Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения образа государственного служащего 15
1.1. Позитивный образ государственного служащего как фактор эффективности государственного управления 15
1.2. Образы социального мира и подходы к их изучению 25
1.3. Роль образов социального мира в формировании общественного мнения 45
Глава 2. Образ госслужащего у групп региональной общественности 65
2.1 Обоснование эмпирического исследования 65
2.2 Содержательные компоненты образа государственного служащего у групп региональной общественности 73
2.3 Образ государственного служащего на страницах центральной и местной прессы 87
Глава 3. Средства и методы формирования позитивного образа государственного служащего 111
3.1. Общие принципы формирования позитивного образа государственного служащего 111
3.2. Организационные основы формирования позитивного образа государственного служащего 127
Заключение 137
Список литературы 140
Приложения 162
- Позитивный образ государственного служащего как фактор эффективности государственного управления
- Содержательные компоненты образа государственного служащего у групп региональной общественности
- Образ государственного служащего на страницах центральной и местной прессы
- Общие принципы формирования позитивного образа государственного служащего
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В системе государственного управления государственная служба занимает особое место. Ключевая задача этого института - практическая реализация функций государства в конкретных управленческих процедурах. Без эффективной государственной службы невозможно решение задач, поставленных перед системой государственного управления России: повышение качества обслуживание граждан одновременно укреплением государственной власти и защитой общенациональных интересов, создание условий для динамичного социально-экономического развития страны, адекватное реагирование на вызовы современного мира.
Государственный служащий, по сути, персонализирует абстрактное государство, выступая носителем реальной власти, который может помогать или препятствовать реализации потребностей и интересов людей.
Особое место в иерархии государственных служащих занимают представители местной и региональной (областной) власти. Именно с ними контактирует подавляющее большинство населения страны, они представляют аппарат государства в глазах его граждан. Профессионализм, компетентность, нравственные качества этой категории госслужащих во многом определяют жизнедеятельность и эффективность функционирования всей системы государственного управления, ее качественные характеристики.
Эффективность госслужбы и государственного управления напрямую связаны с уровнем доверия в отношениях между обществом и властью, укоренившимся в сознании людей образами власти и ее представителями. Сложившийся в общественном и групповом сознании образ госслужащего способен затормозить или ускорить реализацию государственных планов и программ. Отношение людей к политическим и экономическим мероприятиям власти распространяется на репутацию государственных служащих и наоборот - закрепившийся в массовом сознании и отраженный в общественном мнении
4 образ госслужащего напрямую определяет знак отношения к действиям
властей.
Соответственно, положительные образы, позитивное общественное мнение, репутация государственной власти и ее представителей, сформированные и поддерживаемые в обществе, в значительной мере упрощают и удешевляют продвижение государственной идеологии и способствуют скорейшему претворению в жизнь государственных решений.
Изучение механизмов формирования и функционирования образов представителей власти в системе взаимоотношений государства и общества создает основу научно-обоснованных рекомендаций для повышения эффективности и качества мероприятий по созданию позитивного имиджа власти и ее представителей. В целом, такие исследования способствуют оформлению новой концепции управления коммуникациями органов государственной власти, направленной на восстановление доверия к власти, создания условий для конструктивного общественного диалога.
Исходя из этого, актуальность данного исследования обусловлена необходимостью:
разработки модели целенаправленного формирования образа госслужащего;
исследования возможностей формирования позитивного образа государственного служащего органами региональной власти, анализа системы средств и мер, необходимых для этого;
разработки практических рекомендаций по формированию позитивного образа государственного служащего.
Данными соображениями был продиктован выбор темы и постановка цели и задач осуществленного исследования.
5 Степень разработанности проблемы.
В социологии изучение проблемы места и роли образов социального мира в регуляции социальных отношений получило развитие в концепциях П. Бурдье, П. Бергера, Э. Дюркгейма, Т. Лукмана, С. Московичи, А. Шюца.1
Большой вклад в разработку проблематики образа внесли философия и психология. Для автора было значимо уяснение основных подходов к пониманию феномена образа в этих дисциплинах. Помощь в этом оказали работы таких ученых как А.Н. Леонтьев, В.В. Петухов, С.Л. Рубинштейн, А.В. Славин, С. Д. Смирнов, B.C. Тюхтин. Различные аспекты процесса построения образов социальных объектов и целостной картины социального мира рассматриваются в трудах В.С Агеева, Г.М. Андреевой, Т.Е. Стефаненко, А. Тэджфела, А. Тернера, И.Р. Сушкова, П.Н. Шихирева.3
Среди работ, посвященных проблеме социального стереотипа как одного из ярких проявлений образов социальных объектов необходимо назвать исследования B.C. Агеева, У. Липпмана, А. Тэджфела, А.К. Уледова, П.Н. Шихирева.
Бурдье П. Начала. - М.: 1994; Бурдье П. Социальное пространство и генезис «классов» // Вопросы социологии. — Т.1. - 1992 - №1. - С. 17-36, Бурдье П. Социология политики. - М., 1993; Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. - М., 1995; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. - М., 1990., Дюркгейм Э. Социология: ее предмет, метод, предназначение. - М., 1995; Московичи С. От коллективных представлений к социальным // Вопросы социологии.-1992.-№2. - С. 83-92; Московичи С. Социальное представление: исторический взгляд // Психологический журнал. - 1995. - Т. 16. - № 1. - С. 3 -18; Шюц А. Социальный мир и теория социального действия // Социология: Реф. журн. - М., 1997. - № 2. - С. 57-76; Шюц А. Структура повседневного мышления // Социологические исследования. - 1998. - № 2. - С. 129-137.
2 Леонтьев А.Н. Образ мира / Избранные психологические произведения: в 2т. - Т. 2. - М.,1983. - С. 251-261;
Петухов В.В. Образ мира и психологическое изучение мышления // Вестник Московского университета. Серия
14. Психология. - 1984. - № 4. - С. 13-20; Рубинштейн С.Л. Бытие и сознание. Человек и мир. - СПб., 2003;
Славин А. В. Наглядный образ в структуре познания. - М., 1971; Смирнов С. Д. Психология образа. Проблема
активности психического отражения. - М., 1985; Тюхтин B.C. О природе образа (психологическое отражение в
свете идей кибернетики). - М., 1963.
3 Агеев B.C. Механизмы социального восприятия // Психологический журнал. - 1989.- Т.10.-№ 2.-С.63-70;
Андреева Г.М. Социальное познание: проблемы и перспективы. - М., 1999; Андреева Г.М. Психология
социального познания. - М., 2000; Стефаненко Т.Е. Социальные стереотипы и межэтнические отношения//
Общение и оптимизация совместной деятельности. - М., 1987. - С. 242-250; Сушков И.Р. Психология
взаимоотношений. - М., 1999; Сушков И.Р. Социально-психологическая теория Джона Тернера //
Психологический журнал.-1993.-Т.14.-№3.-С.П5 -125; Шихирев П.Н. Проблемы исследования межгрупповых
отношений// Психологический журнал. - 1992.-Т13.-№1.-С.15 - 23; Шихирев П.Н. Современная социальная
психология. - М, 1999.
4 Агеев B.C. Стереотипизация как механизм социального восприятия // Общение и оптимизация совместной
деятельности М.: МГУ, 1987.- С. 177 -188; Общественное мнение и пропаганда / под ред. А.К. Уледова. - М.,
1980; Шихирев П.Н. Исследования стереотипа в американской социальной науке // Вопросы философии. -
1971.-№5. -С.168-175
Специфика предмета исследования - образ государственного служащего определила необходимость обращения к работам, посвященным теории государственного управления и государственной службы как социального института и вида профессиональной деятельности, а также трудам, где рассматриваются особенности функционирования и реформирования российской государственной службы в современных условиях. Это теоретические и эмпирические исследования таких ученых, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, В. Д. Граждан, В. Г. Игнатов, В. А. Козбаненко, В. С. Комаровский, Б. В. Лытов, В. А. Мальцев, А. В. Облонский, Е. В. Охотский, Н. В. Романовский, Ф. Шамхалов.1 Значимые для исследования положения представлены в работах по социологии госслужбы. Это работы Захарова Н. Л., Т. Г. Калачевой, К. О. Магомедова, В. А. Мальцева, П. А. Марченкова.2 Проблема эффективности государственного управления и государственной службы как социального института и системы организаций, осуществляющих это управление, затрагивается в работах Г.В. Атаманчука, В. Г. Игнатова, Б. В. Лытова, А. В. Понеделкова, Е. В. Охотского,
Атаманчук Г. В. Государственное управление: Организац. - функцион. вопр. - М., 2000; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.,1997.. Бахрах Д.Н. Административное право. - М.1993; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж., 1997; Государственная служба [комплексный подход] / Облонский А.В., Семенникова Л.Н., Ноздрачев А.Ф. и др. - М., 2000;. Государственная служба Российской Федерации: Первые шаги и перспективы / Г.В. Атаманчук, H. М. Казанцев, Г. В. Мальцев, Н.В. Романовский / под общ. ред. Г.В. Атаманчука.- М., 1997; Государственная служба: теория и организация / под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов-на-Дону., 1998; Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. - M., 2000; Управление персоналом государственной службы / Под общ. ред. Е.В. Охотского. - М., 1997; Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. - М., 2001; Федеральная государственная служба: кадровый потенциал, его профессиональное и должностное развитие / под общ. рук. И.Д. Лаптева, Е.В. Охотского. - М.,1997; Шамхалов Ф. Теория государственного управления. - M., 2002
Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М., 2002; Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации: Методологический и методический подходы к анализу проблемы. - Н. Новгород.,1998; Магомедов К.О. Социология государственной службы. - М., 2000; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - М.- Н. Новгород., 1995; Мальцев В.А. и др. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. - М., 1997; Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу профессионализма государственных служащих. - М.: Изд-во РАГС, 1997.
7 В. А. Козбаненко, В. С. Комаровского, Ю. Якутина, а так же в многочисленных исследованиях зарубежных авторов: И. Балажа, Г. Зупко, А. Лоутона, Э. Роуза, X. Хилла и других.1
Для понимания места и роли образов госслужащих в процессе формирования и функционирования общественного мнения большую помощь автору оказали работы, раскрывающие общие вопросы теории и методологии исследования общественного мнения. Среди них труды таких отечественных и зарубежных ученых, как П. Бурдье, Д. П. Гавра, М. К. Горшков, Б. А. Грушин, В. С. Коробейников, Э. Ноэль-Нойман, Л. Г. Судас, А. К. Уледов, П. Шампань и других. Непосредственно проблему связи образов и общественного мнения в своих работах рассматривали Г. Г. Дилигенский, Ю. А. Левада, У. Липпман, С. Московичи, А. К. Уледов.
Государственная служба [комплексный подход] / Облонский А.В., Семенникова Л.Н., Ноздрачев А.Ф. и др. - М.,
2000; Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2000; Игнатов В.Г.
Понеделков А.В., Старостин A.M. Эффективность государственной службы // Государственная служба: теория и
организация. Курс лекций/ под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов-на-Дону., 1998. - С. 389 - 390;
Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях / пер. с англ. - М., 1993; Хилл X.
Стратегия успеха государственного управления // Государственная служба: проблемы реформирования. Зарубежный
опыт. - М., 1995. - С. 15 - 26; Эффективность государственной власти и управления в современной России / Игнатов
В.Г., Понеделков A.B., Охотский Е.В. и др. - Ростов-н/Дону, 1998;. Эффективность государственного управления: Пер.
с англ./ Общ. ред. С.А. Братчикова и СЮ. Глазьева. - М., 1998; Якутии Ю. Эффективность государственного
управления // Государственная служба. - 2002. - №4. - С. 138-148 2 Бурдье П. Социология политики. - М., 1993; Гавра Д.П. К характеристике статуса общественного мнения в
современном социуме: сферно-институциональный подход// Вестник Санкт-Петербургского университета. -Сер. 6. - 1998. - №6. - С. 50 - 56; Гавра. Д. П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. - СПб., 1995; Горшков M.K. Общественное мнение: История и современность. - М., 1988; Грушин Б. А. Мнения о мире и мир мнений. Проблемы методологии исследования общественного мнения. -М., 1967; Дилигенский Г.Г. Социально-политическая психология. - М., 1996; Донцов А.И., Емельянова Т.П. Концепция социальных представлений в современной французской психологии. - М.: Изд-во Моск. ун-та., 1987; Коробейников В.А. Пирамида мнений. - М.,1987; Левада Ю. А. От мнений к пониманию: Социол. очерки, 1993 - 2000. - М., 2000; Московичи С. От коллективных представлений к социальным // Вопросы социологии. -1992.- №2. - С. 83-92; Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания, 1996; Судас Л.Г. Социология общественного мнения// Социально-политический журнал.-1995.-№1-3.-С85 - 96; Стереотип как средство распространения общественного мнения // Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. - M., 1996. - С. 202 - 218; Уледов А.К. Партийное руководство изучением и формированием общественного мнения. - M., 1984; Шампань И. Делать мнение: новая политическая игра: Пер. с фр. - М., 1997.
/
Методология проведения эмпирических исследований была определена с использованием работ Н. Н. Богомоловой, М. Куна, В. И. Похилько, Л. Н. Федотовой, А. Г. Шмелева, В. А. Ядова.1
Помимо названных работ, были изучены научные публикации, диссертационные исследования и материалы социологических исследований, касающиеся вопросов, затрагиваемых в работе, проанализированы законодательные и нормативные акты, составляющих современное законодательство государственной службы в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - разработка коммуникативной модели целенаправленного формирования позитивного образа государственного служащего у групп региональной общественности, как фактора, повышающего эффективность государственного управления в субъекте Российской Федерации.
В соответствии с общей целью были поставлены следующие задачи исследования:
проанализировать подходы к пониманию эффективности государственного управления;
дать общее описание системы факторов, определяющих эффективность государственного управления в регионе;
обосновать значимость позитивного образа государственного служащего для повышения эффективности государственного управления;
определить теоретические и методологические основы социологического исследования образа;
показать место и роль образов в процессах формирования и функционирования общественного мнения;
Богомолова Н.Н. Специфика межличностного восприятия в массовой коммуникации // Межличностное восприятие в группе / под ред. Г.М. Андреевой и А.И. Донцова. - М., 1981. - С. 251-269; Кун М, Макпартленд Т. Эмпирическое исследование установок личности на себя // Современная зарубежная социальная психология. Тексты. - М., 1984 - С. 74-86; Федотова Л. Н. Анализ содержания - социологический метод изучения средств массовой коммуникации. - М., 2001; Федотова Л.Н. Контент - аналитическое исследование средств массовой информации и пропаганды. - М., 1988; Шмелев А.Г., Похилько В.И., Козловская-Тельнова А.Ю. Практикум по экспериментальной семантике. Тезаурус личностных черт. - М., 1988; Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. - М., 2001.
раскрыть коммуникативный механизм формирования образов объектов социальной реальности;
изучить содержательные компоненты актуального образа госслужащего, представленного в общественном мнении и в сообщениях региональных СМИ;
разработать коммуникативную модель формирования позитивного образа государственного служащего у групп общественности;
предложить и обосновать систему методов и средств формирования позитивного образа применительно к практике связей с общественностью органов государственной службы субъекта Российской Федерации.
Объект исследования: система отношений органов государственной службы субъекта Российской Федерации и региональной общественности.
Предмет исследования: модель формирования позитивного образа государственного служащего.
Гипотеза исследования: социальной основой формирования образов объектов социальной реальности, включая образ государственного служащего, является социально-коммуникативный механизм. Данный механизм включает в себя следующие компоненты:
источники социальной информации - органы власти, коммерческие и общественные организации, средства массовой информации;
каналы получения информации - личный опыт, межличностное общение, СМИ, общественное мнение;
социальные фильтры - социальный статус, ценности, нормы, интересы;
сформированные стереотипы восприятия социальных явлений и объектов.
Существование практических отношений с госслужащими определяет
большую дифференцированность образа местного государственного служащего и наличие в нем большего числа позитивных категорий по сравнению с обобщенным образом российского госслужащего.
Ключевое влияние на формирование позитивного образа госслужащего у представителей общественности оказывает позитивный опыт взаимодействия и непосредственного общения с госслужащими.
Научная новизна исследования:
Предложен социологический подход к анализу механизмов формирования и функционирования образов объектов социальной реальности и образа государственного служащего в частности.
Показаны место и роль образов в процессах формирования и функционирования общественного мнения.
Раскрыт социально-коммуникативный механизм формирования образа государственного служащего.
Выделена структура актуального образа государственного служащего.
Выявлены содержательные категории актуального образа государственного служащего, отраженного в общественном мнении и в сообщениях региональных СМИ.
Разработана коммуникативная модель целенаправленного формирования позитивного образа государственного служащего
Показана специфика и принципы формирования позитивного образа государственного служащего средствами коммуникативного менеджмента органов государственной службы.
Положения, выносимые на защиту:
Социологическим аспектом изучения образов социальной реальности является анализ социальных факторов их формирования, в том числе: каналов коммуникации, социального статуса субъектов, социализации, практик взаимодействия.
Образы участвуют в процессах формирования и функционирования общественного мнения в форме стереотипов, становясь своеобразным средством, с помощью которого общественное мнение выражается и закрепляется в сознании людей.
Социальной основой формирования образов социальных объектов является коммуникативный механизм, основными компонентами которого являются: источники социальной информации органы власти, коммерческие и общественные организации, средства массовой информации, (каналы получения информации (личный опыт, межличностное общение, СМИ, общественное мнение), социальные фильтры (социальный статус, ценности, нормы, интересы), уже имеющиеся у субъектов социальных отношений стереотипы восприятия данных объектов.
Структура образа госслужащего включает четыре группы категорий: деловые, морально-нравственные, личностные (индивидуальные) качества, характеристики внешнего вида и окружения.
К наиболее распространенным и значимым категориям актуального образа госслужащего можно отнести следующие: преследует личные интересы, высокомерный, многословный, далек от нужд и чаяний народа, неэффективный, безответственный. В то же время, среди значимых категорий образа выступают и позитивные характеристики, характеризующие его личностные качества - образованный, умный, эрудированный, деловые качества - инициативный, организованный, требовательный, и морально-нравственные качества - патриотичный, тактичный, отзывчивый.
Коммуникативная модель формирования позитивного образа госслужащего включает следующие компоненты: задачи, содержание, формы деятельности служб по связям с общественностью, каналы коммуникаций, структуру информационных потоков.
Эффективной стратегией по формированию позитивного образа госслужащего является создание более адекватного, т. е. значительно более сложного и многогранного, нежели стереотип чиновника, образа современного государственного служащего, а не полное искоренение негативных представлений о нем.
12 Теоретико-методологической основой исследования стали принципы системного подхода к изучению социальных явлений, к каковым относятся и образы социальных объектов. Для изучения образа автор использовал возможности методологии структурно-функционального и социально-конструктивистского анализа. Это позволило раскрыть как макросоциальные, так и микросоциальные аспекты формирования и функционирования образов социальной реальности.
Практическая значимость исследования. Результаты проведенного исследования образа государственного служащего могут быть использованы:
для коррекции повседневной практики пресс-служб и других подразделений органов государственной власти с целью повышения эффективности их взаимодействия с общественностью и СМИ; для формулирования и научного обоснования Концепции информационной политики Кировской области и других субъектов РФ; в качестве информации для заинтересованных органов власти о представлениях и оценках населения государственных служащих; для подготовки и в ходе проведения обучающих семинаров и курсов повышения квалификации государственных служащих; для теоретического обоснования и проведения социологических исследований по проблемам деятельности органов государственной власти и управления;
при подготовке и проведении учебных курсов «Социология общественного мнения», «Социология управления», «Социальный менеджмент» и спецкурсов «Социальные технологии в государственном управлении», «Маркетинг в системе государственного управления», «Связи с общественностью в системе государственного управления». Эмпирическую базу работы составили результаты анкетного опроса и результаты контент-анализа прессы, проведенных автором, а также данные
13 анализа результатов исследований, проведенных Социологическим центром и другими подразделениями РАГС, Фондом «Общественное мнение».1
Анкетный опрос проводился в городе Кирове среди представителей основных групп общественности и имел целью выявление содержания актуального образа российского и местного государственного служащего. Для этого использовалась модифицированная проективная методика, имеющая в основе тест М. Куна «20 утверждений». Было опрошено 140 респондентов в возрасте от 18 до 60 лет и старше. Из них: сотрудников коммерческих организаций - 60 человек, бюджетных учреждений - 60 человек, предпринимателей, включая руководителей малых и средних коммерческих предприятий - 20 человек. Полученные результаты интерпретировались с использованием методов качественного и количественного анализа документов.
Контент-анализу были подвергнуты публикации 6 газет общественно-политической направленности, наиболее популярных в г. Кирове и Кировской области. Отбор газетных номеров для анализа осуществлялся на основе принципов выборочного исследования документальных источников. Для анализа брался каждый десятый номер исследуемого издания из числа вышедших за период со второй недели июня 2001 по вторую неделю июня 2003 (10% от общего числа выпусков газеты за два года). Общее число номеров, попавших в выборку, составило 166 единиц.
Апробация работы. Основные теоретические положения и результаты эмпирической части исследования обсуждались на заседаниях кафедры социологии Волго-Вятской академии государственной службы, докладывались на II и III Российской научно-практической конференциях Уральской академии
1 Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой
реформ. Опрос Социологический центра РАГС при Президенте РФ. Проведен с 1 по 7 октября 2003 года в 20
субъектах Российской Федерации по репрезентативной общероссийской выборке (1500 человек в возрасте 18 лет и
старше) [Электронный ресурс] / РАГС. - M., 2003. - Режим доступа: ,
Кертман Г. Л. Чиновники в России. Отчет от 2000-08-09. - Фонд общественного мнения. - М., 2000. - . - Режим
доступа: URL: , Климова С.Г. Чиновники. Отчет по результатам
панельных опросов от 27.04.2001. [Электронный ресурс] / Фонд «Общественное мнение». - М., 2001. - Режим
доступа: и др.
2 Федотова Л. Н. Анализ содержания - социологически^ метод изучения средств массовой коммуникации. - М.,
2001. - С.121-131. Метод контент-анализа прессы // Массовая информация и общественное мнение молодежи. -
Киев, 1990.-С. 96-106.
14 государственной службы «Управление социальными процессами в регионах» (г. Екатеринбург, 2002 и 2003 г.г.), а также в ходе Всероссийской заочной конференции «Электоральное поле России и стратегии избирательных кампаний» (Нижний Новгород, 2004 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка использованной литературы, приложений.
Позитивный образ государственного служащего как фактор эффективности государственного управления
Вопрос о научных основах эффективности государственного управления и государственной службы является для отечественной науки относительно новым. Активная работа в этом ключе началась с началом оформления института российской государственной службы в 90-х г.г. прошлого века. Однако имеющиеся разработки остаются достаточно разрозненными. Системность пока характерна только для моделей и исследований, представленных западными специалистами, где изучение этой проблемы интенсивно ведется уже как минимум 20 лет. Но и для них открытых вопросов остается больше, чем ответов.
В оценках деятельности органов государственного управления, входящих в систему государственной службы, можно выделить два базовых измерения.
Первое измерение характеризует эффективность государственного управления как такового, т.е. оценка с точки зрения качества выполнения государством своих социальных функций. Поскольку непосредственное обеспечение значительной части этих функций возложено на систему органов государственной службы и входит в перечень функциональных задач, определенных законами и положениями об этих органах, а также в перечень должностных обязанностей лиц, занимающих государственные должности, то критерии эффективности государственного управления могут рассматриваться в качестве критериев оценки эффективности государственной службы.
Второе измерение характеризует эффективность самой государственной службы, которая может рассматриваться либо как специальная профессиональная деятельность людей, либо как организация - система органов государственной власти и их подразделений.
Первая группа критериев характеризует качество и содержание деятельности органов госуправления по реализации государственной политики в различных областях, соблюдение законов, удовлетворенность населения качеством оказываемых ему услуг, иными словами - качество исполнения возложенных на институт государственной службы задач и функций.
Вторая группа критериев характеризует организационную эффективность государственной службы: принципы и систему отбора кадров, их поощрения и контроля, преобладающие методы управления, процессы коммуникации, принятия решений, параметры организационной культуры. Таким образом, выделенные измерения можно обозначить как эффективность функциональную и эффективность организационную. Социологи Северо-Кавказской академии государственной службы, разработали методику системной оценки эффективности государственной службы регионального уровня. Основной акцент ими сделан на организационные параметры эффективности. В качестве таковых были выделены:1 1. организованность и сплоченность администрации, включая наличие сплачивающей идеи, уровень конфликтности и уровень исполнительской дисциплины, ресурсное обеспечение принимаемых решений и т.д.; 2. уровень профессиональной подготовки профессиональной элиты, включая наличие людей с богатым управленческим опытом, наличие специалистов в области менеджмента, экономики, социологии, психологии, привлечение экспертов и ученых; 3. отношение населения к местной административной элите в целом 4. уровень взаимодействия с общественными организациями; 5. уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления и исполнителями в целом; 6. умение решать возникающие конфликты; 7. оценка экономического положения региона в целом 8. интегральная оценка деятельности административной элиты Эффективность государственного управления и эффективность государственной службы являются тесно связанными, взаимообусловленными характеристиками эффективности государства и его аппарата. Государственные служащие, занимая государственные должности в государственных органах и исполняя их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции данного органа государства, представляют собой персонал государственного управления.1 От эффективности их работы, то есть от функциональной и организационной эффективности государственной службы зависит характер, качество исполнения задач и функций государства. В особенности это касается деятельности непосредственных исполнителей, служащих категории «В», составляющих основную часть кадрового состава государственных органов. «Решения государственных служащих среднего и низшего звена, порядки, которые они устанавливают, становятся реальной государственной политикой, в первую очередь по отношению к конкретным людям, соблюдению прав и свобод граждан». Кроме того, госслужащие оказывают сильное влияние на процесс разработки политической и идеологической доктрины, как в силу своего служебного положения, так и в качестве граждан, участников политических партий и организаций.
Критерии эффективности государства и его аппарата имеют конкретно-исторический характер. По мере развития общества, с появлением новых форм государственной власти, её функций и выполняющих их органов, формируются и собственные, свойственные лишь данным конкретно-историческим условиям показатели оценки эффективности управленческих действий. В конечном счете (на вершине «дерева целей» государственной политики), критерии эффективности госуправления определяются идеологической доктриной государства, отраженной и реализуемой в конкретных, как декларируемых, так и скрытых целях государственной политики, а также в используемых средствах и методах их достижения.
Самой общей и наиболее распространенной моделью оценки эффективности остается следующая схема: «ресурсное обеспечение деятельности - затраты - результат». Согласно этой формуле, понятие «эффективный госаппарат» означает, что каждое министерство, ведомство, система государственной службы в целом, должны использовать свою власть и ресурсы для достижения целей и стандартов наиболее экономным путем. Современные управленческие концепции рассматривают эффективность как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экономический и социокультурные факторы.
Содержательные компоненты образа государственного служащего у групп региональной общественности
Данный этап эмпирического исследования имел своей целью определить содержательные компоненты образа государственного служащего, отраженного общественным мнением региональной общественности. В его задачи входило: 1) выявить содержательные и структурные характеристики актуального образа государственного служащего у представителей групп общественности; 2) сравнить содержание представлений о местном государственном служащем и российском государственном служащем.
В исследовании приняло участие 140 человек в возрасте от 18 до 60 лет и старше. Среди них: сотрудники коммерческих организаций - 60 человек, бюджетных учреждений - 60 человек, частные предприниматели, включая руководителей малых и средних коммерческих предприятий - 20 человек.
Было опрошено 76 женщин и 64 мужчины. Для изучения образа госслужащего использовался модифицированный вариант методики М. Куна «20 утверждений» (тест «Кто я?»). Согласно процедуре, испытуемому предлагалось ответить на вопрос: «Назовите, пожалуйста, наиболее яркие, с Вашей точки зрения, характеристики, качества российского государственного служащего. Какой он?» либо «Назовите, пожалуйста, наиболее яркие, с Вашей точки зрения, характеристики, качества российского государственного служащего — представителя местной власти. Какой он?». Каждый бланк содержал только один вопрос, в зависимости от вида полученного бланка (Приложение 2, 3). Время ответа ограничивалось 10 минутами. В бланке фиксировался пол, возраст и род занятий испытуемого.
Возможность сравнения полученных характеристик образа местного (областного) уровня и российского госслужащего определялась равным делением объема выборки и достижением схожести социально-демографических характеристик респондентов.
Обработка данных осуществлялась методами контент-анализа и традиционного (классического) анализа документов. Первый этап предполагал качественный анализ полученных ответов - их группировку и выделение обобщающих категорий (смысловых единиц) и их индикаторов для контент-анализа. Группировка синонимичных по смыслу высказываний респондентов в категории осуществлялась с использованием списков макрокатегорий Тезауруса личностных черт, разработанного А.Г. Шмелевым, В.И. Похилько, А.Ю. Козловской-Тельновой и другими.1 В качестве наименования для обобщающей категории использовалось определение, наиболее часто даваемое самими респондентами для характеристики качества государственного служащего.
Кроме классификации ответов по содержанию и форме при анализе учитывалась позиция отдельной характеристики, которую она заняла в бланке. В зависимости от занимаемой позиции от начала записи каждой характеристике присваивался порядковый номер, который в дальнейшем использовался для расчетов значимости категории. Предполагалось, что характеристики образа, названные первыми, имеют большую значимость для респондентов и более четко актуализированы.
На втором этапе производилась статистическая обработка результатов полевого исследования, которая предполагала:
1) Определение частоты упоминания каждой категории. Эта процедура носила вспомогательный характер, поскольку показатель частоты упоминания в силу большого числа выделенных категорий оказался малоинформативен. 2) Определение значимости каждой категории. Показатель «значимость категории» представляет собой комплексную оценку, в которой учитывается частота упоминания категории и место в протоколах испытуемых, занимаемое характеристиками, отнесенными к той или иной категории. Поэтому на анализе результатов полученных при расчете этого показателя было сосредоточено основное внимание. Показатель значимости рассчитывался по формуле: Зн. = N, 10 + N2 9 + N3 8 + N4 7 + N5 6 + N6 5 + N7 4 + N8 3 + N9 2 + N10 1, где: N1 — количество упоминаний категории на первом месте в бланках респондентов, N2 - на втором месте Nio- на десятом месте (как показал анализ, максимальное число ответов в бланках не превышало 10). 10, 9, 8, 7 1 - баллы, присвоенные позициям: 10 баллов за первое место в бланке, 9 - за второе и т.д.
Результаты обработки и анализ полученных данных. Категории образа государственного служащего в представлениях экспертов. В результате проведенного качественного анализа протоколов и группировки данных выделено в общей сложности 48 категорий, которые, в свою очередь, объединены в четыре группы: 1. деловые качества (описательные характеристики отношения к служебной деятельности, работе, своим обязанностям, управленческих умений и навыков, эффективности деятельности); 2. морально-нравственные качества (описательные характеристики норм и принципов, которых придерживаются или которые разделяют государственные служащие в своей деятельности); 3. личностные/индивидуальные качества (характеристики отношения к себе и окружающим - посетителям, своим коллегам, подчиненным); 4. характеристики внешности и окружения (характеристики внешнего облика госслужащего, включая одежду, автомобиль, кабинет, аксессуары, иные атрибуты статуса). 5. устойчивые характеристики-определения («штампы»): бюрократ, демагог, чиновник (чинуша), вор, взяточник, халявщик. Категории и их распределение по группам имеют следующий вид (таблица 1):
Образ государственного служащего на страницах центральной и местной прессы
Контент-аналитическое исследование газет, распространяемых в городе Кирове и Кировской области имело целью охарактеризовать образ государственного служащего, формируемый данными изданиями. В задачи исследования входило: 1) выявить специфику подачи материалов и оценок госслужащих на страницах изданий различной социально т политической направленности; 2) выявить особенности освещения деятельности и характеристики образа госслужащих на страницах официальных изданий. В соответствии с целью и задачами исследования были определены критерии отбора изданий для анализа. Ими стали: а) индекс читаемости: показатели средней, постоянной и переменной аудиторий издания; б) характер взаимодействия с госструктурами (издания официальные, неофициальные); финансовая независимость (включенность в медиахолдинги финансово-промышленных групп / условная финансовая независимость); социально-политическая ориентация (проправительственные, оппозиционные, центристские (нейтральные) издания); в) содержательная направленность издания (рассматривались только общественно-политические издания). В качестве объекта исследования выступили материалы 6 газет, распространяемых в Кировской области и ее административном центре — городе Кирове. Из них 3 газеты имеют статус центрального и 3 местного издания. Центральные издания: «Аргументы и Факты», «Московский # комсомолец», «Российская газета». Местные: «Губернские вести», «Вятский край», «Вятский наблюдатель». «Аргументы и Факты» и «Московский комсомолец» («МК на Вятке») выходят как местные выпуски, имеют приложения с материалами о событиях в области и областном центре. Газеты ф «Губернские вести» и «Российская газета» включены в анализ в силу того, что являются официальными изданиями Правительств Российской Федерации («Российская газета») и Кировской области («Губернские вести»). Кроме того, правительства выступают в качестве единственного учредителя данных изданий, соответственно, у органов системы государственной службы имеются возможности и формальные основания для использования данных изданий для целенаправленного формирования позитивного образа государственного служащего и государственной службы в глазах общественности. Этим определялся особый интерес в изучении материалов этих газет (таблица 2). В качестве смысловых единиц выступали фрагменты текста (от одного предложения), содержащие: а) описание, характеристики, оценки действий государственных служащих в сфере их профессиональных, общественных, личных (внеслужебных) отношений; б) характеристики и оценки института государственной службы в целом; в) описание реакции на действия государственных служащих, отношения к ним и институту государственной службы в целом со стороны иных субъектов социальных отношений. Единицами счёта выступали: а) отдельные материалы, включающие выделенные смысловые единицы; б) площади материалов. Площадь материалов рассчитывалась в долях от газетной полосы (страницы) — от 1/8 до 1 полосы и более. Единицами контекста — фрагменты текста (от одного предложения), содержащие хотя бы одну смысловую единицу. Надежность информации, полученной в ходе исследования, обеспечивалась обоснованием полноты объема выделяемых единиц анализа методом «снежного кома». Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. - М., 2001. - С. 225 Существенные сложности возникли при выделении индикаторов принадлежности упоминаемых в анализируемых текстах субъектов к категории «государственный служащий». Как показал анализ уже проведенных исследований, использовать для этой цели данные изучения особенностей восприятия в массовом сознании категории «государственный служащий», не представляется возможным ввиду крайне широкого понимания большинством этой категории общественности и смешения в массовом сознании понятий гражданской и государственной службы.
Например, в исследовании, поведенном В. В. Дьяковой, более половины опрошенных в ходе телефонного опроса респондентов полагали, что государственный служащий это все, «кто выполняет работы на пользу государства, все, кто получает зарплату от государства» и все, «работающие на госпредприятиях и в госучреждениях».1 Около 40% опрошенных Дьяковой относят к госслужащим чиновников, работающих в министерствах и ведомствах, в милиции и службах безопасности, сотрудников администрации, Государственной Думы.
В результате, для выделения индикаторов причисления характеризуемых в текстах субъектов (акторов) к категории «государственный служащий» был избран критерий нормативно-правового определения категорий «государственная служба» и «государственный служащий».
Общие принципы формирования позитивного образа государственного служащего
Образы государственных служащих, даже стереотипные, отражают объективную реальность. Коррумпированность, криминализация, некомпетентность, низкая эффективность, бесконтрольность - все это является реалиями современной жизни российской государственной службы и самым серьезным образом компрометирует её. Объективно обусловленная закрытость, корпоративность, оборачиваются негативным общественным отношением, при котором государственные служащие воспринимаются как обособленная, закрытая группа, обозначаемая как «чиновники». Складывающуюся ситуацию восприятия и взаимодействия чиновников и общества следует характеризовать как конфликтную. Этот конфликт является одним из проявлений социальной напряженности в российском обществе. В большинстве своем он сохраняет форму латентной (скрытой), либо фрустрационной напряженности,1 проявляясь в виде выражаемого в высказываниях предвзятого и негативного отношения к представителям власти. Но не редкость и случаи, когда взаимоотношения властей и населения перерастают в антагонистические, выливаясь в открытые конфликты и массовые акции протеста. В условиях социальной напряженности образы и категории, их составляющие, становятся еще более отчетливыми, устойчивыми и враждебными. При этом члены одной группы воспринимаются представителями другой группы как более похожие друг на друга, чем они есть на самом деле. А сами группы воспринимаются как более отличающиеся друг от друга, чем они есть на самом деле. Это значит, что в условиях постоянного социального конфликта воспроизводятся только самые отчетливые, то есть негативные категории образа госслужащего. При этом сами госслужащие воспринимаются как закрытая каста, представители которой преследуют исключительно личные или узкокорпоративные интересы (не случайно категория «преследует личные интересы» оказалась наиболее значимой и самой распространенной в большинстве ответов экспертов), а их деятельность направлена не во благо, не на помощь остальным, а во вред. Анализ результатов нашего и других исследований подтверждает эти выводы. По мнению большинства респондентов госслужащие противостоят обществу, которое мешает им, а они, соответственно, ему. Чиновник высокого ранга - «это самодовольный, самовлюбленный барин, он может помиловать, но этого не дождетесь»,1 в дорогом костюме, с сотовым телефоном, в богато обставленном кабинете, «развалясь в кресле, говорит грубо, смотрит при этом в окно или мимо посетителя». Мелкий чиновник — «это вечно недовольная баба, общаться с которой нет никакого желания». И те, и другие «упиваются собственной властью, заботятся не о результате дела, а 0 том, как вовремя отчитаться перед начальством». Понятие «государственный служащий» также ассоциируется с длинными коридорами и кабинетами, в которых сидят «одинаково безликие, какие-то серые люди»5 - бездушные винтики государственной машины, работающей для непостижимых «простому человеку» целей. Другим фактором, предопределяющим воспроизводство негативных стереотипов госслужащих, является низкая осведомленность граждан о назначении и реальной деятельности органов власти. Об этом российские граждане совсем не знают или знают явно недостаточно. Так, ответы респондентов на вопрос «Считаете ли Вы себя информированным о планах и действиях властей различного уровня?» в 115 исследовании, проведенном Социологическим центром РАГС при Президенте РФ, распределились следующим образом: в отношении региональной власти 30,3% респондентов выбрали ответ «в основном информирован», 57,3% - «в основном не информирован», 12,4% - затруднились ответить. Полагают, что в основном информированы о планах и действиях федеральной власти 36,2% респондентов, в основном не информированы - 52,3%, затруднились ответить -11,5%. Таковы основные черты социального контекста, в котором сегодня формируется актуальный образ госслужащего и который задает рамки для специалистов по формированию позитивного образа, определяет модели их деятельности.
Американскими учеными Д. Грюнигом и Т. Хантом было выделено четыре модели взаимодействия с общественностью: 1. Пресс-агентство / паблисити. Цель реализации модели - пропаганда. Коммуникация однонаправленная - от организации к общественности, причем соответствие содержания истинному положению вещей не существенно. Модель направлена на достижение немедленного результата. 2. Информирование общественности. Цель - распространение информации. Главная задача - демонстрация открытости путем предоставления в большей части правдивой и как можно более полной информации. Коммуникация однонаправленная. Превыше всего - интересы организации, на их удовлетворение направлены все взаимодействия. 3. Двусторонняя асимметричная модель предполагает использование научных методов исследования целевых групп а также научно обоснованных методов убеждения и формирования общественного мнения. Коммуникация двусторонняя, но несбалансированная - асимметричная: эффект мероприятий смещен в сторону интересов организации, которая рассматривает общественность как объект воздействия. 4. Двусторонняя симметричная модель. Цель — реализации взаимопонимание. Процесс коммуникации двусторонний, симметричный: общественность выступает как субъект отношений. Задача заключается не в простом изменении поведения взаимодействующего субъекта, а в достижении им понимания информации и действия партнера по общению. Достижение понимания выступает основным критерием эффективности.
