Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы исследования профессиональной мобильности государственных гражданских служащих 15
1.1. Понятие и социальная сущность профессиональной мобильности 5
1.2. Особенности профессиональной мобильности государственных гражданских служащих 32
ГЛАВА II. Управление профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих 52
2.1. Факторы, влияющие на профессиональную мобильность государственных гражданских служащих 52
2.2. Особенности управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в условиях административной реформы 75
ГЛАВА III. Роль социальных технологий в совершенствовании управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих 96
3.1. Социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти региона 96
3.2. Основные направления совершенствования управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти региона 135
Заключение 144
Список литературы 153
Приложения 170
- Понятие и социальная сущность профессиональной мобильности
- Факторы, влияющие на профессиональную мобильность государственных гражданских служащих
- Особенности управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в условиях административной реформы
- Социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена происходящими в рамках административной реформы инновационными процессами в системе государственной гражданской службы, главной целью которых является повышение эффективности государственного управления.
В этих условиях возрастает роль кадрового обеспечения государственных органов, подбора и подготовки высококвалифицированных специалистов, способных работать в условиях становления и развития новой системы управления кадровым потенциалом, четкого определения стратегии и таїсгики формирования государственной кадровой политики и качественного ее обновления, стимулирования служебного роста и профессионального развития государственных гражданских служащих.
Проблема профессиональной мобильности государственных гражданских служащих является фактором, способствующим качественному исполнению государственными гражданскими служащими возложенных на них должностных обязанностей и в целом эффективности государственного управления.
Это говорит о необходимости анализа и совершенствования социальных технологий управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих.
Вместе с тем, необходимо признать, что теоретическая разработка проблемы профессиональной мобильности государственных служащих в российской и зарубежной практике управления представлена фрагментарно: соотношение социальной и профессиональной мобильности не сформулировано для различных уровней и категорий государственных служащих, отсутствует анализ мобильности на региональном уровне, не исследована ее направленность на повышение эффективности управления, развития гражданского общества.
Анализ процессов реформирования приводит к выводу о наличии рассогласований между замыслами реформы и реальными результатами управления. Качество исполнения административных функций
государственными гражданскими служащими не влияет на вертикальную мобильность, отсутствует прямая взаимосвязь между добросовестным исполнением должностных обязанностей гражданским служащим и его профессиональным ростом. Важнейшей проблемой остается отсутствие корреляции между качеством исполнения должностных регламентов гражданскими служащими различных уровней управления и количественным составом управленческих кадров.
Изменение количественного состава в свою очередь связано с
профессиональной компетентностью, обеспеченной конкурсными
процедурами, технологиями отбора кадров, формированием кадрового резерва, профессиональным развитием госслужащих.
В сложившейся ситуации дисбаланс личных интересов госслужащих с их профессиональным движением приводит к деформации корпоративности в «клановость», подмене открытости и демократичности организационной замкнутостью, что в целом ослабляет процесс целенаправленного реформирования. Выявление и теоретический анализ причин неэффективной профессиональной деятельности чиновника путем исследования профессиональной мобильности в структурах исполнительной власти — задача научно — исследовательская и практическая.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью обоснования концептуальных подходов и социальных факторов, влияющих на профессиональную мобильность государственных гражданских служащих.
Конкретный показ профессиональных карьерных ориентации государственных гражданских служащих в системе профессиональной мобильности позволяет представить теоретические выводы, оформить результаты исследования и определить пути внедрения результатов в практику работы.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность темы диссертационного исследования, его структуру и содержание.
Степень научной разработанности проблемы. Научное обоснование
вертикальной и горизонтальной мобильности составляет предметное поле исследования социологов, экономистов, политологов. Впервые термины «мобильность», «социальная мобильность» ввел в научный лексикон П. Сорокин1, рассматривавший социальную мобильность как вертикальную и горизонтальную, межпоколенную и внутрипоколенную.
Идеи П.Сорокина получили дальнейшее развитие в исследованиях американских социологов С. Липсета и Р. Бендикса , которые, рассматривая проблему социальной мобильности, фиксируют ее основания (факторы): юридическую отмену сословных и иных статусных привилегий, экономический рост, развитие системы образования.
Феномен социальной мобильности изучался классиками социологии: М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом3. Толкование социальной мобильности дается в трудах П. Штомпки, К. Дэвиса, У. Мура.4
Профессиональная мобильность является особым видом социальной мобильности. Всесторонне профессиональная мобильность исследовалась в трудах Р. Будона, П. Бурдье5.
В рамках методологического анализа профессиональной мобильности, приведенного Л.В. Горюновой, Т.И. Заславской, В.В. Радаевым, О.И. Шкаратаном6, выделено четыре взаимосвязанных подхода к исследованию профессиональной мобильности: личностно-деятельностный, системно-синергетический, событийный и компетентностный.
Особый интерес представляет ресурсный подход, обозначенный Д. Беллом, У. Беком, М. Кастельсом, П. Бурдье, Т.И. Заславской, В.В. Радаевым, О.И. Шкаратаном . Ресурсный подход опирается на
1 Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992
2 Lipset S. Bendix R./Social mobility in industrial society/Berkeley;Los Angeles, 1954
3 Вебер M. Основные социологические понятия. M.: Прогресс, 1992; Дюркгейм Э. Метод социологии. М.:
Наука, 1991; Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический проект, 2000
4 Штомпка П. Социология: анализ современного общества. М.: Логос, 2008; Девис К., Мур У. Некоторые
принципы стратификации. - Екатеринбург, 1998
5 Бурдье П. Социология политики. M.:Socio-Logos., 1993;Boudon R. The Unintended Consequences of Social
Action I Boudon R. - L., Macmillian, 1982
6 Горюнова Л.В. Профессиональная мобильность специалиста как проблема развивающегося образования
России. Ростов-на-Дону, 2006; Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества //
Общественные науки и современность. - 1997. № 2. С. 5-23; Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная
стратификация. М.: Наука, 1996
7 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: Опыт социального прогнозирования. Пер. с англ. /
Иноземцев В.Л. (ред. и вступ, ст.). М.: Academia, 1999. 956 с; Бек У. Общество риска. На пути к другому
модерну// М.:Прогресс- Традиция, 2000. С.23; Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и
культура// М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Бурдье П. Формы капитала// Западная экономическая социология. Хрестоматия
современной классики. М.: РОССПЭН, 2004. С.519; Заславская Т.И. Современное российское общество:
социальные механизмы трансформации/ М., Дело, 2004. С. 150; Радаев В.В. Понятие капитала, формы
социологическую концепцию, согласно которой реальным источником социальной и профессиональной мобильности являются знания, как важнейший социальный ресурс, и личностные качества индивида.
Различные варианты взаимосвязи профессиональной мобильности и трансформация социальной структуры общества, ее стратификация анализируются в работах Э. Дюркгейма, Р. Мертона, П. Сорокина .
Исследования социальных факторов мобильности (образовательных, политических, социально - экономических, демографических, этических и других), роль социально-статусного положения госслужащих и его влияние на профессиональную мобильность представлены также в трудах отечественных ученых: Т.И. Заславской, И.Н. Барцица, Ю.А. Левады, А.И. Пригожина, Ж.Т. Тощенко, Н.Н. Могутновой, А.И. Турчинова, В.Э. Бойкова, К.О. Магомедова, А.А. Хохлова2, внесших значительный вклад в разработку проблемы.
Вместе с тем, в настоящее время остается востребованным решение задач обеспечения профессиональной мобильности в процессе управления должностным ростом государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти, особенно на региональном уровне, подбора и профессионального развития персонала, разработка на этой основе практических рекомендаций для системы управления.
Объект исследования - профессиональная мобильность государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования - управление профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в процессе реализации в стране административной реформы.
капиталов и их конвертация// Общественные науки и современность. - 2003. - №2. С.5-16; Шкаратан О.И. Бондаренко В.А., Крельберг Ю.М., Сергеев Н.В. Социальное расслоение и его воспроизводство в современной России. М.: ГУ-ВШЭ, 2003
1 Дюркгейм Э. Метод социологии / Дюркгейм Э.- М.: Наука, 1991; Мертон Р. Социальная теория и социальная
структура. Пер. с англ. - М.:АСТ: АСТМОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ, 2006; Сорокин П.А. Человек. Цивилизация.
Общество. М.: Политиздат, 1992
2 Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества // Общественные науки и
современность, 1997. № 2. С. 5-23; Пригожин А. И. Современная социология организации. М.:Интерпракс,
1995; Тощенко Ж.Т., Могутнова Н. Н. Новый взгляд на понятие корпоративная культура / Социологические
исследования.- 2006. - № 11. - С. 18-23; Турчинов А.И. Оценка и профессиональное развитие государственных
служащих: монография. М.: РАГС, 2009; Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных
служащих / Социология власти. - 1997. № 4-5. -С. 17; Магомедов К.О. Проблемы формирования позитивного
имиджа государственной службы /Государственная служба.- 2007.- № 5 (49). С. 35-41; Барциц И.Н. О
перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации/ Государственная
служба.- 2007. - №3(47).- С.57-66; Жильцов В.И. Эффективность в системе государственной службы
/Государственная служба.- 2008.- № 4(54); Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти.
- М., 2000
Цель исследования - выявление основных направлений совершенствования управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в условиях административной реформы.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
уточнить содержание понятий «мобильность», «социальная мобильность», «профессиональная мобильность», «профессиональная мобильность государственных гражданских служащих» и выявить механизмы управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих региона;
выявить отличительные характеристики профессиональной мобильности государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти региона;
выявить методологические ресурсы социологии управления для анализа социальных факторов, влияющих на профессиональную мобильность в системе государственной гражданской службы;
определить социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти региона;
исследовать влияние мобильности на эффективное использование человеческих ресурсов, обозначить практические меры организации работы кадровых служб по подбору, расстановке и сменяемости кадров, разработать рекомендации по созданию региональной программы формирования и развития кадрового потенциала государственных органов для привлечения на государственную гражданскую службу лучших специалистов на конкурсной основе.
выявить механизмы совершенствования управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в предположении о том, что профессиональная мобильность государственных гражданских служащих является долговременной, имеет отличительные характеристики, и ее динамика определяется структурными изменениями
системы государственной службы, возросшими требованиями к качеству государственного управления, а также требованиями, предъявляемыми к профессионально-личностным качествам государственных гражданских служащих. Управление профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих возможно посредством использования социально-управленческих и специальных кадровых технологий. Управление процессами профессиональной мобильности может способствовать эффективному использованию личных и профессиональных качеств государственных гражданских служащих.
Теоретической основой исследования являются идеи и концепции отечественных и зарубежных ученых в области профессиональной мобильности; специальные работы по вопросам мобильности и социальной мобильности:
- выводы П.А.Сорокина, который впервые ввел термины «мобильность»,
«социальная мобильность» в научный оборот, используя их для
характеристики изменений, происходящих в социальной структуре общества,
определил виды мобильности;
- положения структурно-функционального анализа, позволяющие анализировать профессиональную мобильность с точки зрения структурных и функциональных детерминант социального действия;
выводы Р.Будона о том, что профессиональная мобильность является особым видом социальной мобильности, позволяющие определить каналы профессиональной мобильности государственных гражданских служащих;
концепция рациональной бюрократии М.Вебера, позволяющая выявить отличительные черты профессиональной мобильности в бюрократическом управлении.
Методы исследования. В диссертационной работе используются методы системного, структурно-функционального анализа, методы анализа документов, статистический, методы сбора и анализа информации, анкетный опрос, наблюдение.
Эмпирическую базу исследования составили:
- Материалы, полученные лично автором в результате социологического
опроса методом анкетирования 533 респондентов, проведенного в мае-
сентябре 2009 г. среди государственных гражданских служащих Брянской
области;
Данные вторичного социологического анализа материалов
социологических исследований, проведенных Социологическим центром и
кафедрой социологии РАГС при Президенте РФ в 1997-2005гг. В том числе:
- «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных
органов исполнительной власти Российской Федерации» (октябрь 1997 г.,
выборочную совокупность составили работники ведущих и более высоких
групп должностей Реестра государственной службы РФ, занятые: в
центральных аппаратах шести федеральных министерств и ведомств; в
территориальных (в субъектах РФ) структурах, в правительствах и
администрациях 12 регионов, представляющих 11 экономико-географических
зон страны, N=1351, опрошены 42 эксперта). Руководитель - д.ф.н., профессор
Бойков В.Э.
- «Кадровый потенциал государственной службы: исследование
мотивации к учебе и условий профессионального продвижения кадров»
(ноябрь 2003г., в 16 субъектах Российской Федерации, по общероссийской
репрезентативной выборке, N=1076). Руководитель - д.ф.н., профессор Бойков
В.Э.
- «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с
институтами гражданского общества» (ноябрь 2005 г., в 24 субъектах
Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке.
N=2012, опрошено 203 эксперта.) Руководитель - д.ф.н., профессор Бойков
В.Э.
Данные вторичного социологического анализа материалов
социологического исследования «Проблемы функционирования и развития
государственной службы Российской Федерации», проведенного учеными
кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС (март 2006 г. в
17 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной
выборке. N=1102). Руководитель - д.с.н., профессор Магомедов К.О.
Данные вторичного социологического анализа материалов
социологического опроса работников российских организаций и предприятий
различных форм собственности и экспертного опроса «Актуальные проблемы
кадровой политики и управления персоналом» (сентябрь — октябрь 2007г. в 20 субъектах Российской Федерации, массовый опрос N=1102, опрошено 250 экспертов.) Руководитель - д.с.н., профессор Магомедов К.О.;
Законодательные и нормативно-правовые акты органов
государственной власти федерального и регионального уровней по вопросам
государственной гражданской службы;
Данные Федеральной службы государственной статистики;
Данные Федеральной службы государственной статистики по Брянской области;
Данные о кадровом составе государственных гражданских служащих Брянской и Тульской областей.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна:
- на основе использования современных концептуальных подходов исследования мобильности выявлена родственная, но различающаяся специфика и генезис содержательных характеристик понятия «мобильность», «социальная мобильность», «профессиональная мобильность». Уточнены определения указанных понятий, дана социологическая интерпретация понятия «профессиональная мобильность государственных гражданских служащих» как изменение статуса гражданского служащего на основе смены профессиональной деятельности в связи с назначением на должность государственной гражданской службы с целью качественного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации. Разработана модель долговременной профессиональной мобильности государственных гражданских служащих региона;
дана характеристика . особенностей профессиональной мобильности государственных гражданских служащих на региональном уровне, выявлены отличительные характеристики профессиональной мобильности в органах государственной власти и в коммерческой организации;
определены критерии профессиональной мобильности с точки зрения меритократического (компетентностного управления) и патримониального (управления на основе лояльности) типа управления, выявлены социальные факторы, влияющие на профессиональную мобильность государственных гражданских служащих;
- определены социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих. Разработаны и внедрены в практику работы региональных органов государственной власти должностные регламенты различных групп и категорий государственных гражданских служащих, положение о порядке формирования кадрового резерва государственной гражданской службы Брянской области (на федеральном уровне данный документ отсутствует). Разработан механизм использования института стажерства, с целью привлечения на конкурсной основе выпускников высших учебных заведений для работы в государственных органах;
- разработана и внедрена региональная программа формирования и
развития кадрового потенциала государственных органов, новизна которой
заключается в интеграции в структуру долговременной кадровой политики в
системе государственной гражданской службы субъекта Российской
Федерации модели профессиональной мобильности и модели конкурсных
процедур;
- выявлены механизмы совершенствования управления профессиональной
мобильностью государственных гражданских служащих субъекта Российской
Федерации. В целях формирования высокопрофессионального корпуса
государственных гражданских служащих в исполнительных органах
государственной власти региона предлагается внедрить в практику управления
кадровой работой в органах государственной власти региона программно-
целевой комплекс «Профессиональная мобильность кадров государственной
гражданской службы», представляющий собой системное единство социально-
управленческих и специальных кадровых технологий.
Положения, выносимые на защиту.
Профессиональная мобильность государственных гражданских служащих в большей степени обусловлена формальными (стаж работы, уровень образования) признаками и лояльным отношением служащих к политическому руководству, чем деловыми качествами. Внедрение в практику работы современных кадровых технологий отбора и продвижения кадров может обеспечить мобильность, в основе которой находятся компетентность, деловые качества и конкурентоспособность гражданских служащих.
Профессиональные качества государственных служащих в идеальной модели бюрократии во многом определяет субъект управления, основываясь
на диагностике общественного состояния и требованиях, предъявляемых обществом к госслужащим, качеству государственных услуг. В реальной бюрократической системе процесс управления профессиональной мобильностью происходит с помощью внедрения должностных регламентов, за счет реализации конкурсного принципа должностного роста, перехода гражданских служащих на ориентиры профессиональной мобильности на основе конкурентоспособности, перераспределения функций и полномочий государственных органов между уровнями и ветвями власти. Эти критерии обуславливают долговременный характер профессиональной мобильности.
Процесс профессиональной мобильности является сложным и неоднозначным. На практике профессиональная мобильность и социальная стратификация оказываются слабо прогнозируемыми и зависят от роли лидера и подбора лояльных профессионалов. Модель мобильности не зависит полностью от ориентиров, заданных административной реформой. Практика работы и результаты анализа социологической информации определили необходимость интеграции идеального и реального типов профессионализма при отборе кадров в процессе использования новых технологий управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих.
Современные процедуры и технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих содержат законодательные нормы, допускающие отклонения от принципа селекции кадров, что позволяет в отдельных случаях избежать долговременности в структуре профессиональной мобильности. Реализация конкурсных процедур с последующей долговременностью вертикальной профессиональной мобильности лишь частью претендентов на вакантные должности диктует необходимость гибкого законодательного подхода к концепции подбора кадров в рамках административной реформы.
5. Профессиональная неудовлетворенность ожиданиями и результатами управленческой деятельности, отсутствие четких критериев должностного роста в долговременной профессиональной мобильности обозначили рассогласование идеальной и реальной модели государственной гражданской службы и обозначили реальные перспективы региональной программы по развитию кадрового потенциала государственных органов Брянской области. Ее реализация осуществляется на уровне региона с учетом нивелирования выявленных рассогласований и недостатков.
Практическая значимость исследования. Выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке программ развития кадрового потенциала органов государственной власти на региональном уровне и проведении дальнейших исследований проблемы профессиональной мобильности государственных гражданских служащих.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов «Государственное и муниципальное управление», «Социология управления», «Социология государственной службы» в высших учебных заведениях, а также в процессах повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Результаты исследования использованы при разработке и реализации региональной программы по развитию кадрового потенциала в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, принятой и реализованной администрацией Брянской области в 2008 г., а также программы реформирования и развития государственной гражданской службы Брянской области (2009-2013 годы).
Апробация результатов диссертационной работы. Основные положения диссертационного исследования апробированы в практике работы исполнительных органов государственной власти Брянской области в ходе разработки автором и реализации подпрограммы «Формирование и развитие кадрового потенциала государственных органов Брянской области на 2008 год», ведомственной целевой программы «Реформирование и развитие государственной гражданской службы Брянской области (2009-2013 годы)».
Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практической конференции «Развитие кадрового потенциала государственной и муниципальной службы региона» (Тверь, 2007 г.), научном семинаре «Публичный дискурс и проблемы социального управления» (Брянск, 2008 г.), на Всероссийской социологической конференции к 20-летию Российского общества социологов «Образование и общество» (Москва, 2009 г.), международной научно-практической конференции «Социальные аспекты антикризисного управления в контексте рекламы и PR» (Брянск, 2010 г.).
Основные положения диссертационного исследования изложены в 11 публикациях общим объемом 4,6 п.л., в том числе в трех изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации: «Эффективность государственной службы: региональный уровень административной реформы» в научном и общественно-политическом журнале Социологического центра РАГС «Социология власти» (2007, №5); «Управление профессиональной мобильностью государственных служащих» в научно-политическом журнале «Государственная служба» (2008, № 2 (52)); «Социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных служащих» межрегиональном научно-образовательном издании «Среднерусский вестник общественных наук» (2008, №3(8)).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка литературы, приложений.
Понятие и социальная сущность профессиональной мобильности
Впервые термин «мобильность» ввел в научный лексикон П.Сорокин, используя его для характеристики изменений, происходящих в социальной структуре общества под влиянием капитализма. Эти изменения, как указывал П.Сорокин, стали следствием перемещения, во-первых, больших масс людей из деревень в города, а во-вторых, значительной части населения с нижних ступеней социальной лестницы на более высокие. Современное капиталистическое общество во все большей степени становится урбанизированным, подчиняющимся ритму и образу жизни большого города, при этом в развитых капиталистических странах, считал П.Сорокин, возникает средний класс, имеющий относительно высокий уровень благосостояния, и происходит сокращение дистанции, отделяющей беднейшие слои населения от богатых и состоятельных слоев.
Согласно П.Сорокину1 мобильность - это подвижность, маневренность, т.е. естественное состояние общества, которое включает в себя не только социальные перемещения индивидов или групп, но и изменение социальных объектов (ценностей) в социальном пространстве, т.е. все то, что создано и видоизменяется человеком. Категорию «мобильность» П. Сорокин связывает с позиционированием индивида в, социальном пространстве, что приводит ученого к анализу взаимоотношений и взаимосвязей между индивидами и социальными явлениями. Определение позиции индивида в обществе соответствует координатам какой — либо геометрической фигуры в пространстве. Для человека в качестве таких точек координат могут выступать родственные отношения, положение в управленческой иерархии, семейное положение, отношение с другими людьми. Однако указанных характеристик в качестве точек координат для определения позиции индивида недостаточно, поэтому социальная практика выработала надежный и простой метод перемещения индивида в пространстве, подобный смене координат определенной фигуры в геометрии. Прежде всего, определим социальное положение человека как исходную точку, координатами которой являются семейное положение, гражданство, национальность, отношение к религии, профессия, принадлежность к политическим партиям, экономический статус, его происхождение и т.д. Изменение хотя бы одной из этих характеристик и определяется как мобильность.
Основываясь на анализе работ П.А. Сорокина, следует отметить, что в пределах одной социальной группы, у различных людей, принадлежащих к данной группе, существуют совершенно разные социальные позиции. Например, позиционирование рядового гражданина и короля, проживающих в одной стране, совершенно различно. Для определения позиции индивида необходимо знать его положение в пределах каждой из основных групп населения, а также положение человека среди всего населения. Лишь тогда социальное положение индивида в социальном пространстве можно считать определенным в достаточной степени.
Мобильность рассматривается как перемещение людей по «горизонтали» и по «вертикали», которое происходит внутри группы. Горизонтальная мобильность характеризуется перемещением в рамках одного параметра (религиозная принадлежность - католики; профессиональная принадлежность - занятие автомобилестроением). Вместе с тем по «вертикали» социальное положение католиков или машиностроителей совершенно различно. Внутри группы католиков один может быть епископом, тогда как другие — рядовыми прихожанами; в автомобильном концерне один - президент концерна, другие -являются рядовыми рабочими. Таким образом, если по горизонтали социальное положение индивидов представляется идентичным, то по вертикали наблюдается существенная разница в их позиционировании. Эта разница отражается в наших обыденных отношениях и разговорной речи следующими определениями: «подниматься по социальной лестнице», «опуститься на дно общества». В научной терминологии используют определения: «социальная стратификация», «социальная пирамида»1.
Продвижение по социальной лестнице вверх считается социальным восхождением, а перемещение вниз — социальным спуском. Согласно взглядам П. А. Сорокина, социальная мобильность означает перемещение по социальной лестнице в двух направлениях: 1. Вертикальном — движение вверх и вниз. a2. Горизонтальном — передвижение на одном и том же социальном уровне, в семье, социальной группе, обозначение места в социальной структуре общества.
Таким образом, социальная мобильность предполагает изменение статуса и социальных ролей и может быть восходящей, с повышением социального статуса, и нисходящей, т.е. с понижением социального статуса. Поскольку характеристики статуса могут быть представлены в терминах власти, доходов, престижа, образования и т.п. - все эти основания стратификации могут быть использованы в качестве базы для перемещения, т.е. социальной мобильности. Мобильность имеет множество форм. В частности, исследователи различают индивидуальную мобильность (когда перемещение одного человека происходит независимо от других людей) и групповую или коллективную (когда перемещения происходят коллективно и в связи с повышением или понижением общественной значимости целого класса, сословия и т.п.).
Факторы, влияющие на профессиональную мобильность государственных гражданских служащих
Современные тенденции профессиональной мобильности осударственных гражданских служащих показывают, что после входа претендента в систему государственной гражданской службы освоение всех последующих этапов мобильности зависит от ряда факторов, как внешних, так и внутренних.
Важную роль в профессиональной мобильности государственных гражданских служащих играют формальные критерии: стаж работы в организации, общий стаж работы на государственной службе, получение еще одного высшего образования, наличие ученой степени, возраст, пол.
Динамика профессиональной мобильности определяется структурными изменениями системы государственной гражданской службы, возросшими требованиями к качеству предоставляемых услуг в сфере государственного управления, а также требованиями, предъявляемыми работодателем, субъектом управления к профессионально-личностным качествам государственных гражданских служащих, (см. данные таблицы 2) Анализируя региональные тенденции «мобильности-стабильности» кадров в структуре госслужбы, необходимо отметить, что этот критерий зависит от изменяющихся факторов как внешней, так и внутренней социальной среды. Приведенные данные свидетельствует о том период с 2006 по 2009 годы характеризуется интенсивностью сменяемости кадров в Брянской и Тульской областях, так как в это время в рамках реализации административной реформы происходит поиск наиболее оптимальной и эффективной структуры исполнительных органов государственной власти регионов, ее изменения, избавление от дублирующих функций органов государственной власти, происходит процесс передачи полномочий с федерального уровня на региональный. В 2008 году в Тульской области произошло переназначение значительного количества государственных гражданских служащих в связи с принятием реестра должностей государственной гражданской службы Тульской области, приведенного в соответствие с реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
Децентрализация, передача полномочий федеральных органов государственного управления на региональный уровень является одной из главных задач современного государственного управления в условиях административной реформы. Процесс передачи полномочий инициирует профессиональную мобильность государственных гражданских служащих, способствует как горизонтальной, так и вертикальной мобильности государственных гражданских служащих, оказывает позитивное влияние на обновление кадров гражданской службы, стимулирует их профессиональное развитие.
Так, в 2007 году в Тульской области были переданы на уровень региона полномочия в области социальной защиты населения, в области природопользования, в 2006 году в Брянской области - полномочия в сфере лесов и занятости населения, что обусловило увеличение численности государственных гражданских служащих, их переход из федеральных органов исполнительной власти на уровень исполнительных органов государственной власти региона. Одновременно с изменением полномочий органа власти изменяются должностные обязанности государственных гражданских служащих и должностной статус многих из них. При введении в действие новых штатных расписаний, составленных с учетом объема выделенных субвенций на содержание аппарата, изменяется должностной статус государственных гражданских служащих, не всем предоставляются равнозначные должности, часть чиновников понижается в должности, другая незначительная группа повышается, остальные увольняются из системы.
При рассмотрении проблемы профессиональной мобильности государственных гражданских служащих, по мнению автора, необходимо обратить внимание на такие факторы как: уровень образования (общее среднее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное, наличие ученой степени), характер образования; длина пути (изменение места работы, должности, профессии, формы занятости, количество отрезков трудового пути, связанных с изменением социоструктурных позиций, престиж социострутктурных групп); барьеры мобильности (неудовлетворительные условия труда, ограниченные возможности для карьеры, ограничения и запреты, предусмотренные законодательством для государственных гражданских служащих, тендерный фактор, нестабильность служебного положения, неудовлетворенность социальным статусом); номенклатурный опыт (возможность вступления в некоторые должности в зависимости от успехов исполнения функций на предыдущих).
Особенности управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в условиях административной реформы
Управление профессиональной мобильностью государственных ражданских служащих в условиях административной реформы связано с разделением властей и направлено на эффективное использование кадрового потенциала института государственной гражданской службы для обеспечения качественного государственного управления.
Административная реформа в интересующей нас сфере действия исполнительных органов государственной власти, обладает в настоящее время обширной законодательной базой, имеет статус федеральной целевой программы. В соответствии с Концепцией1, выработаны механизмы внедрения масштабных нововведений, критерии и показатели эффективности управления, разработана программа мероприятий в рамках Федеральной целевой программы «Административная реформа» на 2006 - 2008гг. Цель реформы — улучшение жизни граждан за счет повышение эффективности государственного управления. В условиях реформирования «управление организационным строительством должно базироваться на принципах коэволюционности процессов развития общества и социальной организации государственной службы».2 Реализация мероприятий административной реформы кореллирована с профессиональной мобильностью, направлена на изменение социально-функционального статуса государственных гражданских служащих.
Анализируя процессы реформирования, необходимо отметить, что успех реформы во многом зависит от осознания самими государственными гражданскими служащими ее цели и задач, оценки ее результатов. Вместе с тем, вторичный анализ данных социологического опроса, проведенного учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации" свидетельствует о том, что государственные гражданские служащие не совсем удовлетворены результатами реформирования государственной гражданской службы, являющегося составной частью административной реформы. Так, лишь 7,7% опрошенных в целом положительно оценивают его предварительные результаты, лишь 33% дали скорее положительную, чем отрицательную оценку.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14) закреплено право государственного гражданского служащего на должностной рост на конкурсной основе, (ст.60) определены приоритетные направления формирования кадрового состава, которые должны реализовываться на основе: профессиональной подготовки и профессионального развития государственных гражданских служащих; ротации кадров; формирования кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективном использования; оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; применения современных кадровых технологий.
Новые направления в кадровой политике по формированию высокопрофессионального корпуса государственных гражданских служащих предполагают целенаправленную работу руководителей государственных органов и кадровых служб по улучшению качественного состава, созданию условий для профессионального развития и должностного роста государственных гражданских служащих.
Необходимо отметить, что субъект — объектная деятельность государственных гражданских служащих - это двухсторонний, управляемый, многогранный и непрерывный процесс. Профессиональная мобильность является его составной частью. В качестве субъекта управления выступают представители нанимателя (руководители государственных органов) и кадровые службы, имеющие социально-функциональный статус, в качестве объекта управления выступают государственные гражданские служащие. Управленческое воздействие на субъект управления в данном случае осуществляется посредством создания системы управления.
Реальная практика управления профессиональной мобильностью - это статистически распространенная, типическая система воздействия субъекта управления на кадры государственной гражданской службы посредством конкретных форм и методов и тем самым достижение целей профессионально-квалификационного развития и должностного роста государственных гражданских служащих.
Социальные технологии управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в исполнительных органах государственной власти региона
Применение в управленческой практике современных социальных технологий обусловлено необходимостью повышения эффективности принимаемых управленческих решений, обеспечения инновационного развития организации государственной гражданской службы, их активного взаимодействия с внешней социальной средой.
Социальные технологии — это совокупность приемов и способов целенаправленного воздействия на социальную систему в целом либо на отдельные ее части в условиях динамики и обновления общественных процессов в целях получения наилучшего социального результата при наименьших управленческих издержках. Социальная технология представляет собой способ достижения определенной социальной цели в результате развертывания конкретного социального процесса путем аналитического его расчленения на систему последовательных и взаимосвязанных этапов, процедур и операций.
В системе государственной гражданской службы Российской Федерации сложился и действует определенный порядок управления профессиональной вертикальной мобильностью, учитывающий способности государственного гражданского служащего, стаж работы, условия найма, вид работы и занимаемую должность.
Управление вертикальной профессиональной мобильностью основано на нормативно определенных технологиях: контрактная система найма, использование конкурсных процедур для замещения вакантных должностей и формирования кадрового резерва, проведение аттестации и квалификационного экзамена. Главные критерии для продвижения государственных гражданских служащих - стаж и качество работы, профессионализм, способность выполнять более ответственную работу, а также состояние здоровья. Практика работы исполнительных органов государственной власти Брянской области базируется на вышеназванных технологиях управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих, в тоже время создается собственная нормативная база, которая развивает данные технологии. В ходе социологического опроса, проведенного автором диссертационного исследования, в качестве ведущих способов профессионально должностного продвижения, преобладающих в органах государственной власти Брянской области, государственные гражданские служащие назвали: конкурсный отбор на замещение вакантной должности - 62,3%, назначение из резерва, сформированного на конкурсной основе - 44,1%, итоги аттестации - 16,3%). В условиях реформирования государственной гражданской службы снижаются такие способы профессионально-должностного продвижения, как единоличное решение руководителя -5,4%, рекомендация руководителя подразделения - 15,0%. (Приложение 1, табл.10, диагр.10.1).
Применение практически всех технологий управления профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих взаимосвязано с должностным регламентом. Должностной регламент играет важную роль в организации прохождения государственной гражданской службы и рассматривается автором в качестве технологии управления долговременной профессиональной мобильностью государственных гражданских служащих в условиях административной реформы.
Для государственных гражданских служащих управление является профессиональным видом деятельности. Должностной регламент позволяет четко определить круг должностных обязанностей управленческого аппарата в соответствии с их статусом и ролевой функцией. Этот документ устанавливает рамки взаимодействия внутри субъекта управления, координирует отношения между управленческими работниками в условиях должностной иерархии и различного должностного статуса по горизонтали и вертикали, способствует поддержанию должностными лицами различных категорий установленного в управляющей системе порядка.
Цели разработки должностного регламента следующие: определение квалификационных требований, профессиональных знаний, навыков и умений по каждой должности государственной гражданской службы, создание организационно-правовой основы профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего; повышение ответственности государственно гражданского служащего за результаты деятельности, осуществляемой на основании служебного контракта; обеспечение объективности при проведении конкурса, аттестации, принятия решений о присвоении классного чина государственному гражданскому служащему, его продвижении либо понижении по службе, поощрении либо применении дисциплинарного взыскания; обеспечение четкого исполнения государственным гражданским служащим должностных обязанностей, регулирование его поведения.
Одна из главных задач административной реформы — предоставление качественных услуг населению. В данном случае государственная гражданская служба выступает как социальный и сервисный институт, координатор интересов государства и граждан, т.к. именно государственный гражданский служащий обеспечивает качество предоставляемых услуг. Способности государственного гражданского служащего должны быть направлены на то, чтобы уложиться в рамки должностного регламента.
В условиях административной реформы вместе с изменением полномочий и функций органов государственной власти изменяются должностные регламенты. Постановлением администрации области утверждены формы типовых должностных регламентов государственных гражданских служащих Брянской области в исполнительных органах государственной власти, которые внедрены в практическую деятельность.
В работе (приложение 4) представлен разработанный с участием автора должностной регламент руководителя исполнительного органа государственной власти региона. Должностной регламент обеспечивает соответствие управленческих действий руководителя установленным социальным нормам и функциям. Руководитель должен не только знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, Устав области, соответствующие нормативно-правовые акты, но и, как субъект управления, обеспечивать их исполнение государственными гражданскими служащими подведомственного госоргана.
