Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы управления профессионально-квалификационным развитием государственных гражданских служащих
1.1. Социальная сущность профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы
1.2. Системный подход к управлению профессиональными характеристиками персонала государственных органов
1.3. Модели системы управления профессионально-квалификационным развитием персонала
Глава II. Особенности регионального управления профессионально-квалификационным развитием персонала государственной гражданской службы
2.1. Социальная характеристика субъектов региональной системы управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной гражданской службы
2.2. Технологизация профессионально-квалификационного развития кадров государственных органов
2.3. Организация административного взаимодействия в региональной системе управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной гражданской службы
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения
- Социальная сущность профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы
- Системный подход к управлению профессиональными характеристиками персонала государственных органов
- Социальная характеристика субъектов региональной системы управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной гражданской службы
- Технологизация профессионально-квалификационного развития кадров государственных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью улучшения управления профессиональным развитием персонала государственной гражданской службы в интересах проведения социально-экономических преобразований, административной реформы, повышения эффективности государственной гражданской службы. Результаты реформирования государственной службы в определяющей мере зависят от уровня профессионализма кадров государственных органов, степени развития их профессиональной компетентности и компетенции. Важной задачей органов государственной власти и научных коллективов, которые занимаются разработкой данной проблемы, является генерация, разработка и внедрение в управленческую практику государственной службы инновационных идей, современных подходов и кадровых технологий. Это особенно важно для формирования высокопрофессионального аппарата государственных органов, повышения ответственности кадрового состава государственной службы за качество и эффективность профессиональной служебной деятельности.
При всей широте диапазона социологических исследований кадровых процессов и отношений в системе государственной службы вопросы управления профессионально-квалификационным развитием государственных гражданских служащих остаются слабо разработанными. До сих пор отсутствует целостная, научно обоснованная и легитимная концепция формирования профессионального кадрового состава государственной гражданской службы. Научная разработка проблем профессионального развития гражданских служащих могла бы способствовать обоснованию новых подходов к организации управления профессионально-квалификационным развитием персонала государственных органов.
Актуальность рассматриваемой проблемы обусловлена также усилением тенденции передачи полномочий по решению крупных социальных задач с федерального уровня власти на региональный. Это, в свою очередь, требует достижения высокого уровня профессиональной подготовки государственных гражданских служащих в субъектах Российской
Федерации, большинство из которых не имеет специальных знаний в области государственного управления. Поэтому социологическое обеспечение управленческих воздействий на организацию компетентной служебной деятельности, формирование эффективных механизмов профессионального роста и востребованности профессиональной компетентности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации становится важной прикладной научно-исследовательской задачей. Дополнительную актуальность обозначенной проблеме придает необходимость реализации в полном объеме требований Указа Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Степень научной разработанности темы. Вопросы профессионального развития кадров исследованы учеными различных отраслей гуманитарного знания1. Для научного осмысления процессов профессионального развития важное значение имеют концептуальные представления о принципах подбора и расстановки кадров в соответствии с их политическими, деловыми и нравственными качествами, сформированные в советский период отечественной истории2.
В теоретико-методологическом плане современные фундаментальные проблемы социальной организации и социального управления освещались в трудах российских ученых: Л.А. Василенко, К.И. Варламова, В.Д. Граждана, B.C. Карпичева, А.И. Кравченко, В.И. Патрушева,
См.: Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. -М., 1996; Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; ПарсонсТ. О социальных системах. - М., 2002; ГидденсФ. Социология. - М., 1999; Богданов А.А. Тектоло-гия. — М., 1989; Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М., 1992; Афанасьев В.Г. Программно-целевое планирование и управление. - М., 1980; Штомпка П. Социология социальных изменений. - М., 1996; МесконМ.Х., Альберт М., ХедоуриФ. Основы менеджмента. - М., 2002; Файоль А., Эмерсон Г., Тэйлор Ф., Форд Г. Управление-это наука и искусство. - М., 1992; Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. — М., 1992.
2 См., напр.: Опыт и проблемы подбора, расстановки и воспитания руководящих кадров в современных условиях: Сборник. -М: АОН при ЦК КПСС, 1986. — 334 с.
А.И. Пригожина, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, М.В. Удальцовой, В.Ф. Уколова, С.С. Фролова и др.1
Значительный научный интерес в контексте выполнения диссерта
ционного исследования представляют работы по проблемам управления
персоналом организации, выполненные Ю.Н. Арсеньевым,
Т.Ю. Базаровым, Т.П. Галкиной, А.П. Егоршиным, А.И. Турчиновым, Б.Ф. Усмановым, которые разработали теоретические основы организационной и профессионально-квалификационной структуры аппарата государственного управления2.
Для учета междисциплинарного характера проблемы профессионально-квалификационного развития государственных гражданских служащих оказались полезны выводы, которые содержатся в работах Г.В. Атаманчука, С.А. Анисимова, А.А. Гришковца, В.Г. Игнатова, Т.С. Иларионовой, Н.М. Казанцева, К.О. Магомедова, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, В.М. Соколова, Е.П. Тавокина, Ю.А. Ткаченко, А.А. Харченко, посвященных анализу организационных, правовых, социологических, информационно-аналитических, психолого-педагогических,
Василенко Л.А. Антикризисное управление социальными процессами. - М., 2004; Варламов К.И. Социальное управление в условиях общественного кризиса//Проблемы теории и практики управления. 1993. №6; Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М., 2004; Карпичев B.C. Основания инновационного прорыва в области государственного управления. - М., 2006; Кравченко А.И. Прикладная социология и менеджмент: Учебное пособие. - М.э 1995; Патрушев В.И. Теория организации: Учебник. - М., 2006; Пригожий А.И. Современная социология организаций.-М., 1995; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. — М., 2003; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблема развития теории и практики. - М., 1998; Удальцова М.В. Социология управления: Учебное пособие. - М.; Новосибирск, 2000; Уколов В.Ф. Развитие теории управления: Лекции. - М., 2005; Фролов С.С. Социология организаций. - М., 2001.
2 Арсеньев Ю.Н. и др. Управление персоналом. Модели управления: Учеб. пособие. - М., 2005; Базаров Т.Ю., Ерёмин Б.Л. Управление персоналом. - М., 1998; Галкина Т.П. Социология управления: от группы к команде: Учеб. пособие. — М., 2004; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. - М., 2003; ЕгоршинА.П. Управление персоналом. - Н. Новгород, 1997; Управление персоналом: Учебник/Под общ. ред. А.И. Турчинова. — М., 2002; Усманов Б.Ф. и др. Управление человеческими ресурсами: теория и стратегия. - М., 2005.
философско-этических и иных аспектов профессионального развития управленческих кадров1.
Значительную научную ценность представляют работы А.И. Горбачева, В.Д. Граждана, Е.А. Литвинцевой, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, И.Н. Панина, Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемова и др., в которых вопросы формирования профессионального кадрового ядра в системе государственного управления Российской Федерации, актуальные проблемы профессионально-квалификационного развития кадров аппарата государственных органов и получения ими дополнительного профессионального образования рассматриваются в контексте реформирования института российской государственной службы2.
Региональный опыт управления профессионально-квалификационным развитием персонала государственных органов и организации профессио-
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,
практика: Монография. - М., 2002; Гришковец А.А. Правовое регулирование госу
дарственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. -М.,
2003; Игнатов В.Г., Майборода CO., Понеделков А.В. Государственный служащий
современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных
ориентации. - Ростов-на-Дону, 1997; Иларионова Т.С. Информационно-
аналитическая деятельность в системе государственной службы. — М., 2005; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ.-М., 1999; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учеб. пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. - М., 2007; Психология и педагогика профессиональной деятельности кадров государственной службы: Учебное пособие / С.А. Анисимов и др. / Под ред. А.А. Деркача. - М., 2001; Служебная карьера: Учеб. пособие / А.С. Гусева, В.А. Иглин, Б.В. Лытов и др. / Под общ. ред. Е.В. Охотского. - М., 1998; Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. - М., 1997; Та-вокинЕ.П. Социальная статистика: Учеб. пособие. -М., 2001; ТкаченкоЮ.А. Организационные и правовые основы обучения государственных служащих: Учеб. пособие. - М., 2001; Харченко А.А. Психолого-педагогические основы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих. Ч. 1. Система обучения: Учеб. пособие. - Орел, 2001.
2 Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы.-М., 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба.-М., 2005; Лигвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений.—М., 2003; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. -М., 2003; Панин И.Н. Реформирование государственной службы Российской Федерации: Учеб. пособие.—М., 2006; Пономаренко Б.Т. Повьппение качества профессиональной подготовки кадров управления - условие развития регионов // Экономика региона: от антикризисного к устойчивому развитию. -М., 2003; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии: Монография.—М., 2005.
наявного обучения государственных гражданских служащих в субъектах Российской Федерации представлен в работах Ю.С. Васютина, З.Э. Исаева, Т.Г. Калачевой, Ю.М. Локоновой, М.И. Мархиева, П.А. Марченкова, И.Н. Мятликовой, Л.А. Обуховой, А.Я. Торопина, B.C. Ушакова и др.1
Полезными для раскрытия проблемы профессионально-квалификационного развития персонала государственной службы представляются научные публикации, в которых раскрывается зарубежный опыт управления персоналом, а также рассматривается возможность его использования в ходе реформирования государственной службы .
Вместе с тем следует отметить, что к теоретическим и прикладным вопросам управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих ученые обратились сравнительно недавно и пробел в разрешении данной проблемы, особенно на региональном уровне государственного
Васютин Ю.С. Подготовка и переподготовка государственных и муниципальных служащих как аспект региональной кадровой политики. - Орел, 2000; Исаев З.Э. Социальные аспекты профессионального развития кадров государственной службы: Автореф. дисс. канд. социол. наук. - М., 2004; Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. -Н. Новгород, 1998; ЛоконоваЮ.М. Профессиональное развитие кадров системы социальной зашиты населения Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. социол. наук. -М., 2005; Мархиев М.И. Управление профессиональным развитием государственных служащих (социологический анализ): Автореф. дисс. канд. социол. наук. -М., 2003; Марчен-ковП.А. Управление профессионально-личностным развитием государственных служащих субъекта Федерации (социологический анализ на материалах Нижегородской области): Автореф. дисс. канд. социол. наук. -М., 1998; МятликоваИ. Управление сферой обучения государственных служащих: социологический аспект (на материалах Сахалинской области)//Государственная служба.-2006.-№6; Обухова Л.А. Профессионализация кадрового обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации (социологический анализ): Автореф. дисс. докт. социол. наук. - М., 2007; Торопин АЛ. Правовое обеспечение профессионализма государственного служащего в субъектах Российской Федерации.-Краснодар, 2001; Ушаков B.C. Повышение социально-педагогической эффективности региональной системы профессионального образования: Дисс. канд. пед. наук.-М., 2004.
2 См., напр.: Оболонский А.В. Бюрократия XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., 2002; Родни И. Реформа системы государственной службы в Канаде // Государственная служба. — 2003. — № 1; Литвин-цеваЕ.А. Государственная служба в зарубежных странах. — М., 2003; БарчУ. Переподготовка государственных служащих в условиях модернизации государства и системы управления в Германии // Государственная служба. - 2005. - № 4-5; Лаптев А., Бударина А. Дополнительное профессиональное образование высших руководителей органов государственного управления в странах Евросоюза // Государственная служба.-2006.-№6.
управления, до сих пор остается незаполненным. Существует настоятельная потребность в дальнейших научных исследованиях, поскольку профессиональное развитие служащих органов государственной власти является приоритетным направлением развития всего института государственной гражданской службы, совершенствования системы управления ее персоналом на современном этапе.
Объект исследования - государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования - управление профессионально-
квалификационным развитием персонала государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Цель работы - социологическое обоснование региональных аспектов технологизации управления профессиональными качествами персонала государственных органов, разработка организационной модели управления профессионально-квалификационным развитием государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации (на материалах Республики Марий Эл).
Реализация указанной цели предполагает последовательное решение следующих исследовательских задач:
раскрыть социальную сущность профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы и обосновать необходимость совершенствования методов управления этим многоплановым социальным явлением;
используя системный подход, проанализировать взаимосвязь профессионального развития гражданских служащих с другими элементами системы управления персоналом государственных органов;
обосновать необходимость организационного выделения подсистемы профессионально-квалификационного развития гражданских служащих;
проанализировать практику организации профессионально-квалификационного развития управленческих кадров в отечественных моделях профессионального обучения персонала, выделив особенности
функционирования региональных систем профессионально-
квалификационного развития гражданских служащих;
раскрыть социальные характеристики субъектов региональной системы профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы, обосновать пути технологизации управления профессионально-квалификационным развитием государственных гражданских служащих в субъекте Российской Федерации;
разработать организационную модель административного взаимодействия в региональной системе управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной гражданской службы и рекомендации по формированию типовой программы государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих (на примере Республики Марий Эл).
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют идеи, относящиеся к диалектическому представлению социальных аспектов функционирования и развития системы государственного управления; принципы историзма, системности и социализации. В ходе исследования использованы историко-сравнительный, социологический и структурно-функциональный методы анализа социальных процессов в государственной службе. Основой для рассмотрения специфики формирования региональной системы управления профессионально-квалификационным развитием персонала государственной гражданской службы послужили современные теоретические положения социологии управления и социологии организаций.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.), федеральные законы «О высшем и послевузовском образовании» (1996 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), указы Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государствен-
ной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» (2002 г.) и «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» (2006 г.), а также другие федеральные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам государственной гражданской службы.
Эмпирическую базу работы составили материалы конкретных социологических исследований, результаты которых использованы в диссертации. Прежде всего, это исследования и экспертные опросы, проведенные при участии автора:
«Формирование и развитие кадровой политики в сфере государственного управления и местного самоуправления» (май 2002 г.). Исследование проводилось учеными Волго-Вятской академии государственной службы в 8 субъектах Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа. Всего опрошено 730 респондентов из числа государственных служащих региональных органов исполнительной власти. Руководитель исследования - д.с.н., профессор В.А. Мальцев. Индекс: КП ГУиМС-02;
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих» (октябрь 2003 г.). Социологическое исследование проведено кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС. Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено: государственных служащих - 902 чел., экспертов - 62 чел. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГСиКП-03;
«Основные тенденции и проблемы профессионального развития государственных служащих Республики Марий Эл» (апрель 2004 г.). Всего опрошено 123 респондента из числа государственных служащих Республики Марий Эл. Руководитель исследования - СВ. Дергачев. Индекс: ПРГС РМЭ-04;
«Оценка качества профессиональной среды органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (апрель 2004 г.). Исследование проводилось учеными Волго-Вятской академии государственной службы в 10 субъектах Российской Федерации, входящих в состав При-
волжского федерального округа. Всего опрошено 1 313 респондентов из числа государственных гражданских служащих. Руководитель исследования - д.сн., профессор В.А. Мальцев. Индекс: ОКПСОИВ-04;
«Выявление социальных установок государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Республики Марий Эл на тип профессионального развития в ходе реформирования государственной службы» (март 2006 г.). Всего опрошено 89 человек из числа государственных гражданских служащих Республики Марий Эл. Руководитель исследования - СВ. Дергачев. Индекс: СУПР-РМЭ-06.
Автором осуществлен также вторичный анализ материалов ряда социологических исследований, проведенных учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2000-2006 гг. под руководством К.О. Магомедова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова, А.И. Турчинова1.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
- в диссертации раскрыты и уточнены понятия: «профессиональное развитие», «профессионально-квалификационное развитие», «управление профессионально-квалификационным развитием». Дано авторское представление о профессионально-квалификационном развитии кадров государственной гражданской службы как системно-организованном и управляемом, индивидуально-творческом и вариативном процессе приобретения, адаптации и реализации в служебной деятельности государственного гражданского служащего профессионально значимых качеств и способностей, знаний, умений и навыков, получаемых в специализиро-
Социологические исследования в системе государственной службы. 1992-2002: Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М.; Орел, 2002; Магомедов К.О., ТурчиновА.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика: Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 гг. — Ульяновск, 2007.
ванных учреждениях профессионального образования, а также непосредственно в государственных органах и путем самообразования;
охарактеризованы роль и место профессионально-квалификационного развития кадров государственных органов в системе управления и развития всего социального института государственной гражданской службы. Раскрыта доминирующая роль социоцентрического подхода к организации и управлению профессионально-квалификационным развитием персонала государственных органов, доказана необходимость формирования «надструктурного» субъекта управления;
сформулирован вывод о дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих как базовом элементе профессионально-квалификационного развития персонала государственных органов, раскрыты принципы единства обучения, воспитания и практической служебной деятельности; непрерывности и дифференциации профессионального обучения кадров гражданской службы; признания права государственных гражданских служащих на профессиональное обучение и их обязанности проходить такое обучение. Доказано, что совершенствование дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в образовательных учреждениях профессионального образования не может осуществляться в отрыве от общей методологии, целей, научного содержания, а также субъектов управления развитием государственной гражданской службы;
введено понятие «ключевая компетенция» для характеристики общей способности специалиста мобилизовать в профессиональной деятельности свои знания и умения, а также обобщенных способов выполнения действий ради достижения целей и реализации задач организации. Показано, что ключевые компетенции носят экстрафункциональный характер и имеют значение для всех составляющих системы профессионально-квалификационного развития государственных гражданских служащих;
на материалах Республики Марий Эл проведен социологический анализ социологических аспектов регионального управления профессио-
нальными характеристиками государственных гражданских служащих в контексте реформирования публичной власти в субъекте Российской Федерации. Установлены принципы и условия, способствующие повышению качества управления профессиональными характеристиками кадрового потенциала государственной гражданской службы, включая целенаправленность, открытость, научную обоснованность, а также технологи-зацию управления персоналом;
— на основе анализа различных методологических подходов к ор
ганизации дополнительного профессионального образования управлен
ческих кадров сделан вывод об их недостаточной адекватности постав
ленной цели, заключающейся в ослаблении административного компо
нента в рассмотренных системах. С позиций социологии управления оха
рактеризованы сущностные аспекты управления профессиональным раз
витием кадров государственной гражданской службы Российской Феде
рации: авторитет гражданских служащих, их профессиональный уровень,
социальная значимость служебной деятельности в интересах общества и
государства, мотивация на повышение профессионального уровня. Про
анализированы характеристики социальных установок региональных го
сударственных гражданских служащих на преобладающий тип профес
сионального развития. Установлено доминирование профессионально-
квалификационного типа развития, что требует усиления функций регу
лирования, координации, мотивации и контроля;
- обоснован вывод о том, что одним из уроков реформирования
государственной службы стала необходимость преодоления полисубъ-
ектности (а в ряде случаев и безсубъектности) в управлении профессио
нально-квалификационным развитием кадров государственной граждан
ской службы, формирования системы управления профессионально-
квалификационным развитием персонала государственных органов на
принципах целостности и централизации. На основании результатов со
циологических исследований разработана организационная модель
управления системой профессионально-квалификационного развития
кадров государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Марий Эл). Представленная модель включает в себя в качестве подсистем региональные государственные органы (структуры политической системы государства) и образовательные учреждения профессионального образования (комбинированные структуры, действующие на основе самоуправления), имеющие в регионе единый субъект управления, в качестве которого выступает администрация высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что полученные выводы и результаты:
могут быть использованы в качестве эмпирической информации и теоретических оснований при подготовке управленческих решений и региональных нормативных правовых актов по вопросам организации профессионального обучения и развития кадров государственной гражданской службы;
используются в учебном процессе при реализации программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в Волго-Вятской академии государственной службы и вузах управленческого профиля Республики Марий Эл;
учтены при формировании программ государственных органов по профессиональному развитию государственных гражданских служащих в Республике Марий Эл и могут быть использованы при разработке индивидуальных планов развития гражданских служащих.
Основные результаты исследований опубликованы в региональной печати и использованы при разработке программы «Реформирование государственной службы Республики Марий Эл (2005-2006 годы)»1.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования использованы в практике управления государственной гражданской службой в Республике Марий Эл, в системе дополнительного профессионального образования гражданских
1 Вестник Марий Эл. -2004. -№3; Собрание законодательства Республики Марий Эл. - 2004. - № 12. - Ст. 398.
служащих, а также при разработке нормативных документов, регламентирующих вопросы их профессионально-квалификационного развития.
Результаты диссертационного исследования в части технологиза-ции управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих прошли апробацию в ходе выступлений автора на научно-методических конференциях и информационно-аналитических семинарах по актуальным вопросам профессионального образования государственных служащих Российской Федерации в 2005-2007 гг. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Волго-Вятской академии государственной службы.
Основные положения диссертации докладывались автором на заседании проблемной группы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации (июнь, октябрь 2007 г.), а также в ходе научно-практических конференций и методических семинаров, проведенных в 2002-2008 гг. в г. Москве, Нижнем Новгороде, Казани, Йошкар-Оле.
По исследуемой проблематике автором опубликованы монография (в соавторстве с доктором экономических наук А.Д. Арзамасцевым) и 9 научных статей общим объемом 14,8 п.л.
Социальная сущность профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы
Решение проблемы профессионального развития государственных служащих предполагает необходимость всестороннего исследования сферы их практической деятельности. Для персонала органов государственной власти в качестве такой сферы выступает государственная гражданская служба. В научных кругах еще не закончена полемика по поводу того, считать ли государственную гражданскую службу одним из видов труда, или же это совершенно иной тип практической, целеполагающей и преобразующей социальной деятельности. Предмет данной научной дискуссии выходит за пределы простого уточнения понятий и механизмов реализации той или иной концептуальной модели этого вида общественной практики, идет научный поиск сущностного содержания государственной службы и, думается, этот поиск еще не завершен.
Однако эти суждения, на наш взгляд, имеют точку сопряжения в признании выводов психологической науки о том, что профессиональная деятельность (в т.ч. и государственных служащих) всегда представляет собой деятельность «производительную в широком, но конкретную в предметном плане», которая выполняется субъектом осознанно, с использованием предмета деятельности, с помощью определенных средств и в определенных условиях1. Придерживаясь данной точки зрения, специалисты выделяют: профессиональную деятельность (как ведущий вид деятельности, т.к. в социальной активности индивида с обязательностью присутствуют и другие виды деятельности, связанные с выполнением ролевых функций), повседневные коммуникации, личностное развитие и какой-либо совокупный результат. Различия в характере деятельности и содержании требуемой подготовки участников зависят от предметной области профессиональной деятельности. Деятельность же, сама по себе в сложившемся понимании этой категории, определяется как отношение человека к окружающему миру и самому себе. Деятельность всегда социальна (это, по сути, и есть целеполагающее отношение человека к миру), и, таким образом, любая деятельность представляет собою процесс как последовательность социальных действий.
Социология изучает социальные действия в единстве их генезиса, структуры и функций. Здесь под социальными действиями понимаются осознанные человеком и соотнесенные с другими людьми действия («имеющие смысл». - М. Вебер1) Причиной социальных действий людей является желание занять определенное место в социальном пространстве (социальная стратификация и социальная мобильность. - П. Сорокин2) путем получения соответствующего образования, социализации, профессиональной деятельности и развития в ней (путем инкорпорирования оп-ределенного набора социальных капиталов. - П. Бурдье ).
Таким образом, социальные действия, с одной стороны, имеют субъективный смысл, а с другой - они нормативно определены средой и конкретной ситуацией. Нормативно и социально детерминировано также усвоение, инкорпорирование социальных капиталов. Субъективность и одновременно нормативность социальных действий, раскрыты Т. Парсонсом. Рассматривая систему действий, Т. Парсонс выделял их координатные оси: «социальную ситуацию», создаваемую действиями людей, мотивированных стремлением к удовлетворению потребностей; системы личности действующих лиц и культурную систему, на которой строятся действия4. В этом положении одного из главных представителей структурно-функционального направления в социологии просматриваются базовые составляющие системы социальных действий, в том числе и применительно к анализу профессиональной деятельности в условиях функционирующей профессиональной среды.
Принципиально, что система государственного управления и ее подсистемы функционируют благодаря именно профессиональной деятельности индивидов на различных субординационных уровнях. Т. Малкина справедливо заметила, что «не существует власти помимо совершенно конкретных, обсевших различные ее ветви индивидов... Они ведь люди - со всеми вытекающими. Со случайными и закономерными пороками и достоинствами, со страхами и амбициями, с теми же страной — культурой - образованием за плечами, что и мы»1. Поэтому эффективное устойчивое управление со стороны государства и его элементов (согласно представлениям Г.В. Атаманчука, - имеющих в названии одно-коренные производные от понятия «государственный») зависит от того, как подобраны, подготовлены и расставлены кадры.
Сегодня социальная ситуация, создаваемая действиями людей (как понимал ее Т. Парсонс), в системе государственного управления характеризуется тем, что лишь 7,2% государственных служащих одним из мотивов поступления на государственную службу называют желание принести пользу государству и своему народу. Только 36,0% связывают свое поступление на государственную службу со стремлением открыть для себя возможности служебного роста2.
В отечественной и зарубежной научной литературе проблема профессионализма управленческих кадров и его рационального использования обычно рассматривается через выделение в качестве приоритета дея-тельностной стороны соответствующего предмета исследования. И это обосновано, поскольку деятельность лучше всего характеризует индивида во всех его социально-личностных проявлениях: профессиональной практике, учебно-образовательной активности, личностном развитии, в повседневных отношениях и т.д.
Системный подход к управлению профессиональными характеристиками персонала государственных органов
Актуализация проблемы эффективности управления профессионально-квалификационным развитием руководителей и специалистов в любой сфере деятельности в настоящее время обусловлены, прежде всего, обстоятельствами цивилизационного характера. В силу этого и смысл реформирования отечественной государственной службы «понимается сейчас гораздо шире, нежели простое совершенствование управления» . Сегодняшняя действительность - мир процессов и технологий, оттеснивший в прошлое мир стабильных вещей. Сегодня по очень многим причинам нельзя на всю жизнь получить конкретную профессию не развиваясь, не обновляясь в ней или даже не имея ее. А это означает, что поддержание и развитие профессионализма во многом теряет индивидуальное значение и становится объектом стратегии и политики организаций, т.е. управления. Свидетельство тому - возникновение управления персоналом как отрасли профессиональной деятельности. Проявившее себя в последние годы многообразие форм и видов дополнительного профессионального образования также отражает именно эту сторону дела. В современных условиях все очевиднее становится понимание того, что управление профессионализмом человеческих ресурсов должно стать одним из важнейших направлений государственной политики и стратегии не только в сфере образования, но и в других видах социальной практики. Однако следует учитывать, что специфика предметной области профессиональной деятельности «определяет социальную специфику самой профессиональной деятельности»1. Поэтому достижение профессионализма на государственной службе через управление профессионально-квалификационным развитием ее персонала невозможно без осмысления сущности государственной службы.
Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, становление которой, согласно М. Веберу, было вызвано к жизни чисто техническими, неизбежными потребностями управления . Сегодня государственная служба в Российской Федерации определена как профессиональная служебная деятельность, ее осуществление регулируется федеральным и региональным законодательством. Анализ изученных по данной проблеме работ позволяет констатировать, что теоретическая модель государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в условиях современной России еще далека от завершения. Можно предположить, что основной причиной тому стали динамизм и сложность самой предметной области, в рамках которой происходит становление и функционирование профессии государственного служащего.
Г.В. Атаманчук, считая государственную службу одной из важнейших сфер государственного управления, определяет ее как сложный социальный феномен, состоящий из «определенных институтов (совокупности целей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества» , и выделяет следующие основные функциональные особенности государственной службы:
1). государственная служба связана с каждым из элементов государства и призвана обеспечить «целостность многоэлементной государственности», надежную жизнедеятельность всех институтов государства;
2). связанность государственной службы с государственным управлением, которая означает реальное, практическое целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей;
3). государственный аппарат представляет собой сложную «субординированную иерархию», в которой профессионально заняты сотни тысяч людей разного функционально-должностного положения, выполняющие различные социальные роли;
4). государственная служба представляет собой процессуальное явление, определяющее порядок исполнения государственным аппаратом функций государственной власти в управлении общественными процессами;
5). по отношению к самому обществу аппарат реализует обслуживающие функции
Социальная характеристика субъектов региональной системы управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной гражданской службы
Вступление в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оживило в обществе и среди специалистов дискуссию о перспективах развития этого социального института в контексте административной реформы и реформирования государственной службы . Совершенно справедливо заостряется внимание на отдельных проблемах этого сложного социального феномена: соответствие вызовам времени, профессионализм управленческих кадров, проблемы социального статуса государственной службы и др. Однако, на наш взгляд, от исследователей в ряде случаев ускользает одно важное обстоятельство. Ведь практически все указанные проблемы ставились и ранее, в начале 90-х гг. прошлого века, когда в России только зарождалась и формировалась государственная служба. Почему же более чем за 10 лет функционирования проблемы в этом публичном, правовом и социальном институте были не только не сняты, но и обострились, как, например, проблемы профессионализма или коррупционности чиновников? При ответе на этот вопрос нам близка позиция авторов, которые связывают неуспешность разрешения многих указанных проблем с отсутствием эффективного управления процессами перманентных реформ государственного аппарата
В теории обычно выделяют несколько групп механизмов, способствующих успешной реализации задуманных преобразований. Основным справедливо считается нормативно-правовой, но этот задающий и обеспечивающий легитимность управленческих действий механизм в отношении функционирования государственной службы так до конца и не был запущен. К сожалению, и обновленное законодательство в сфере го-сударственной гражданской службы не внесло сюда ясности . Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» лишь обозначил схему такого управления. Другой Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепил некоторые управленческие функции за органом по управлению государственной службой, однако прямо не предусмотрел его создание, возложив на неопределенный срок исполнение задач и функций этого органа на государственные органы «в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации» . Такая неопределенность свидетельствует о том, что федеральный законодатель отошел от позиций, заявленных ранее в Концепции реформирования государственной службы России.
Необходимо отметить, что и прежде законодательство не закрепляло функций управления в сфере государственной службы за каким-либо одним субъектом, что собственно и породило феномен полисубъектно-сти, а также многообразие его интерпретаций как в теории, так и в управленческой практике. На это обстоятельство в свое время обращали внимание некоторые комментаторы законодательства в сфере государствен-ной службы . В ходе проводимой реформы системы государственного управления Российской Федерации, которая с необходимостью включила в себя радикальные преобразования в области государственной гражданской службы, по-прежнему актуально формулируется проблема выявления субъектов и объектов управления теми или иными общественными процессами (включая и сферу государственной службы), характера их взаимодействий, компетенции и полномочий.
Технологизация профессионально-квалификационного развития кадров государственных органов
Поскольку государственное управление является разновидностью управления социального, а государственная служба представляет собой один из социальных институтов, допустимо определять объект управления в системе государственной гражданской службы в терминах теории социального управления. Здесь под объектом социального управления понимается «управляемая система, элементами которой являются социальные группы, взаимодействующие между собой по поводу общих и особых интересов. С элементно-структурной точки зрения объект социального управления - это люди (персонально), организации, территориальные общности, социально-этнические и др. группы»1. Ранее было показано, что в управленческих отношениях субъект управления, как правило, оценивается параметрами, чаще всего присущими индивиду: качество профессионального образования, богатство профессионального и жизненного опыта, социальная мотивация, морально-деловые качества и т.д. В этой связи, например, Г.В. Атаманчук отмечает, что поскольку единичным (элементарным) действующим лицом в государственном управлении всегда выступает человек, то существуют определенные трудности в различении его статуса в качестве компонента либо субъектов, либо объектов управления. Однако такое различение необходимо, так как субъекты и объекты-качественно разные управленческие явления2.
Вместе с тем в научной и учебной литературе можно встретить ситуацию, когда авторы, исследуя те или иные аспекты государственной службы, под объектом управления понимают некие качественные характеристики служащих и их отношений. Например, В.И. Лукьяненко отмечает, что в государственной службе «объектом управления персоналом являются способности, профессиональные возможности человека, которые по праву рассматриваются как стратегические активы государственного и муниципального управления»3. В свою очередь, Н.Н. Шувалова в качестве объекта управления рассматривает взаимоотношения между сотрудниками4. Ранее уже отмечалось, что государственная служба была отнесена В.Д. Гражданом к разновидности социального управления, в котором преобладает субординационная модель управления. С учетом этого он дает свою дефиницию объекта в указанной модели. По его мнению, объектом в системе государственной службы является «индивид, который в процессе субординационного взаимодействия выступает в роли воспринимающей стороны и образует особое поле системы данного взаимодействия» и которому присуща своя специфическая функция - быть основой, выступать в качестве «своеобразного «фундамента» данной системы взаимодействия1. Того же мнения придерживается А.И. Турчинов, отмечая, что исследование государственной службы как социального института дает возможность рассматривать ее как «сложнейший и важнейший механизм государственного управления, в котором на первый план выходит, прежде всего, человек, система социальных отношений, в которых он находится»2. Мы также разделяем эту точку зрения, поэтому в настоящей работе в качестве основного объекта в системе управления профессионально-квалификационным развитием будет рассматриваться государственный гражданский служащий, обладающий конкретным набором профессиональных и личностных характеристик. Следует особо оговорить, что при непосредственной организации управления в указанной системе в определенные моменты (например, при реализации государственного заказа на дополнительное профессиональное образование служащих) объектом управления может стать образовательная составляющая системы управления профессионально-квалификационным развиты « ем, что будет показано в следующем параграфе работы.
В.А. Сулемов справедливо отмечает, что важным условием решения актуальных задач в области профессионально-квалификационного развития кадров является получение объективной и комплексной информации о состоянии объекта управленческого воздействия - о количественных и качественных параметрах кадрового корпуса государственных служащих, основных тенденциях и закономерностях их развития, об уровне востребованности их профессиональных знаний и способностей.
