Введение к работе
Актуальность темы исследования. События новейшей мировой истории,
в том числе процессы глобализации, экономический кризис 2008 г., выявили
острую потребность в модернизации российского государства и всех сфер на
шего общества. Как отмечал Президент РФ Д.А. Медведев в своем ежегодном
Послании Федеральному Собранию Российской Федерации
12 ноября 2009 г.: «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии... Вместо архаичного общества, в котором вожди думают и решают за всех, станем обществом умных, свободных и ответственных людей... Вместо прошлой построим настоящую Россию -современную, устремленную в будущее молодую нацию, которая займет достойные позиции в мировом разделении труда...»'
При этом, как отмечает В.В. Путин: «Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства».2 Поэтому одним из институтов, который, прежде всего, целесообразно усовершенствовать, является российская государственная служба. Отметим, что и сама модернизация в целом, и любое частное преобразование во многом будут зависеть не только от воли политического руководства, но и способности российского чиновничества ее реализовать. Именно государственные служащие реально претворяют в жизнь государственную политику во всех сферах общества, непосредственно от их работы во многом зависят результаты любых реформ. Оценивая в 2005 г. результаты административной реформы, М.К. Горшков отмечал: «Логика административной реформы состояла в том, что двигателем модернизации страны должна была стать новая российская бюрократия. Но этого не получилось, в конечном итоге подвело качество нашего чиновничества... Управленческий слой нашего государства несет особые функции. Если он не будет служить примером для народа, то у людей исчезнет мотивация к обновлению страны. В модернизации должна быть кровно заинтересована вся вертикаль власти сверху донизу. Пока этого нет»3. Поэтому модернизация государства, общества невозможна без реформирования государственной службы.
Организационные и правовые основы построения государственной службы уже созданы. На современном этапе реформы должна быть сформирована целостная система государственной службы, завершено реформирование ее видов и создана система управления государственной службой. Именно формирование такой системы определено в качестве одной из основных целей Федеральной программы «Реформирование и развитие систе-
Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. Режим доступа: .
Путин В.В. Демократия и качество государственного управления. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсант. - 2012. - № 21. -7 февр.
Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социологической диагностики). -М.: Новый хронограф, 2011. - С. 586.
мы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261.
В то же время система управления гражданской службой необходима не только для административного и организационного воздействия на гражданскую службу. Она направлена и на ее кадровое обеспечение. В.В. Путин подчеркивает: «Для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих»1. Для чего необходимо «...внедрить новые принципы в кадровой политике - в системе отбора чиновников, их ротации, их вознаграждения... создавая мотивацию для тех людей, которые готовы служить России верой и правдой» .
Кроме того, одной из ее основных задач, по нашему мнению, целесообразно определить влияние на ментальные и ценностные основы государственной службы, формирование социально-морального облика российского чиновничества, в конечном итоге изменение внутреннего ценностно-нормативного комплекса, системы ролевых отношений и внешнего имиджа российской бюрократии в целом.
Процессы создания и совершенствования системы управления гражданской службой должны неразрывно происходить как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной службы. В то же время на этом пути существуют еще немало нерешенных теоретических и практических проблем. Прежде всего необходимо еще раз внимательно проанализировать состояние гражданской службы, особенности ее организации и функционирования на современном этапе, выявить имеющиеся «болевые точки» и ресурсы, а уже на этой основе осуществлять дальнейшие преобразования.
Кроме прочего, сам термин «управление государственной гражданской службой» и процесс такой работы требуют своего всестороннего научного осмысления. Следует также обратить внимание на тот факт, что в практическом аспекте проделана недостаточная работа. Организационная платформа формирования системы управления гражданской службой окончательно не создана -в настоящее время не образован федеральный орган по управлению государственной службой, его функции выполняет ряд федеральных структур. В субъектах Российской Федерации ситуация по данному вопросу также неоднозначна — соответствующие органы по управлению гражданской службой созданы лишь в шести субъектах РФ: Белгородской, Московской, Новгородской, Омской и Ростовской областях, Республике Коми. Однако пример Ростовской области показывает, что работа такого органа офаничивается, как правило, реализацией только тех мероприятий, обязательность осуществления которых прямо предписана законодательством. Зачастую она носит сугубо формальный характер: участие в работе конкурсных и аттестационных комиссий; осуществление проверок кадровых служб государственных органов на предмет соответствия ведения кадровой работы законодательству о государственной фажданской службе; подготовка отдельных справочных информации,
1 Путин В.В. Демократия и качество государственного управления. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсант. - 2012. - № 21. - 7 февр. Там же.
статданных; в редких случаях издание методических пособий по отдельным вопросам применения законодательства о гражданской службе. При этом можно говорить не только об отсутствии инновационной составляющей в деятельности этого органа, но и об отсутствии реализации ряда положений законодательства о государственной гражданской службе, например, в части проведения экспериментов на гражданской службе.
Таким образом, отсутствие единых подходов к пониманию сущности и содержания управления государственной гражданской службой, недостаточность теоретико-методологической базы, практического опыта, малочисленность прикладных наработок и методик в обозначенной области обусловливают высокую степень актуальности избранной темы.
Степень научной разработанности темы. Основой нашего исследования является рассмотрение государственной гражданской службы как социального института. Отметим, что наибольшее распространение институциональный анализ получил в первой половине XX в. Здесь следует отметить Л. Балларда, У. Гамильтона, Г. Гильмана, Ч. Кули, Т. Парсонса, К. Панузио, Д. Хоманса, Ф. Чэпина, Д. Хертзлера, Д. Фейблмана, в интерпретации которых социальные институты в той или иной мере представляют собой механизмы внедрения в сознание человека рационалистических установок и норм поведения личности в обществе1.
Особый интерес для нашего исследования представляет подход Я. Щепаньского , в понимании которого институт предстает как система учреждений, в которых определенные люди, избранные членами групп, получают полномочия для выполнения определенных и безличных функций ради удовлетворения существующих индивидуальных и общественных потребностей и ради регулирования поведения других членов групп.
В XX в. институционализм распался на «старый» и «новый». Д. Норт понимает институты как правила игры в обществе или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми3.
В качестве объективной основы строения социального института выступает структура социального действия, рассмотрению которого посвящены работы М. Вебера , поскольку именно необходимость организации и регулирования социальных действий вызывает к жизни появление социальных институтов. В
' Cooley Ch. Social Organization. A Study of the Larger Mind. - N.Y., 1929; Hamilton W.H. Institution II Encyclopedia of the Social Sciences. - Vol. 8. - L., 1932; Gilman G. An Inquiry into the Nature and Use of Authority II Organization Theory in Industrial Practice. - N.Y., 1962; Chapin F.St. Contemporary American Institutions. A Sociological Analysis. - N.Y., 1935; Parsons T. Essays in Sociological Theory. - N.Y., 1962; Ballard L. V. Social Institutions. - N.Y.; L., 1936; Homans G.C. The Nature of Social Science. - N.Y., 1967; Hertzler J.O. Social Institutions. - N.Y., 1946; Pammzio С Major Social Institutions. - N.Y., 1946; Feibleman J.K. The Institutions of Society.-L., 1956.
См.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. - М., 1969.
См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Начала, 1997.
Вебер М. Основные социологические понятия // Вебер М. Избранные произведения / Пер. с нем. М.И. Левиной. - М.: Прогресс, 1990.
этом смысле актуальной является мысль Т. Парсонса1 о том, что главным предметом социологического анализа является институциональный аспект социального действия.
Общая концепция процесса структурации социальной жизни в конструкцию института изложена Питером Бергером и Томасом Лукманом2.
Среди отечественных ученых, посвятивших свои изыскания проблематике социальных институтов, следует отметить М.Б. Глотова, М.К. Горшкова, А.А. Давыдова, В.И. Добренькова, А.И. Кравченко, И.И. Леймана, Н.Н. Моисеева, Л.А. Седова и др.3 Исследования этих и многих других ученых позволили глубже понять сущность государственной гражданской службы как социального института.
Отметим, что государственная служба как объект исследования имеет достаточно глубокую проработку в научной литературе. Отечественные ученые с различных позиций рассматривают самый широкий спектр проблем и аспектов ее становления, функционирования и совершенствования.
Пытаясь проникнуть в суть, причину проблем, существующих в системе государственной службы, исследователи провели глубокий анализ истоков ее формирования и становления. Данному направлению посвящены работы В. Барышева, Х.А. Бекова, Т. Журавлевой, Т.В. Зайцевой, А.Е. Иванова, В.Г. Игнатова, Т.И. Метушевской, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, И.М. Соловьева, В.П. Павлова.4
В зависимости от избранного исследователем методологического подхода к изучению государственной службы она сама может быть представлена в
1 Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем // Американская социологическая мысль: Тексты / Под ред. В.Н. Добренькова - М.: Изд-во МГУ, 1994.
Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. —М.: Медиум, 1995.
3 Глотов М.Б. Социальный институт: определение, строение, классификация // Социс. -
2003. - № 10; Добренькое В.И., Кравченко А.И. Социология: в 3 т. Т. 3: Социальные ин
ституты и процессы. - М., 2000; Лейлшн И.И. Наука как социальный институт. - Л., 1971;
Моисеев Н.Н. Люди и кибернетика. Программный метод в теории технического управле
ния системами; Седов Л.А. Институт социальный // Современная западная социология. -
М.: Изд-во политической литературы, 1990; Давыдов А.А. Системная социология. - М.:
КомКнига, 2006.
4 Барышев В., Журавлева Т. Российская государственная служба: с петровских времен до
наших дней // Человек и труд. - 2002. - № 1; Метушевская Т.И. Модель государственной
службы в России в XVIII в. // История государства и права. - 2007. - № 5; Мельников В.
Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт // Госу
дарственная служба. - 2008. - № 2 (52); Соловьев И.М. Русские университеты в их уставах
и воспоминаниях современников. Вып. 1. - СПб., 1914; Иванов А.Е. Высшая школа в Рос
сии в конце XIX - начале XX в. - М., 1991; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее
реформирование в России: история и современность. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС; Игна
тов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в совре
менной России. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001; Реформа государственной службы
России: история попыток реформирования с 1922 по 2000 год / Под общ. ред. Т.В. Зайце
вой. - М.: Весь мир, 2003; Беков Х.А. Очерк истории становления государственной граж
данской службы: опыт работы Роскадров в 1991-1994 гг. - М.: ИПК госслужбы РАГС,
2006; Павлов В.И. Гражданская служба России (до 1917 г.). - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС,
2009.
разных ракурсах. С позиций институционального подхода государственную гражданскую службу рассматривают Н.А. Волгин, Е.А. Литвинцева, И.В. Меньшикова, А.В. Моисеев, В.Г. Румянцева.1 В качестве вида профессиональной деятельности государственная служба представлена В.Д. Граждан, Г.А. Корнийчуком, И.А. Турчиновым, В.А. Сулемовым, Е.В. Охотским и многими другими авторами.2
Г.П. Зинченко предпринят комплексный подход к анализу гражданской службы, которую он представил одновременно как систему деятельности, совокупность субъектов деятельности, систему связей и отношений, социокультурный феномен.3
Изучение современного состояния государственной службы в части ее организации и функционирования предполагает рассмотрение широкого спектра вопросов.
Нормативной базе государственной службе, проблемам ее правового регулирования посвящены работы Л.В. Акопова, И.Н. Барциц, В.В. Волошиной, В.Г. Игнатова, А.В. Сероусова, Ю.Н. Старилова и других авторов4.
Аспект организации государственной службы рассматривается в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.В. Волошиной, В.Г. Игнатова, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, К.А. Титова, Ц. Эрденебат, и др.1
Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. -М.: Проспект, 2010; Моисеев А.В. Институт государственной гражданской службы в современной политике // Власть. - 2007. - № 11; Румянцева ВТ., Меньшикова И.В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. - 2008. - № 8; Волгин Н.А. Экономические функции института государственной службы и механизмы их реализации в рыночных условиях / Н.А. Волгин, A.M. Марголин, П.Д. Половинкин -М.: Изд-во РАГС, 1997.
Турчинов А.И. Государство и кадровый потенциал России в условиях глобализации // Труд и социальные отношения. - 2005. - №1; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. - М.: Изд-во РАГС, 2005; Управление персоналом государственной службы / Под ред. проф. Е.В. Охотского. -М.: Изд-во РАГС, 1997; Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. - М.: Альфа-Пресс, 2006; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997.
Зинченко Г.П., Зинченко Я.Г. Социологическая модель государственной гражданской службы // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. -20П.-№2.
Игнатов ВТ, Акопов Л.В. Государственная служба Российской Федерации как система, ее правовое регулирование и проблемы реформирования: в помощь изуч. пробл. гос. и муницип. упр. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теор.-прав. аспекты. - М.: Луч, 1995; Стартов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1996; Сероусов А.В. Правовая ответственность государственного служащего и предпринимателя в современной России. - Ростов н/Д: Антей, 2007; Акопов Л.В., Сидоренко И.Н. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: правовое регулирование. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. - № 6.
Достаточно разработанными в науке являются проблемы кадровой политики в системе государственной службы, профессионализма и компетентности, трудовой мотивации государственных служащих. Под разным углом в своих работах эти проблемы освещали СВ. Алиева, Л.А. Василенко, О.И. Долгополов, В.К. Егоров, В.Г. Игнатов, Б.Т. Пономаренко, Е.Г. Крылова, В.В. Лабекин, И.П. Лотова, A.M. Старостин, В.В. Рудой, А.И. Турчинов, Л.В. Шагенова и многие другие исследователи.2
Большое внимание уделяется и пониманию сути бюрократии, проблемам бюрократизма, волокиты на государственной службе, такого явления, как коррупция. Этой проблематике посвящены работы В.Д. Андрианова, А.К. Антропова, М.К. Горшкова, С. Климовой, С. Кодан, Ю.С. Пивоварова, В.М. Соколова, Н. Шуваловой, О.И. Шкаратан.3
Глубокую проработку гражданская служба получила в качестве объекта прикладных социологических исследований. Наиболее значимые выводы, идеи, фактические данные представлены в работах В.Ф. Анурина, В.Э. Бой-
1 Игнатов В.Г. Организация государственной службы Российской Федерации / В.Г. Игнатов, Е.В. Охотский, А.В. Понеделков. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М., 2003; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2002; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). - М., 2000; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1995; Эрденебат Ц. Принципы и механизмы организации государственной службы: проблемы и решения // Власть. - 2008. - № 6; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -М., 1995.
1 Алиева СВ. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации (на материалах Южного федерального округа). - Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2007; Турчинов А.И. Профессионализм и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М.: Флинта, 1998; Пономаренко Б.Т, Лабекин В.В. Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития // Государственная служба в современной России. - М., 2003; Крылова Е.Г. Профессионализм как основной принцип организации и функционирования государственной службы // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 3; Василенко Л.А. Аутсорсинг - инновационная кадровая технология государственной службы / Л.А. Василенко. - М.: Наука, 2007.
3 Нравственные основы государственной службы современной России / Под общ. ред В.М. Соколова. - М., 2003; Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита // Полис. - 2006. - № 1; Шувалова Н. Не частная проблема. Нравственность государственного служащего выдвигается Советом Европы на первый план // Служба кадров. - 2001. - № 7; Шкаратан О.И. Социально-экономическое неравенство и его воспроизводство в современной России. — М.: ОЛМА Медиа Групп, 2009; Горшков М.К. Власть и бюрократия в зеркале общественного мнения // Гуманитарный ежегодник 7 / Отв. ред. Ю.Г. Волков. - Ростов н/Д: Социально-гуманитарные знания, 2008; Антропов А.К. Бюрократия: понятийно-концептуальное введение // Вестник РАГС при Президенте РФ. - 2008. - № 1; Климова С. Обыденные смыслы базовых понятий социально-политического лексикона «Чиновники» // Социальная реальность. - 2007. - № 1; Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность / В.Д. Андрианов. - М.: Волтерс Клувер, 2009; Кодан СВ. Коррупция: атрофия честности и неподкупности государственных служащих// Чиновникъ. - 2007. - № 2(48).
кова, Л.Г. Вызова, Е. Гвоздевой, М.К. Горшкова, Г.П. Зинченко, С.Г. Кузнецова, A.M. Садулиной и многих других авторов.1
Отдельным направлением в науке является поиск путей и механизмов реформирования, совершенствования, развития российской государственной службы, не теряют своей актуальности дискуссия среди отечественных исследователей относительно того, каким образом и по какому пути идти России в плане преобразования государственной службы. Общие вопросы совершенствования государственного управления в контексте российской модернизации рассматривает Ю.Г. Волков.2 Непосредственно проблемам реформирования государственной службы посвящены работы В.Э. Бойкова, И.Н. Барциц, И.Р. Гимаева, Т.В. Гуськовой, С.Дубика, В.Г. Игнатова, С.Г. Кузнецова, СЕ. Нарышкина, А.В. Оболонского и многих других.3
В то же время крайне мало научных работ, направленных на исследование управления государственной службой. Этому научному направлению посвящено исследование Д.В. Баснак, в котором он одним из первых рассматривает теоретические основы создания системы управления государственной службы4.
Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социс. - 2003. - № 9; Анурии В.Ф., Садулина A.M. Бюрократия: взгляды «извне» и «изнутри» // Социс. - 2010. -№ 2; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов н/Д: РостИздат, 2000; Вызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине - субъект развития или его тормоз? // Социс. - 2006. - № 3; Кузнецов С.Г. Социально-политические основания разработки программ развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте федерации (мнение чиновников) // Власть. - 2010. - № 1; Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социолог, диагностики) / М.К. Горшков. - М.: Новый хронограф, 2011; Гвоздева Е. Высший слой российского чиновничества: автопортрет // Социальная реальность. - 2007. - № 1.
Волков Ю.Г. Креативность: исторический прорыв России. - М.: Социально-гуманитарные знания, 2011.
Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 4; Бойков В.Э. Власть и народ в России 1990-х годов и в настоящее время // Вестник РАГС при Президенте РФ. - 2008. -№ 9; Гшіаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы / И.Р. Гимаев. - М.: Изд-во РАГС, 2006; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. - № 23; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования / Отв. ред. В.Г.Игнатов. -Ростов н/Д, 2003; Гуськова Т.В. Что происходит с российской системой государственного управления? // Власть. - 2008. - № 6: Кузнецов С.Г. Социально-политические основания разработки программ развития государственной гражданской и муниципальной служб в субьек-те федерации (мнение чиновников) // Власть. - 2010. - № 1; Дубик С. Преемственность процесса реформирования государственной службы // Государственная служба. - 2009. - № 2; Нарышкин СЕ. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2007. - Том I. - № 1.
Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. -№4.
И практически отсутствуют работы, посвященные проблеме управления гражданской службой субъектов РФ. Представляется возможным отметить лишь некоторую специальную литературу, основное внимание в которой, однако, уделено организационным и правовым аспектам управления гражданской службой.1
Таким образом, проведенный анализ показывает крайне низкую степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Цель работы - исследование системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и определение перспектив и направлений ее совершенствования.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
рассмотреть государственную гражданскую службу субъекта РФ с позиций основных теоретико-методологических подходов социологического исследования;
показать специфические черты института гражданской службы субъектов РФ;
исследовать особенности организации и функционирования государственной гражданской службы субъектов РФ;
проанализировать основные теоретические аспекты понимания сущности управления государственной службой;
— изучить зарубежный опыт управления государственной гражданской службой для адаптации к социально-культурным условиям российского общества;
рассмотреть процесс становления системы управления гражданской службой в России;
показать особенности управления государственной гражданской службой субъектов РФ;
рассмотреть должностное регламентирование как одну из технологий управления гражданской службой;
определить перспективы совершенствования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ;
выявить мнения, оценочные суждения чиновников по вопросу современного состояния системы управления гражданской службой и перспектив ее развития;
измерить отношение населения Ростовской области к процессам реформирования гражданской службы, формирования системы управления гражданской службой.
Объект - государственная гражданская служба субъектов РФ. Предмет - становление управления государственной гражданской службой субъектов РФ.
1 Государственная гражданская служба. 2-е изд. доп. и перераб. / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2005; Служебное право (Государственная гражданская служба) / Общ. ред. Барциц И.Н., рук. авт. кол. Игнатов В.Г. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2007.
Гипотеза исследования. Управление государственной гражданской службой в России не достигло системного характера. Оно ограничивается административным и организационным воздействием на гражданскую службу, вневедомственным контролем, в том числе за качеством ее кадрового обеспечения. В целях приведения государственной службы в соответствие с требованиями реалий современности управление призвано выйти за эти рамки, стать основным рычагом воздействия на ментальные и ценностные основы государственной службы, систему ролевых отношений, формирование морального облика российского чиновничества. Для преодоления этого противоречия необходимы согласованные действия властных структур федерального и регионального уровней по созданию органов управления гражданской службой, ориентации их работы на поиск и внедрение информационных и инновационных технологий, концентрации усилий на трансформацию ценностных установок внутри российской бюрократии и формирование ее позитивного внешнего имиджа в российском обществе.
Формирование системы управления государственной гражданской службой соответствует ожиданиям и российского чиновничества, и граждан. Оно направлено на удовлетворение их потребностей в повышении эффективности работы всех государственных органов и государственных служащих.
Теоретико-методологическую основу исследования представили идеи, концепции, теории и гипотезы отечественных и зарубежных исследователей, связанные с объектом и предметом работы.
В основу рассмотрения объекта - гражданской службы субъектов РФ положены деятельностный (М. Вебер, Т. Парсонс), поведенческий и институциональный подходы (М.Б. Глотов, Э. Дюркгейм, Л.А. Зеленое, Г.П. Зин-ченко, О. Конт, Н.Б. Костина, И.И. Лейман, Г. Спенсер, Т. Парсонс, П. Штомпка, Я. Щепаньский).
В основе изучения предмета - становления управления гражданской службой субъектов РФ - использован методологический конструкт, основанный на диалектике Г.В. Гегеля, в логическом учении которого становление выступает как процесс формирования предмета, как переход мысли из неопределенности в определенность, т.е. переход «чистого бытия» в какую-либо определенную его форму, «наличное бытие», развертывание, раскрытие абсолютной идеи. В процессе исследования автор руководствовался деятель-ностным и институциональным подходами, опирался на классические теории рациональной бюрократии М. Вебера, В. Вильсона, модель «нового государственного управления» (У. Нисканен), а также идеи Г.П. Зинченко, А.И. Рад-ченко, А.В. Тихонова.
Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения общенаучных методов: сравнительного анализа, научного обобщения, аналогии, моделирования, классификации, историзма, а также структурно-функционального и системного подходов. В качестве социологических методов использованы методы репрезентативного опроса, в том числе анкетного и неформального экспертного интервью, включенного наблюдения, анализа документов.
Эмпирическая база диссертационной работы представлена результатами проведенных автором социологических опросов, в том числе двух экспертных:
- «Государственная гражданская служба Ростовской области в оценках
чиновников». Экспертный опрос проведен в марте 2009 г. Выборочная сово
купность составила 100 экспертов - государственных гражданских служа
щих, замещающих должности государственной гражданской службы Ростов
ской области непосредственно в аппарате Администрации Ростовской облас
ти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям долж
ностей государственной гражданской службы Ростовской области, замещае
мых респондентами;
«Актуальные проблемы управления государственной гражданской службой субъекта РФ в оценках чиновников». Экспертный опрос проведен в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 402 эксперта - государственных гражданских служащих Ростовской области. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям должностей государственной гражданской службы Ростовской области, замещаемых респондентами в государственных органах Ростовской области;
«Совершенствование государственной гражданской службы Ростовской области: оценки населения». Социологический опрос проведен в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 419 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности.
Автором также осуществлен вторичный анализ материалов социологических исследований1, использованы документы Администрации Ростовской области, Правительства Ростовской области, Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области, а также фактический материал, нашедший отражение в монографиях и периодической печати.
Источниковую базу работы составляют федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, документы и материалы, полученные в государственных органах Ростовской области, другие документы и материалы, посвященные проблеме исследования.
Научная новизна исследования состоит в комплексном осмыслении теории и практики формирования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ, выработке конкретных предложений по совершенствованию этих процессов. Она выражается и детализируется в следующих результатах:
- разработана социологическая концепция исследования государствен
ной гражданской службы субъектов РФ; показано, что государственная
гражданская служба субъектов РФ выступает как система профессиональ-
1 Анурин В.Ф., Садулина A.M. Бюрократия: взгляды «извне» и «изнутри» // Социс. - 2010. - № 2; Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социс. - 2003. - № 9; Бойкое В.Э. Народ и власть: результаты социологического мониторинга. - М., 2006; Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социолог, диагностики). - М.: Новый хронограф, 2011; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов н/Д: РостИздат, 2000.
ной служебной деятельности; представляется как совокупность субъектов деятельности; имеет определенные ментальные и ценностные основания; мыслится как система связей и отношений как внутренних, так и внешних;
доказана перспективность использования институционального подхода к изучению государственной гражданской службы субъектов РФ, уточнены ее специфические черты;
исследованы особенности организации и функционирования государственной гражданской службы субъекта РФ, выявлена их взаимосвязь с автономией субъектов РФ в вопросах регулирования и организации гражданской службы, вытекающей из разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;
дана авторская трактовка ключевого понятия диссертационного исследования «управление государственной гражданской службой Российской Федерации», проанализированы основные теоретические подходы к пониманию сущности этого процесса;
изучен зарубежный опыт организации управления гражданской службой и возможности его адаптации к российским социокультурным условиям. Установлено, что особенно ценен и актуален зарубежный опыт по созданию позитивного имиджа и привлекательности гражданской службы, повышению степени общественного доверия к ней;
изучены исторические и социальные предпосылки становления управления гражданской службой в России, установлены закономерности определения функционального набора форм и методов управления гражданской службой, предложено создание федерального органа по управлению государственной гражданской службой;
на примере Ростовской области показаны особенности управления государственной гражданской службой субъектов РФ, обоснована необходимость создания региональных органов по управлению государственной гражданской службой субъектов РФ, показана особая роль антикоррупционных механизмов в управлении гражданской службой субъектов РФ;
рассмотрены современные технологии управления государственной гражданской службой и выделено особое значение должностного регламентирования в качестве одного из направлений воздействия на государственную гражданскую службу;
обоснован нетрадиционный подход к управлению государственной гражданской службой субъектов РФ, предложено создание системы распределения выпускников управленческих вузов, разработаны предложения по совершенствованию управления государственной гражданской службой субъектов РФ;
выявлены и учтены мнения, оценочные суждения чиновников по вопросу современного состояния системы управления гражданской службой и перспектив ее развития, установлено, что большинство государственных гражданских служащих Ростовской области рассматривают создание системы управления государственной гражданской службой как способ повышения ее эффективности;
- выявлено отношение населения Ростовской области к процессам реформирования гражданской службы, становления системы управления гражданской службы. Установлено, что большая часть населения Ростовской области знакома с задачами реформирования гражданской службы. Показатель заинтересованности жителей области в реформе государственной гражданской службы высок, при этом уровень заинтересованности жителей определяется степенью их зависимости от государства, его структур.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Гражданская служба может рассматриваться как система профессиональной служебной деятельности и объясняется посредством деятельностно-го похода; представляется как совокупность субъектов деятельности, которые изучаются с помощью поведенческого и стратификационного подходов; имеет определенные ментальные и ценностные основания и понимается в социокультурном контексте. Но прежде всего гражданская служба мыслится как система связей и отношений и потому исследуется посредством институционального подхода. Она представляет собой социально-правовой институт, регулирующий процесс деятельности чиновников по реализации полномочий лиц, замещающих государственные должности, федеральных органов государственной власти и государственных органов власти субъектов РФ, связанных с поддержанием социального порядка в обществе.
-
Специфические черты института гражданской службы можно показать на основе анализа социально-демографического состава государственных гражданских служащих. Такой анализ, проведенный в Ростовской области, показал, что половозрастная структура региональных чиновников, а также соотношение их групп по стажу, уровню образования в целом практически оптимальны. В то же время рассмотрение численности гражданских служащих области и количества областных органов исполнительной власти в динамике за период с 2000 по 2010 г. говорит о том, что оба эти показатели существенно изменились в сторону увеличения. В части субъективной предрасположенности чиновников к исполнению функций управления следует отметить низкую степень корпоративности местных чиновников, неустойчивость этого слоя людей; достаточно сильную социально-профессиональную ориентацию региональных чиновников на работу в органах власти; удовлетворенность уровнем социальной защиты, наличием определенной стабильности на государственной службе Ростовской области, возможностями карьерного роста и самореализации, оценкой гражданской службы как достаточно престижного вида профессиональной деятельности. Региональные бюрократы связывают устойчивость положения в аппарате органа государственной власти субъекта РФ в большей мере с уровнем их профессионализма. Кроме того, исследование показало существование высокой степени регламентации должностных обязанностей региональных чиновников.
3. Особенности формирования и развития института государственной
гражданской службы субъектов РФ определяются наличием автономии субъ
ектов РФ в вопросах регулирования и организации гражданской службы, вы
текающей из разграничения полномочий между Российской Федерацией и
субъектами РФ. В регионах различаются подходы при решении вопросов наименования учреждаемых должностей гражданской службы, отнесения их к группам и категориям; формирования структуры органов исполнительной власти, определения их наименований и функций; расчета штатной численности персонала; определения форм и методов профессиональной подготовки гражданских служащих, применения методик проведения конкурсов, формирования кадрового резерва. Исследование показало, что более половины чиновников полагают, что победа в конкурсе на замещение вакантной должности в равной степени зависит как от профессиональных знаний, навыков и личностных качеств, так и от протекции, ходатайства. Это говорит о существующем в настоящее время смешении формальных процедур и неформальных практик, когда при полном соблюдении прописанных правил проведения конкурса в нем зачастую побеждают желаемые кандидаты. Лишь пятая часть чиновников стоит в кадровом резерве, а третья часть даже не знает о том, в резерве они или нет, что свидетельствует о достаточно слабой работе по формированию кадрового резерва.
-
Управление государственной службой можно рассматривать как воздействие государства в лице его должностных лиц и (или) специализированных государственных органов на гражданскую службу; его можно представить как регуляцию действий и взаимодействий субъектов функционирования гражданской службы; управление гражданской службой можно рассматривать и в качестве искусственно создаваемого социального института, основной целью которого является регулирование процессов функционирования и развития гражданской службы. Система управления гражданской службой в субъектах РФ создается в основном на постулатах классических моделей Вебера и Вильсона. Они имеют как преимущества (системность, регламентированность процедур, стабильность, компетентность, профессионализм), так и недостатки (чрезмерная централизация, излишне жесткий контроль и другие). Для преодоления слабых мест этих моделей предлагается подход, опирающийся на следующие принципы: децентрализация и дебюрократизация; проектное управление; уход от обезличенности на государственной службе и внедрение основных идей школы человеческих отношений; открытость работы государственного аппарата; профессионализм; беспартийность; сочетание принципов пожизненного найма с заключением срочных контрактов в отношении разных групп и категорий чиновников, а также конкурсного отбора и прямого назначения.
-
Зарубежный опыт показывает, что стержнем систем управления государственной службой во всех странах является соответствующий государственной орган по управлению государственной службой. Более того, в некоторых государствах, например во Франции, США, действуют по два и более соответствующих государственных органа. В современных условиях особенно ценен и актуален зарубежный опыт по созданию позитивного имиджа и привлекательности гражданской службы, повышению степени общественного доверия к ней, самооценки самих госслужащих, их гордости за реализуемые ими функции.
-
Исследование процесса становления системы управления гражданской службой в России позволяет сделать предположение, что начиная с эпохи Петра I вплоть до наших дней суть и содержание этой работы остаются неизменными: вопросы отбора и расстановки кадров; организации профессионального развития чиновников и регулирования их карьерного движения; формирования системы стимулирования служащих; противодействия негативным явлениям в служебном поведении чиновников; контроль за выполнением госслужащими законодательства. Отметим, что с течением времени в связи с развивающейся наукой и техникой меняются лишь формы, методы и технологии этой работы. Современное состояние управления федеральной гражданской службой характеризуется тем, что создана необходимая законодательная база для формирования системы управления гражданской службой. Стержнем этой системы должен быть федеральный орган по управлению государственной службой. Однако в настоящее время такой орган пока не создан, и вопросы управления гражданской службой входят в компетенцию целого ряда государственных структур.
-
Необходимость создания органа по управлению гражданской службой, а также его полномочия в том или ином объеме определены в законодательстве о гражданской службе практически всех рассмотренных нами субъектов РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. В то же время, по имеющимся у нас данным, на юге он создан лишь в Ростовской области, подобные органы функционируют также в Белгородской, Московской, Новгородской и Омской областях, а также в Республике Коми. Управление гражданской службой целесообразно осуществлять на программной основе. Среди направлений развития гражданской службы особую роль в этих программах имеет смысл отводить антикоррупционным механизмам, а также служебной этике и нормам служебного поведения гражданских служащих, предотвращению конфликта интересов на государственной службе.
-
Задачей должностного регламентирования является максимально возможное предотвращение неопределенности в деятельности чиновника по максимально возможному кругу служебных вопросов. Возможно, именно такая регламентация всех действий чиновников позволит обеспечить высокую степень эффективности их труда, приблизить, насколько это возможно, гражданскую службу к той идеальной модели рациональной бюрократии, которая была разработана Максом Вебером.
-
В качестве основного направления работы по совершенствованию системы управления государственной гражданской службой представляется создание федерального и сети региональных органов по управлению гражданской службой. Кроме того, в процесс управления государственной гражданской службой целесообразно включить ряд принципиально новых направлений: формирование системы распределения выпускников региональных центров по подготовке чиновников и ориентация системы подготовки в этих центрах на целевой заказ органов государственной власти и местного самоуправления; совершенствование системы оценки и передача на аутсорсинг части функций по проведению профессиональной оценки чиновников,
их переподготовке и повышению квалификации; внедрение информационных технологий в систему проведения аттестаций, квалификационных экзаменов; создание апелляционных комиссий по рассмотрению результатов аттестаций, квалификационных экзаменов и др.; совершенствование структур и оптимизация функций созданных органов по управлению государственной гражданской службой субъектов РФ. Кроме того, в законодательстве о государственной гражданской службе целесообразно предусмотреть перечень должностей гражданской службы, по которым допускается высшее профессиональное образование квалификации «бакалавр», а также должности, в число квалификационных требований к которым входит обязательное наличие высшего профессионального образования степени «специалист» и «магистр».
-
Проведенные исследования показывают, что большинство чиновников Ростовской области рассматривают создание системы управления государственной гражданской службой как способ повышения эффективности гражданской службы в целом, а также для укрепления позиций института гражданской службы в обществе, заинтересованы в создании такой системы и полагают, что она благотворно влияет на условия их работы. В целом гражданские служащие дали положительные оценки предлагаемым нами мерам совершенствования управления гражданской службой.
-
Большая часть населения Ростовской области знакома с задачами реформирования гражданской службы. Показатель заинтересованности жителей области в реформе государственной гражданской службы достаточно высок, при этом он прямо зависит от степени их зависимости от государства, его структур. Заинтересованность жителей областного центра в реформировании государственной службы ниже, чем в ряде других городов и районов. Эти результаты, на наш взгляд, позволяют говорить о наличии социального смысла реформирования государственной гражданской службы Ростовской области.
Теоретическое и практическое значение исследования. Теоретическое значение полученных в работе результатов состоит в развитии социологического знания о государственной гражданской службе, управлении государственной гражданской службой как социальном институте.
Методологические подходы и теоретические положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности по совершенствованию системы управления государственной гражданской службой РФ, отдельных субъектов РФ, а также при проведении мониторинга состояния гражданской службы.
Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку государственных гражданских служащих, в том числе через систему дополнительного профессионального образования по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления», «Теория управления», «Управление персоналом», «Служебное право», «Социология управления», «Социология государственной службы».
Апробация работы. Результаты исследования обсуждены на заседании
кафедры социологии Южно-Российского института - филиала Российской
академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
Российской Федерации (г. Ростов-на-Дону, 2011 г.), докладывались на Ито
говой международной научно-практической конференции с элементами на
учных щкол «Научные школы и вызовы современности (премии Альфреда
Нобеля ПО лет)» (г. Москва, 2011 г.), XII Международной научной конфе
ренции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (г. Москва,
2011 г.), V Всероссийской научно-практической конференции «Современные
исследования социальных проблем» с международным участием (г. Красно
ярск, 2011 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Иннова
ционное развитие человеческих ресурсов региона»
(г. Волгоград, 2011 г.), региональной научно-практической конференции, по
священной 20-летию кафедры политологии и социологии Ставропольского
государственного университета «Социально-политическая реальность начала
XXI века: проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 2011 г.), «круглом сто
ле» «Формирование, обучение и использование резерва управленческих кад
ров Ростовской области», проводимом Правительством Ростовской области с
участием представителей Администрации Президента РФ (г. Ростов-на-Дону,
2011 г.), IV Всероссийском социологическом конгрессе (г. Москва, 2012 г.),
опубликованы в монографиях, статьях, в том числе в журналах из перечня
ВАК Минобрнауки России.
Результаты исследования использованы в работе Правительства Ростовской области, Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области по реформированию и управлению государственной гражданской службой Ростовской области.
По материалам диссертационного исследования опубликовано 25 научных работ объемом 61,7 п.л., их них: 5 монографий объемом 49,5 п.л.; 17 работ объемом 9,8 п.л., опубликованных в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка научной литературы и двух приложений.
