Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Реформирование государственного управления как основа становления государственной службы нового типа 19
1.1. Управленческое содержание государственной службы 19
1.2. Становление основ государственной службы в процессе перестройки системы государственного управления 40
Глава II. Ценностно-нормативная база формирования государственной службы в период ее становления 62
2.1. Социальные нормы как основа формирования эффективной государственной службы 62
2.2. Нормативно-правовое регулирование процесса становления государственной службы 91
Глава III. Социальный портрет государственного служащего современного типа 126
3.1. Социально-нормативные характеристики и личностные качества современного государственного служащего 126
3.2. Тендерная дифференциация в сфере государственной службы 147
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 1
- Становление основ государственной службы в процессе перестройки системы государственного управления
- Социальные нормы как основа формирования эффективной государственной службы
- Нормативно-правовое регулирование процесса становления государственной службы
- Тендерная дифференциация в сфере государственной службы
Становление основ государственной службы в процессе перестройки системы государственного управления
Основные результаты исследования, их научная новизна заключаются в следующем:
1. Раскрыты теоретические основы управленческого содержания государственной службы, сформулированы содержание и функции государственного управления в государственной службе. Сделан научный вывод о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации о государственной службе.
2. Дана операционализация понятия «социальное нормирование», раскрыта система социальных норм применительно к государственной службе. Сделан вывод о том, что государственная служба как особый вид профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов должна иметь свою профессиональную этику, закрепленную в профессионально-нравственном кодексе государственного служащего.
3. Предложена модель управления государственной службой Российской Федерации в виде комитета государственной службы РФ, обладающего распорядительными, контрольными и иными полномочиями по вопросам: комплексной разработки стратегии в области организационных структур в государственном аппарате; формирования кадровой политики и основ управления персоналом; подготовки проектов законов и иных нормативных актов и методических материалов; разработки критериев оценки эффективности; достижения тендерного баланса в сфере государственной службы; организации и координации научных исследований по основным проблемам функционирования и развития государственной службы; методического управления подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих.
4. Введены в научный оборот новые социологические данные, на основе которых сделан вывод о том, что стратификационные характеристики современного государственного служащего определяются социокультурным контекстом деятельности, доминирующими в обществе и системе государственной службы ценностями. Автором предложены комплекс психологических методик, обеспечивающих целостный подход к изучению личности, критерии нормативных характеристик государственных служащих, включающие социально-демографические, статусно-профессиональные, личностно-психологические, духовно-нравственные свойства.
5. В диссертационном исследовании сформулирован и обоснован вывод о том, что в сфере государственной службы имеет место тендерная асимметрия: составляя половину работников с высшим образованием, женщины сосредоточены на низших ступенях государственных должностей, не имеют реальной возможности участвовать в государственном управлении на уровне принятия решений.
Положения, выносимые на защиту.
Управление является основным содержанием государственной службы, что отражается на ее организации, составе, социальном и правовом статусе государственных служащих. Основные функции государственного управления в государственной службе: информационно-аналитические, организационно-регулирующие, стимулирующие, воспитательные, контрольные, социальной коммуникации и информации. Расширение и укрепление взаимосвязей государственного аппарата управления с обществом, гражданами, профессионализация государственной службы способствуют превращению государственной службы в действенный институт государственного управления.
Государственная служба как социально-правовой институт регулируется разнообразными социальными нормами. Наиболее значимыми, определяющими ее эффективное развитие, выступают правовые и социально-психологические нормы, определяемые моралью. В условиях ослабления многих доминирующих ранее механизмов поведения и деятельности государственных служащих ( экономических, правовых, организационных) возрастает значимость формирования государственного служащего как носителя специфической профессиональной морали. Социальные нормы для государственных служащих должны быть декретированными и институциональными в виде профессионально-нравственного кодекса государственных служащих.
Современное нормативное состояние государственной службы можно характеризовать как состояние социальной аномии, когда прежние нормы и ценности отвергнуты и уже не являются регуляторами общественных отношений, а новые еще не сложились. Отсутствие в этой системе отдельных компонентов и элементов сдерживает развитие федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации, становление единой государственной службы России. Главным условием становления эффективной государственной службы является необходимость создания системного, всеобъемлющего законодательства о государственной службе Российской Федерации.
В целях повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации предлагается создать комитет государственной службы РФ, обладающий распорядительными, контрольными и иными полномочиями по вопросам: комплексной разработки стратегии в области организационных структур в государственном аппарате; формирования кадровой политики и основ управления персоналом; подготовки проектов законов и иных нормативных актов и методических материалов; разработки критериев оценки эффективности государственной службы; достижения тендерного баланса в сфере государственной службы; организации и координации научных исследований по основным проблемам функционирования и развития государственной службы; методического управления подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих.
Социальные нормы как основа формирования эффективной государственной службы
Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами трудового права. Пункт 3 ст. 4 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным Законом. Например, заключение трудового договора (контракта) государственными служащими, замещение должности по конкурсу; установление должностного оклада служащим, установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности. На государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрении служащих.
Часть норм, входящих в институт государственной службы, относится к финансовому праву - нормы, регулирующие должностные оклады, надбавки к ним, компенсационные выплаты и финансирование государственной службы.
Отдельные правовые нормы относятся к пенсионному праву - о пенсионном обеспечении государственных служащих; к уголовному праву - об уголовной ответственности государственных служащих в случаях и порядке, установленных законодательством; к гражданскому праву - о материальной ответственности государственных служащих за причиненный по их вине ущерб.
Особое влияние на развитие и становление государственной службы оказывают нормы административного права. С его помощью регулируются отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферы государственного управления. Достижения административного права позволяют подойти к осмыслению концепции государственной службы как особого правового института.
В целом развитие нормативно-правовой базы государственной службы ставит на повестку дня введение новых форм права. Особое значение, на наш взгляд, имеет при этом интеграция норм конституционного, административного и трудового права в единые нормы служебного права.
Изучение проблем становления современной государственной службы России дает нам основание утверждать, что процесс становления государственной службы в России далеко не завершен. Она не приобрела еще необходимую достаточную определенность, законченность, зрелость форм, она функционирует во многом на основе циклического воспроизведения некоторых устаревших связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Сохраняются и признаки хаотического состояния государственной службы.
Современное состояние государственной службы России характеризуется наличием ряда проблем: - отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта РФ осуществляется как служба в отдельном органе государственном власти; - наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; - недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; - снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; - несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; - отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами РФ и структурами гражданского общества; информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
Научное осмысление процессов становления основ государственной службы, практический опыт работы в органах государственного управления, участие в создании нормативно-правовой базы субъекта Федерации позволяют сформулировать ряд требований к государственной службе. Они объективно определены ее местом и ролью в обеспечении и укреплении российской государственности: - целостность государственной службы на всей территории страны, во всей системе государственной власти и сориентированность на единство Российской Федерации; - согласованность концептуальных подходов в организации и правовом регулировании многообразных проявлений государственной службы РФ на разных ее уровнях и в различных видах; - демократический и федеративный характер построения и функционирования государственной службы РФ; - придание государственной службе РФ общественного авторитета, доверия граждан, способность привлекать к себе лучшие интеллектуальные нравственные силы страны.
Важный вывод нашего исследования заключается в необходимости создания государственного органа, системно управляющего процессами организации государственной службы, социально и юридически ответственного за этот процесс.
Задача новой структуры - оперативно и реально управлять процессами организации и деятельности государственной службы. Необходимо создать единую, направленную на реализацию реформирования государственного управления, полномочную и ответственную за эффективность государственной службы управляющую структуру. В изменившихся условиях само определение законом государственной службы как профессиональной деятельности нацеливает работников госаппарата на повышение профессиональных, деловых, личных качеств. Это создает определенные предпосылки для изживания прежних недостатков.
Нормативно-правовое регулирование процесса становления государственной службы
Важной функцией аттестации является повышение эффективности прохождения службы, проведение государственного квалификационного экзамена для присвоения классного чина, квалификационного разряда. Ее результаты могут повлиять на формирование карьеры служащего: повышение в должности; присвоение классного чина, квалификационного разряда; увеличение надбавки за особые условия труда; включение служащего в резерв кадров; направление на переподготовку или повышение квалификации.
Принципиально важно, что Положением предусмотрено право аттестуемого заявить о несогласии с представленным отзывом о нем и перенесении аттестации на очередное заседание комиссии (п. 8 Положения). В то же время, по мнению диссертанта, дальнейшего уточнения и решения требуют вопросы обеспечения прав служащих на должностное и профессиональное развитие, установления мер против использования аттестации для расправы с неугодными работниками. Отсутствуют нормы, связанные с планированием карьеры.
Для обеспечения профессионализма государственных служащих и выбора наиболее эффективных путей управления персоналом большое значение имеет законодательное закрепление принципа стабильности кадров государственной службы. Это подтверждается данными социологического опроса государственных служащих1. На вопрос «Уверены ли вы, что ваше служебное положение стабильно», «вполне уверены» 5,7% респондентов, «скорее уверены, чем нет» - 37,6%, «скорее не уверены, чем уверены» - 24,5%, «не уверены» -20,4%. Полученные данные свидетельствуют о примерно равном соотношении «уверенных» (43,3%) и «не уверенных» (45,9%) в своем положении служащих. Между тем при условии добросовестного выполнения своих обязанностей государственный служащий должен быть гарантирован от потери работы. Создание таких правовых основ решит проблему стабильного функционирования всего государственного аппарата, обеспечит плавную, постепенную преемственность при возможном переходе от одной политической команды к другой. Постоянный контингент государственных служащих сможет гарантировать компетентное руководство государством, внутреннюю стабильность конкретного государственного органа.
Важнейшую роль в обеспечении эффективной работы государственного аппарата играют гарантии для государственных служащих, установленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другими нормативными актами. К ним относятся меры экономического, социального, организационного, правового характера, направленные на реализацию прав и обязанностей государственного служащего. Это, прежде всего, условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание, ежегодный оплачиваемый отпуск, пенсионное обеспечение, переподготовка и повышение квалификации и ряд других.
Однако наши исследования показывают, что система защиты их прав, низкий уровень социально-экономического обеспечения работников органов государственного управления можно отнести к наиболее слабому звену реализации статуса государственного служащего.
Какие же меры повышения защищенности предлагаются самими работниками государственного аппарата? На первом плане стоят требования материального порядка. Большинство опрошенных (73,4%) указали на необходимость приведения зарплаты в соответствие с затратами труда. Большинство работников предлагают принять специальные законодательные акты, расширить систему льгот, изменить систему медицинского обслуживания. Таким образом, становится очевидным, что необходима оптимизация правовых и финансово-экономических основ государственной службы, обеспечивающих ее стабильное положение, создающих условия, при которых работникам было бы невыгодно покидать государственную службу.
Социальная защита служащих должна содержать, на наш взгляд, комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности, во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора, в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица.
Главное социально значимое ограничение для государственных служащих - это законодательно установленный запрет на внеслужебную оплачиваемую деятельность и, таким образом, получение дополнительных доходов. В реальной практике это часто приводит к коррупции. Требуют, на наш взгляд, компенсации и свойственные государственной службе, особенно в руководящем звене, перегрузки, связанные с занятостью во внеслужебное время. К компенсационным мерам можно отнести льготы в лечебно-профилактическом обеспечении, создание условий для психологической разгрузки, государственное страхование, льготное пенсионное обслуживание государственных служащих.
В целях практической реализации этих задач, на наш взгляд, целесообразно принять в первоочередном порядке ряд федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих статус государственных служащих, в их числе законы о денежном содержании государственных служащих; о порядке установления выплат и размерах должностного оклада, надбавок к должностному окладу; о пенсионном обеспечении государственного служащего и членов его семьи, о видах поощрения государственного служащего и порядке их применения. Представляется актуальным создание системы судебной защиты прав государственного служащего, четких механизмов ответственности государственных служащих, «состыковка» этих механизмов с инструментами административной, имущественной, уголовной ответственности, с нормами трудового права.
Тендерная дифференциация в сфере государственной службы
Построение подлинно демократического общества, эффективность проводимых в стране реформ во многом зависят от того, насколько в общественно-политические процессы управления государством и обществом включены как мужчины, так и женщины. Внедрение тендерного подхода в деятельность реформирования государственной службы.
В международных документах ООН, материалах IV Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 1995 г.) под тендерным подходом в сфере управления понимается «... процесс оценки любого планируемого мероприятия с точки зрения его воздействия на женщин и мужчин, в том числе законодательства, стратегий и программ во всех областях и на всех уровнях»1.
Стратегия достижения тендерного баланса (равного представительства мужчин и женщин) в процессе формирования органов законодательной и исполнительной власти всех уровней нашла отражение в таких Международных актах, как Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года2.
В этих и других международных документах за женщинами, наравне с мужчинами, закрепляются права голосовать на всех выборах, быть избранными во все установленные национальным законодательством учреждения, занимать должности на общественно-государственной службе на равных с мужчинами условиях, определены обязанности государств включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные конституции и соответствующее
Доклад Социального и Экономического Совета за 1997 год, ООН, 1997; Доклад четвертой Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 4-15 сентября 1995 года). законодательство и установить юридическую защиту прав женщин на равной основе с мужчинами. Допускается принятие временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами.
Под временными специальными мерами подразумеваются квотирование мест для женщин, административные меры поощрения или порицания с целью продвижения женщин в различные социальные сферы, запрет на опубликование дискриминационных заявлений о приеме на работу и т. д.
Таким образом, тендерная стратегия основывается на подходе, который предусматривает в качестве неотъемлемого критерия учет интересов и опыта женщин, равно как и мужчин, при разработке общей концепции, при осуществлении общих направлений деятельности и программ во всех сферах жизни общества.
Однако на практике женщины, составляющие в нашей стране большинство населения, обладающие высоким образовательным и профессиональным потенциалом, представляют собой в большей степени потенциальную, чем реальную силу. Их незначительная востребованность на уровне принятия государственных решений свидетельствует о наличии тендерной асимметрии в сфере управления. Изучение тендерной структуры государственных должностей федерального и регионального уровня показывает, что система расстановки кадров в этой сфере осуществляется в рамках традиционных тендерных ролей, когда за мужчинами закрепляются «высшие», а за женщинами - «низшие» посты. Данная тенденция носит настолько устойчивый характер, что позволяет говорить о существенной тендерной дифференциации в сфере управления, сохраняющейся на протяжении длительного исторического периода.
Историко-социологический анализ российской государственной политики в области управления в XX веке позволяет выделить несколько этапов в деятельности государственных структур по развитию политической активности женщин, вовлечению их в процесс принятия решений.
До советского периода в России действовала политика намеренного отторжения женщин от государственного управления, непризнания их в качестве субъектов общественного развития. Несмотря на разную степень воздействия государственной власти на правовой статус отдельных слоев женщин, все они по сравнению с мужчинами были ущемлены в гражданских, публичных и политических правах. В области политических прав женщины были отнесены к категории неправоспособных граждан. Они не имели прямого избирательного права, ни пассивного, ни активного. Несмотря на многочисленные женские инициативы, поддержку прогрессивно мыслящей интеллигенции, вплоть до 1917 года женщины оставались политически бесправными.
Советская власть провозгласила равные возможности на труд и равноправное участие женщин вместе с мужчинами в государственной деятельности. Руководитель партии и государства В. И. Ленин писал: «задача состоит в том, чтобы сделать политику доступной для каждой трудящейся женщины. Это начатое советской властью дело может быть двинуто вперед только тогда, когда вместо сотен женщин по всей России в нем примут участие миллионы и миллионы женщин» .
Право «обоего пола лиц» избирать и быть избранными было закреплено в Конституции РСФСР в июле 1918 года (статья 64)2 и с тех пор регулярно подтверждалось во всех принятых на протяжении восьмидесяти с лишним лет основных законах страны.
Вовлечение женщин в общественное производство и управление стало приоритетным направлением «женской» государственной политики. Вместе с тем, в реальной жизни женщины не допускались до руководящих должностей.
В советский период весь государственный аппарат был подчинен интересам правящей партии, ибо в его составе, даже на самых младших государственных должностях, в основном были коммунисты. По существу КПСС выполняла государственные функции управления экономикой, подменяя органы управления, регламентировала все сферы жизнедеятельности общества. В этом смысле работу в партийных органах можно рассматривать и как политическую деятельность, и как государственную службу. Анализ показывает, что в состав высшего партийного органа - Политбюро ЦК КПСС женщины избирались лишь трижды: Е. Фурцева (1960-е годы), А. Бирюкова (1980-е годы), Г. Семенова (1990-е годы). Отсутствовала практика избрания женщин на посты секретарей ЦК КПСС, первых секретарей обкомов партии. Единицы женщин избирались секретарями обкомов КПСС, незначительный процент женщин насчитывался среди руководителей городских, районных партийных организаций. Представительство женщин просматривалось, как правило, на районном уровне и уровне первичных партийных организаций. В целом число женщин - членов КПСС также не соответствовало их реальному вкладу в развитие народного хозяйства страны. Процент женщин в рядах КПСС держался весь период на уровне 17-26% , единицы избирались в состав ЦК КПСС. Так, в 1960-х годах женщины составляли 3,9% членов ЦК КПСС, в 1980-х годах членами ЦК КПСС и Центральной Ревизионной Комиссии КПСС было избрано всего 35 женщин, или 9,0% .
Аналогичные тенденции просматривались в деятельности КПСС по привлечению женщин к работе в органах исполнительной власти. На протяжении всего рассматриваемого периода представительство женщин в органах власти осуществлялось административными мерами.органов исполнительной и законодательной власти выступает важным условием
