Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы исследования эффективности управления государственной службой 19
1.1. Эффективность социального управления как предмет социологического исследования 19
1.2. Критерии и методы оценки эффективности системы управления государственной службой 47
Глава 2. Состояние, проблемы и направления повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации 72
2.1. Обеспечение эффективности управления государственной службой в странах Западной Европы и США 72
2.2. Состояние и проблемы системы управления государственной службой в Российской Федерации 94
2.3.Направления повышения эффективности управления государственной службой в условиях административной реформы 121
Заключение 145
Список использованной литературы 150
Приложения
- Эффективность социального управления как предмет социологического исследования
- Критерии и методы оценки эффективности системы управления государственной службой
- Обеспечение эффективности управления государственной службой в странах Западной Европы и США
- Состояние и проблемы системы управления государственной службой в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире государственная служба является важнейшим атрибутом правового государства. Государственная служба – ключевой социальный институт, призванный обеспечивать управленческие функции государства посредством государственных органов. Решая обширный комплекс задач, государственная служба оказывает непосредственное влияние на прочность и целостность государственной власти, а также на ее авторитет. В свою очередь, полноценное функционирование государственной службы возможно только в том случае, если сформирована эффективная система управления ею.
В ходе формирования и развития государственной службы в Российской Федерации, начиная с середины 90-х годов, приоритетным и стратегически важным направлением была определена необходимость формирования системы управления государственной службой. За этот сравнительно небольшой период был принят целый ряд федеральных законов, президентских указов, а также концепций и программ, направленных на организацию системы управления государственной службой. В нормативных актах и научной литературе утверждаются понятия «орган управления государственной службой», «система управления государственной службой». Появление специальных государственных органов – Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и Совета по кадровой политике при Президенте РФ, а также Управления по вопросам государственной службы в составе Администрации Президента РФ позволило сделать определенный шаг в процессе формирования российской организационной модели управления государственной службой.
Тем не менее, в системе управления государственной службой Российской Федерации еще существуют серьезные проблемы: концептуальная неопределенность федеральной и региональной систем управления государственной службой, отсутствие специального органа управления, недостаточный уровень развития технологий управления персоналом государственной службы и т.д. Это во многом позволяет определить управление государственной службой как еще весьма неэффективную систему.
Кроме того, актуальность темы обусловлена недостаточностью научных исследований, посвященных проблемам построения организационной модели управления государственной службой в Российской Федерации и повышения ее эффективности. Все это актуализирует необходимость создания эффективной модели управления государственной службой в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема эффективности управления государственной службой носит междисциплинарный характер, что обуславливает необходимость ее изучения в экономических, юридических, социологических, психологических и других дисциплинах. В научной литературе рассматриваются вопросы формирования и развития профессиональной структуры государственной службы, технологии ее управления в зарубежных странах, однако исследований, посвященных повышению эффективности управления государственной службой в Российской Федерации, пока недостаточно.
Теоретико-методологической основой изучения проблем управления государственной службой выступили фундаментальные труды зарубежных авторов по теории социологии, социологии управления и организаций, теории социального управления и менеджмента: М. Вебера, М.Х. Мескона, Ф. Тейлора, Л. Урвика, А. Файоля, Ф. Хедоури, Г. Эмерсона, Т. Парсонса и других.
Среди современных зарубежных исследователей, занимающихся проблемами повышения эффективности системы государственного управления и государственной службы, можно выделить Г. Саймона, К. Даудинг, Т. Питерса, Р. Уотермена, Д. Осборна, П. Пластрика, С. Роуз-Аккерман, Ф. Жюльен и др.
Рассматривая современные методологические проблемы и подходы к управлению, нельзя обойтись без работ, которые раскрывают сущность и концептуальные основы базовых управленческих теорий - как современных, так и существующих с начала прошлого столетия. В основном это работы Э.Н.Ожиганова, В.П. Макаренко, В.И. Спиридоновой, В.Г. Графского, В. Д. Голикова, В.А. Блюмкина, А.С. Панарина, Н.Н. Крадина и другие.
Теоретическим основам концептуальных проблем управления в нашей стране также уделяется существенное и пристальное внимание. В основном это работы В.Г. Афанасьева, А.П. Прохорова, В.Г. Граждана, В.Ф. Уколова, В.И. Кнорринг, Г.Е. Зборовского, Н.Б. Костиной, И.М. Слепенкова, Ю.П. Аверина, Р.Т. Насибуллина, В.Г. Глущенко, А.М. Омарова, Г.В Осипова, А.И. Кравченко, В.И. Патрушева, И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, О.С. Виханского и других авторов.
Современная российская система государственного управления и государственной службы находится на пути трансформации и перехода на новый, современный уровень развития. Эти процессы рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, В.Д. Граждана, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Козбаненко, В.П. Мельникова, Ю.Н. Старилова, В.В. Черепанова, В.Е. Чиркина, М.И. Халикова и др.
Проблемам государственно-административного управления и государственной службы зарубежных стран посвящены работы И. А. Василенко, Г.П. Зинченко, Е.А. Литвинцевой, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, С.В. Пронкина, О.Е. Петруниной и др.
Вопросы повышения эффективности социального управления достаточно подробно отражены в работах И.В. Прангишвили, В.В. Черепанова, В.И. Якунина, А.Г. Гричук, А. Турчинова, Д. Маслова, Д. В. Баснака и др. Содержащиеся в их работах положения позволяют более глубоко и осмысленно подойти к рассмотрению проблемы оценки эффективности управления государственной службой.
Отдавая должное значительному вкладу западных и отечественных ученых, нельзя не отметить необходимость в систематизации и обобщении, а также в переосмыслении разработанных ранее подходов с учетом современной ситуации. Это во многом обусловило актуальность и возможность нашего исследования.
Теоретико-методологической базой исследования являются исходные положения и принципы основных теорий и концепций в области социологии управления; социального менеджмента; государственного управления, социологии институтов, организаций и процессов, а также ряда других обществоведческих наук (политология, юриспруденция, экономика, психология и другие), представляющих особую значимость для изучения проблем эффективности управления государственной службой.
Нормативно-правовую основу диссертации составляют положения Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан, федерального и регионального законодательства, касающиеся системы государственной службы.
В ходе исследования были использованы междисциплинарный, системный, сравнительный, структурно-функциональный методы, а также социологический опрос как метод сбора эмпирической информации. Междисциплинарный подход позволил привлечь и использовать для обоснования сформулированных в диссертации теоретических положений и выводов, результаты фундаментальных и прикладных исследований в различных сферах обществознания. Системный подход способствовал формированию нового метода оценки эффективности управления социальными институтами, а также предоставил возможность проанализировать состояние и раскрыть особенности управления государственной службой в Российской Федерации. Структурно-функциональный анализ был направлен на изучение роли управления в системе функций государственной службы, а также рассмотрение структуры управления государственной службой, основных принципов и тенденций развития этой структуры. Сравнительный (компаративистский) подход дал возможность выявить особенности российской модели управления государственной службой на основе исследования систем управления государственной службой за рубежом и предоставить наиболее оптимальную и эффективную организационную модель управления государственной службой в Российской Федерации.
Среди методов сбора и анализа эмпирических данных применялись вторичный анализ статистических и социологических данных, анализ документов, анкетирование.
Эмпирическая и информационная база исследования представлена материалами, полученными в рамках социологических исследований:
-
Результаты анкетирования, проведенного автором в 2008-2009 гг. среди государственных служащих Республики Башкортостан и населения (не имеющего профессионального отношения к государственной службе). По каждой группе сформирована пропорциональная выборочная совокупность, сбалансированная по трем квотным признакам для населения (пол, возраст, образование), и по пяти – для госслужащих (пол, возраст, образование, стаж государственной службы и группа занимаемых должностей). Сбор информации осуществлен посредством анкетного опроса каждой группы по специальным анкетам. Общее количество опрошенных составляет 600 человек, данная численность обеспечивает в исследуемых совокупностях статистически значимые группы по каждому признаку выборки.
-
Данные социологических исследований, проведенных ведущими российскими центрами: «Общественное мнение - 2008», Левада-Центр; «Оценка работы органов власти и их влияния на экономику», ФОМ, 2008; «Эффективность российской бюрократии», Социологические исследования, 2006 г., № 3; «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государстве – 2005 г.», РАГС, 2005; «Управление государственной службой Российской Федерации», РАГС, 2004; «Оценка деятельности органов государственной власти: апрель 2000 года», ФОМ, 2000; «Оценка деятельности органов государственной власти», ФОМ, 1998.
-
Результаты компаративного анализа опыта организации государственной службы в странах Западной Европы и США, основанного на изучении законодательства зарубежных стран, мемуарах государственных деятелей, а так же на материалах публикаций и периодической печати иностранных исследователей.
-
Законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан, публикации в периодической печати, информационные передачи в электронных СМИ, информация из сети Интернет, электронные базы справочно-правовой информации и т.д.
Объектом диссертационного исследования является система управления государственной службой.
Предметом исследования является эффективность управления государственной службой в Российской Федерации и пути ее повышения.
Цель исследования – теоретико-методологический анализ, социологическая оценка и разработка путей повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации в условиях современной административной реформы.
Достижение цели исследования предполагало решение следующих задач:
-
Анализ существующих концепций государственного управления и государственной службы в отечественной и зарубежной теории, а также сложившихся подходов к оценке эффективности системы государственного управления.
-
Раскрытие сущности и природы эффективности как социологической категории, в том числе в системе государственного управления и государственной службы.
-
Анализ опыта развития и методов повышения эффективности системы управления государственной службой в западных странах, оценка возможности экстраполяции этих методов на практику современной России.
-
Выявление степени эффективности системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан.
-
Разработка методологии оценки эффективности управления государственной службой и определение возможностей ее применения в практике государственного управления.
-
Выявление основных проблем и путей повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации и выработка соответствующих рекомендаций и предложений.
Основная гипотеза исследования заключается в том, что эффективность управления государственной службой представляет собой не просто соответствие результата управления государственной службой поставленным целям, а является комплексным показателем, включающим взаимодействие ключевых и тесно связанных между собой элементов: объект, функция, ресурс и результат.
Научная проблема исследования заключается в том, что качественное повышение эффективности управления государственной службой в Российской Федерации в недостаточной мере подкреплено теоретико-методологическим анализом эффективности управления государственной службой как категории социологии управления.
Область научного исследования соответствует специальности 22. 00. 08 – «Социология управления». В работе государственная служба рассматривается как социальный институт и предмет социального анализа.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, которые составляют его научную новизну и выносятся на защиту:
Уточнено содержание и дано определение основных категорий диссертационного исследования: управление – последовательное взаимодействие элементов системы посредством их организации и координации между собой и с внешней средой, обеспечивающее функционирование, совершенствование и развитие этой системы; управление государственной службой – это функция государства, направленная на обеспечение функционирования и развитие госслужбы посредством организации и координации как элементов госслужбы между собой, так и государственной службы с внешней средой. Иногда управление госслужбой представляют как последовательное и целенаправленное воздействие государства и общества на государственную службу. Это верно только отчасти, поскольку управление предполагает не только субординационные связи (идущие сверху вниз по управленческой вертикали), но также координационное и реординационное взаимодействие.
Предложена авторская классификация т видов эффективности, более точно отражающая содержание данного понятия. Обоснована типология эффективности по четырем ключевым элементам:
-
эффективность по субъекту – может быть биологической, технической и социальной и определяется субстанциональной принадлежностью самого субъекта. В рамках социальной эффективности можно выделить эффективность социальных подсистем: эффективность общества, государства, государственной службы, государственного служащего, а также эффективность человека, семьи, предприятия и т.д.
-
эффективность по функции, т.е. с позиции видов деятельности, функций органов государственного управления. В данном случае эффективность управления государственной службой необходимо рассматривать с точки зрения эффективности его функций.
-
эффективность по ресурсам, к которым в системе управления государственной службой можно отнести: кадровый, организационный, административно-правовой, материально-технический, социальный, финансовый и другие ресурсы. При оценке эффективности в системе управления государственной службой необходимо не только учитывать реализованный ресурс (затраты), но и соизмерять его с потенциальными возможностями.
-
эффективность по результату как соотношение возможного и полученного (полное достижение, частичное или отсутствие такового). Результат управления государственной службой может быть организационным, кадровым, социальным, идеологическим, финансовым и т.д.
На основе данной классификации была разработана авторская методика оценки эффективности управления государственной службы. Обосновано, что данная методология оценки эффективности управления государственной службой, в отличие от существующих, является более конкретной и полной.
На основе сравнительного (компаративистского) анализа систем управления государственной службы Российской Федерации и стран Западной Европы и США предложено несколько моделей управления государственной службой, которые являются прямым отражением уровня развития всей системы государственного управления.
-
Прямое подчинение государственной службы высшим политическим органам (Президент, Парламент), что в большинстве случаев прописано в Основном законе государства. В этом случае участие специального органа управления государственной службой сводится лишь к консультативному обеспечению управленческих решений высших политических органов. По существу создание такого органа не обеспечивает установления полноценной системы управления государственной службой, ибо орган не наделяется какими-либо специальными полномочиями и становится неким «помощником» высшего политического органа государства.
-
Закрепление специального статуса за органом управления государственной службой. Во-первых, происходит его выделение из политической системы власти, но при сохранении его подотчетности высшим государственным органам (Президенту и/или Парламенту). Во-вторых, обозначается его политико-правовой статус: делегирование функций, которые, по сути, тождественны функциям и полномочиям правительства – создание некоего «над-министерства», которое курирует вопросы, связанные с управлением как государственной службой в целом, так и ее подведомственных структур. Создание таких независимых органов – необходимая мера для укрепления формирующейся системы управления государственной службой. Как показывает история развития государственного управления в зарубежных странах, специальный орган вводится всегда там, где происходят серьезные концептуальные изменения в подходах к государственной службе и практике ее организации. Подобная система представлена сегодня в ФРГ, Великобритании.
Имманентная система управления государственной службой. Эта система предполагает распределение полномочий между специально созданными органами, обладающими независимым друг от друга статусом, но подконтрольными единому координационному центру управления. Такая система управления свойственна государствам с нормативно и морально устоявшимся институтом государственной службы, обладающим качественной внешней и внутренней самоорганизацией, профессиональным обучением и подбором персонала, системой стимулирования госслужащих и уровнем их ответственности представлена в США.
Разработана и обоснована оптимальная система управления государственной службой для Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также методы и пути ее внедрения. Предлагаемая система основана на формировании специального федерального органа управления государственной службой, обладающего особым статусом и наделенного достаточными полномочиями, в том числе, в сфере реформирования государственной службы. Организационно-правовой статус системы управления государственной службой должен обеспечить принцип единства и целостности государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Территориальные подразделения органа управления федеральной государственной службой должны иметь ясную, четкую и рациональную систему взаимодействия с региональными органами управления государственной гражданской службой субъектов РФ.
Предлагается создать систему научно-теоретической, нормативно-правовой и организационно-кадровой деятельности субъектов управления (руководителей, должностных лиц, кадровых служб), направленной на поддержание и координацию функций государственной службы. Верхний уровень механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности. Второй уровень – это постоянно развивающаяся нормативно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это действующее законодательство о государственной службе – важный уровень управления, которому должно уделяться постоянное внимание. Третий уровень механизма управления – кадровый, то есть это специалисты органов управления государственной службой. Четвертый уровень – организационный – определяет систему органов управления и распределение ответственности и полномочий внутри системы управления. Пятый уровень в механизме управления госслужбой – это технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом.
Все элементы этих уровней должны быть взаимосвязаны и дополнять друг друга, что, собственно, обеспечивает системность управления государственной службой.
Теоретическая значимость исследования состоит в приращении знаний в области социологии управления, углубляющих понимание содержания управления как важного фактора повышения эффективности государственной службы. Анализ управления государственной службой Российской Федерации расширяет теоретические представления о возможностях его реформирования в ближайшее время. Введение в научный оборот новой социологической информации позволяет исследовать проблему повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации с позиций общего и особенного.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов работе со слушателями и студентами ВУЗов, в разработке учебных курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба» и «Зарубежный опыт организации государственной службы» и т.п.
Результаты данного исследования могут быть использованы в рамках совершенствования системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан, а также использованы в подготовке соответствующих нормативных актов.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования отражены в девяти научных публикациях автора, в том числе в журналах «Вестник Поволжской академии государственной службы и управления» и «Вестник Башкирского Государственного Университета», рекомендованных ВАК Минобрнауки для опубликования результатов диссертационных исследований. Диссертант является соавтором учебного пособия «Зарубежный опыт государственной службы», в котором в существенной мере отражена компаративистская составляющая диссертационного исследования.
Диссертант апробировал результаты исследования в преподавании курсов «Зарубежный опыт государственной службы», «Зарубежный опыт государственного управления» для слушателей, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Эффективность социального управления как предмет социологического исследования
Эффективность на сегодняшний день является одним из определяющих понятий любой сферы деятельности людей. При этом абсолютно неважно, какая это сфера - развитие международных отношений, борьба с коррупцией, рост цен, игра хоккейной команды - проблема оценки эффективности всегда актуальна и востребована. Например, наука и практика показывают, что уровень жизни народа и его благосостояние на 60-70% зависят от эффективности управления и на 30-40% от других факторов.1
Мировая история дает тому множество примеров. Есть страны, которые не обладают достаточными природными ресурсами (Япония, Германия, Финляндия), но за счет эффективного управления - особо примечателен период послевоенного развития — могут обеспечить достойный уровень жизни своих граждан. С другой стороны, невысокий уровень жизни в России и странах СНГ, богатых естественными ресурсами, обусловлен в большей степени низкой эффективностью государственного управления.
Кроме того, эффективность является одним из наиболее популярных и используемых пошггий в мировой глобальной сети. Так, одна из поисковых сетей при наборе слова «эффективность» выдает более 87 млн. страниц, количество которых ежедневно увеличивается.
Понятие «эффективность», по своей сути, является простым и естественным. Принцип эффективности заложен в основе любой деятельности человека и формулируется в виде правила: «минимизация затрат при максимуме результата». Однако его научное определение и обоснование сталкивается с проблемами, различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.д. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки фения эффективность рассматривается как результат развития хозяйства, выражающийся в достижении наибольшего эффекта при минимальных затратах. С другой стороны существует понятие социальной эффективное і и — сооїветствие результата хозяйственной деятельности социальным целям общества. В обоих случаях исследователи обе і оятел ыю разработали категорию эффективности и соотвеїствующие криіерии се оценки. В современном менеджменте сделано тоже применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. О Lметим, что подобный подход нс чужд и управленческой науке, в ко юрой эффективность можно ірактоваїь как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организации в целом).
Тем не менее, в вопросе определения сущности понятия «эффективность» в системе государственного управления ситуация иная. С одной стороны, описанию эффективности государственного управления, как и собственно управлению, посвящено довольно много научных работ, с другой стороны, специфика содержания понятия государственного управления, как наиболее востребованного термина широкого круга социально-политических и экономических наук, оставляет еще очень много открытых вопросов. В эюй связи представляется необходимым, в первую очередь, провести комплексный анализ содержания понятия управления, тем более что трактовок, определений управления существует множество.
Толковый словарь обществоведческих терминов трактует управление как «налаживание и направление деятельности кого -, чего-нибудь»1, с другой стороны Ожегов СИ. называет управление «ходом, развитием какого-нибудь явления, последовательной сменой состояний в развитии чего-нибудь»2, что, по сути, стало универсальным определением особого рода деятельности, направленной на достижение поставленных целей. Такая целенаправленная деятельность присуща множеству разнообразных систем, отличных даже по своим субстанциональным сущностям - природным (живой организм, системное образование, состоящее из растений и животных), техническим (робот, вообще любое автоматическое устройство, функционирующее под воздействием импульсов, посылаемых находящимся в нем управляющим устройством в соответствии с программой), другим созданным людьми материальным системным образованием (городское хозяйство, предприяше как комплекс зданий и сооружений и др.)- Таким образом, если следовать более упрощенной схеме, можно выделить несколько сфер понятия управления: «человек-природа» (управление природными системами), «человек-техника» (управление техническими сисіемами), «человек-человек» (управление социальной системой). Представить эту схему можно и другим способом: «человек-компыотер-исполпитель (робот)» и «Бог (биосфера)-человек-компыотер-исполнитель», однако для нас более предпочтительной является субъектная роль человека во всех схемах, поэтому, рассмотрим первый вариант.
Критерии и методы оценки эффективности системы управления государственной службой
Проблема определения места и роли государственной службы в системе государственного управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Являясь фактическим посредником между государством и обществом, государственная служба выполняет огромную политическую, административную и социальную функции (миссии). Государство реализует свои легитимные полномочия через государственные органы, где главным механизмом является государственная служба, которая во многом характеризует всю систему государственного управления. Однако значимость и полезность этого института зависит от его эффективности и, следовательно, методов воздействия на нее со стороны государства и государственных органов. Только слаженная и четко действующая система управления государственной службой позволит сохранить этот институт в том виде, который необходим для эффективного функционирования системы в целом.
Сегодня значимость данной проблемы определяется явной несостоятельностью системы управления государственной службой и усиливается тем обстоятельством, что мы находимся на стадии реформирования этой системы. Так, в Указе Президента РФ Д.А. Медведева от 10 марта 2009 г. N261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»1 необходимость создания эффективной системы управления государственной службой внесена в список основных мероприятий в ближайшие пять лет.
Отметим, что до сих пор современное российское законодательство не дает четкого определения понятия «управление государственной службой», правда, его прямое упоминание в законах и указах по вопросам государственной службы подтверждает один неоспоримый факт: в принципе система управления государственной службой в России существует.
В институциональном плане, на наш взгляд, сегодня она- представляет собой весьма эклектичную и по существу недееспособную совокупность государственных органов, компетенция которых остается до сих пор неопределенной. К тому же, современная научная и учебная литература по вопросам государственной службы, социологии управления и административного права либо не рассматривает вопрос о системе управления государственной службой, либо не дает вполне однозначного ответа в определении сущности этого социального явления. Однако необходимость в решении данного вопроса очевидна, поскольку, если рассматривать государственную службу как объект управления, то должен существовать и субъект управления - система и органы управления этой службой. Теоретические исследования, предметом которых является управление государственной службой, действительно немногочисленны, и в них каждый автор по-своему подходит к определению понятия управления государственной службой. Например, авторы Черепанов В.В. и Иванов В.П. определяют управление государственной службой как сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации ее функций и задач. Схожее по смыслу определение можно выделить в учебном пособии профессора Бахрах Д.Н., где автор рассматривает управление государственной службой как институт, целью которого является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом."
Существует и более подробное определение этого понятия, суть которого сводится к тому, что государственная служба является системой, в процессе функционирования которой происходит воспроизводство ее структуры, связей и отношений, кадрового потенциала. При этом важнейшим условием нормального функционирования и развития государственной службы является -управление ею. Это управление представляет собой сознательное целенаправленное воздействие органов власти па государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализацию ее целей и программ.1 Не смотря на относительную давность данного подхода, он так и не потерял своей актуальности.
Интересным является и подход признанного исследователя в области государственного управления и государственной службы профессора Атаманчука Г.В. Автор считает, что «государство, являясь основной формой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов граждан, реализует эту миссию посредством государственной службы. Сообразно с этим государство и организует государственную службу, и управляет ею. Таким образом, оно осуществляет управление основой и средством собственной деятельности как практики реализации государственной власти, ее политики, законов, целей и функций»." Отметим, что данное утверждение позволяет провести общий знаменатель между понятием государственного управления и управлением государственной службой.
Обеспечение эффективности управления государственной службой в странах Западной Европы и США
Современные тенденции развития практики и теории государственного управления и государственной службы убедительно доказывают необходимость более углубленного изучения мирового опыта в данной области, а стратегия развития системы государственного управления России на ближайшие годы является тому неоспоримым подтверждением. Кроме того, существующие в российской науке теории развития государственного управления и государственной службы предполагают во многом построение компаративистских (сравнительных) методов и принципов для изучения данной проблемы.
Необходимость обращения к западному опыту обусловлена несколькими причинами.
Во-первых, знакомство с мировым опыюм организации и функционирования государственной службы позволиі лучше разобраться как в общих, универсальных закономерностях развития отої о социального феномена, іак и понять специфику, особенности российской системы организации работы государственного аппарата.
Во-вторых, зарубежный опыт, как исторический, гак и современный, поможет застраховаться от ошибок в строительстве российской системы государственной службы. Как известно, лучше всего учиться на чужом опыте, в том числе и на чужих ошибках.
В-третьих, зарубежный, и особенно европейский опыт государственной службы, был широко использован при формировании государственной службы в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века. Вполне возможно, чю при заимствовании международного опыта в этой области мы допустили определенные промахи. Это обстоятельство требует более пристального внимания к принципам и технологиям применения зарубежного опыта государственной службы в России.
В-четвертых, госслужба в современных кризисных условиях может и должна выступить гарантом будущего обновления общества. Последние результаты реорганизации государственной службы в западных странах говорят о ее больших потенциальных возможностях. На сегодняшний день госслужба в Российской Федерации и Республике Башкортостан находится, по существу, в стадии становления, и этот опыт может оказаться для них весьма полезным.1
Отметим, что первые попытки обращения к зарубежному опыту в нашем государстве относятся к началу XVIII в. Яркий тому пример — довольно успешная попытка структурирования и систематизации государственных должностей по образцу европейских государств при Императоре Петре І, в частности, таких стран как Пруссия, Швеция, Голландия. Однако, на наш взгляд, данный пример иллюстрирует не столько заслуги Петра I (а мы нисколько их не умаляем) в области государственного строительства, тем более, с использованием западного опыта, сколько подчеркиваем, что заимствование этого опыта должно выдерживать очень важные условия, ибо мировая практика показывает, что банальная механическая экстраполяция практики одного государства на другое не всегда является действенной, а тем более эффективной мерой.
В зарубежной практике существует столь огромное количество моделей и вариаций систем государственной службы, что использование всего мирового опыта становится задачей откровенно непосильной. С одной стороны, существуют общепризнанные, эталонные модели государственной службы (США, Великобритания, ФРГ), с другой - локальные, характерные исключительно определенным территориям и конкретному историческому этапу (Япония, Китай). Поэтому зарубежный опыт изучения систем государственной службы обязательным условием предполагает обозначить принципы изучения и использования этого опыта. На наш взгляд, можно выделить следующие принципы:
1) Объективность, которая всегда предполагает видение проблемы такой, какая она есть на самом деле.
2) Целесообразность, практичность. Данный принцип является одним из самых важных, тем более что его, как правило, предпочитают игнорировать до сих пор. Основная его идея заключается в том, что если мы что-то заимствуем, го нам необходимо определить: во-первых, действительно ли нам это нужно, а, во-вгорых, возможно ли это заимствование.
3) Самобытность - предполагает обязательный учет исторической, национальной и культурной специфики изучаемого общества.
4) Совмещение. Опыт каждой страны целостен, он уходит своими корнями в историю, культуру, традиции, уровень развития экономики и многое другое. Необходимо учитывать, что практическое осуществление любой экстраполяции, любого социального приобретения всегда будет представлять некий сплав заимствованного и собственно созданного.
5) Целостность. Государственное управления носит системный характер, поэтому оценка, внедрение зарубежного опыта тоже должны носин, комплексный характер.
6) Критичность. Уважительное отношение к зарубежному опыту не должно приводить к слепому копированию, ибо в нем также не все идеально и эффективно.
7) Принцип учета фазового сдвига. При заимствовании зарубежного опыта необходимо учитывать то, что в данный момент времени мы можем находиться на разных этапах развития; следовательно, заимствование должно основываться на использовании опыта того же этапа, на котором находится и наша страна.
Состояние и проблемы системы управления государственной службой в Российской Федерации
Система управления государственной службой Российской Федерации является крайне дискуссионной и сложной темой, как в научных, так и в политических кругах. Ряд ученых и исследователей считают, что в Российской Федерации в настоящее время еще не сложилась система управления государственной службой, аргументируя это ее нормативной несостоятельностью, и, как следствие, неэффективным функционированием. С другой стороны, с принятием Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в 1995 г. определенная система регулирования государственной службы в пашей стране все-таки оформилась. Данные социологического опроса, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ среди экспертов и служащих одного из федеральных органов государственной власти, несколько конкретизируют эту проблему. При ответе на вопрос: «Есть ли, по Вашему мнению, в РФ система управления государственной службой?» на первом месте прозвучал ответ - «да, в виде отдельных элементов»; па втором - «нет»; на третьем-«да».1
Необходимо отметить, что система управления государственной службой России имеет довольно продолжительную историю развития. Со времени появления первых приказов (прообразов современных министерств) в XVII веке в России появляется слой людей, выполняющих служебные поручения и постепенно перешедших на постоянную государственную службу. К началу XVIII- века появилось профессиональное чиновничество, деятельность которого стала регулироваться специальным документом, - «Табелью о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» - принятым в 1722 году Императором Петром I. Понятие «статский» в законе означало - «гражданский». Табель о рангах дифференцировала виды государственной службы (фажданская, военная, придворная), четырнадцать классов должностей и чины. Была регламентирована система приема на государственную службу и продвижения по службе. Табель определяла главный критерий подбора и продвижения по служебной лестнице исходя из личных способностей, образования и заслуг человека. Исполнение предписаний данного документа принимали на себя коллегии (заменившие приказы), подчиняющиеся в свою очередь царю (позже императору) и Сенату.
Первые реальные попытки создания системы управления государственной службой России были предприняты лишь спустя полтора столетия. При Императоре Николае Г в 1846 году был создан Императорский департамент гражданского ведомства при Первом отделении канцелярии Его Величества. Структурно он состоял их четырех подразделений (экспедиций): - первая экспедиция, ведавшая чинопроизводством в министерствах и занимающаяся представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов; - вторая экспедиция, ведавшая чинопроизводством в губерниях; - третья экспедиция, занимавшаяся вопросами приема па госслужбу, прохождением, утверждением в должностях и увольнением; - четвертая экспедиция, проверявшая правильность ведения списков госслужащих. На протяжении дальнейшей истории царской России Императорский департамент упразднялся, создавался снова, переименовывался в Комитет о службе чинов гражданского ведомства и просуществовал вплоть до 1917 года. Это был, по сути, первый специальный орган управления государственной службой, находящийся в составе аппарата главы государства.
В Советском Союзе функции управления госаппаратом были сконцентрированы в партийных органах (ВКП(б), КПСС), которые в соответствии с той системой осуществляли «подбор и расстановку кадров» па всех этажах чиновничьей пирамиды. Номенклатурный принцип управления партийно-государственной машиной был достаточно адаптирован к потребностям советского общества и в определенной мере, с учетом современных реалий, может быть использован и сейчас.
Впервые на нормативно-правовом уровне понятие «система управления государственной службой» появилось, и было узаконено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Глава 13 Концепции так и называлась: «Система управления государственной службой». Однако содержание данной статьи носило столь поверхностный характер, что по существу так и не определило фактического смысла данного понятия. Кроме того, не была разработана возможная структура и организационная модель управления государственной службой и, соответственно, сроки ее утверждения. По мнению большинства исследователей по данной проблематике это было вызвано сложной политической ситуацией в стране, требующей жесткой централизации власти. А введение в практику так называемого «суперминистерства»1, которое по своим полномочиям было бы сопоставимо с возможностями Президента РФ, на тот период оказалось мерой не очень разумной.
