Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы исследования ротации кадров государственной гражданской службы 21
1.1 Концептуальные основы ротации кадров государственной гражданской службы 22
1.2 Ротация кадров государственной гражданской службы как предмет социологического анализа 42
2. Анализ возможностей управления ротацией кадров государственной гражданской службы Российской Федерации 62
2.1 Ротация в системе кадровых технологий на государственной гражданской службе 62
2.2 Формирование социального механизма ротации государственных гражданских служащих 90
3. Обеспечение востребования потенциала ротации кадров государст венной гражданской службы 111
3.1 Социально-управленческие барьеры в ротации кадров государственной гражданской службы 112
3.2 Основные направления совершенствования управления ротацией кадров государственной гражданской службы 133
Заключение 150
Список использованной литературы и источников 157
- Ротация кадров государственной гражданской службы как предмет социологического анализа
- Ротация в системе кадровых технологий на государственной гражданской службе
- Формирование социального механизма ротации государственных гражданских служащих
- Основные направления совершенствования управления ротацией кадров государственной гражданской службы
Ротация кадров государственной гражданской службы как предмет социологического анализа
Как правило, карьеру рассматривают с двух позиций. С одной стороны, карьера выступает как видимая последовательная смена набора должностей, занимаемых человеком на протяжении трудовой жизни, в том числе в результате ротации. Это объективная сторона карьеры, в развитии которой участвуют субъекты управления. С другой стороны, карьера включает изменения внутренних ценностей и мотивов человека в разные периоды его трудовой жизни, а также соответствующее этим меняющимся ценностям и мотивам изменение поведения. Это отражение субъективной стороны карьеры. Для ротации кадров также важны субъектно-личностные аспекты, в частности, с точки зрения учета стремления госслужащих к повышению профессионального уровня, приобретению новых знаний и навыков за счет служебно-должностных перемещений, а также учета возможных сопротивлений личности изменениям, конфликта интересов в процессе ротации и т.д.
Многие авторы придерживаются точки зрения, согласно которой карьера – это субъективно осознанные собственные суждения о своем трудовом будущем, ожидаемые пути самовыражения и удовлетворения трудом, определенная последовательность профессиональных ролей, статусов и видов деятельности в жизни человека18. В процессе карьерного развития происходят индивидуально осознанные изменения позиции и поведения сотрудника, связанные с приобретением профессионального опыта, в том числе, и при смене работ, должностей, функциональных обязанностей в процессе ротации. Таким образом, карьера означает поступательное изменение навыков, способностей и профессиональных возможностей в сфере трудовой деятельности, благодаря чему в итоге закрепляется достижением определенных позиций в служебной иерархии. Эта характерная динамическая черта карьеры обусловлена тем, что карьера представляет процесс профес 18 Данькова Е.В. Управление деловой карьерой: учебное пособие. – М.: РАГС, 2010; Управление персоналом: Учебное пособие
В подобном представлении карьера имеет много общего с ротацией кадров, которая подобно карьере не только воспроизводит статусно-ролевые, профессиональные и социальные позиции сотрудника при перемещении на новое место службы, но и сопровождается профессиональным ростом, который формирует необходимые условия для развития служебной карьеры.
Вместе с тем, следует учитывать, что помимо профессионального роста карьера обеспечивает и личностное развитие индивида. На это обстоятельство особо обращает внимание И.П. Лотова, которая в своей монографии представила подробное исследование различных подходов и позиций отечественных и зарубежных авторов по вопросу о сущностно-содержательной характеристике понятия «профессиональная карьера» и сделала вывод, согласно которому профессиональная карьера определяется не только служебным продвижением, но самореализацией человека в процессе его профессиональной деятельности. При этом И.П. Лотова совершенно справедливо отмечает диалектическую связь развития профессиональной карьеры и личностно-профессионального развития, когда высокий профессионализм выступает в качестве важной детерминанты успешного профессионального и личностного развития, сопряженного с эффективным карьерным продвижением19.
Однако развитие карьеры неправомерно отождествлять исключительно с непрерывным вертикальным восхождением по служебной лестнице. Карьерное развитие происходит и в том случае, когда осуществляется функциональная ротация работ, сопровождаемая обогащением труда, развитием его качественных сторон. В подобной ситуации, когда происходит развитие и приращение знаний, навыков, умений работника, ротацию кадров правомерно рассматривать как одну из форм развития карьеры по горизонтали.
Наличие общих оснований ротации и карьеры позволяет связывать суть ротации с карьерным развитием персонала, которое, в свою очередь, представляется в форме процесса активного освоения индивидом организационного и социального пространства с целью реализации профессиональных потребностей, а также расширения сфер деятельности и обогащения функционального потенциала сотрудника. В результате, как отмечает Е.В. Данькова, «объект ротации приобретает новый опыт и новое социальное окружение, создающие основу для карьерного развития»20. Однако подобный вывод нельзя признать однозначным. Действительно, ротация кадров составляет один из важных компонентов карьерного процесса, но далеко не единственный. Рассматривая деловую карьеру индивида в организации, необходимо учитывать не только ее внешние проявления в форме последовательной смены профессий, видов труда и должностей, но и динамику профессиональной мотивации, социально-экономического положения, статусно-ролевых характеристик, проявлений социальной активности личности, потребности самой организации в развитии карьеры сотрудников и другие факторы. Вместе с тем, ротация кадров, являясь формой горизонтальной карьеры, служит отражением более широких и сложных социальных отношений в организации помимо отношений, касающихся развития и управления карьерой сотрудников. Как кадровая технология, ротация в большей степени ориентирована на решение задач развития организации в целом. В качестве кадровой технологии карьера нацелена в основном на задачи развития сотрудников. Таким образом, имея много общего с карьерой, ротация кадров существенно отличается от карьеры, и связано это с теми основаниями, целями, пространственно-временными характеристиками, которые делают ротацию более широкой по кругу решаемых задач в управлении и проектировании профессионального развития, чем планирование и управление карьерой сотрудников организации. В первом приближении можно утверждать, что в планировании и управлении карьерой на первый план выходит профессионально-должностное развитие кадров, а в планировании и управлении ротацией основное внимание уделяется профессионально-квалификационному развитию.
Ротация в системе кадровых технологий на государственной гражданской службе
В Японии ротация государственных служащих представляет часть системы переподготовки и повышения квалификации кадров. Поскольку основной задачей ротации является рост профессионализма, горизонтальные и вертикальные перемещения служащих производятся достаточно часто, каждые два-три года, как правило, без согласия сотрудника на такие должностные перемещения. В связи с этим, многие должности на местном уровне используются для последовательного пребывания на них служащих центрального аппарата. Подобный механизм, с одной стороны, позволяет служащим центрального аппарата расширить профессиональный кругозор и обогатить служебный опыт знаниями местной специфики, а также оперативно передать опыт, знания и информацию с центрального уровня на местный. С другой стороны, служащие на местах сталкиваются с ограничениями карьерного роста, поскольку высшие должности резервируются для целей ротации чиновников центрального аппарата70.
Необходимо отметить опыт ротации госслужащих в Республике Казахстан, где ротация руководителей силовых ведомств осуществляется ежегодно. В Министерстве внутренних дел и Прокуратуре Республики планомерно осуществляется также ротация руководителей региональных подразделений. В течение последних лет ротация кадров в органах внутренних дел, налоговой службы, таможни и дорожной полиции распространяется не только на политических государственных служащих (на эту категорию государственных служащих возложена ответственность за реализацию политических целей и задач, их деятельность носит политико-определяющий характер, поэтому порядок и условия ротации этой категории
Анализ зарубежного опыта использования ротации кадров позволяет сделать вывод, что практически все страны используют возможности ротации кадров государственной службы для противодействия коррупции, дополняя эти возможности такими инструментами, как кадровые фильтры, позволяющие предотвратить прием на государственную службу потенциально коррумпированных чиновников; вывод из кадрового состава государственной службы коррумпированных служащих и служащих, вовлеченных в коррупционные связи. Вместе с тем, возможности ротации кадров используются для повышения профессионального уровня служащих, формирования квалифицированного кадрового состава государственных органов и повышения эффективности государственной службы.
Поэтому, признавая важность ротации как средства борьбы с коррупционным поведением госслужащих, неправомерно сводить задачи ротации кадров государственной гражданской службы только к противодействию коррупции, необходимо более полно использовать возможности этой универсальной по содержанию и кругу решаемых задач кадровой технологии для повышения эффективности деятельности государственной службы в целом.
Возможности успешного решения этих задач с помощью ротации подтверждает опыт ротации кадров в Министерстве иностранных дел России, где ротация служащих осуществляется на плановой основе. Ежегодно составляется перечень должностей, подлежащих замещению в следующем году, любой сотрудник может заблаговременно ознакомиться с перечнем открывающихся в загранучреждениях министерства вакансий и претендовать на замещение той или иной должности. Для реализации принципа плановости ротации проводятся следующие мероприятия:
Отбор кандидатов на замещение должностей в загранучреждениях осуществляется по результатам конкурса на замещение вакантной должности в соответствии с нормативными документами министерства. Ротация кадров Министерства иностранных дел России проводится с использованием системы гарантий и компенсаций. Так, по истечении периода ротации сотруднику предоставляется прежняя или равноценная должность; в период нахождения в загранучреждении производится компенсация расходов по найму жилья; в случае пребывания сотрудника в странах со сложными условиями (климат, сложная политическая ситуация и т.п.) предусмотрены дополнительные выплаты к должностному окладу по установленным коэффициентам, компенсации дополнительных расходов на лечение, содержание (обучение и воспитание) детей и т.п. Таким образом, модель ротации кадров министерства способствует формированию квалифицированного кадрового состава профессионалов, с готовностью воспринимающих перевод на иное место службы, что позволяет рационально обновлять кадры, обеспечивая их профессиональный и карьерный рост, а также повышать эффективность деятельности государственного органа. Вместе с тем, система ротации дипломатических кадров подтверждает необходимость соответствующей системы гарантий и компенсаций, позволяющих организовать эффективный процесс ротации с соблюдением интересов всех сторон.
Формирование социального механизма ротации государственных гражданских служащих
Противодействие коррупции в среде госслужащих следует рассматривать как необходимое условие повышения эффективности функционирования всей системы государственной гражданской службы, однако ни в самом законодательном акте, ни в Методических рекомендациях Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации не приводится соответствующих пояснений, имеющих в данном случае принципиальное значение.
Частью 2 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ в редакции Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ определяется возможность ротации только лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители» в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, что обусловлено необходимостью противодействия коррупции. Ответственность должностных лиц за обязательное выполнение положений указанных законов по противодействию коррупции за счет ротации лишь ограниченного круга руководящих кадров отодвигает решение проблемы о необходимости расширенного использования социального механизма ротации в целях повышения эффективности гражданской службы.
Финансовые барьеры
Ротация государственных гражданских служащих является дорогостоящим проектом, поэтому финансовые барьеры развития ротации всегда связываются с объективно существующими бюджетными ограничениями. Действительно, при назначении госслужащих в порядке ротации на новое место службы в другом населенном пункте общая сумма затрат на ротацию включает предусмотренные компенсации расходов на проезд к новому месту службы (как самого служащего, так и членов его семьи), а также расходы, связанные с обустройством служащего на новом месте.
Среди поднаем) жилых помещений в населенном пункте нового места службы. При первоначальном обосновании нормативов компенсации указанных расходов госслужащим, назначаемым на новое место службы в порядке ротации, проводимой в соответствии них основную часть составляет компенсация расходов госслужащих за наем (с положениями Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ, за основу был принят порядок выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909. Согласно данному постановлению, предусмотрен различный размер ежемесячной компенсации на оплату нанимаемых жилых помещений для различных местностей, например, в гг. Москва и Санкт-Петербург – 15,0 тыс. руб.; в других городах и районных центрах – 3,6 тыс. руб.; в прочих населенных пунктах – 2,7 тыс. руб. Именно эти показатели были заложены в расчет нормативов компенсации для госслужащих, хотя реальные затраты на наем жилых помещений существенно выше (как минимум, в два раза). Кроме того, указанное постановление предусматривает ежемесячную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений и ее увеличение на 50% при проживании с военнослужащим трех и более членов семьи, в то время как финансово-экономическое обоснование федерального закона № 395-ФЗ предусматривало вначале только разовую (месячную) выплату. В результате, потребность в денежных средствах, необходимых только для обеспечения компенсации расходов за наем (поднаем) жилых помещений гражданским служащим, назначаемым на новое место службы в порядке ротации, оказывается выше расчетной, как минимум, в 12 раз.
Соответствующие замечания и предложения автора настоящей работы были учтены при доработке окончательного варианта финансово-экономического обоснования федерального закона № 395-ФЗ, а также при разработке постановления Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. № 1103.
В состав расходов на проведение ротации кадров государственной гражданской службы представляется необходимым включать затраты на проведение мероприятий по адаптации сотрудников на новом месте службы, а также на подготовку для выполнения новых должностных обязанностей и т.п. В связи с этим, величина совокупных затрат на ротацию оказывается выше той суммы, которая предусмотрена в виде компенсаций действующим законодательством. Именно эта диспропорция определяет финансовые барьеры развития ротации.
Таким образом, комплексный анализ социально-управленческих барьеров развития ротации кадров, формируемых на разных уровнях: личности служащего, государственного органа; общества, позволяет выявить основные направления совершенствования социального механизма с целью результативного проведения ротации государственных гражданских служащих.
Вместе с тем, анализ социально-управленческих барьеров ротации кадров государственной гражданской службы позволяет рассматривать ротацию как явление социальное, но имеющее финансовую, государственно-правовую и политическую детерминанты, что придает исследованию комплексность, сущностную определенность и целостность.
Основные направления совершенствования управления ротацией кадров государственной гражданской службы
Совершенствование внутренних составляющих социального механизма ротации государственных служащих связано с развитием их личностно-профессиональных и морально-нравственных качеств, формированием и укреплением мотивационных установок активного социального поведения в профессиональной среде, стремления к получению новых знаний, навыков и опыта работы в сфере государственного управления, включая опыт прохождения гражданской службы на должности в порядке ротации. Решению этих задач во многом способствует развитая и крепкая корпоративная культура, определяющая нормы и стандарты корпоративного поведения, основанного не только на общности нормативно-правового статуса и единых требованиях прохождения гражданской службы, но и на общих разделяемых большинством сотрудников государственного органа ценностях и установках.
В связи с этим, представляется целесообразным разработка и внедрение Кодекса этики государственного гражданского служащего Российской Федерации. По результатам социологического исследования, проведенного в мае-июне 2012 года специалистами РАНХиГС, 39,6% опрошенных признали принятие Кодекса этики в государственных органах определенно необходимым, а 32,1% - отчасти необходимым (рисунок 16). такой необходимости.
Таким образом, по мнению большинства респондентов, существует необходимость принятия Кодекса этики госслужащих, по аналогии с Кодексами, действующими в ряде зарубежных стран.
Так, например, в Канаде разработан Кодекс ценностей и этики государственной службы с целью повышения уверенности населения в добросовестности госслужащих и укрепления уважения к роли правительства в общественной жизни страны. Знание и соблюдение Кодекса является одним из основных требований при приеме на работу в любую правительственную организацию. В Кодексе определены основные ценности государственной службы, принципы ответственности и подотчетности, перечислены показатели, позволяющие выявить конфликт интересов, пути разрешения возникающих проблем.
В Кодексе ценностей и этики государственной службы Канады выделяются четыре типа ценностей111: - демократические – служить общественным интересам в рамках закона; - профессиональные – служить компетентно, квалифицированно, эффективно, объективно и непредвзято; - этические – всегда действовать таким образом, чтобы поддерживать общественное доверие; - человеческие – проявлять уважение, справедливость и вежливость в общении с гражданами и коллегами-госслужащими.
Для должного осознания значения всех положений Кодекса в Канаде для сотрудников всех государственных органов разного уровня регулярно проводятся семинары и учебные программы, посвященные вопросам ценностей и этики. Пункт о необходимости соблюдения этических норм обязательно включается в трудовой договор каждого государственного служащего и обсуждается с руководителем или сотрудником отдела кадров в момент подписания договора. В трудовом договоре руководителей любого уровня содержится пункт об обеспечении понимания и соблюдения Кодекса всеми их подчиненными. Наконец, модуль, посвященный ценностям и этике, должен присутствовать в большинстве обязательных программ повышения квалификации государственных служащих; это особенно важно для инструктажа новых сотрудников, обучения руководителей высшего и среднего звена и тренингов развития лидерских компетенций.
Все государственные служащие Канады несут ответственность за соблюдение установленных ценностей и этических норм при выполнении своих служебных обязанностей. Нарушение положений Кодекса влечет наказание вплоть до расторжения трудового договора, однако за сотрудником всегда сохраняется право на апелляцию. Госслужащие должны быть уверены в том, что они могут открыто поднимать вопросы, связанные с соблюдением ими или другими сотрудниками ценностей и этических норм, без боязни несправедливого наказания.
Представляется, что распространение канадского опыта будет полезным для более результативной работы госслужащих и повышения эффективности гражданской службы Российской Федерации, в том числе посредством ротации кадров.
Таким образом, в ходе исследования были определены основные социально-управленческие барьеры развития ротации кадров государственной гражданской службы. Часть из них формируется под влиянием внутренних факторов, которые обусловлены: современными ценностно-мотивационными установками госслужащих, находящимися под воздействием общих тенденций снижения морально-нравственных качеств российских граждан, ухудшения нормативно-ценностных компонент их социального поведения; недостаточным уровнем развития корпоративной культуры в системе гражданской службы, что не позволяет формировать, корректировать и развивать необходимые личностно-профессиональные качества госслужащих; недостаточным уровнем профессионализма госслужащих, который не обеспечивает должного понимания особенностей гражданской службы и требуемого восприятия ротации как необходимого элемента ее прохождения.
Внешние ограничения развития ротации госслужащих связаны с управленческими и организационными проблемами в сфере нормативного, финансового, методического, организационно-правового, информационного, хозяйственно-бытового обеспечения ротации государственных служащих.
Комплексный анализ социально-управленческих барьеров развития ротации кадров, формируемых на разных уровнях: личности госслужащего - государственного органа - общества, позволяет определить основные направления совершенствования социального механизма ротации, реализация которых обеспечивает совершенствование управления ротацией государственных гражданских служащих, повышение эффективности гражданской службы, в том числе за счет профессионального развития госслужащих.
