Введение к работе
Непрерывное увеличение разнообразия форм и методов общественной деятельности приводит к пересмотру места и роли государства в обществе, что требует реформирования и развития государственной службы как механизма реализации государственного управления, создания действенного инструмента ее целенаправленной организации, формирования системы ее эффективного управления, что обусловливает актуальность темы диссертационного исследования, определяемую следующими обстоятельствами.
Во-первых, в настоящее время в науке отсутствует целевая установка на научное осмысление проблемы создания единой эффективной системы управления государственной службой Российской Федерации. Исследование накопленного в этой области опыта свидетельствует о бессистемности и недостаточной научной обоснованности попыток ее решения. Один из наиболее существенных недостатков процесса реформирования государственной службы - отсутствие научно обоснованной модели, являющейся прообразом объекта реформирования, отражающей наиболее существенные его стороны и особенности развития, обеспечивающей максимальный учет возможных рисков и адекватность осуществляемых преобразований.
Во-вторых, формируемая в настоящее время система управления государственной службой имеет ряд существенных недостатков: отсутствие целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях; низкая результативность деятельности государственных органов; рассогласованность действий существующих субъектов управления государственной службой, недостаточная разработанность нормативной базы формирования и функционирования системы управления государственной службой.
Положения утвержденной в 2001 году «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», касающиеся проблемы управления, не получили дальнейшей разработки и детализации. Необходима тщательная проработка и конкретизация теоретических положений Концепции, формирование на ее основе продуманной социальной модели государственной службы, а также разработка механизмов ее реализации на практике.
В-третьих, в настоящее время отмечается недостаточная востребованность метода моделирования в государственном управлении, в то время как реформирование государственного аппарата, создание оптимальной системы управления государственной службой требуют его широкого применения. Связи с этим необходима разработка методологических подходов к моделированию системы управления государственной службой с учетом ее специфики, создание в рамках модели конкретных организационно-правовых форм субъектов управления государственной службой, определение их функций и статуса, а также места в системе государственной власти.
В-четвертых, в ходе административной реформы недостаточно учитывается зарубежный опыт моделирования в сфере государственного управления и государственной службы, в то время как отечественный опыт управления государственной службой рассматривается в основном лишь с его негативных сторон, что приводит к новым ошибкам, нежелательным результатам проводимых преобразований.
Степень научной разработанности темы.
Исследованию моделирования и других технологий, в том числе прогнозирования, проектирования социальных процессов посвящено немало работ в современной научной литературе. Эти вопросы были предметом исследований В.И. Арнольда, И.В. Бестужева-Лады, Ю.А. Крючкова, Б.Н. Кузыка, В.А. Лукова, Н.М. Найбороденко, Ю.М. Плотинского, И.В. Романенко, В.М. Сафроновой, Н.П. Тихомирова, Б.Ф. Усманова, С.Н. Щегловой и др.1
Ряд работ посвящен исследованию инновационных технологий в решении проблем государственной службы. Среди них можно выделить труды В.Н. Иванова, Л.А. Калиниченко, Е.А. Литвинцевой, А.П.
Арнольд В.И. Математическое моделирование социальных процессов. М, 1998; Бестужев-Лада И.В.Прогнозное обоснование социальных нововведений. М.,2003; Крючков Ю.А. Теория и методы социального проектирования. М.,1992; Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. -М., 2009.; Луков В.А. Социальное проектирование. М, 2003; Найбороденко Н.М. Пронозирование и стратегия социального развития России. 2-е изд. М., 2003; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. Изд.-е 2-е. М., 2003; Романенко И.В. Социальное и экономическое прогнозирование: конспект лекций. СПб., 2000; Сафронова В.М. Социальное прогнозирование и моделирование. М., 2005; Тихомиров Н.П. Моделирование социальных процессов. М.,1993.; Усманов Б.Ф. Социальная инноватика. М., 2000; Щеглова С.Н. Социальное прогнозирование, проектирование и моделирование: Учебный практикум. М., 2001.
Михайлова, В.И. Патрушева, Ю.Н. Пучкова, В.Л. Романова, С.С. Сулакшина, Ю.А. Яковлевой и др'.
Значительный интерес представляют работы, посвященные исследованию зарубежного опыта организации и управления государственной службой, который может быть использован при разработке модели управления российской государственной службой с учетом ее особенностей. Можно выделить работы А.А. Демина, Е.А. Литвинцевой, А.В. Оболонского, СВ. Пронкина, О.Е. Петруниной, А.Н. Михайленко и др.2
В последние годы возрос интерес к проблеме управления государственной службой в Российской Федерации. Этой теме посвящены работы В.Д. Граждана, B.C. Нечипоренко, А.И. Турчинова и др.3
Анализ разработанности темы свидетельствует о том, что в научной литературе недостаточно внимания уделено применению моделирования в решении проблем управления государственной службой. Необходима выработка модели системы управления государственной службой, реализация которой способствовала бы ее функционально-
Иванов В.Н., Патрушев В.И., Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001; Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М, 2000; Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений. М., 2003; Михаилов А.П. Математическое моделирование структур государственной власти. Т.З. М., 1997; Пучков Ю.Н. Социальное проектирование структур аппарата федеральных органов исполнительной власти. Дисс.канд.социол.наук. М, 2003; Романов ВЛ. Социальная самоорганизация и государственность. М, 2000; Сулакшин С.С. Система методологии проектирования государственно-управленческих решений // Власть. 2006, №5; Яковлева Ю.А. Социально-организационное проектирование института государственной службы. Дисс.канд.социол.наук. М.,2002.
Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А.А. Демина. М, 2008; Оболонский А.В. Бюрократия XXI века. Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003; Пронкин СВ., Петрунива О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2007; Тупикин А.П., Михайленко А.Н. Принцип открытости и прозрачности в зарубежных системах государственного управления.М., 200S.
3 Граждан В.Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005, №12.; Нечипоренко B.C. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. М., 2008; Турчинов А.И. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы // Государственная служба 2008, №5; Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2009.
организационной оптимизации, адекватности системы государственной службы современной российской действительности. Исследованию данной проблемы посвящена диссертационная работа.
Объект диссертационного исследования - государственная служба Российской Федерации.
Предмет исследования - моделирование системы управления российской государственной службой.
Цель исследования - формирование теоретической модели системы управления государственной службой Российской Федерации.
Исходя из поставленной цели, в диссертации решаются следующие задачи:
- изучение теоретических аспектов моделирования системы
управления государственной службой;
выработка методологических подходов к моделированию системы управления государственной службой;
анализ моделей субъектов управления государственной службой за рубежом;
изучение эволюции компонентов системы управления государственной службой Российской Федерации и проведение социологического анализа их современного состояния;
- определение основных компонентов перспективной модели
системы управления государственной службой Российской Федерации;
- анализ взаимодействия основных компонентов в модели системы
управления государственной службой Российской Федерации.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили основные положения теории управления, научные принципы сравнительно-исторического, системного, структурно-функционального подходов. Кроме того, в ходе диссертационного исследования использованы статистический, социологический методы, метод сравнительного анализа, а также теоретические подходы к управлению и моделированию социальных систем и организационных структур, разработанных в отечественной и зарубежной социологической науке.
Источниковую базу диссертации составили законы и нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации «О
7 Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также материалы государственной статистики.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при личном участии автора:
«Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (январь 2009 г.). В опросе участвовали 218 экспертов из числа государственных служащих федерального и регионального уровней власти. Руководитель проекта - д.с.н., профессор Турчинов А.И. Руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор Магомедов К.О. Индекс в диссертации АГПТС-2009;
«Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1102 респондента из числа государственных служащих и 120 человек в качестве экспертов. Руководитель проекта - д.с.н., профессор Турчинов А.И. Руководитель социологического исследования - дх.н., профессор Магомедов К.О. Индекс: ПФРГГС-2006.
Дня вторичного анализа автором использованы материалы экспертного социологического опроса, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в рамках научного проекта "Система управления государственной службой Российской Федерации" (сентябрь-октябрь 2003 года). В качестве экспертов выступили руководители федеральных и региональных органов государственной власти и управления всех ветвей власти. Всего опрошено 165 человека. Руководитель проекта - д.с.н., профессор Магомедов К.О. Индекс: УГС-2003.
При подготовке диссертации автор использовал также материалы других социологических исследований, посвященных проблемам государственной службы, в том числе проведенных учеными Российской
академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001 - 2006 годах под руководством К.О. Магомедова и А.И. Турчинова'. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1. Автором раскрыто и уточнено понятие управления
государственной службой как организационной, нормативной, правовой и
кадровой деятельности государственных органов, должностных лиц,
кадровых служб, направленной на объект управления - государственную
службу - с целью достижения ее желаемого состояния. В диссертации
обоснована необходимость применения метода моделирования в
управлении государственной службой, позволяющего решить следующие
задачи: раскрыть современное состояние проблемы управления
государственной службой; выявить наиболее острые, «критические»
моменты, «узлы» противоречий; определить тенденции развития
государственной службы и те факторы, влияние которых может
скорректировать нежелательное развитие; найти оптимальные варианты
решения проблемы управления государственной службой.
2. Разработаны основные методологические процедуры
формирования модели управления: определение целевого предназначения
системы управления государственной службой; разработка основных
принципов построения и функционирования системы управления;
создание структуры системы управления и порядка взаимодействия ее
компонентов (анализ стадий композиции, структуризации и
регламентации); определение правовых основ деятельности системы
управления, а также разработка механизмов взаимодействия с институтами
гражданского общества.
Автором установлены методологические ограничения моделирования системы управления государственной службой, обусловленные многофункциональностью составляющих ее компонентов и связей, сложностью формализации и количественной оценки основных ее характеристик, а также сильным влиянием на ее деятельность субъективных факторов и политических интересов, из чего следует вывод
Государственная служба и кадровая политика: теория и практика: Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 гг. - Ульяновск, 2007.
о необходимости комплексного использования различных методов в решении организационных проблем государственной службы.
3. На основе анализа моделей субъектов управления
государственной службой за рубежом автором выделены принципы
построения управляющих подсистем государственной службы,
обеспечивающих высокий уровень ее эффективности в зарубежных
странах и представляющий большой научный и практический интерес для
формирования теоретических основ моделирования системы управления
государственной службой Российской Федерации, в том числе: принцип
централизованного управления (наличия специализированного
государственного органа, осуществляющего целенаправленное
воздействие на государственную службу для оптимизации и упорядочения
ее функционирования); принцип нормативного определения основ
функционирования субъекта управления государственной службой;
принцип активного взаимодействия управляющих государственных
структур между собой и с другими государственными органами (при
подчинении в своей деятельности принципу системности в
государственной службе); принцип коллегиальности и паритетного
представительства институтов гражданского общества в управляющих
структурах; внепартийности должностных лиц, осуществляющих функции
управления государственной службой.
4. На основании социологического анализа выявлены основные
причины современного состояния формируемой системы управления
государственной службой:
отсутствие единого теоретического подхода к организации и управлению государственной службой Российской Федерации, позволяющего преодолеть препятствия, связанные с объединением под руководством одного субъекта всех видов государственной службы: гражданской и достаточно автономно функционирующих военной и правоохранительной, имеющих издавна сложившиеся механизмы управления;
недостаточная разработанность нормативной базы управления государственной службой, которая отвечала бы требованиям сегодняшнего уровня развития государства и общества, исключала бы наличие пробелов и противоречий в законодательстве о государственной службе; отсутствие правового акта, определяющего правовой статус и полномочия субъектов управления государственной службой;
- низкий уровень профессионализма управленческих кадров, не
способных и не желающих оценить важность формирования системы
управления государственной службой и, как следствие, слабая
востребованность уже существующих научных разработок в области
государственного управления и государственной службы.
5. Руководствуясь структурно-функциональным подходом и
результатами социологического анализа современного состояния
государственной службы, автор в общем виде определяет структуру
управления государственной службой.
Государственная служба как объект управления представлена в качестве профессиональной служебной деятельности, правового, социального и организационного институтов, а также как публично-правовые отношения между государством и служащими.
В качестве основных субъектов управления государственной службой автором предложены: Президент Российской Федерации, находящийся в его ведении Федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, структурные подразделения Федерального органа по управлению государственной службой в федеральных округах, государственные органы субъектов Российской Федерации по управлению государственной службой, кадровые службы государственных органов федерального и регионального уровней власти.
Немаловажными компонентами эффективной системы управления государственной службой, по мнению автора, должны стать институты гражданского общества, реализующие общественный контроль деятельности государственных служащих: Общественная палата Российской Федерации, общественные и профсоюзные организации.
6. Раскрыто содержание основных взаимодействий в модели
управления государственной службой по трем уровням:
- внутрисистемные взаимодействия: субъектно-объектные (между
органами по управлению государственной службой и аппаратами
государственных органов), субъектно-субъектные (между федеральным
государственным органом по управлению государственной службой и
соответствующим государственным органом субъекта Федерации,
кадровыми подразделениями государственных органов власти) и
объектно-объектные взаимодействия (между видовыми подсистемами
управления государственной службой: гражданской, военной ' и
правоохранительной; между федеральной государственной службой и
государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации; между государственными органами, относящимися к различным ветвям власти: законодательной, исполнительной и судебной);
взаимодействия межсистемного характера: государственной службы и гражданского общества; государственной и муниципальной службы;
взаимодействия с системой более высокого иерархического порядка: системы государственной службы и системы управления государственной службой как ее управляющей подсистемы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования полученных в ходе работы результатов при анализе концепций и составлении программ реформирования системы государственной службы; разработке принципов и методов управления государственной службой. Кроме того, материалы, теоретические выводы и результаты исследования могут быть использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсу «Теория и организация государственной службы».
Апробация работы.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на методологических семинарах, заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации и на конференциях: VII Межвузовская научно-практическая конференция аспирантов и молодых ученых «Социология власти: основы теории и развитие практики» (май 2007г.); Междисциплинарная аспирантская конференция «Россия: ключевые проблемы и решения» (декабрь 2007 г.); VIII Межвузовская научно-практическая конференция аспирантов и молодых ученых «Социальная среда современной государственной службы России» (апрель 2008 г.); Междисциплинарная аспирантская конференция «Россия: ключевые проблемы и решения» (декабрь 2008 г.); IX Межвузовская научно-практическая конференция аспирантов и молодых ученых «Управленческие отношения и процессы в современной России» (апрель 2009 г.).
Структура диссертации.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
