Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальные основы кадровой деятельности в органах государственного управления: теоретический аспект 15
1.1. Специфика проявления кадровой деятельности и кадровой политики в системе социального управления 15
1.2. Социологический анализ кадровой деятельности в органах государственного управления: процессуальный и воспроизводственный подходы 34
Глава 2. Кадровая деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации в постсоветский период 55
2.1. Факторы и особенности трансформации кадровой ситуации в органах государственного управления Российской Федерации в постсоветский период 55
2.2. Разработка кадровой политики и организация кадровой деятельности в органах государственного управления субъекта Российской Федерации: организационно-правовые и социально-управленческие аспекты 87
2.3. Содержание современных механизмов осуществления кадровой деятельности в органах государственного управления субьектов Российской Федерации 103
Глава 3. Социально-управленческие аспекты совершенствования кадровой деятельности в органах государственного управления субъектов Российской Федерации 124
3.1. Основные проблемы и направления совершенствования кадровой деятельности в государственных органах власти субъектов Российской Федерации 124
3.2. Применение программно-целевого подхода и инновационных технологий в совершенствовании кадровой деятельности в органах государственного управления субъектов Российской Федерации 134
Заключение 150
Список использованных источников
- Социологический анализ кадровой деятельности в органах государственного управления: процессуальный и воспроизводственный подходы
- Разработка кадровой политики и организация кадровой деятельности в органах государственного управления субъекта Российской Федерации: организационно-правовые и социально-управленческие аспекты
- Содержание современных механизмов осуществления кадровой деятельности в органах государственного управления субьектов Российской Федерации
- Применение программно-целевого подхода и инновационных технологий в совершенствовании кадровой деятельности в органах государственного управления субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена происходящими в рамках административной реформы инновационными процессами в системе государственной гражданской службы, главной целью которых является повышение эффективности государственного управления. В этих условиях возрастает потребность в кадрах, имеющих профессиональные знания и навыки, позволяющие эффективно осуществлять государственное управление в условиях модернизируемой социально-экономической, политико-правовой системы. В процессе реформирования по подготовке, переподготовке, повышению квалификации кадров органов государственного управления проведена значительная работа, что положительно сказывается на повышении уровня их профессионализма и компетенции, способности решать служебные задачи.
Вместе с тем, необходимо признать, что в этой сфере деятельности органов государственного управления существуют нереализованные резервы поднятия кадровой деятельности на более высокий качественный уровень. В число первоочередных задач можно отнести повышение научной обоснованности проводимой кадровой политики, создание новой системы работы с кадрами, профессиональное развитие персонала государственной службы, качественное обновление образовательных учреждений и кадровых служб органов государственного управления, учет зарубежного опыта в сфере управления персоналом. Имеется также необходимость в формировании концептуальных принципов регулирования кадровой деятельности, разработке социальных технологий развития кадровой деятельности в сферах поиска, подбора, воспитания кадров, соответствующих парадигме общественного и государственного развития, успешного проведения общественных преобразований.
Эти обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования современных проблем государственной кадровой политики и механизмов ее реализации, важность дальнейшего совершенствование кадровой деятельности органов государственного управления с целью ориентации высокопрофессиональных кадров на эффективную общественно-значимую деятельность.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных проблемам формирования и реализации кадровой политики, осуществления кадровой деятельности на государственной гражданской службе, региональному аспекту данной проблемы уделялось недостаточное внимание.
В субъектах РФ эти аспекты рассматриваются в общем контексте анализа формирования современной системы государственного и муниципального управления, создания и трансформации государственной и муниципальной службы, видов и структурных уровней системы государственной службы РФ. К работам такого рода относятся монографии и статьи Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, Е.В. Охотского, А.В. Оболонского и других отечественных ученых.
В публикациях В.Г. Игнатова, К.О. Магомедова, С.О. Майбороды, В.И. Матирко, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, В.А. Сулемова, А.И. Турчинова проанализированы общие проблемы формирования и профессионального развития кадров государственной службы современной России, рассмотрены понятие, функции, сущностные черты и цели государственной кадровой политики, предложена концепция государственной кадровой политики РФ.
В работах В.А. Мальцева, Т.Г. Калачевой определены основные параметры оценки государственные служащие современной России: профессиональные, управленческие способности; управленческие знания, умения и навыки; ценностные ориентации и установки; ролевые требования.
Следует особо отметить концепцию профессионализации кадров как деятельностную основу кадровой политики и управления персоналом, предложенную А.И. Турчиновым. В его работах раскрыта социальная природа профессионализации и кадровой политики, взаимосвязь теории профессионализации и теории кадровой политики. Несомненный интерес представляет разработанный автором и апробированный социологический метод оценки персонала органов государственной власти.
Существенное значение для социологического анализа проблем организации и совершенствования кадровой деятельности органов государственной власти субъектов РФ имеют работы, рассматривающие государственную службу как правовой институт, а также проблемы ее нормативно-правового регулирования (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, В.М. Манохин, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.Н. Старилов, Л.А. Чиканова).
Важные особенности получающей все более широкое распространение в системе государственного управления «менеджеристской» модели формирования государственной гражданской службы анализируются в работах Л.И. Якобсона и Д.В. Баснака. Их критический анализ представлен А.А. Гришковцом.
В отечественных публикациях рассматриваются также вопросы управления кадрами, регулирования кадровых процессов в органах государственной власти. К их числу относятся работы В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова. Так, в работах Б.Т. Пономаренко анализируются вопросы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, предложены концепция и программа этой деятельности на региональном уровне. В исследованиях А. Г.Барабашева рассмотрены социальные и организационно-правовые аспекты формирования резерва управленческих кадров в субъектах РФ. Результаты упомянутых исследований позволяют предложить ряд технологических решений задачи организации кадровой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
В работах отечественных авторов широко представлены также проблемы становления и реформирования системы государственной службы РФ, государственной гражданской службы, формирования кадрового состава государственных служащих, кадровой политики на государственной гражданской службе, кадровых технологий, применяемых в деятельности органов государственной власти. Однако лишь небольшое количество публикаций посвящено изучению социологических аспектов реализации государственной кадровой политики как динамического процесса социального воспроизводства кадрового корпуса субъектов власти. Этот аспект проблемы стал вниманием А.А. Хохлова, разработавшего, в частности, модель социальной детерминации кадровых процессов в государственных органах, а также логико-семантическую модель управления кадровым воспроизводством в государственном аппарате.
Таким образом, обзор научной литературы по теме диссертационного исследования, приводит к выводу, что кадровые проблемы рассматриваются, как правило, на основе общероссийского материала, в них лишь косвенно затрагиваются вопросы организации кадровой деятельности в органах государственной власти субъектов РФ.
Актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности обусловливают выбор объекта и предмета исследования, определения его цели и задач.
Объектом диссертационного исследования выступают органы государственного управления субъектов Российской Федерации. Предметом диссертационного исследования является кадровая деятельность органов государственного управления субъекта Федерации, то есть механизмы и технологии реализации кадровой политики.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении основных направлений совершенствования кадровой деятельности органов государственного управления субъекта РФ.
Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:
-выявить политико-социальную сущность и основные социально-управленческие характеристики кадровой деятельности в системе государственного управления;
- охарактеризовать кадровые процессы и кадровую ситуацию в региональных органах государственной власти России в постсоветский период;
- уточнить классификацию основных элементов и социальных механизмов кадровой деятельности в органах государственной власти субъектов Федерации;
- выявить социальные аспекты функционирования кадровых технологий в органах государственной власти;
- выявить основные проблемы реализации кадровой деятельности органов государственной власти субъектов РФ и методы их решения;
- смоделировать социальные механизмы совершенствования кадровой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
В качестве основной гипотезы исследования выдвинуты следующие положения:
- осуществляемая в России социально-экономическая и политическая модернизация определяет необходимость совершенствования институтов и механизмов реализации кадровой политики в органах государственного управления. Содержание кадровой политики в настоящий момент должно быть ориентировано на реализацию эффективных государственно-служебных отношений и исключение дисфункциональных практик работы с кадрами, на борьбу с формальным подходом к формированию кадрового потенциала органов государственной власти, использование эффективных процедур и критериев оценки деятельности государственных служащих, справедливое профессиональное продвижение государственного гражданского служащего и планирование его карьерного роста, применение научно обоснованных кадровых технологий;
-стратегической целью кадровой деятельности в органах государственной власти субъектов Федерации должно стать формирование их кадрового потенциала как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса, обеспечивающего высокие темпы социально-экономического развития региона и конкурентоспособность в межрегиональном разделении труда;
- кадровая политика в органах государственного управления субъектов Федерации должна разрабатываться и осуществляться с учетом объективных факторов, определяющих состояние институтов государственного управления региона РФ, характеристик его кадрового потенциала и избранных приоритетов социально-экономического развития. Приоритетом кадровой политики в органах государственной власти субъектов Федерации выступает формирование высококвалифицированного кадрового потенциала государственной гражданской службы, стабильного и сбалансированного государственного аппарата, способного эффективно, оперативно, гибко и экономично обеспечивать реализацию задач и функций государственного управления.
Теоретические основы исследования. Диссертационная работа базируется на фундаментальных положениях общей социологии, социологии управления, в рамках которых разработаны общенаучные принципы, основные подходы к изучению социальных процессов и методы социологической науки. Теоретическую основу диссертационной работы составили идеи и выводы классиков социологии и современных ученых, занимавшихся разработкой проблем социологии управления. Использованы положения теорий системного и структурно-функционального анализа Т. Веблена, Р. Мертона, Т. Парсонса (о создании и особенностях функционирования социальных институтов и структур), М. Вебера (о государственной службе как рациональной бюрократии), П. Штомпки (о природе и движущих силах социальных изменений), В. Г. Афанасьева (о целесообразности системного подхода при изучении социальных процессов в различных типах организаций). В диссертации использованы также концептуальные положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюрократии, политических элит, теории власти, государственной службы, кадровой политики.
Важное значение для диссертации имеют положения Конституции РФ, законодательные и иные нормативные акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам государственной службы, включая федеральные законы «О системе государственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ», Федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)», уставы субъектов РФ Центрально-Черноземного региона и их законодательство по вопросам государственной гражданской службы.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает материалы государственных органов по вопросам государственной гражданской службы и кадровой деятельности, официальные статистические и информационно-аналитические материалы, характеризующие состояние кадрового потенциала государственной гражданской службы областей ЦЧР, информационно-аналитические данные администрации Липецкой области, а также результаты социологических исследований, проведенные автором и при его участии:
- «Роль кадровых служб в реализации кадровой политики в государственных органах власти Липецкой области» среди государственных гражданских служащих Липецкой области в ноябре 2008 года (N=148);
–«Проблемы кадровой политики и управления персоналом государственной гражданской службы Липецкой области» среди государственных гражданских служащих Липецкой области в июле 2010 года (N=454);
а также результаты социологических исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, использованные автором для вторичного анализа:
– «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом» среди работников предприятий, организаций и учреждений разных форм собственности в 23 субъектах Российской Федерации в 2009 году (N=1114). Руководитель проекта – д-р соц.наук, профессор А.И. Турчинов, руководитель социологического исследования – д-р соц.наук, профессор К.О. Магомедов;
- «Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации» среди населения 23 субъектов Российской Федерации в октябре-ноябре 2009 года (N=1270). Руководитель проекта – д-р соц. наук, профессор А.И. Турчинов, руководитель социологического исследования – д-р соц.наук, профессор К.О. Магомедов.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем:
- систематизированы основные социальные элементы кадровой деятельности органов государственного управления субъектов РФ;
- выявлена динамика кадровых процессов и кадровой ситуации в региональных органах государственного управления Российской Федерации в постсоветский период;
- обобщен опыт разработки государственной кадровой политики и организации кадровой работы в органах государственной власти Липецкой области;
- обоснованы основные направления дальнейшего совершенствования государственной кадровой деятельности в органах государственного управления субъектов РФ;
- разработаны технологии реализации кадровой политики в органах государственного управления субъектов РФ.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Механизм реализации кадровой политики в государственных органах российских регионов формируется под определяющим влиянием институциональных характеристик системы органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральное законодательство, а также уставные акты субъектов РФ определяют характер полномочий государственных органов и должностных лиц в сфере формирования и реализации кадровой политики на государственной гражданской службе. Кадровая деятельность в государственных органах субъектов Федерации формируется, реализуется и определяется набором институциональных условий, характеризующих институциональную композицию органов и должностных лиц в системе государственной власти субъекта РФ с определенными и закрепленными федеральным законодательством и уставным законодательством субъектов РФ функциями и властными полномочиями, определяющих основные параметры организации государственной гражданской службы в субъектах РФ и порядок её управления.
Ключевым институциональным условием совершенствования этого механизма может стать создание, помимо кадровых служб органов государственной власти, самостоятельного органа по управлению системой государственной службы субъекта РФ, чтобы подбор, расстановка и профессиональное развитие кадров государственных гражданских служащих реализовывались в едином ключе, а не каждым органом власти по своему усмотрению.
2. Основным методологическим вопросом при разработке прогнозов, программ, планов развития кадрового потенциала государственных органов является: совместимость структурных элементов (направлений, разделов, подразделов) этих документов; применение в них «сквозных» показателей, характеризующих эффективность кадровой политики на всех стадиях; преемственность в разработке мероприятий по реализации целей и задач кадровой политики. Развитие программно-целевого метода при разработке кадровой политики предполагает создание целевых комплексных программ по важнейшим кадровым проблемам, а также совершенствование методов их увязки с планами кадровой работы в каждом органе государственной власти субъекта РФ.
3. К основным направлениям совершенствования кадровой политики следует относить: формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственной гражданской службы; совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных гражданских служащих; обновление и ротация состава государственных гражданских служащих; формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования; объективная оценка результатов деятельности государственных гражданских служащих (прежде всего, при проведении аттестации или квалификационного экзамена.
4. Несовершенство федерального законодательства о государственной гражданской службе препятствует применению эффективных кадровых технологий. Действующее законодательство о проведении аттестаций и квалификационных экзаменов на государственной гражданской службе фактически исключает применение новых кадровых технологий. Нормативно закрепленный на федеральном уровне порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы ограничивает спектр кадровых технологий, которые вправе использовать конкурсная комиссия, в части использования методов психологического тестирования, интервьюирования и других методов, применяемых в кадровом менеджменте.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается: в разработке нормативно-функциональной концепции механизма реализации государственной кадровой политики в государственных органах, в том числе в государственных органах субъектов РФ, на основе синтеза системного, процессуального и воспроизводственного подходов к анализу кадровой деятельности и кадровых процессов в органах государственной власти; в обосновании системы мероприятий нормативного и организационного характера, обеспечивающих совершенствование реализации государственной кадровой политики в органах государственной власти субъектов РФ; в разработке предложений по совершенствованию механизма осуществления кадровой деятельности в органах государственной власти субъекта РФ; в обосновании структуры программы развития кадрового потенциала государственной гражданской службы субъекта РФ, алгоритма ее разработки, формирования системы основных контролируемых показателей; в обосновании применения инновационных технологий реализации кадровой политики на государственной гражданской службе.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании специальных учебных дисциплин "Управление персоналом государственной службы", "Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации", "Государственная служба и кадровая политика", "Теория государственного управления", "Система государственного и муниципального управления", "Теория и организация государственной службы". Материалы диссертационного исследования могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной власти.
Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений на научных конференциях и семинарах, их опубликования в научных журналах и сборниках.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.
Социологический анализ кадровой деятельности в органах государственного управления: процессуальный и воспроизводственный подходы
Формирование и рациональное использование кадров аппарата государственной власти является одной из ключевых проблем государственного управления, обеспечения его эффективности. Отсюда вытекает то высокое значение, которое приобретает в системе административно-государственного управления кадровая политика. Будучи составной частью общей политики государства, она является относительно самостоятельным ее направлением, активно влияющим на все сферы социальной действительности.
Одним из важнейших элементов государственной кадровой политики является кадровая деятельность в органах государственной власти и управления, на основе которой достигаются высокий профессионализм, компетентность и, в конечном счете, эффективность и рациональность государственного управления.
Кадровая деятельность в органах государственной власти включает в себя реализацию комплекса мер (организационных, образовательных, политических, управленческих), а также действие многих социальных институтов, функционирование которых направлено на обеспечение заказа и потребностей государственных органов в кадрах определенных профессий и квалификации.
Кадровую деятельность в государственных органах следует рассматривать как сознательную, предметно-политическую деятельность, направленную на воспитание, подбор, расстановку, развитие и рациональное использование кадров. Применительно к государственной службе задача осуществления кадровой деятельности заключается в том, чтобы "обеспечить все органы власти и государственного управления высококвалифицированными специалистами, способными осуществить в рамках должностных полномочий цели и функции государства и его органов"12.
Таким образом, реализацию кадровой политики в органах государственной власти можно рассматривать через категории "деятельность" и "действие". В частности, О.Т. Джавланов и В.А. Михеев определяют суть механизма реализации кадровой политики как совокупность целенаправленных действий ее субъекта по обеспечению выполнения конкретных целей и задач этой политики. Как систему кадровой деятельности, направленную на кадровое обеспечение реформ, рассматривает механизм реализации государственной кадровой политики В.Лукьяненко .
Следует отметить, что кадровая деятельность государства - сложное явление, и формирование кадров государственного управления можно определить как одно из целей и направлений этой деятельности. В то же время оно является сердцевиной кадровой деятельности государства как субъекта кадровой политики, выступая в социальной реальности как процесс, как активное сознательно организованное действие.
Поскольку кадровая деятельность разворачивается в социальной действительности и реализуется через взаимодействие индивидов, социальных общностей и институтов, ее можно определить как совокупность системно взаимосвязанных социальных действий, осуществляемых в определенных конкретно-исторических условиях.
Под социальным действием в социологии понимается простейшая единица социальной деятельности. М.Вебер определял социальное действие как действие субъекта, направленное на разрешение определенных жизненных проблем и противоречий и сознательно ориентированное на ответное поведение других субъектов. Одним из четырех "чистых" или "идеальных" типов социального действия Вебер считал действие целерациональяое,
Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. - М.: Изд-во РАГС, 2006. 342 с. с. причем именно его он выделял в качестве методологической основы для социологии14. Наличие субъективного смысла и ориентация на другие субъекты - два необходимых признака социального действия, в том числе действия целерационального. "Непосредственно наиболее понятным по своей смысловой структуре является действие, ориентированное строго рационально в соответствии со средствами, которые считаются (субъективно) однозначно адекватными для достижения (субъективно) однозначных и ясно осознаваемых целей", - писал М. Вебер.15
Таким образом, социологический анализ должен ориентироваться на действия индивидов или их групп, которые, во-первых, направлены к достижению ясно осознаваемых действующими субъектами целей, во-вторых, используют для достижения этих целей средства, признаваемые за адекватные самими действующими субъектами. В таком случае в качестве объекта исследования выступает осмысленное целерационалыюе социальное действие, которое рассматривается как "рабочий" социологический идеальный тип, своего рода мыслительная конструкция, дающая ключ к познанию социальной реальности, выступающая средством социально-исторического анализа.
По мнению Т. Парсонса, действие - это некоторый процесс в системе "субъекты действия - ситуация", имеющий мотивационное значение для субъекта. Отношение к ситуации со стороны субъекта носит мотивационный характер. При этом конкретная организация мотивации не может анализироваться только в терминах потребностей.
Разработка кадровой политики и организация кадровой деятельности в органах государственного управления субъекта Российской Федерации: организационно-правовые и социально-управленческие аспекты
Фактически мы имеем дело с "эффектом обратного действия", когда институционализированные социальные взаимодействия, приобретающие как относительную автономию, так и собственную логику развития, способны в известной мере переструктурировать и видоизменить социальную систему более высокого порядка. В сфере государственной кадровой политики эти тенденции реализуются, в частности, через влияние институциональных и технологических аспектов кадровой работы на кадровую ситуацию, состояние кадров государственного управления, комплексная оценка и характеристика которых оказывает серьезное воздействие на выработку и формирование политических приоритетов в сфере работы с кадрами. Определенное качественное состояние кадрового корпуса аппарата государственного управления выступает, прежде всего, как результат действия конкретных организационно-управленческих процедур, технологий реализации кадровой политики, функционирования ее институтов. Институциональная автономия, известная степень самостоятельности субъектов, непосредственно реализующих технологии и процедуры работы с кадрами, их предпочтения, установки, интересы, не могут не отражаться на качественных характеристиках кадров и общем содержании кадровой ситуации. Что касается целей, задач, приоритетов и принципов работы с кадрами, то они строятся не только исходя из действующей на тот или иной момент модели системы социального управления, в интересах и рамках общей государственной политики и на основе определенной политико-идеологической доктрины, но и с учетом конкретных черт и особенностей кадровой ситуации, качественного состояния кадрового корпуса аппарата управления. Последние факторы играют значительную роль как для определения неотложных мер, направленных на решение текущих, прагматических целей и задач кадровой деятельности, так и для выработки (в сопоставлении с обозначенными выше факторами) долгосрочной кадровой стратегии.
Таким образом реализуется активное обратное воздействие кадровых технологий и процедур на содержание и направленность государственной кадровой политики. Кроме того, нельзя забывать, что разработка государственной кадровой политики, определение ее содержания, основ и концептуальных позиций осуществляется вполне конкретными социальными субъектами - государственными органами и политическими организациями, группами интересов и их представителями. Активным участником данного процесса выступает, прежде всего, политико-административная элита и соответствующие ей политические и управленческие структуры. Между тем, кадровый корпус последних, включая состав элитных слоев и групп, формируется под непосредственным воздействием сложившихся технологий и механизмов кадровой работы. Использование их определенными социальными группами дает последним возможность добиться отвечающих их интересам изменений кадрового состава органов власти и управления и, в конечном счете, через него осуществить серьезную корректировку концептуальных основ кадровой политики в целом. Стоит, правда, отметить, что такие возможности в значительной мере обусловлены наличием и "отработанностью" в данной системе управления механизмов взаимодействия системы кадровой деятельности и различных социальных субъектов (движений, партий, групп, лидеров). Если указанные механизмы создают почву для реальной монополизации институтов, технологий и процедур кадровой работы в руках конкретного социального субъекта, последующей "перекройки" кадровой политики в его интересах практически не избежать.
Подобно тому, как система технологий и процедур кадровой деятельности способна оказывать активное обратное влияние на цели, задачи и принципы государственной кадровой политики, процесс взаимодействия последней с системой социального управления носит характер взаимного влияния и обоюдной детерминации. Выше мы останавливались на характеристике социальной обусловленности кадровой политики со стороны системы управления. Однако мы подчеркивали, что состояние государственного аппарата, его качественные характеристики оказывают значительное, порой решающее воздействие на уровень государственного управления. Как справедливо отмечает В. Матирко, в целом, "воздействие государства шире воздействия его аппарата, но нельзя не признавать, что именно состояние государственного аппарата, его потенциал и реальная деятельность определяют возможности и роль государства1 37.
Анализ интересов различных социальных групп и слоев общества, их отражение в соответствующих политико-управленческих решениях, выработка внутренней и внешней политики государства, а также адекватных им доктрин в форме программ, идеологических концепций, законов, создание соответствующих механизмов реализации выработанного политического курса через соответствующую кадровую работу - все эти функции в полной мере реализуются административно-политической элитой. Однако, элитный слой государственной власти, даже будучи в высшей степени компетентным и самостоятельным, не может нормально функционировать вне системы соответствующего аппарата. Эффективность системы административно-государственного управления, ее качество, как и качество правящей элиты, в конечном итоге определяются качеством чиновничества, его способностью высокопрофессионально выполнять организационно-управленческие, информационно-аналитические, прогнозные, контрольные, воспитательные функции.
Ведущая роль аппарата в системе административно-государственного управления обусловливает активное обратное воздействие на последнюю со стороны государственной кадровой политики, технологий и механизмов ее осуществления. Таким образом, кадровая политика, механизмы и технологии ее реализации, будучи сознательно-регулируемыми социальными процессами, выступают как самостоятельные факторы, способствующие оптимизации или дезорганизации функционирования системы социального управления в целом.
Государственная кадровая политика: концептуальные основы ... С. 147, 151-153. Указанная закономерность, как правило, хорошо осознается элитным правящим слоем, который, выполняя роль "ведущего", оказывает активное влияние на аппарат органов государственной власти, определяя структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы, устанавливая принципы, стандарты, критерии и порядок формирования ее "личного состава", контролируя государственный аппарат, определяя содержание работы на должностях и дисциплинарную практику, неся непосредственную ответственность за качество и эффективность государственной службы39.
Следует также отметить, что практическая реализация кадровой политики, включая процесс осуществления кадровой деятельности, оказывает определяющее влияние не только на кадровый корпус государственных чиновников, но и непосредственно (или опосредованно) на состав административно-политической элиты, высшего административно-управленческого персонала государства, в компетенцию которых входит не только реализация намеченных целей и задач государственной политики, но и их определение, выработка основных управленческих решений во всех областях жизнедеятельности государства.
Таким образом, известная институциональная автономия кадровой политики, ее технологий и механизмов осуществления может выступить как важный фактор, влияющий на развитие и направление эволюции всей системы социального управления. При этом, степень автономности, относительной независимости кадровой деятельности от социальной и нормативно-ценностной структуры системы управления, равно как и влияние в ней различных субъективных составляющих изменчиво и обусловлено, в частности, состоянием системы социального управления и общественного организма в целом.
Содержание современных механизмов осуществления кадровой деятельности в органах государственного управления субьектов Российской Федерации
Попытки создания научно обоснованной концепции кадровой политики на государственной службе предпринимаются, начиная с 1995 года. На кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ была разработана Концепция кадровой политики в сфере государственной службы . Однако официально данный документ принят и опубликован не был. Разработка Программы кадровой политики велась и в регионах, в частности в Липецкой области, поскольку Федеральный закон РФ "О государственной гражданской службе РФ" предполагает легальное оформление процедур и механизмов кадровой политики. С 2001 года в России начался новый период глобального реформирования государственной службы. Современное реформирование в Российской Федерации осуществляется комплексно: модернизируется политическая, административная, социальная сферы государственного регулирования. Процесс регламентации государственной службы в России отражен в Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Указом Президента РФ 19 ноября 2002 года № 1336, в форме федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", которая была продлена до конца 2007 года. Указанная программа представляет собой начало "второй волны" реформирования государственной службы, которая должна устранить недостатки предыдущего этапа реформы, такие как отсутствие чётких условий, направлений, этапов реформирования, Основная идея Концепции заключается в формировании законодательной, нормативно-правовой базы реформирования государственной службы, соответствующей сложившимся общественным отношениям и новым экономическим условиям. Для ее реализации кардинально должны измениться: нормативная основа системы государственной службы, принципы финансирования государственной службы. В Концепции предусматривалось проведение экспериментов по осуществлению пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы, мониторинг реформирования государственной службы.
Данная Концепция вызвала неоднозначные мнения по поводу ее содержания. Так, проблемой разработки Концепции реформирования государственной службы, по мнению А.А. Гришковца, является ангажированность указанной процедуры со стороны заказчика - Администрации Президента РФ. Проект разрабатывался во многом с привлечением узкого круга ученых и специалистов, близких к Министерству экономического развития и торговли, которое совместно с Министерством труда и социального развития РФ выступало основным координатором мероприятий по реформе государственной службы. Привлекались преимущественно специалисты из Государственного университета Высшей школы экономики. Коллективам, участникам разработки Программы, передавались большие денежные средства, предусмотренные федеральной программой развития государственной службы119.
Во исполнение намеченных в Концепции мероприятий вступил в силу федеральный закон РФ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года. Данный законодательный акт предусматривал принятие большого количества нормативно-правовых актов в области государственной гражданской, военной и правоохранительной служб.
Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" послужила импульсом к принятию нового федерального закона РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 года. Положения этого законодательного акта обеспечили реформирование государственной службы, осо 119 Гришковец А.А. Правовое регулирование ... С. 350. бенно в сфере кадровой политики. Дальнейшее проведение мероприятий реформирования государственной службы теперь зависило от эффективности подбора кадрового состава государственной службы, кадрового резерва, совершенствования программ подготовки и всесторонней оценки результатов деятельности государственных служащих.
Причинами реформирования государственной службы в субъектах РФ стали: отсутствие целостной системы государственной службы; наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и органи-зационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны іражданского общества; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационная закрытость деятельности органов государственной власти; неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Применение программно-целевого подхода и инновационных технологий в совершенствовании кадровой деятельности в органах государственного управления субъектов Российской Федерации
Активная самостоятельная роль кадровой деятельности в системе социального управления реализуется также посредством её институциональной самостоятельности. Известно, что в процессе институционализации и укрепления социальных институтов возрастает их так называемая институциональная автономия, то есть относительная независимость внутренних институциональных норм, правил, кодексов и идеологии. Возрастание роли отдельных институтов в системе кадровой деятельности означает расширение контроля над кадровыми процессами со стороны социальных субъектов, интересы которых обслуживают данные институты. Расширяется поле их политического властвования и участия в делах государства.
Таким образом, реализуются прямые и обратные связи системы управления, субъектов власти, кадровой политики и кадровой деятельности в государственных органах. В социологии кадровой деятельности этот процесс трактуется как кадровое воспроизводство субъектов власти. Со сменой субъекта или его потребностей меняются и кадры органов власти. Воспроизводство кадров протекает примерно в таких же условиях, в каких протекало становление и развитие их предшественников, что обеспечивает социальное наследование качеств, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
Воспроизводственный подход органично увязывает кадровые процессы в органах государственной власти с процессом самоорганизации систем управления и социальным воспроизводством субъектов власти, осуществляемым, в том числе, посредством выработки и реализации кадровой политики и осуществления кадровой деятельности в государственных органах.
Опыт реализации государственной кадровой политики в постсоветский период подтверждает указанные концептуальные подходы. Период начала и середины 90-х годов характеризовался дестабилизацией кадрового состава государственных органов, падением престижа государственной службы, "вымыванием" из государственного аппарата квалифицированных кадров, старением кадрового корпуса государственных служащих. В практике подбора и расстановки кадров господствующее положение заняли теневые, неформальные связи и отношения.
Восстановление административного потенциала государства, начавшееся с конца 90-х сопровождалось не только прогрессирующим увеличением числа служащих органов публичной власти, но и возвращением престижности государственной службы, существенным обновлением кадрового корпуса носителями новых компетенций - молодыми людьми с высоким уровнем образования. Кадровая ситуация в государственных органах существенно трансформировалась в сторону омоложения и обновления кадров, роста уровня образования кадрового корпуса. Динамично развивающееся новое законодательство о государственной службе, появившееся в результате начатой реформы системы государственной службы РФ способствовало распространению практик конкурсного отбора на должности, формирование кадрового резерва, упорядочило процедуры аттестации, присвоения классных чинов гражданским служащим, создало новые условия для модернизации системы оплаты труда и оценки эффективности профессиональной деятельности государственных гражданских служащих.
В то же время одной из проблем реформирования системы государственной службы России является недооценка важности формирования системы управления государственной службой именно на этапе становления новой системы государственной службы Российской Федерации. Опыт становления государственной службы России в начале 90-х годов показал, что ее становление осуществлялось недостаточно эффективно и в середине 90-х годов она фактически оказалась на грани самораспада. Одной из причин этого можно считать отсутствие единой системы управления государственной службой Российской Федерации и, что самое важное, - субъекта управления этой системой — федерального государственного органа управления государственной службой Российской Федерации. Сферой деятельности такого органа в Российской Федерации могли бы стать: разработка стратегии развития государственной службы России; разработка государственной кадровой политики в системе государственного управления; совершенствование правовых основ государственной службы; взаимодействие с институтами гражданского общества; оценка заслуг и социальной защиты государственных служащих; разработка экономических основ государственной службы; оценка эффективности организации государственной службы; научное сопровождение развития государственной службы; международное сотрудничество государственной службы.
Эти направления деятельности могли бы быть обеспечены функционированием комиссии или Совета по вопросам государственной гражданской службы, которые формировались бы из представителей органов государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, а также представителей федеральных округов, субъектов РФ, общественности.
Анализ требований законодательства о государственной службе, а также полномочий и организационной структуры управления государственной гражданской службой в субъекте РФ позволяет выделить несколько основных направлений кадровой деятельности в органах государственной власти субъектов Федерации: повышение привлекательности государственной гражданской службы; изменение интереса к служебной карьере персонала государственной службы; четкое планирование вакансий; формирование резерва кадров государственной службы; разработка планов замещения ее должностей; планирование карьеры и должностного роста государственного служащего; управление профессиональным развитием государственных служащих.
