Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретике- методологическая основа анализа государственной службы
1. Бюрократия — как феномен (институт) профессионального чиновничества 18
2. Бюрократизм - как паразитирующее явление в деятельности аппарата управления 29
3. Особенности взаимосвязи государственного управления и социального саморегулирования 42
Раздел II. Парламентская государственная служба в аппарате Совета Федерации и порядок ее прохождения
1. Сущность, понятие и функции парламентской государственной службы в аппарате Совета Федерации 50
2. Порядок прохождения парламентской государственной службы в аппарате Совета Федерации 67
Раздел III. Социальные гарантии и льготы государственным служащим аппарата Совета Федерации
1. Социальная защита государственных служащих аппарата Совета Федерации 81
2. Социальная ответственность государственных служащих 116
Заключение 122
Источники и литература 134
Приложения 146
- Бюрократия — как феномен (институт) профессионального чиновничества
- Бюрократизм - как паразитирующее явление в деятельности аппарата управления
- Сущность, понятие и функции парламентской государственной службы в аппарате Совета Федерации
- Социальная защита государственных служащих аппарата Совета Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В России, стоящей на переломном рубеже развития, напряженно идут теоретические и практические поиски нового государственного устройства, путей преобразования всей политической, социальной и экономической системы.
Успешное решение экономических, социальных и политических задач во многом зависит от деятельности органов, посредством которых осуществляются функции государства. В свою очередь эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования входящих в состав этих органов кадров, их профессиональной подготовки и опыта работы, а в конечном счете - от эффективности их управленческой деятельности.
В современных условиях роль и значение управленческой деятельности служащих государственного аппарата особенно возрастает. Перед ними стоят новые задачи, решение которых призвано обеспечить развитие рыночной экономики, соблюдение демократических, правовых принципов в обществе, укрепление его стабильности, усиление защиты прав и свобод граждан.
Успешная профессиональная деятельность государственных служащих в большой степени обусловлена их социальным и правовым положением. Именно этим объясняется развитие в стране законодательства о государственной службе и государственных служащих, что нашло, в частности, отражение в Федеральном законе Российской Федерации от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе Российской Федерации от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». В этих законах в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и задачи управления этой системой.
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
-государственная гражданская служба;
-военная служба;
-правоохранительная служба.
Во всех видах государственной службы существует ряд проблем, требующих скорейшего решения. К ним относятся повышение уровня профессионализма государственных служащих, обеспечение стабильности государственного аппарата, совершенствование нормативной базы государственной службы и системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
При всей практической важности многие вопросы совершенствования деятельности государственного аппарата и занятых в нем служащих с учетом специфики отдельных составных частей этого аппарата еще не получили должной научной разработки. В частности это касается аппаратов палат Федерального Собрания РФ, которые еще не стали предметом самостоятельного научного анализа. Их исследование проводиться лишь эпизодически и обычно в рамках других проблем. Это явилось основанием для выбора темы и определило цель, задачи и направления данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Диссертационное исследование носит поисковый характер. Многие положения разрабатываются и предлагаются для обсуждения впервые. Вместе с тем при подготовке работы автор опирался на научные труды ряда отечественных и зарубежных исследователей. Избранная проблема имеет свою историю, начало рассмотрения которой, можно отнести еще к философам Древней Греции. Так, размышления о месте и роли человека, занятого выполнением государственных управленческих функций впервые прозвучали в произведениях величайшего древнегреческого философа Аристотеля. И многие высказанные им положения, выводы и рекомендации сохраняют свою научную и практическую значимость и в наши дни.
На протяжении многих веков проблемы парламентаризма в контексте построения рациональной системы власти и реализации «естественных прав» человека являлись предметом-научного внимания крупнейших ученых. В произведениях Т.Гоббса, Дж.Локка, Г.Лейбница, Т.Кампанеллы, Б.Паскаля, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, Г.Гегеля, М.Вебера, КМаркса, ВіИ.Ленина и других мыслителей прошлого в исследованиях современных ученых мы находим ответы на вопросы о сущности власти, истоках народного и государственного суверенитета; демократии и законности.
Теория Ш.Монтескье о разделении власти, например, позволила? разграничить деятельность исполнительной, представительной и судебной ветвей власти на основе «системы сдержек и противовесов», что способствовало организации государственного аппарата каждой из ветвей власти на независимой основе, с учетом собственной специфики, в интересах демократического единовластия.
М.Вебер разработал так называемый «идеальный тип» властно-административной организации, обозначил его термином «рациональная бюрократия», сформулировал критерии, которым должна отвечать эта система, определил условия ее социальной прочности и основные характеристики. На первое место в перечне важнейших ценностей бюрократии М.Вебер поставил профессиональную компетентность, и осведомленность, высокое чувство служебного долга, преданность закону, политическую беспристрастность, готовность к защите национальных интересов. В последние годы в России вышло немало книг, посвященных вопросам государственной службы. В них определены понятия, статус и правовые механизмы регулирования государственной службы как особого социально-правового института, принципы его формирования, профессионального, организационно-структурного и нравственного развития.
Однако научных исследований, посвященных собственно государственной службе в аппаратах представительных органов государственной власти, ее статусу, принципам, особенностям прохождения и кадрового обеспечения, еще мало. Исключение составляют монографии Охотского Е.В., Романова В.Л., Васещого Н.А., Краснова Ю.К., научные статьи Вагиной Л.В., Неупокоева М.Д., Панина И.Н. и некоторые другие работы. Защищено несколько диссертаций по проблемам парламентаризма, конституционно-правового статуса палат и законодательного процесса.
Научный и практический интерес представляет зарубежный опыт построения аппаратов и организации государственной службы в парламентских структурах, с точки зрения его применения в условиях построения эффективной демократической системы законодательной и представительной государственной власти в России, поиск путей его адаптации к отечественным условиям.4
Среди опубликованных работ по теме диссертации особо следует выделить книгу Е.В. Охотского «Государственная служба в парламенте. Отечественный и зарубежный опыт». (М., 2002) и учебное пособие1 авторского коллектива НИИ труда «Труд государственных служащих» (М., 2000).
Монография Е.В. Охотского — одна из немногих попыток системного научного анализа проблем государственной службы в парламенте. Причем делается это на широкой информационно-источниковой базе, с учетом зарубежного опыта. Ее автор - известный специалист в области политической социологии и элитологии, социально-правового анализа государственной службы, кадровых процессов в системе государственной власти и управления. Он подробно исследует статус и особенности правового регулирования государственной службы в парламентских структурах, анализирует опыт прохождения службы и эффективности использования интеллектуально-кадрового потенциала аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации, уделяет особое внимание вопросам деполитизации и департизации служебных отношений. Такого рода исследования полезны не только с научной точки зрения, но и в плане совершенствования системы профессиональной подготовки государственных служащих современной формации.
В учебном пособии «Труд государственных служащих» впервые в отечественной литературе дается комплексный анализ труда государственных служащих. Освещаются теоретические проблемы регулирования социально-трудовых отношений на государственной службе. Рассматриваются методические вопросы и практические рекомендации по оценке деловых качеств и аттестации государственных служащих, формированию резерва и организации повышения квалификации; оплате труда и пенсионному обеспечению; правовому регулированию труда государственных служащих. Приводится перечень законодательных и нормативных правовых актов и специальной литературы по вопросам государственной службы. К сожалению, подобных исследований в стране немного.
Недостаточная теоретическая проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения на практике, отсутствие достаточного для комплексных научных обобщений практического опыта (особенно на технологическом уровне) обусловили необходимость концентрации внимания в настоящей диссертации на исследовании государственной службы в аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Объектом исследования является аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационно-управленческие средства повышения эффективности в деятельности сотрудников аппарата Совета Федерации.
Цель настоящего исследования - с современных научно-методологических позиций разобраться в непростых проблемах организации и функционирования аппарата парламента и парламентской государственной службы.
Для достижения названной цели были поставлены и решены следующие задачи:
1.Изучить содержание деятельности Совета Федерации и роль в обеспечении этой деятельности его аппарата.
2.Исследовать теорию бюрократии как методологическую основу анализа государственной службы.
3.Выявить особенности прохождения государственной службы в парламентских аппаратах.
Проанализировать механизм социальной защиты государственных служащих аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
5.Проанализировать систему социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим в аппарате Совета Федерации.
6.Определить пути интенсификации процесса подготовки кадров для государственной службы.
В ходе исследования автор опирался на общенаучные методологические принципы и подходы к познанию социальных явлений, прежде всего, на принципы структурно-функционального, исторического и сравнительного анализа государственно-управленческих процессов. В качестве важнейшей теоретико-методологической основы выступают признанные в мировой социологической науке фундаментальные положения, разработанные в рамках общей социологии организации. В ходе научного изыскания учитывались общетеоретические выводы исследователей, внесших крупный вклад в научную разработку проблем, социальной организации и самоорганизации (И.Пригожин, Г.Хакен), бюрократии и социальной роли управленческих кадров (М:Вебер) социального управления (В.Г.Афанасьев, Ю.Е. Волков, Г.В.Атаманчук, К.И.Варламов, В.С.Карпичев, Ю.В.Колесников, Е.В.Охотский, В.Л.Романов, А.И. Турчшов и др.).
Эмпирической базой диссертации явились результаты социологических исследований, проведенных с участием автора на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.5
Для вторичного анализа использованы результаты ряда других социологических исследований, проведенных в последние годы, в частности учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:
1.Исследование «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего».
Комплексный социологический опрос проведен в октябре-декабре 1997 года. Выборочная совокупность составила 2404 человек, из них - 1211 респондентов из числа населения. 1145 государственных служащих федеральных и региональных органов государственной власти и 48 экспертов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и занимаемой должности. Руководители исследования - доктор социологических наук, профессор Е.В.Охотский, доктор философских наук, профессор В.М.Соколов. Индекс: НГК-97.
2.Исследование «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 года. Опрошено 1250 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органов в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, занимаемой должности. Руководитель исследования — доктор медицинских и социологических наук, профессор В.Л.Романов. Индекс: ОКГС-99.
3.Исследование «Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 года. Опрошено 1038 государственных служащих в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования - доктор исторических наук, профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000.
4.Исследование «Государственная служба в XXI веке: место и роль в возрождении России». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 года. Опрошено 1180 государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти (министерствах, ведомствах, комитетах, законодательных и судебных органах), а также в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководитель исследования - доктор социологических наук, профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГСМР-2001.
Источниковую базу исследования составили законодательные и другие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и другие ведомственные документы федеральных органов исполнительной власти.
В работе широко использованы данные статистики, контент-анализа нормативно-правовых актов, протоколов заседаний палат и их подразделений, публикаций периодической печати. В работе также использован личный опыт автора в деятельности, связанной с социальной защитой населения .
Основные результаты исследования, полученные лично автором; и их научная новизна заключаются в следующем:
1 .Дано уточненное и более углубленное толкование таких понятий, как «бюрократия», «бюрократизм», «парламентаризм», «аппарат парламента», «парламентская государственная служба» и др.
2.Выявлены основные принципы, опираясь на которые можно предложить пути более успешного функционирования государственной службы. Обосновано, что реализация предложенных принципов позволяет придать управленческой деятельности подлинно эффективный характер. Если эти принципы не реализуются, то не помогут ни профессионализм чиновников, ни квалификация работников правовых и информационно-аналитических структур, ни житейская мудрость работников кадровых служб.
3. Детально раскрыты такие аспекты функционирования государственной службы - вообще и в особенности применительно к парламентскому аппарату - как должностная структура, права, обязанности, система социального обеспечения государственных служащих, порядок прохождения службы и организационное обеспечение государственно- управленческих отношений. Показано, что вопреки широко распространенным, но несостоятельным, обыденным представлениям труд государственных служащих, если он осуществляется должным образом, является непростым и легким, что он характеризуется большими нагрузками, повышенной стрессогенностью, протекает в условиях жесткой регламентацией, требует высокого профессионализма и повышенной ответственности.
4.Выявлена характерная для современного общества - как в нашей стране, так и за рубежом - закономерность, заключающаяся в том, что классический «веберовский» тип политически нейтрального чиновника все больше вытесняется политически ангажированным чиновничеством, активно участвующим в подготовке, принятии и реализации важных политических решений. При этом на основе данных ряда социологических исследований установлено, что факты коррупции, сращивания бюрократии с бизнес-элитой, и криминальными структурами, в наших сегодняшних условиях представляют собой не единичные случаи, а воплощаются в довольно массовых и устойчивых тенденциях. Отмеченные тенденции ведут к тому, что происходит опасное отчуждение новой российской элиты (существенную часть которой составляет чиновничество) от основной массы населения, возрастает непонимание и напряженность между ними.
5.С новых позиций, а именно в контексте поиска путей преодоления отмеченных негативных тенденций и совершенствования управленческой деятельности государственных служащих рассмотрена проблематика их социальной защиты, обеспечение им социальных гарантий. Эта социальная группа, как и другие, нуждается в социальной защите, предоставленных государством социальных гарантий.. Но применительно к рассматриваемой социальной группе осуществление соответствующих мер должно быть направлено не просто на обеспечение благоприятных условий жизни охватываемых ею людей - государственных служащих, чиновников, но формировать у них высочайшую заинтересованность в сохранении и упрочнении своей социальной позиции, а следовательно - сильное стремление высокоэффективно осуществлять свои служебные обязанности и выбор такой линии поведения, которая исключает коррумпированность и другие противоправные и аморальные проявления.
6.В связи с анализом социальной защищенности государственных служащих в диссертации раскрываются некоторые понятия сущности социального государства, на которые обычно не обращается должного внимания. Сущность социального государства понимается в науке как воплощение политической системы, обеспечивающей высокий уровень социальной защиты граждан, но- при этом, как правило, имеется в виду поддержка наиболее бедных, социально ущемленных групп и слоев населения. Между тем углубленный анализ особенностей жизнедеятельности разных социальных групп показывает, что каждая из них нуждается - в чем-то одинаково с другими, а в чем-то специфически по своему - социальной защите, и социальное государство призвано ее обеспечивать, с учетом всей выявляемой при этом специфики - положения и жизненных потребностей различных категорий населения. В данном исследовании и раскрывается специфика социальной защиты государственных служащих, и обоснован приведенный выше общий-вывод, касающийся сущности и задач социального государства. Основные положения, выносимые на защиту диссертации: 1 .Качественное выполнение должностных обязанностей на государственной должности требует высокого уровня образования, обширных профессиональных и специальных знаний, опыта практической работы, в том числе в органах государственного управления, а также высоких гражданских и нравственных качеств; работоспособности, аккуратности и добросовестности; между тем значительная часть государственных служащих - в частности, занятых ныне в аппаратах наших парламентских структур, - не соответствует этим требованиям.
2.Особенно важное значение в современных условиях приобретает повышение уровня ответственности в выполнении людьми своих социальных ролей и порождаемых ими обязанностей. Это касается практически всех видов социальной деятельности и соответственно жизнедеятельности самых разных социальных групп нашего общества. Но одной из групп, к которым в наибольшей мере относится это требование, являются государственные служащие. В действительности же, как показывает практика и проводимые научные исследования, уровень социальной ответственности в нашем современном обществе не возрастает, а напротив, снижается. Это остро ощущается в сфере государственной службы.
3.Необходимость преодоления отмеченных негативных явлений и тенденций в деятельности служащих государственного аппарата в целях существенного повышения уровня его функционирования требует осуществления комплекса мер, способных обеспечить лучший подбор людей на государственную службу и более эффективное выполнение ими своих должностных обязанностей во всех звеньях государственного аппарата. Одним из важнейших рычагов решения названных задач является совершенствование механизма социальной защиты государственных служащих. Наличие хорошо отлаженной системы этой защиты, обеспечивающей служащим государственного аппарата должное удовлетворение их жизненных потребностей, позволяет и подбирать для государственной службы людей, обладающих высокой профессиональной компетентностью и социальной ответственностью, и поставить их в условия, когда они будут дорожить своими должностями и потому с высокой отдачей работать, и существенно минимизировать коррупцию.
4,Отечественная система социальной защиты государственных служащих сегодня находится в стадии становления. Она разнородна в зависимости от уровня, вида государственной службы и по многим аспектам не обеспечивает должного уровня социальной защищенности государственных служащих. Предстоит реформирование этой системы социальной защиты. В частности, оптимизировать оплату труда государственных служащих, приблизить ее к оплате труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики. При этом следует осуществить меры по обеспечению единства основных условий оплаты служебной деятельности независимо от ее уровня и места. Совершенствование системы социальной защиты требует и повышение уголовной ответственности за посягательства на жизнь, здоровье и имущество государственных служащих. В особенности усиление социальной защиты в этом аспекте важно в отношении служащих налоговых органов, трудовых инспекций и иных контрольных и надзорных организаций. Но это необходимо и для служащих парламентских аппаратов, поскольку они нередко испытывают сильное давление, предполагающее лоббирование определенной направленности с использованием различного рода угроз.
5.В настоящее время сформировалось новое, существенно отличающееся от прежнего, представление о социуме, делающее упор на значение в функционировании различных социальных систем, механизмов самоорганизации и саморегулирования. Поиск и учет самоорганизующих начал становится чрезвычайно важным в государственном управлении. В этой связи необходимо уйти от упрощенного представления об управлении как чисто административной деятельности, что характерно для менталитета административно-командного общества, и рассматривать это понятие во всей его сложности, с учетом механизмов саморегулирования и саморазвития. Усиление и совершенствование системы социальной защиты людей, занятых управленческой деятельностью, является важной составной частью развития этих механизмов.
Практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации, собранные автором материалы могут быть использованы в законотворческой и исполнительской деятельности. Материалы исследования применимы также в процессе преподавания управленческих дисциплин в вузах, на факультетах и курсах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Апробация работы. Работа обсуждена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях автора:
1.Статья «Особенности труда государственных служащих». Современные тенденции развития социально-экономических систем. Методологические и прикладные аспекты. Сборник научных статей. М., 2004 - 0,5 п.л.
2. Брошюра «Парламентская государственная служба в аппарате Совета Федерации». Издательство «Известия» 2004 г.-З п.л.
3. Статья «Социальная защита государственных служащих». Находится в печати, журнал «Труд и социальные отношения. Соискатель» - 0,6 п.л.
Бюрократия — как феномен (институт) профессионального чиновничества
В последние годы бюрократическая проблематика стала объектом повышенного внимания со стороны общественности страны. Возникает ощущение, что обществоведы стремятся, как бы наверстать упущенное. И это не случайно, если учесть, что в течение многих десятилетий исследования в данной области фактически негласно запрещались. Например, под строгим табу находились такие темы, как «Общество и бюрократизм», «Бюрократические извращения в партии», «советская бюрократия» и т.д. Сама идеологическая работа строилась на «безбюрократической почве», предоставив строго дозированное право осмотрительной критики «некоторых недостатков» сатире и юмору.
Следует обратить внимание на неоднозначность употребления в литературе самих терминов «бюрократия» и «бюрократизм». В публикациях не только прошлых лет, но и в работах, увидевших свет в самое последнее время, смешиваются эти понятия, а нередко они отождествляются. Между тем это различные понятия. Бюрократия имеет как позитивный, рациональный смысл, так и отрицательный, иррациональный. Впервые такое разделение проблем бюрократии провел немецкий ученый Макс Вебер.6
Бюрократию Вебер называл институтом профессионального чиновничества. Он рассматривал рациональную бюрократию как необходимую форму общественного порядка и эффективной организации, как выражение формальной рациональности, предполагающей повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ограниченность ответственности, специализированное образование (по преимуществу юридическое).
В классической китайской поэзии есть образ попавшего в трудное положение садовника. Вот его рассказ. «Посадил орхидею, но полыни я не сажал. Проросла орхидея, вместе с ней проросла и полынь». Поэт-садовник Бо Цоюгш (772-846) рассказывает затем, как сплелись корни и побеги благородного и злого растения. Он не может не выполоть последнее, не повредив при этом первое, ни полить первое, не полив последнее. В результате вместе с орхидеей растет и полынь.
Конечно, можно, хотя и трудно, отделить «полынь» от «орхидеи» -отличить здоровый профессионализм от бюрократизма, разумное использование формальных правил и показателей от формализма в работе. Вполне можно отделить рациональную бюрократию от иррациональной (бюрократизма). Поэтому стоит задача: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом, тормозящий работу.
Нынешний аппарат управления не является, конечно, сплошь бюрократизированным. В нем достаточно много здоровых сил и честных работников, делающих полезное дело. Но в своем нынешнем составе и состоянии этот аппарат отчасти именно бюрократизированный, т.е. усвоивший особый стиль-управления, решающий многие вопросы именно в данном стиле, отличительной чертой которого является применение административных методов.
Кстати, нельзя согласиться с встречающейся в литературе необоснованной критикой вообще любых административных методов как субъективистских, ненаучных. Административные методы, опирающиеся на науку, использующие современную оргтехнику, основанные на чутком и уважительном отношении к людям и по сути своей являющиеся важнейшим способом организации, весьма важны и нужны. Без рациональной бюрократии, то есть разумной администрации не удалось обойтись ни одному современному обществу.
Отсюда напрашивается необходимость подвергнуть углубленной социологической рефлексии сами понятия «бюрократия» и «бюрократизм». В буквальном переводе на русский язык слово «бюрократия» означает власть конторы, власть аппарата управления. Само по себе это слово не несет негативного смысла. Разного рода конторы, а именно звенья государственного аппарата создаются для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом управленческие органы, естественно, пользуются предоставленной им властью - той социальной позицией, которую они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и которая в фундаментальном отношении выражается в более или менее широком наборе властных полномочий. Аппарат принимает решения и проводит их в жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий и к средствам принуждения. Предполагается, что он стремится не к собственным выгодам, а действует в интересах тех, кто уполномочил его управлять общественными делами, удовлетворяет потребности самих управляемых, занятых тем временем другими делами - производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, охраной здоровья людей, своим профессиональным и личностным развитием и т.д.
Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним администрирования. Больше того, термин «бюрократия» подчас обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном, профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. Без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя управлять обществом, хозяйственным и культурным строительством. Там, где существует государственный аппарат, бюрократия всегда необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления государственными делами людях.
Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать четко разработанным правилам и предписаниям. «Бесполезно, -писал английский социолог Людвиг фон Мизес, - критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы... Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола».7
Бюрократия как аппарат государственного управления играет важную роль в обеспечении стабильности и динамичного развития социального организма, роль, образно выражаясь, центральной нервной системы. «Без аппарата», без особого разряда людей-специалистов, чтобы управлять, -писал В.И.Ленин, - мы бы давно погибли».
«Бюрократия», «бюрократизм» были объектом анализа еще в таких классических трудах по политической и правовой философии, как «Государство» и «Законы» Платона, «Политика» Аристотеля, «О государстве» и «О законах» Цицерона, «Государь» Макиавелли, «Левиафан» Гоббса, «Политический трактат» Спинозы, «О духе законов» Монтескье, «Об общественном договоре» Руссо и т.д.
Бюрократизм - как паразитирующее явление в деятельности аппарата управления
Бюрократизм в отличие от рациональной бюрократии в литературе оценивается однозначно, а именно как явление отрицательное и крайне нежелательное. «Термины БЮРОКРАТ, БЮРОКРАТИЗМ стали у нас бранными словами. Никто не называет себя бюрократом или свои методы работы управления бюрократизмом. Эти слова всегда употребляются в оскорбительном смысле. Они всегда подразумевают уничтожительную критику людей, институтов или процедур. Никто не сомневается в том, что бюрократизм глубоко порочен...».20
Как известно любой анализ начинается лишь после выяснения того, какой смысл вкладывается в то или иное понятие. Иначе собеседники в ходе диалога не понимают его предмет. Нечто подобное можно наблюдать и в нашей литературе, когда авторы не могут договориться, потому что они под одним и тем же термином понимают разные явления. Это относится и к понятию «бюрократизм».
Если оставаться в плену «изящных рассуждений», критикуя нашу и без того «критикованную-перекритикованную» систему управления, то польза будет небольшой. Известно, что конструктивизм — эффективный инструмент мышления и действий.
Рассмотрим понятие «бюрократизм» в единстве трех значений, каждое из которых имеет теоретический и, что немаловажно, практический смысл.
Первое значение — бюрократизм «вообще взятый» означает бумажностъ, волокиту, множество согласований и комиссий, отписки, заседательскую суету, заорганизованность, чисто формальный подход к делу. Если воспользоваться словами Маркса, чиновник-бюрократ стремится «выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное». Для него суть не в конкретной работе, а в ее видимости. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие штрихи характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней и расплодившегося в неимоверном множестве.
Практическая значимость первого подхода заключается, прежде всего в возможностях количественных оценок различных проявлений бюрократизма, их последствий. Из невидимки он превращается в осязаемое, зримое и, главное, измеряемое явление.
Второе значение - власть вроде бы принадлежит народу, но фактически «прибрана к рукам» бюрократией. Не аппарат стал служить народу, а народ аппарату.
Английский писатель С.Норкот Паркинсон в книге «Мышеловка на меху» иронически писал: «Существует теория, что любая контора, насчитывающая тысячу служащих, может быть административно самодостаточной. Этот специальный термин обозначает управление, которому не требуются ни объекты управления, ни другие ведомства для переписки, ни какие-либо внешние контакты. Такая контора способна существовать за счет производимых ею служебных бумаг, - начальники ее
отделов полностью заняты тем, что читают отношения, которые составляют друг для друга. Ее штаты имеют тенденцию разбухать вне зависимости от количества работы или даже при полном отсутствии таковой. До тех пор, пока статус руководителя будет измеряться количеством его подчиненных, главная контора будет продолжать расти и разветвляться... В этом суть «закона Паркинсона», то есть закона, по которому организация больше заботится о себе, чем о той работе, которую она должна делать. Это нашло в нашем обществе подтверждение помимо другого в виде обрастания управляющих органов спецраспределителями, санаториями и загородными комплексами и т.д.
Третье значение — бюрократизм как профессиональное «заболевание» работников аппарата управления. Обюрокрачивание может происходить под влиянием внешних (объективных) и личностных факторов и находить отражение в стиле, формах и методах деятельности аппарата.
Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы: это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; затягивание решения дела, создание волокиты; безынициативность, нацеленность на указания «сверху»; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности оперативного управления. Равнодушный к выполняемой им работе чиновник-бюрократ не вникает в судьбу человека, которая, может быть, зависит от бумаги, лежащей на его столе, не откликается на чужую боль, не находит времени внимательно разобраться в деле.
Сущность, понятие и функции парламентской государственной службы в аппарате Совета Федерации
За последние годы в российскую действительность прочно вошли и стали неотъемлемыми многие демократические ценности.
Переход от тоталитарного государства к социальному и правовому, от однопартийной политической системы к плюралистической демократии потребовал принципиально новой системы государственной службы, способной эффективно управлять российским обществом. Однако демократическая реформа органов государственной власти оказалась на практике процессом гораздо более сложным и длительным, чем это представлялось в начале 90-х гг. Необходимость полного обновления законодательной и нормативной базы, подготовки новых и переподготовки действующих кадров, преодоления стереотипов мышления и поведения сказывается практически во всех сферах общественной жизни. Однако более всего она ощутима в сфере государственного управления.
Практика реформирования российского общества воочию убедила реформаторов, что государство - не менее ценное достижение цивилизации, чем рынок. Ослабляя его регулирующую, законотворческую и правоохранительную функции, как это позволили себе «реформаторы», нельзя прийти к цивилизованному социально ориентированному рынку. Для реформирования России нужно сильное государство, оно должно прежде всего иметь духовный, нравственный авторитет. Народ должен чувствовать, что это его власть. Это, далее, независимая власть: от иностранного капитала, от мафиозных структур, от каких-либо международных, явных или тайных организаций, от всяких ультимативных нажимов, лоббистов, от церкви. И, наконец, эта государственная власть должна быть волевым центром страны.
Без этих основных условий внутренней силы власти она не будет пользоваться ни уважением, ни доверием народа.
По своей социально-политической сущности и форме государственного устройства, Россия определяется как демократическое социальное правовое федеративное светское государство с республиканской формой правления.
Высшим представительным, государственным органом в стране является Парламент Российской Федерации. Конституция Российской Федерации установила, что Федеральное Собрание и является Парламентом Российской Федерации - общенациональным, представительным учреждением, осуществляющим законодательные функции государства и состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Таковы основные конституционные рамки, в которых оформился и функционирует нынешний российский парламент. Эти же рамки определяют функционирование аппаратов обеих палат, порядок прохождения государственной службы в парламентских структурах.
Совет Федерации является верхней палатой парламента, палатой регионов и отражает федеративную природу государства. В научной литературе и политической практике не ставиться под сомнение необходимость существования Совета Федерации, хотя отдельные авторы, сторонники унитарного устройства Российской Федерации, допускают возможность ее упразднения.38 Однако, главный вопрос, который дискутируется сегодня, это насколько порядок формирования, а значит, и состав Совета Федерации, компетенция ее членов, соответствуют той роли, которая отведена верхней палате в Конституции России.
Действующей Конституцией Российской Федерации порядок формирования Совета Федерации определен только в общем виде. Здесь установлено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного (законодательного) органа и исполнительного органа государственной власти (ст.93). За прошедшие после принятия Конституции России годы применялись три разные процедуры формирования Совета Федерации: прямые выборы членов Совета Федерации в 1993-1995 гг. (далее сенаторов -авт.): представительство по должности глав исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации в 1995-2000 г.г. и, наконец, представители от исполнительной и законодательной властей региона, работающие на постоянной основе с 2000 года.
Первый состав Совета Федерации проработал два года, и в числе сенаторов преобладали представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Совет Федерации второго созыва (1995-2000гг.) уже полностью состоял из представителей региональной правящей элиты. В него по должности вошли главы исполнительной власти и председатели законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К главному недостатку такого способа формирования Совета Федерации концептуального плана, ряд ученых относят нарушение принципа разделения властей.
Одна из ключевых задач в России - проблема создания государственной службы, слоя государственных служащих во всех структурах власти.
Государство только тогда стабильно, когда оно сформирует компетентный и высоконравственный корпус государственных служащих. В конечном счете, качество государственной службы - это важнейший индикатор эффективности государственного управления. Поэтому с тех пор как в июле 1995 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», вокруг некоторых его положений не прекращаются дискуссии, как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. 41
Понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен рассматривается с различных точекзрения. В зависимости от обстоятельств, сложившихся условий, целевой направленности власти акцент делается на. той или иной стороне.
Можно предложить следующий вариант определения сущности государственной службы, который, как нам представляется, более четко отражает ее специфику и отличие от иных видов деятельности.
Государственная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется государственным служащим на государственной должности на постоянной основе.
По российскому законодательству" государственными служащими признаются граждане Российской Федерации, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности, отнесенной к государственной службе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Из приведенного определения можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного служащего.
1.Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их доступ к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями.
2.Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти,44 органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Социальная защита государственных служащих аппарата Совета Федерации
Социальная защита в печати нередко изображается как явление, относящееся лишь к наименее обеспеченным категориям населения. В действительности в социальной защите, т.е. использовании общественного потенциала, сил и средств, которыми располагает общество и его институты, нуждаются - только по другим аспектам жизнедеятельности - и вполне обеспеченные граждане. Так, нуждаются в социальной защите и даже более или менее богатые - предприниматели, которым, требуется защита от чиновничьего произвола или от недобросовестных партнеров и даже прямая организационная и правовая помощь, поддержка со стороны властно-управленческих структур в развитии бизнеса, что тоже является составной частью социальной защиты. Наконец, вообще все граждане нуждаются в социальной защите от преступных посягательств, от нарушений их законных прав, свобод и интересов, от загрязнения окружающей среды.
Как видно из сказанного, социальная защита представляет собой защиту индивида именно со стороны общества от тех неблагоприятных факторов и ситуаций, противостоять которым самостоятельно он не в состоянии. Поэтому нельзя признать правильным имеющее хождение представление о самозащите как виде социальной защиты.
Социальная защита населения тесно связана с социальной политикой, выступает ее неотъемлемой составной частью. Социальную политику в самом общем виде можно рассматривать как деятельность, направленную на решение социальных проблем в обществе, развитие его социальной сферы, улучшение условий и качества жизни людей, обеспечение их социальных потребностей, интересов, гарантий их защиты.
Социальная защита населения представляет систему мер по соблюдению социальных прав и гарантий, созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей, уменьшению отрицательного влияния факторов, снижающих качество их жизни.
Согласно определению Международной организации труда социальная защита как система мер включает: -стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности; -предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков с помощью механизма социального страхования; -предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования; -доступ граждан к основным правам и услугам, таким, как образование и медицинская помощь.
Социальная защита населения может рассматриваться как система организаций и учреждений, а также органов управления, осуществляющих конкретные мероприятия финансового, организационного, правового характера с целью оказания социальной поддержки (помощи) населению.
Система социальной защиты населения ныне все более отчетливо проявляется как самостоятельное и чрезвычайно важное направление реализации государственной социальной политики, имеющая свою идеологию, структуру и систему управления.
В социальной защите нуждаются и кадры государственной службы. Сегодня, например, государственный служащий практически не защищен от субъективизма без конца меняющихся руководителей, политической конъюнктуры и т.д. Частая ротация чиновников происходит как в столице, так и в регионах. Безусловно, подобные кадровые перестановки и заставляют чиновников бороться за свое существование.
Социальная защита государственных служащих также является составной частью, важным компонентом социальной политики государства и представляет собой комплекс целенаправленных действий по реализации мер юридического, социально-экономического и организационного характера, обеспечивающих данной категории работников осуществление их социальных прав и успешное выполнение служебных обязанностей.50
Социальная защита государственных служащих нацелена на: -удовлетворение основных потребностей и интересов, реализацию социальных ожиданий государственных служащих, охрану их здоровья и создание достаточного уровня качества жизни; -компенсацию ограничений, обусловленных характером государственной службы; -нейтрализацию неблагоприятных факторов, препятствующих осуществлению их служебной деятельности; -стимулирование эффективного решения служебных задач.
Социальная защита государственных служащих осуществляется посредством особых механизмов. Центральным ее элементом выступает комплекс гарантий и льгот. Действительно, обязанности и права государственного служащего только тогда имеют социальный смысл и значимость, когда они обеспечены определенными гарантиями. В упомянутом Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г. сделана попытка сформулировать и должным образом зафиксировать данные гарантии.
