Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Социальная направленность открытости государственного управления: теоретико- методологические основания социологического исследования 17
1.1 Концепт открытости управленческой деятельности как предметная область социологического анализа 17
1.2 Социальные детерминанты открытости государственных органов управления, их институциональная обусловленность структурированность 40
ГЛАВА 2 Особенности проявления открытости в деятельности региональных органов государственного управления 71
2.1 Структурно-функциональный анализ практик и формальных регуляторов открытости региональных органов государственного управления 71
2.2 Субъективные показатели проявления открытости в деятельности государственных управленческих структур и детерминирующие их факторы 102
2.3 Совершенствование открытости региональных государственных органов управления как императив эффективности управленческой деятельности 125
Заключение 142
Список использованных источников И
Литературы 148
Приложения 164
- Социальные детерминанты открытости государственных органов управления, их институциональная обусловленность структурированность
- Структурно-функциональный анализ практик и формальных регуляторов открытости региональных органов государственного управления
- Субъективные показатели проявления открытости в деятельности государственных управленческих структур и детерминирующие их факторы
- Совершенствование открытости региональных государственных органов управления как императив эффективности управленческой деятельности
Введение к работе
Актуальность исследования. Одним из основных факторов эффективности государственного управления служит степень его открытости. Принципы открытости закреплены в базовых нормативно-правовых актах федерального и регионального уровней власти. Повышение сервисной и информационной открытости органов власти выступает как приоритетное направление политики государства, способствует минимизации коррупционных проявлений, созданию эффективной системы контроля граждан за деятельностью государственных органов управления, налаживанию диалога между государством и обществом, повышению доверия.
Вместе с тем, современные государственные управленческие структуры являются весьма закрытыми для граждан страны. По данным международных исследований, по индексу прозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня прозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с уменьшением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и увеличению инфляции на 0,46%.
Результаты социологических исследований также свидетельствуют о низкой оценке населением эффективности деятельности органов государственного управления, их коррумпированности, падении доверия граждан к институту государственной власти и государственным служащим. Так, 54,6% опрошенных респондентов считает, что органы власти не желают сотрудничать с населением; 74,8% - выразили неудовлетворенность состоянием сервисной открытости и качеством оказываемых услуг; 61,2% опрошенных уверены, что у граждан России отсутствует возможность влиять на принимаемые решения.
Существующая в настоящее время в органах государственного управления Хабаровского края система открытости, воплощаемая через средства массовой информации, Интернет-сайты, обеспечивающие функционирование отдельных элементов программы «Электронная Россия», административные регламенты и стандарты оказания услуг населению, конкурсы на замещение вакантных должностей государственной службы, формирование кадрового резерва, рассмотрение обращений граждан, не является достаточно эффективной, существенно отстает по техническому, технологическому и организационно-управленческому обеспечению от западных регионов России, характеризуется локальностью, фрагментарностью, низким уровнем доступности предлагаемых каналов социально-коммуникативных интеракций.
Проблемный характер открытости и доступности государственных властных структур для жителей Хабаровского края сопровождается возникновением социальных напряженностей и противоречий, связанных с недостаточной эффективностью принимаемых организационно-управленческих решений, направленных на её результативность и системность. При таком состоянии открытости власти все большее значение приобретает социологический анализ данного феномена.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:
- во-первых, потребностью дальнейшего теоретического осмысления особенностей процесса формирования и развития открытости органов государственного управления с позиции взаимодействия с различными слоями населения в условиях демократизации российского общества;
- во-вторых, задачами выявления условий и факторов, способствующих достижению эффективно функционирующей системы открытости государственных властных структур, преодолению ее отчужденности от общества, разрешению социальных противоречий для совершенствования государственного управления, в том числе и на региональном уровне;
- в-третьих, необходимостью дополнительного социологического анализа отношений государственных служащих к проводимым реформам, выявлением факторов, влияющих на их открытость для общества.
Степень научной разработанности проблемы. В рамках гуманитарных наук сформировалось несколько теоретических подходов к изучению открытости деятельности органов государственной власти.
Учитывая междисциплинарный характер исследований, а также пространственно-временную амплитуду их разработки, все труды в данной научной области представляют интерес с точки зрения общего понимания процессов, происходящих в системе «государство-общество», позволяют рассмотреть политико-административную власть как открытую систему, находящуюся в непрерывном взаимодействии с другими структурными компонентами общества.
Теоретическую базу исследования в аспекте социологического анализа открытости государственной власти как фактора эффективной управленческой деятельности составляют исследователи открытых социальных систем: Н. Луман, К. Поппер, Л. фон Берталанфи, Э. Гидденс, П. Штомпка, - научные идеи которых об условности существования абсолютно открытых и закрытых социальных систем позволили автору сформулировать принцип институциональной и функциональной определенности категории открытости государственного управления.
Теоретические основания проведенного в диссертации анализа методологических конструктов исследования управленческих практик в контексте интерпретации открытости как социологической категории в диссертации определены в работах таких авторов, как: Дж. Гелбрейт, Д. Норт, Дж. Серл, Т. Эггертсон, Ж. Веблен.
Рассмотрению становления и развития современной модели институтов государственной власти в Российской Федерации как открытой и демократичной системы способствовали труды Ю.Н. Старилова, Ю.И. Стецковского, А.А. Гришковца, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачева, Г.В. Атаманчука, В.А. Лоскутова, А.В. Макарина, В.С. Нечипоренко, Т.И. Заславской.
Отдельные аспекты открытости органов государственного управления изучались рядом ученых. Информационная открытость – М.Н. Грачевым, И.М. Дзялошинским, А.И. Соловьевым; сервисная – С.Е. Нарышкиным, В.Д. Гражданом, А.Б. Новиковым, А.М. Старостиным, О.Д. Комаровским; коллективная поведенческая открытость государственных служащих – В.Э. Бойковым, М.В. Масловским, А.И. Турчиновым, И.А. Голосенко, И.В. Романовским. Данные работы позволили автору выявить частные аспекты реализации взаимодействия властных структур и граждан, детерминировать в исследовании сущностные значения понятия «открытость государственной власти» в контексте объекта диссертационного исследования.
Среди отечественных исследователей, работы которых посвящены проблематике особенностей управленческой деятельности и их практического использования, необходимо отметить А.С. Ахиезера, Н.И. Лапина, В.В. Радаева, С.Г. Кирдину, которые предложили теоретические конструкты социальных технологий управления. Открытость органов государственной власти при таком подходе понимается автором как система социального управления, обеспечивающая консолидацию властных структур и общества.
Механизмы функционирования различных каналов открытости в деятельности органов государственной власти и их влияние на эффективность управления находят свое отражение в исследованиях В.С. Комаровского, М.Н. Шпагиной, Д.Л. Сивоволова. В них структурируются организационно-методические возможности использования существующего опыта внедрения открытости в систему государственного управления.
Региональные аспекты открытости органов государственной власти в теоретическом и эмпирическом контексте проанализированы в работах В.Е. Охотского, В.И. Игнатова, А.В. Понеделкова. В Дальневосточном регионе научно-практическую значимость имеют работы Н.М. Горбунова, Н.М. Байкова, В.М. Кордаса, изучение и анализ которых позволили в диссертационном исследовании артикулировать основные направления повышения открытости властной вертикали на региональном уровне.
Проведенный анализ научных трудов по теме диссертации свидетельствует о том, что вопросы открытости имеют существенное значение для становления социально ориентированного государственного управления. Вместе с тем, нельзя не отметить, что уровень теоретико-методологических и научно-практических разработок во многом носит разрозненный и фрагментарный характер. До сих пор нет четких представлений о том, что следует понимать под открытостью органов государственного управления, каковы факторы её региональной обусловленности, отсутствует классификация социальных показателей удовлетворенности граждан качеством предоставляемых услуг.
Обозначенные положения в совокупности определили постановку цели, задач, выбор объекта и предмета диссертационной работы.
Цель исследования заключается в анализе конструкта открытости органов власти и выявлении её влияния на эффективность государственного управления. В соответствии с целью в работе решались следующие задачи:
- исследовать и концептуализировать открытость власти как социальное явление, проанализировать социальные условия, образующие её управленческие детерминанты;
- определить объективные и субъективные показатели открытости органов государственного управления в контексте их социальной эффективности;
- на основе материалов эмпирических исследований выявить и проанализировать состояние открытости региональной системы органов государственного управления;
- предложить и обосновать перспективные направления эффективного развития каналов открытости в системе государственного управления, в том числе и на региональном уровне.
Объектом диссертационного исследования являются органы государственного управления Хабаровского края.
Предметом исследования – состояние открытости органов государственной власти как фактор эффективности управленческой деятельности.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют труды зарубежных и российских ученых, исследователей и специалистов в области теории и методологии функционирования властных структур в ракурсе открытых и закрытых социальных систем Н. Лумана, К. Поппера, Ж. Веблена, Дж. Гелбрейта, Э. Гидденса, П. Штомпки, В.С. Комаровского, В.В. Радаева, В.Э. Бойкова.
Необходимым компонентом изучения открытости государственной власти выступает структурно-функциональный подход, позволяющий систематизировать и структурировать теоретические значения результатов исследования, а также выстроить перспективу их практического применения.
Диссертационное исследование осуществлялось на основе принципов системности, объективности, а также диалектической логики, что дает возможность проследить через ретроспективную аналитику трансформацию социальных связей, устоявшуюся практику социальных взаимодействий в реализации открытости органов государственной власти через особенности организации управленческой деятельности.
На разных этапах исследования использовались общие методы научного познания: сравнение, анализ, синтез. В качестве конкретных социологических методов применялись опросы экспертов и населения, формализованный анализ документов, интернет-сайтов, что в совокупности со значительной долей уверенности позволяет опираться на полученные результаты как репрезентативные.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты социологических исследований, полученные лично автором или при его непосредственном участии:
- экспертный опрос по теме: «Открытость государственной власти», проведенный автором в 2009 г. N = 162. Опрошены государственные гражданские служащие Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю, служащие министерств Хабаровского края. Научный руководитель – Л.А. Кривоносова;
- контент-анализ документов Правительства Хабаровского края, отражающий результаты конкурсных испытаний на замещение вакантных должностей государственной службы в аппарате Губернатора и Правительства Хабаровского края, министерствах промышленности, транспорта и связи, природных ресурсов, топлива и энергетики, проведенный автором в 2008 - 2009 г.г. Выборка документов сплошная. N = 234;
- социологический опрос по теме: «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в социальном измерении». 2009 г. N = 648, проведенный при непосредственном участии автора. Выборочная совокупность формировалась по квотной, многоступенчатой схеме, методом случайного отбора респондентов на этапе сбора информации. Опрошены жители городов Хабаровска, Комсомольска-на-Амуре, а также Хабаровского, Комсомольского, Вяземского, Бикинского муниципальных районов. Научный руководитель – Н.М. Байков;
- контент-анализ официальных Интернет-сайтов Правительства Хабаровского края; Министерства молодежной политики, спорта и туризма Хабаровского края; Министерства социальной защиты населения Хабаровского края; Министерства здравоохранения Хабаровского края и территориальных органов федеральной исполнительной власти, действующих на территории Хабаровского края (Управление Федеральной службы регистрации, геодезии и картографии; Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Хабаровского края; Управление Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю; Управление Федеральной налоговой службы по Хабаровскому краю), проведенный автором в 2009 году. Научный руководитель – Л.А. Кривоносова;
- вторичный анализ данных государственной статистики, документов федеральных органов власти по Хабаровскому краю, документов текущего архива аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края, результатов исследований, проведенных социологическими центрами страны в 2007 - 2010 годах.
Надежность и достоверность результатов диссертационного исследования обоснована репрезентативностью исходной и обобщенной информации, применением теории и методологии социологической науки, современными методами социологического анализа, а также неоднократной научной и практической апробацией работы.
Научная новизна диссертационного исследования:
- выявлены и систематизированы теоретические подходы к интерпретации концепта открытости власти как социального явления, что позволяет акцентировать внимание на его сущностных характеристиках, обнаруживающих новые социальные отношения в системе государственного управления;
- на основе социологического анализа региональных практик выделены основные формы открытости органов государственного управления: информационная, кадровая, сервисная, коллективная, поведенческая открытость государственных служащих, дающие возможность структурировать и типологизировать основные механизмы ее развития при условии, что открытость представляет собой не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием действий и установок органов власти, ориентированных на объект управления;
- определена зависимость между открытостью государственной власти и эффективностью деятельности органов государственного управления, что позволило установить объективные (нормативное правовое регулирование, информационно-ресурсное, организационно-управленческое и кадровое обеспечение органов власти) и субъективные (удовлетворенность населения различными элементами открытости органов государственной власти, уровень доверия к ним) показатели;
- установлено, что эффективному функционированию каналов открытости органов государственного управления на региональном уровне способствует организация управленческой деятельности, в основе которой выделены соответствующие компонентам открытости органов власти приоритеты: корректировка информационной политики в сторону гражданского и правового просвещения населения, совершенствование конкурсных технологий кадрового отбора, расширение сети многофункциональных центров оказания государственных услуг, модификация образовательных программ государственных служащих.
Положения, выносимые на защиту:
1. Концепт открытости является не только необходимым и дескриптивным признаком государственной власти, но и главным интегральным критерием ее эффективности, который актуализирует способность кадрового потенциала органов управления выполнять консолидирующую роль между властью и населением, создавать условия для реализации законных прав и свобод граждан, предоставлять качественные услуги, создавать возможность общественного влияния в виде различных видов социального контроля, при которых возможности административных злоупотреблений нивелируются.
2. Открытость государственной власти определяется как единство социальных показателей управленческой деятельности, которые характеризуют содержание и уровень обеспечения властными структурами материальных и духовных потребностей населения, степень его удовлетворенности качеством предоставляемых услуг.
3. С учетом особенностей управленческих практик открытость государственной власти представляет собой социально-управленческую систему, которая должна строиться с учетом объективных и субъективных показателей, где особое внимание уделяется субъективной составляющей. Взаимодействие объективных и субъективных факторов оказывает позитивное влияние на организационные социально-ориентированные преобразования властных структур. Недооценка органами власти субъективных показателей открытости приводит к развитию дисфункциональных процессов в системе управления и неэффективному использованию ресурсов.
4. Развитие практик открытости в деятельности органов государственной власти целесообразно осуществлять с учетом региональной специфики объекта управления, удаленности от административного центра страны, большой протяженности, низкой плотностью населения, несовершенством технологического развития коммуникационной инфраструктуры. В этой связи развитие одноканальных и двуканальных форм открытости приращивается не только инновационными технологиями, но и совершенствованием традиционных.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Социальные детерминанты открытости государственных органов управления, их институциональная обусловленность структурированность
Анализ структурных компонентов открытости деятельности органов государственного управления адекватен ключевым положениям институционального подхода, который призван отображать регулирующие практики повседневной деятельности. Согласно интерпретации сущности данного подхода институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия». Поскольку в данном случае институты тесно связываются с практикой повседневного действия, в качестве теоретической модели для их описания используется понимаемое в веберовском духе действие - как внутренне осмысленная деятельность, ориентированная на действия других.36 На макроуровне структурно-функциональный подход рассматривает власть в качестве целостной устойчиво структурированной системы, полифункциональной по своей природе, действующей в рамках заданного нормативного поля, с расширенной материально-ресурсной базой, организационно-управленческой структурой и профессиональным кадровым наполнением. С учетом этого институты государственного управления в воспроизводящихся социальных отношениях в определенном регионе призваны обеспечивать целостность и единство общественного устройства, а также задавать рамки взаимодействия социальных субъектов, независимо от ценностей, мотивации и желаний последних. При этом институциональные воспроизводственные программы и матрицы, в рамках которых осуществляют функционирование институты государственного управления, рассматриваются как социальная реальность, материализация общественной истории, закрепленная в нормах, правилах, санкциях, традициях.37 Такое понимание сущности и роли региональной власти позволяет определить вероятностные направления трансформации социальных взаимодействий в системе «власть — общество», а также установить траектории социальных изменений и их содержание в конкретной территории.
Гармонизация отношений в данной системе фиксируется прежде всего по критерию доверия. Последнее достигается через каналы информационной открытости органов государственного управления. Информационная открытость органов государственного управления (транспарентность, прозрачность) — такое состояние органов государственного управления, которое обеспечивает объективное, необходимое и достаточное осведомление граждан, организаций о структуре, полномочиях, задачах, функциях органов государственной власти, об их деятельности, о законодательстве, о публичных услугах, о правах и обязанностях граждан в сфере ответственности соответствующего государственного органа. Информационная открытость обеспечивает реализацию права «знать». Право на доступ к информации ограничен изъятиями, установленными федеральными законами. Все каналы информационной открытости можно разделить на одноканальные (однонаправленные) и двуканальные (двунаправленные) средства информирования. В основу классификации положена возможность населения артикулировать «обратную связь», реагировать, рефлексировать по тому же каналу интеракции, по которому был направлен информационный сигнал инициатором коммуникации. В зависимости от наличия посредника, представленного в различных формах, каналы информационной открытости, можно разделить на опосредованные и непосредственные. К опосредованным относятся прежде всего традиционные СМИ: телевидение (тематические и новостные передачи, «бегущие строки», транслируемые интервью и конференции с официальными лицами), радио, пресса (источники официального опубликования нормативных правовых актов органов государственного управления, аналитические статьи, журналы). Недостаток информации о деятельности органов государственного управления восполняется негативными представлениями о действиях чиновника. Как известно, в неоднозначных ситуациях недостаток информации об одной из сторон восполняется отрицательными представлениями о ней, при этом все поступки оппонента интерпретируются в максимально негативном ракурсе.38 Оценочно: среди граждан, обладающих полной информацией о деятельности власти (включая и признание её неудач, но с объяснением причин этого), по некоторым данным критических выступлений по её поводу в 3-5 раз меньше, нежели среди слабо информированных.39 В результате в медийном информационном пространстве превалирует позиция госструктур, гражданское общество немо, что характеризует дискурс чиновников и населения посредством СМИ как однонаправленную систему: «государственная служба— СМИ— население». В целом следует отметить, что и государственные, и относительно независимые СМИ склонны представлять чиновников в негативном фокусе, не выделяя бюрократический класс в самостоятельную, отличную от других госуправляющих (депутатов, политических назначенцев, директоров госпредприятий, милиционеров и т.д.) группу, что создает путаницу в общественном мнении о том, кто такие гражданские служащие и каково их предназначение. На этом фоне более активно обратная связь налаживается в сети
Интернет посредством использования населением возможностей официальных сайтов органов государственного управления, а также участия в on-line конференциях, форумах, а государственными служащими блогов, личных дневников. Именно во «всемирной паутине» разворачивается масштабная, по-настоящему интерактивная дискуссия по поводу действий властей, в том числе с участием государственных служащих, проявляется плюрализм мнений, приближая участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества, к доверию. В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где правительством поддерживается сайт Regulations.gov, на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта или законопроекта, но и опубликовать свои комментарии, а также ознакомиться с комментариями других граждан. Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов
Структурно-функциональный анализ практик и формальных регуляторов открытости региональных органов государственного управления
Открытость деятельности органов государственного управления Хабаровского края в условиях модернизации экономики страны, перераспределения бремени полномочий и ответственности от федерального центра в пользу регионов, интеграции Востока России в международную кооперацию стран Азиатско-Тихоокеанского региона требуют качественно нового состояния государственной власти. Атмосфера сотрудничества, консолидации власти и общества рождается только в рамках действующего правового поля, при наличии вертикальной мобильности, свободной от патрон-клиентских отношений, двунаправленных информационных потоков. Именно данный симбиоз должен стать локомотивом качественно новых преобразований в управленческих структурах Хабаровского края. С этих позиций открытость государственной власти является одним из основных элементов стратегии социально-экономического развития Дальневосточного региона в XXI веке. Потребность в выявлении региональных особенностей изучаемого объекта обусловлена его исключительной значимостью для развития социально ориентированной структуры органов государственного управления Хабаровского края. С учетом этого необходимо обратиться к анализу нескольких блоков проблем. К первому относятся объективные предпосылки, условия существования открытости государственной власти, ко второму количественные объективные показатели, связанные с особенностями Хабаровского края.
Перечисленные индикаторы чаще всего определяются на основании статистической информации или данных контент - анализа документов. Судить об уровне открытости органов государственного управления определенной территории можно по масштабам инвестиций, вкладываемых в развитие различных отраслей хозяйства. Данный показатель свидетельствует о том, что в Хабаровском крае с каждым годом, в сравнении с другими территориями Дальнего Востока, складываются все более комфортные условия ведения бизнеса, повышается степень понятности, прогнозируемости деятельности государственных органов управления края, минимизируются так называемые политические риски (Диаграмма 1). Диаграмма 1 - Инвестиции в основной капитал в регионах Дальнего Востока, по годам (млн. рублей.) В основе повышения степени открытости власти в регионе, оптимизации отношений в системе «государство - общество» лежит, прежде всего, нормативно-правовая база. Правовые акты в этой сфере многообразны и различаются по источнику принятия, юридической силе, действию по территории, во времени, по кругу лиц. Правовые акты, устанавливающие порядок оказания услуг государственными органами, можно разделить на декларативные и принятые в их развитие акты, устанавливающие конкретные правила прямого действия предоставления услуг. При этом важно заметить, что российское законодательство не содержит понятия «государственная услуга». К первой группе, прежде всего, следует отнести базовый документ, лежащий в основе процесса преобразований института государственной службы в новейшей истории нашей страны, Концепцию реформирования государственной службы.74 В Концепции аккумулированы передовые зарубежные наработки становления «отзывчивой» бюрократии, заложены правовые основы её развития в России. Это — стандартизация и регламентация оказания услуг, беспристрастность их оказания, предоставление услуг на профессиональной основе, оплата труда государственных служащих по результатам деятельности, возможность обжалования неправомерных действий (бездействий) чиновников в досудебном, упрощенном порядке.
Следующим немаловажным актом, задающим дальнейшее совершенствования сервисной открытости, является Концепция административной реформы на 2006-2010 годы. В нем впервые значительное внимание уделяется вопросам оказания публичных услуг с использованием многофункциональных центров, позволяющих предоставлять услуги в режиме «единого окна» и призванном организовать взаимодействие, необходимое для оказания услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.) без участия заявителя. Конечный итог данной новации - создание общероссийского информационного центра оказания услуг в электронном виде. Воплощение указанных декларативных положений происходит посредством принятия каждым государственным органом власти административных регламентов оказания государственных услуг, устанавливающих сроки и последовательность административных процедур органа управления при его взаимодействии с физическими, юридическими лицами и другими государственными органами. Крайне значимо, что в настоящее время принятию регламента предшествует обязательное прохождение независимой экспертизы, осуществляемой общественными организациями и гражданами. Кроме того, все чаще органы исполнительной власти внедряют в своей деятельности электронные административные регламенты. Наряду с этим масштабное введение в действие регламентации административных процедур в органах исполнительной власти сопровождается массой правовых и организационных проблем, затрудняющих взаимодействие, в том числе в сегменте взаимодействия органов власти друг с другом. Основные препятствия - это: 1. Принимаемые законы в своем абсолютном большинстве устанавливают государственные функции, но лишь в общих чертах раскрывают суть того, как они должны исполняться. Вводимые административные регламенты разрабатывают и утверждают сами чиновники, поскольку заключения независимых экспертиз не носят
Субъективные показатели проявления открытости в деятельности государственных управленческих структур и детерминирующие их факторы
Происшедшие за последние годы институциональные и структурные перемены в сфере административного управления российского общества оказали существенное влияние на самоидентификацию государственной власти, связанную с её ролью в обществе. В связи с этим для понимания происходящих процессов в системе «государство - общество» невозможно ограничиваться только статистическими материалами, результатами анализа документов. Для формирования завершенной картины открытости деятельности органов государственного управления необходимо акцентировать на показателях, которые непосредственно свидетельствуют об уровне открытости власти: на представлениях граждан и чиновников о происходящих в системе «государство - общество» процессах, то есть на показателях, которые мы характеризуем как субъективную составляющую. В коллективном сознании россиян демократические ценности утвердились в качестве необходимого ориентира преобразований, сформировалась потребность в верховенстве закона, судебной защите нарушенных прав, пришло понимание, что эффективный государственный аппарат должен быть прозрачным и подотчетным институтам гражданского общества. Так, согласно исследованию социологического центра и кафедры политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ, демократические настроения подавляющей части общества иллюстрируются тем, что 85,5 % респондентов убеждены в необходимости обеспечения свободы слова и печати, 83,7 % — указали на важность участия граждан в принятии решений органов власти, 82 % - являются сторонниками по проведения свободных регулярных выборов. С другой стороны, годы реформ принесли массу неразрешенных социально-экономических проблем: социальное расслоение, обнищание наименее защищенных социальных групп, несправедливый передел собственности, рост коррупции. На этом фоне сформировался запрос на наведение порядка посредством жестких действий, «крепкой руки», установление политической и экономической стабильности.
Срез общественного мнения, проведенный ВЦИОМ в январе 2010 года, подтверждает это. (Социологический опрос «Народ и власть». ВЦИОМ. Январь 2010 года. N = 1600). Так, согласно полученным данным 72 % россиян полагают, что в стране важно обеспечить порядок, даже если для его достижения придется пойти на некоторые нарушения демократических принципов и ограничение личных свобод. И в том, и в другом случае локомотивом преобразований, не взаимоисключающих, а дополняющих друг друга, должна стать институт государственной службы. Для этого данный общественный институт должен сам быть в достаточной мере демократичен и бюрократичен одновременно. Кроме того, любая трансформация общественного устройства сверху неизбежно требует широкой социальной поддержки снизу. Для этого государственная служба должна вызывать уважение в глазах населения, быть доступной для общественного контроля, должен быть обеспечен высокий кредит доверия к данному социальному институту. Результаты общероссийских социологических исследований показывают, что о консолидации общества и государства вести речь не приходится, следовательно, можно предположить что любые масштабные государственные начинания не вызовут понимания в социальной среде, а значит, повлекут приспособленчество, а затем и противодействие (Таблица 6). осуществляемый ведущими социологическими центрами страны показывает, что степень доверия во многом зависит от уровня и функциональной предназначенности органа государственного управления, происходящей в том числе от масштабов и частоты освещения его деятельности в СМИ, преподносимой под определенным углом результативности. Так, уровень доверия Президента России неизменно выше соответствующего показателя Государственной Думы или
Правительства РФ." Вместе с тем приведенные агрегированные индикаторы, отражающие отношение ко всем управленческим структурам, наводят на мысль о том, что сложившееся положение является совокупным следствием закрытости государственного аппарата по всему спектру социальных коммуникаций в системе «власть - подчинение» для большинства граждан России. Об этом наглядно свидетельствуют материалы социологического опроса РАГС при Президенте РФ (Таблица 8). Таблица 8 - Оценки открытости органов государственного управления для граждан (возможность получить правовую информацию, ответ на жалобу, добиться встречи с руководителями государственных органов и т.д.) Непременным атрибутом открытости государственной службы является верховенство закона при осуществлении чиновниками своей деятельности. Взаимоотношения на основе общеобязательных установлений гарантируют статусную паритетность и нивелируют возможность административного произвола. Если же государство не обеспечивает защиту и реализацию прав граждан, они платят ему той же «монетой»: отказываются от участия в выборах, от исполнения гражданских обязанностей уклоняются от военной службы, от уплаты налогов и т. д. Такого рода взаимоотношения между государством и населением оборачиваются процветанием «теневой» экономики, разгулом преступности, тотальной коррупцией. Правовым демократическим государством с открытой государственной службой может быть лишь то государство, в котором прочно утвердились механизмы верховенства права и закона, гарантированы законные интересы и свободы граждан. К сожалению, уровень законности деятельности органов
Совершенствование открытости региональных государственных органов управления как императив эффективности управленческой деятельности
Идущие параллельными курсами формальная демократизация общественного устройства и фактическое усиление государственного вмешательства во все его сферы требует оперативного внедрения механизмов открытости в работу государственного аппарата нашей страны. Однако прежде чем применять данные процедуры в системе государственной службы необходимо прежде всего сформировать саму эту проблему . И чтобы делать ее открытой, надо эту совокупность сконструировать и отладить ее действие на практике. Без этого ставить государственный механизм под контроль общественности - значит предоставить простор для более эффективного влияния на государство тех групп интересов, которые располагают более значимым ресурсом. Это обстоятельство ставит пределы разумной открытости государственного управления: недостаточно структурированное гражданское общество не обеспечивает симметричного представительства интересов, и преимущество опять будет не на стороне населения. В таких условиях даже формально равный доступ к информации, предоставляемый правовым государством, будет использован одними заинтересованными группами в ущерб другим, снижая эффективность госуправления. В связи с этим функция государства по отношению к населению состоит не в искусственном его конструировании, а в формировании благоприятных условий роста, в создании системы преференций для организаций, несущих в себе заряд общественного развития, и противостоянии потенциально опасным для общества явлениям. Популярной мерой в этом смысле может стать встраивание чиновников в формирование гражданского общества, через включение в различные общественные формирования, в общественные организации, что позволит, кроме этого регулировать деятельность данных организаций и повысить авторитет власти. Влиятельные общественные организации с разветвленной и разноплановой социальной структурой способны не только осуществлять контроль за информационной прозрачностью органов государственного управления, так как это само по себе не требует значительных усилий и полномочий, но и непосредственно оказывать воздействие на деятельность самих органов власти.
Информационную же открытость надлежит оптимизировать следующими мероприятиями. Прежде всего, сделать доступными в информационном отношении те органы управления, которые наиболее близки в пространственном и функциональном отношении к населению, то есть те структуры, которые не задают стратегию развития общественного устройства, но решают каждодневные оперативные задачи по обеспечению благополучия граждан. Одной из гарантий открытости деятельности органов управления является установление юридической ответственности за непредоставление информации в соответствии с положениями и статьями Уголовного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях. Однако требуется продолжение курса на усиление санкций в отношении должностных лиц, неправомерно скрывших общественно полезную информацию от лица, обратившегося за ней. Одновременно с этим служащие могут быть защищены от преследования за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о негативном управлении, значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.
Поскольку наиболее популярным mass-media является телевидение, а потребность населения в информации о деятельности органов крайне высока, то, на наш взгляд, требует срочной корректировки информационная политика проправительственных телевизионных источников. В то же время крайне слабо срабатывают и требуют существенной модернизации информационные источники, замкнутые на встречи с работниками исполнительной власти. С учетом этого достойной альтернативой действующим телевизионным каналам может также стать повсеместное распространение сети Интернет, обеспечивающей более широкий и простой доступ к множеству источников информации. Для этого в регионе необходимо создавать конкурентную среду для Интернет-провайдеров с целью увеличения скорости передачи данных и снижения стоимости подключения и обслуживания, создавать преференции для тех из них, которые готовы обеспечить бесплатный ограниченный доступ к официальным сайтам органов государственного управления в местах получения государственных услуг, а также льготное его предоставление на дому наименее защищенным социальным слоям населения. Гражданам также полезно знать и результаты социологических опросов, чтобы представлять, насколько точка зрения каждого соотносится с мнением других. Успешно справиться с этой задачей может региональная академия государственной службы. При поддержке краевого правительства целесообразно наладить рассылку результатов социологических опросов по вопросам взаимодействия власти и населения, проведенных как академией, так и всероссийскими исследовательскими центрами. Нельзя забывать также о том, что мониторинг оценок удовлетворенности населения деятельностью региональных органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством осуществляется Федеральной службой охраны.
Однако в данной структуре отсутствуют специализированные подразделения, осуществляющие подобные научные исследования. В связи с этим нами предлагается ввести в территориальных органах ФСО России штатное расписание, включающее должности экспертов -социологов, осуществляющих на профессиональной основе изучение общественного мнения в субъектах Российской Федерации. Кроме того, крайне актуальным выглядит создание бесплатного общероссийского телевизионного канала «ЧиновникЪ» или «Государственная служба» с соответствующей ему радиоверсией (по типу профильных каналов «Эксперт-ТВ», «Спорт», «Культура»), повествующего о деятельности отдельных должностных лиц и ведомствах. Канал подобного рода уже существует, но, во-первых, посвящен исключительно правовому просвещению, а, во-вторых, несмотря на актуальность и значимость поднимаемых в его передачах проблем, является платным. Это - телеканал «Закон-ТВ». Телепередачи могут информативно рассказывать о целях деятельности, структуре органов управления, изменениях в законодательстве, регламентирующих их функции, достигнутых результатах и планах работы. В конце эфирного времени целесообразно транслировать адреса, почтовые реквизиты органов государственного управления, номера телефонов, по которым можно связаться с служащими этих структур. Немаловажными будут и аналитические передачи, способствующие правовому воспитанию и образованию широких масс населения. Одни из них будут разъяснять общие замыслы и направления тех или иных
