Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы изучения проблем местного самоуправления 14
1.1. Местное самоуправление как разновидность публичной власти и социального управления 14
1.2. Особенности организации и осуществления власти и управления в муниципальном образовании 44
1.3. Основы местного самоуправления и механизм их реализации 55
ГЛАВА 2. Социальная эффективность местного самоуправления, ее факторы и критерии 76
2.1. Социальная эффективность муниципального управления: понятие, факторы и критерии 76
2.2. Профессионализм муниципальных служащих как фактор и критерий эффективности местного самоуправления 93
2.3. Социальная активность местного сообщества как критерий эффективности местного самоуправления 104
2.4. Самоорганизация граждан и их участие в муниципальном управлении 119
2.5. Мониторинг общественного мнения об эффективности местного самоуправления 137
Заключение 148
Библиографический список 154
Приложение 176
- Местное самоуправление как разновидность публичной власти и социального управления
- Основы местного самоуправления и механизм их реализации
- Социальная эффективность муниципального управления: понятие, факторы и критерии
- Самоорганизация граждан и их участие в муниципальном управлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, как показывает опыт развития многих стран мира, является одним из ключевых элементов демократического государственного устройства. Поэтому эффективность местного самоуправления можно с полным основанием считать критерием современного цивилизационного развития общества и демократичности государства.
Повышение роли местного самоуправления, необходимость решения им принципиально новых задач местного значения и реализации связанных с этим более объемных функций существенно актуализировали проблему самостоятельности, деловой активности, ответственности инициативы органов местного самоуправления, всего местного сообщества. Успех становления и дальнейшего эффективного функционирования и развития новой системы местного самоуправления в современной России во многом зависит от меры учета тех социальных факторов, которые определяют эту эффективность.
Переживаемый сегодня начальный этап становления новой системы местного самоуправления свидетельствует, что процесс этот осуществляется не столь эффективно. Органы местного самоуправления не стали повсеместно еще самостоятельным институтом власти управления. В процессе их становления наблюдаются противоречивые тенденции и проблемы, главной из которых является проблема социальной эффективности местного самоуправления, факторов и критериев этой эффективности. Проблема социальной эффективности местного самоуправления как института гражданского общества актуальны еще и потому, что ее решение связано с реальным переходом от механизма государственного управления на местах к механизму активного и самостоятельного участия местных сообществ в решении собственных задач посредством самоуправления.
Как и все социально-политические значимые преобразования, реформа органов местного самоуправления на начальном ее этапе осуществляется сверху. Поэтому создание нормативно-правовых и организационных предпосылок этой реформы инициировалось федеральными органами власти. Вместе с тем в ряде субъектов Федерации, например, в Республике Башкортостан и Республике Татарстан процесс формирования новой системы местного самоуправления уже начал осуществляться, что и служило более успешной реализации административной реформы по сравнению с другими регионами. Данное обстоятельство и то, что многие социально-политические процессы в России, включая местное самоуправление, имеют региональную специфику, эффективность местного самоуправления и социальные факторы, определяющие эффективность в своем содержании, имеют и особенные черты. Поэтому и в гносеологическом и в прикладном аспектах важно исследовать как общее, так и особенное в процессе становления новой системы местного самоуправления и эффективности ее функционирования.
Степень разработанности проблемы. Местное самоуправление представляет собой важное и в то же время сложное и социально-политическое явление и потому является объектом изучения целого ряда отраслей научного знания.
Изучением проблем местного самоуправления и его эффективности занимаются юристы, политологи, социологи и экономисты. Благодаря их усилиям исследуются правовые, финансово-экономические, социально-политические основы местного самоуправления, разрабатываются проблемы организации и осуществления муниципального управления, идет поиск путей его оптимизации. Результаты этой работы составляют добротную теоретико-методологическую основу для изучения данной проблематики.
Вместе с тем в силу своей новизны и многочисленности проблема социальной эффективности местного самоуправления, ее факторов и
критериев разработана еще недостаточно. Прежде всего, это относится к изучению этой проблемы на региональном уровне.
Местное самоуправление как разновидность публичной власти и социального управления
Местное самоуправление представляет собой разновидность публичной власти, отличную от государственной. Местное самоуправление представляет собой власть населения (сообщества) в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных на основании закона, это - публичная негосударственная власть. Хотя некоторые авторы, например А.Н. Широков, С.Н. Юркова не относят местное самоуправление к разновидности публичной власти.!
Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Российское общинное самоуправление произрастало из особенностей геополитического, социально-экономического и духовного положения России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Основы городского самоуправления заложил Петр I. Подобно многим другим политическим институтам, самоуправление развивалось достаточно своеобразно и неровно. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Петр заложил основы городского самоуправления. Главный замысел его административной реформы исходил из государственной необходимости и был призван улучшить местное управление в целях укрепления централизованного руководства. Петр I многократно перекраивал отечественные муниципальные структуры, делая это по наитию, либо на основе западноевропейского опыта.
При Александре II предпринимались попытки комплексной модернизации российского общества, были созданы постоянно действующие комитеты, к работе привлекались местные губернские представители.
Позитивное влияние на развитие самоуправления российских городов оказало Городское положение 1870 года, в котором декларировалось, что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». В целом Городское положение 1870 года имело существенное позитивное влияние на развитие самоуправления российских городов. Особое значение имело то, что Положение декларировало: «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно».
Утверждение основ местного самоуправления обусловили появление в начале XX века первого в нашей стране представительного органа -Государственной Думы.
Современные изменения общественных отношений в России вызвали появление новых явлений и процессов, потребовавших новых слов и терминов для их обозначения, меняющих свой привычный смысл и значение. «Местное самоуправление», «органы муниципального управления», «местные сообщества» и другие определения, которые стали употребляться после введения в 1995 году Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Сам термин самоуправление имеет достаточно неопределенное содержание.4 Если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать его историческое предназначение, то местное самоуправление имеет смысл только в качестве особой разновидности публичной власти, отличной от государственной. Местное самоуправление
- это власть коллектива населения (сообщества) в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть.2 «Местное самоуправление»
- это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения денной территории и с учетом развития всего общества.»3
Понятие «самоуправление» означает не просто самостоятельное, обособленное управление. Самоуправление представляет собой управление самой системы своей внутренней средой, жизнедеятельностью. Также самоуправление определяют как управление, при котором субъекты и объекты управления совпадают, то есть управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же организации.4 Управление обязательно закрепляет полномочия за субъектом управления. Для государственного управления характерно несовпадение субъекта и объекта управления, в отличие от него в местном самоуправлении субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ. Поэтому при осуществлении муниципальной власти предполагается управление с целенаправленным воздействием управляющего субъекта на управляемого. Это свободная ассоциация, добровольное, созидательное участие, опирающееся на осознание жизненной важности той или иной ценности и проблемы.5
Местное самоуправление является выражением власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно организационно обособлено от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, оно «продолжает»1 их деятельность на местах.
Под местным самоуправлением в нашем исследовании мы будем понимать форму народовластия, которая обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, которая организуется в городах, районах, поселках и на других территориях.2
Местное самоуправление в России вполне справедливо можно назвать феноменом, заключающим в себе и явление, и процесс.
Основы местного самоуправления и механизм их реализации
Само понятие основ местного самоуправления является новым в социологической литературе. Оно включает в себя несколько взаимосвязанных структурных элементов. В Европейской Хартии местного самоуправления закреплены конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления.1
Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, то есть основа, фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.2
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Некоторые авторы включают в понятие основ «организационные основы местного самоуправления».3 Однако следует иметь в виду, что организация работы органов местного самоуправления относится не столько к основам, сколько к его осуществлению; к содержательной стороне построения и деятельности органов муниципальной власти, к формам прямого волеизъявления.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам относятся Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Постановления Конституционного суда РФ тоже регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Под конституционно-правовой основой понимаются федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Одной из важных задач Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления является задача обеспечения разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления.
Наиболее стабильной основой местного самоуправления является Конституция Российской Федерации, в которой впервые были закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это - федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов Российской Федерации), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).
Исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону, или ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления (органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан).
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (статья 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.
Социальная эффективность муниципального управления: понятие, факторы и критерии
Оценка эффективности муниципального управления представляет сложное явление, связанное с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления» (представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения), каждый из которых выполняет строго определенные функции. Объект муниципального управления является также довольно сложным понятием. В качестве объекта управления прямого или опосредованного действия может выступать личность, муниципальное имущество, обязательства, установленные законом права - все, что имеет отношение к среде обитания.
Эффективность управленческой деятельности на уровне муниципального образования может определяться различными критериями, включающими в себя разного рода показатели. Общепринятых критериев и методов оценки эффективности работы исполнительных органов власти не выработано. Существующие наработки и предложения не являются научно обоснованными.
Очевидно, что эффективность местного самоуправления как мера достижения его цели в условиях муниципального образования представляется комплексным понятием. Так, можно судить об экономической, политической, социальной, управленческой эффективности местного самоуправления. Особое значение имеет социальная эффективность, под которой понимается мера (степень) преодоления управленческого отчуждения граждан посредством их самоорганизации и вовлечения через различные формы непосредственной и представительной демократии в решение вопросов по обеспечению жизнедеятельности на уровне муниципального образования.
В диссертации исследуются и описываются факторы, так или иначе определяющие эффективность местного самоуправления. Обосновывается, что среди социальных факторов повышения эффективности местного самоуправления основными являются две группы факторов: 1- факторы эффективности муниципального управления как разновидности профессионально осуществляемой управленческой деятельности и 2-факторы эффективности собственно самоуправления, реализуемого местным сообществом на основе самоорганизации.
Эффективность всех видов социальной деятельности, включая управленческую, предполагает наличие системы критериев, характеризующих эту эффективность. Важным методологическим вопросом, является вопрос об основаниях выработки и классификации этих критериев. В качестве подобных оснований могут выступать типы муниципальных образований, уровни органов местного самоуправления, выполняемые местным самоуправлением функции, особенности социально-демографического и социально-профессионального состава местного сообщества и другие. Ведущими критериями социальной эффективности являются: сформированность и четкость структуры органов местного самоуправления, их укомплектованность кадрами, профессионализм муниципальных служащих, мера самоорганизации граждан, уровень социальной активности местного сообщества, полнота его участия в самоуправлении и разнообразие форм этого участия.
Интегративным же показателем эффективности муниципального управления специалисты вполне справедливо считают уровень и состояние качества жизни населения муниципального образования. Трудности в определении критериев деятельности органов региональной власти связаны с тем, что отсутствуют четкие представления о том, какими объективными, достоверно оцениваемыми показателями выражается тот или иной критерий, какие объективные факторы влияют на него и в какой степени (с какими весовыми коэффициентами). Также влияние многих факторов проявляется с запаздыванием. И существует много факторов, которые не зависят от деятельности представителей региональной, муниципальной власти. Региональная, муниципальная власть лучше понимает и разбирается в проблемах, которые возникают в местном сообществе, теснее контактирует с населением. В нашей работе к критериям социальной эффективности управленческий деятельности местного самоуправления отнесены следующие: уровень жизни населения муниципального образования, социально-экономическое развитие, направленность программ развития муниципального образования, взаимодействие органов местного самоуправления и самоорганизованных сообществ муниципального образования.
Для оценки эффективности разрабатываемых программ по развитию и управлению муниципальным образованием важное значение имеет социологический метод. Оценка принимаемых и реализуемых программ с учетом интереса общественности должна являться частью общей стратегии информирования населения о деятельности органов местного самоуправления (презентации для различных аудиторий, выпуск пресс-релизов, налаживание обратной связи с экспертами - источниками информации, размещение информации в СМИ, Интернет). В муниципальном управлении важна внутренняя оценка, то есть оценка самими жителями муниципального образования. Сами жители муниципального образования и являются потребителями результатов реализуемой программы развития муниципального образования, они выступают «целевой аудиторией»,1 то есть людьми, на которых программа рассчитана.
При оценке эффективности управленческой деятельности на уровне муниципального образования важно, чтобы результаты были обоснованными (показатели измеряли то, что задумано).
Самоорганизация граждан и их участие в муниципальном управлении
При переходе к постиндустриальной культуре общество становится сверхсложным. Отсюда возникает тяга к органическим ценностям малых сообществ, которые становятся отправными пунктами на путях развития общества. Важно определить, что следует относить к территориальным общностям. Таким образом, совокупность людей, объединенных каким-либо процессом - для определения территориального сообщества явно недостаточно. К территориальным (местным) сообществам не относятся временные объединения людей. В основе местного сообщества - место проживания. Однако сам факт совместного проживания еще не гарантирует взаимодействия. Территориальное сообщество возникает при отработке разграничений между личным и публичным, индивидуальным и всеобщим.1 Социальная система территориального сообщества функционирует во времени и пространстве, в некоторой среде отвечает на ее воздействия и реагирует на нее. Это образует внешнюю составляющую условий ее существования. Внутренняя составляющая связана с динамикой взаимодействия, социальными процессами внутри сообщества, то есть с тем, что составляет процесс самоорганизации. Множественность направлений развития, разнообразие картин желаемого будущего, особенность субъектов, составляющих сообщество, делают необходимыми взаимную связь целесообразных действий, их обсуждение, фиксацию, узаконение. Достижение согласия между членами сообщества составляет вторую сторону внутренней жизни территориальных общностей в муниципальных образованиях.
Время является важнейшей категорией в анализе процессов самоорганизации в обществе. От того, как индивид (или сообщество) организует свое время, зависит его эффективность. Анализ того, насколько самостоятелен индивид, либо отдельные социальные группы свободны в планировании времени, показывает, насколько они свободны и развиты.
Следующей важнейшей характеристикой является пространство. Дифференциация личного и публичного, частного и общественного. С одной стороны, в публичном пространстве все более становится позволительным осуществлять личное поведение. С другой - ранее доступные пространства все более замыкаются (приватизируются). И каждому населенному пункту присущи свои характерные паттерны приватных и публичных пространств.
Развитие муниципального образования осуществляется по следующим семи основным направлениям:
1. Развитие муниципального хозяйства (культура, образование, медицина, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, промышленность).
2. Разработка минимальных социальных нормативов (совершенствование финансового законодательства и межбюджетных отношений; балансировка расходной и доходной частей бюджета).
3. Внебюджетные фонды, спонсорство, меценатство.
4. Создание условий для привлечения инвестиций и развития предпринимательства в интересах муниципального образования (развитие межмуниципальных экономических связей; создание зон свободного экономического развития).
5. Совершенствование нормативно-правовой базы муниципального образования, в том числе по организации и функционированию органов местного самоуправления.
6. Совершенствование организационных форм (эффективное взаимодействие со структурами государственной власти; взаимодействие с местным сообществом и повышение его информированности; повышение квалификации муниципальных управленцев).
7. Создание условий для социальной коммуникации (повышение заинтересованности местного сообщества в развитии муниципального образования; активизация местных сообществ в интересах муниципального образования; эффективное влияние местного сообщества на решение вопросов местного значения (обратная связь).
Тема участия местных сообществ в местном самоуправлении разворачивается, по меньшей мере, в трех разных взаимосвязанных горизонтах1:
- Рассмотрение местных сообществ как субъекта местного самоуправления делает тему местного сообщества синонимичной теме местного самоуправления. Рассмотрение населения муниципального образования как единое сообщество, построенное как коллектив, живущий на данной территории, имеющий собственный территориальный интерес и осознающий его, в социологическом плане - невозможно. Данные общности могут существовать только на очень локальных территориях и в рамках очень ограниченных форм деятельности. Говорить о механизме волеизъявления, согласования интересов, поиске наиболее эффективных форм организации совместной деятельности - это значит говорить об устройстве системы МСУ.
- Местные сообщества как единицы и организованности социально-культурной ткани места требуют внимательного анализа того, как устроена социально-культурная ткань места, какие организованности ее складывают, как они возникают, жизнедействуют, исчезают, оформляются, взаимодействуют. Это очень важно для реального понимания о механизмах, адекватных природе места и способных работать на складывание местных сообществ.
- Формы участия местных сообществ в местном самоуправлении позволяют включить интересы и потенциал местных сообществ в процессе принятия управленческих решений. Другой важной стороной этого вопроса является организация профессиональной деятельности муниципального управления.
