Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические подходы к исследованию управления обучением муниципальных служащих 11
1.1. Роль местного самоуправления в современном российском обществе 11
1.2. Муниципальная служба как феномен социального управления 33
1.3. Институциональные и функциональные вызовы общества к профессионализму и качеству обучения муниципальных служащих 54
ГЛАВА II. Оценка профессионализма и потребности обучения муниципальных служащих в сибирском федеральном округе 75
2.1. Методические подходы к исследованию уровня профессионализма и потребности обучения муниципальных служащих 75
2.2. Анализ социальных ожиданий и потребностей обучения муниципальных служащих... 89
ГЛАВА III. Основные направления совершенствования обучения муниципальных служащих в сибирском федеральном округе 108
3.1. Совершенствование организационных основ обучения муниципальных служащих 108
3.2. Совершенствование методических основ обучения муниципальных служащих 127
Заключение 137
Список литературы 141
Приложения 161
- Роль местного самоуправления в современном российском обществе
- Муниципальная служба как феномен социального управления
- Методические подходы к исследованию уровня профессионализма и потребности обучения муниципальных служащих
- Совершенствование организационных основ обучения муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность проблемы. В Российской Федерации осуществляется полномасштабная реформа местного самоуправления, призванная сформировать эффективно действующую систему муниципального управления комплексным социально-экономическим развитием территорий и поселений. Для достижения этой цели общество должно получить от ученых и практиков ответы на многие актуальные вопросы, требующие серьезной общественной экспертизы и научного анализа.
Успешная реализация реформ, а также функционирование всего местного самоуправления зависит от ряда факторов, среди которых качественные характеристики муниципальных служащих становятся наиболее значимыми. Современный муниципальный служащий должен обладать как профессиональными навыками и умениями необходимыми для исполнения должностных полномочий, так и целым комплексом гуманитарных и обществоведческих знаний.
Проблематика исследования представляется актуальной и в силу того, что местное самоуправление в современной России остается едва ли не единственным сколько-нибудь эффективным институтом гражданского общества.
В этих условиях в самостоятельную задачу выделяется поиск подходов к разработке оптимальной концепции обучения муниципальных служащих с учетом специфических особенностей конкретных регионов, территорий и локальных сообществ.
В настоящее время данная проблема представляет значительный научный и практический интерес.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена, во-первых, новыми требованиями к специалистам муниципального управления, которые должны быть включены в систему отношений «власть - общество - человек»; во-вторых, общественной потребностью в эффективных
4 подходах к обучению муниципальных служащих, в-третьих, необходимостью научного обоснования возможностей и ограничений в обучении всех категорий работников в системе местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Настоящее исследование основано на анализе широкого круга научной литературы по предмету исследования, представленному несколькими группами научных работ, исследующих различные аспекты данной проблемы:
В работах Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, А. Смита, М. Вебера, Ф. Тенниса, Т. Парсонса, Г. Алмонда, С. Хантингтона и др. освещаются важнейшие теоретико-методологические положения, связанные с вопросами институционализации местного самоуправления в условиях социальных трансформаций и политических реформ, особенно в «переходных обществах».
В работах российских ученых дореволюционного периода А.И Ва-сильчикова, В.П. Безобразова, И.П. Белоконского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др., сформулированы теоретические основы местного самоуправления в России. Многие положения из их работ легли в основу современных взглядов на место и роль этого важного социально-политического института в обществе.
Трудно отрицать теоретико-методологическую значимость для решения данной проблемы положений работ таких авторов советского периода, как Л.А. Велихов, Б.М. Лазарев, Н.М. Пирумова, Ю.А. Тихомиров, А.И. Щитлик и др. Их идеи легли в основание научной базы институциа-лизации местного самоуправления в современной России.
Процесс становления местного самоуправления в России в настоящее время анализируют Г.В. Атаманчук, Ф.М. Бородкин, Д.М. Карапетян, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко, В.Г. Попов, Ю.Е. Растов, С.А. Авакьян, Г.В., В.В. Бакушев, Ю.С. Васютин, Н.А. Емельянов, О.Е. Кутафин, А.В. Новокрещенов, Н.В. Постовой, В.А. Прокошин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
Последние годы отмечены развитием новых подходов к муниципальной службе и обучению персонала органов власти (В .И. Аршинов, Б.А. Генина, М.Г. Громкова, Д.Т. Жовтун, Л.Я. Зорина, Г.Г. Малинецкий, В.Л. Романов, И.А. Сурина, А.И Турчинов). Они освещают вопросы профессионализма и потребности обучения современных муниципальных служащих. Однако в этих исследованиях все еще недостаточно полно раскрыта проблематика обучения муниципальных служащих, слабо отражен современный этап развития местного самоуправления в России.
Исследование проблематики обучения государственных чиновников берет свое начало в древних философских трактатах Египта, Китая, Индии, Греции и Рима. Античные философы Сократ, Платон, Аристотель оперировали достаточно целостными концепциями образования и гражданского воспитания чиновников; они ввели в дискуссионную практику такие категории как «закон», «государство», «служение», «гражданин», «воспитание», «обучение».
Вопросы профессиональной культуры чиновников достаточно полно представлены в рамках ведущих социологических школ и непосредственно связаны с именами таких социологов-классиков как Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Р. Мертон, П. Сорокин, Э. Гидденс, П. Штомпка, Ю. Хабермас и др.
В современной российской науке мало фундаментальных работ, непосредственно направленных на исследование вопросов обучения муниципальных служащих. Вместе с тем необходимо отметить значимость работ А. А. Деркача, А.В. Новокрещенова, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева и
др.
При разработке базовых программ обучения муниципальных служащих необходимо руководствоваться классическими работами Л. Велихова, Б. Веселовского, М. Загряцкова, П. Гензеля, 3. Френкеля, Д. Шейниса и др.
Проблема профессиональной подготовки кадров частично освещена в работах Е.А. Бойко и К.М. Скобеева. Мотивационные и операциональные сферы профессионализма государственных и муниципальных служащих освещены в исследованиях Н.В. Кузьминой и А.К. Марковой. Психологические аспекты профессионализации руководителей, в том числе и органов государственного и муниципального управления в условиях конкретной деятельности и организационных структур, исследуют О.С. Ани-симов, В.Г. Зазыкин, Л.Г. Лаптев, А.К. Маркова, В.Г. Михайловский, СИ. Сьедин и д.р.
Научное обоснование обучения государственных и муниципальных служащих в контексте эффективных стратегий формирования кадрового резерва находится в поле интересов многих российских ученых. Для нашего исследования наиболее ценны подходы к этой проблеме Филиппова А.В., Щекина Г.В., Сулемова В.А. и других.
Задача реформирования местного самоуправления в Российской Федерации актуализирует проблематику диссертации: до сих пор недостаточно проработана концепция обучения таких значимых субъектов управленческой деятельности как муниципальные служащие.
Цель исследования. Целью диссертационной работы является формирование концепции и технологии обучения муниципальных служащих Сибирского федерального округа как фактора повышения эффективности социального управления в регионе.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
1. Раскрыть сущность и содержание базовых теоретико-методологических подходов к исследованию процессов обучения муниципальных служащих, в том числе их институциональных и функциональных основ.
Выявить социальную базу и социальный заказ на профессиональное обучение муниципальной службы в условиях реформирования местного самоуправления.
Определить уровень профессионализма и потребности обучения муниципальных служащих в СФО.
Разработать организационные и методические основы обучения муниципальных служащих в СФО.
Объектом исследования является система профессионального обучения муниципальных служащих в условиях реформирования и модернизации местного самоуправления и муниципальной службы.
Предмет исследования - организация управления обучением муниципальных служащих Сибирского федерального округа.
Методологическая основа исследования. Диссертационная работа базируется главным образом на использовании системного подхода. Для успешного решения поставленной исследовательской цели использовались такие признанные в современной социологии методологические подходы как структурный функционализм и социальная синергетика.
При исследовании наряду с общенаучными методами использовались количественные и качественные социологические методы: анкетирование, структурированное интервью и экспертная оценка.
Информационной базой исследования являются:
данные социологического исследования «Готовность населения сибирских поселений к осуществлению местного самоуправления», проведенного в мониторинговом режиме в 1996, 1998, 2000 и 2002 гг. в гг. Новосибирске, Красноярске, Томске, Усть-Илимске Иркутской области и Каргате Новосибирской области. Объем выборки в каждом из городов составил 700 респондентов. Научные руководители исследования А.В. Ново-крещенов, Н.Н. Таушканов;
- результаты социологического исследования «Качественные характеристики кадрового состава местных органов власти», проводимого в
8 течение 8 лет, с периодичностью раз в 2 года в субъектах Федерации Сибирского федерального округа: Республиках Бурятия и Тыва, Алтайском и Красноярском краях, Новосибирской и Кемеровской областях. Общий объем выборки в каждом исследовании составил 1200 человек. Научные руководители исследования Н.Н. Таушканов и А.В. Новокрещенов;
экспертные опросы глав муниципальных образований, их заместителей, руководителей структурных подразделений муниципалитетов, проведенные в 10 субъектах федерации Сибирского федерального округа в 2002 - 2004 гг. Автор исследования Н.Н. Таушканов;
материалы включенного наблюдения автора диссертационного исследования, полученные в ходе мониторинга и анализа деятельности органов муниципального самоуправления в регионах Сибирского федерального округа.
На защиту выносятся следующие положения:
Анализ процессов общественного развития и эволюции местного самоуправления в России демонстрирует недостаточную разработанность роли муниципальной службы в системе «власть - общество - человек».
Объем полномочий и компетенций муниципальной службы определяются специфическими условиями территорий и местных сообществ.
Рост общественных ожиданий и социальных потребностей на локальных уровнях приводит к возрастанию требований к профессионализму муниципальных служащих.
Обучение муниципальных служащих является важнейшим фактором обеспечения эффективности системы местного самоуправления.
Наиболее эффективными являются целевые по содержанию и комплексные по формату методики обучения муниципальных служащих.
Научная новизна исследования заключается в разработке оптимальной концепции обучения муниципальных служащих в условиях реформирования местного самоуправления.
Вместе с тем, новационные компоненты работы могут быть конкретизированы по следующим направлениям:
выявлены социальные вызовы к уровню профессионализма муниципальных служащих в условиях реформирования местного самоуправления;
на основе факторной и структурной операционализации уточнено определение понятия «обучение муниципальных служащих»;
определена значимость и необходимость дифференциации и спецификации обучения государственных и муниципальных служащих;
предложена модель профессионального обучения муниципальных служащих.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в рекомендациях и выводах, которые могут быть использованы в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих при формировании и реализации учебных программ, курсов дисциплин и т.д.
Эмпирический материал, собранный в ходе исследования, а также отдельные выводы диссертационного исследования могут найти и уже находят научное и практическое применение в системе государственного и муниципального управления.
И, наконец, они могут быть востребованы при разработке и реализации учебных программ в процессе подготовки специалистов в региональных академиях государственной службы.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационной работы представлены в виде докладов, выступлений и публикаций в материалах межрегиональной научно-практической конференции «Государственные служащие: оценка профессионализма и потреб-
10 ности обучения» 27.05.1999 г., межрегиональной научно-практической конференции «Дистанционные технологии в обучении государственных и муниципальных служащих в Сибирском федеральном округе» 27-28.02.2002 г, и др., а также нашли свое отражение в практической и научно-исследовательской работе диссертанта и вошли в ряд аналитических материалов и предложений по оптимизации и повышению качества обучения муниципальных служащих Сибирского федерального округа.
Материалы исследования использовались в разработке учебных программ института переподготовки специалистов Сибирской академии государственной службы.
Базовые положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях общим объемом свыше 11 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы, включающего 192 источника, и приложений.
Структура работы обусловлена целью исследования и отражает последовательность решения конкретных познавательных вопросов.
Текст диссертационного исследования составляет 140 страниц (общий объем работы - 160 страниц).
Роль местного самоуправления в современном российском обществе
Определение сущности и содержания обучения муниципальных служащих предполагает раскрытие не только базовых категорий и категориального аппарата исследования, но и в первую очередь выявление самого содержания и роли социально-политического института местного самоуправления в современном российском обществе. Последнее особенно значимо в условиях активного социально-политического дискурса и масштабного реформирования как самой системы местного самоуправления, так и всей вертикали власти в Российской Федерации.
В этих условиях важно учитывать условия формирования и инсти-туционализации местного самоуправления как социального и исторического феномена. Это актуально и в том смысле, что современное российское общество все еще представляет собой достаточно социально неоднородное, сложноструктурированное и многосоставное социальное пространство. Неоднозначно и влияние социального времени на характер и содержание социальных процессов, связанных со становлением и развитием местного самоуправления на федеральном, региональном, территориальном и локальном уровнях.
Речь идет в первую очередь об учете специфики и уникальности российских регионов при формировании, как самого местного самоуправления, так и института муниципальной службы и связанного с этим процесса обучения - подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
В ситуации российских демократических реформ особую актуальность приобретает и проблема народного суверенитета как источника легитимности местного самоуправления. Мы также исходим из приоритетности понимания местного самоуправления как важнейшего политического института и одновременно института гражданского общества.
Именно как управляющая система местное самоуправление требует постоянного и внимательного анализа качественного состава корпуса муниципальных служащих. В связи с этим, принципиальную актуальность приобретает проблема обучения муниципальных служащих, функционально взаимосвязанная с предметами ведения органов местного самоуправления, источниками финансирования их деятельности (бюджетного и межбюджетного процесса), автономностью местного самоуправления в решении проблем, имеющих большое значение для местного населения, а также особенностями и спецификой местного самоуправления в регионах.
Представленный выше концептуальный подход к актуализации исследования социальных аспектов обучения муниципальных служащих требует более детального представления обозначенных вопросов. В связи с этим наш анализ базовых категорий исследования представляется необходимым начать с представления и анализа основных теорий, моделей и механизмов формирования, как самого института местного самоуправления, так и понимания места и роли муниципальной службы в современном обществе.
Итак, местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в социальной и, прежде всего, политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных потребностей местных сообществ.
При этом рационально организованное и профессиональное местное самоуправление позволяет, на наш взгляд, эффективно использовать местные ресурсы, снимать избыточную социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти. В связи с последним аспектом, особо подчеркнем роль и актуальность института местного само управления в общей системе «человек - общество - власть - общество -человек». В этой системе принципиально значима роль обратной связи -базового и первостепенного элемента местного самоуправления.
Известно, что система управления при любом типе государственного устройства, будь то диктаторское или республиканское, авторитарное или демократическое, характеризуется той или иной степенью разделения или распределения функций, в том числе и по властной вертикали.
Это объясняется тем, что в подавляющем большинстве государств независимо от их размеров и численности населения, за исключением совершенно небольших, невозможно всеми делами управлять только из единого центра. Поэтому-то и существуют разные, хотя и теснейшим образом взаимосвязанные и взаимодополняющие, уровни власти: центральный, региональный и местный. В демократической политической системе последний уровень выступает в форме местных органов самоуправления.
Будучи одним из проявлений децентрализации властных полномочий, местное самоуправление в демократических государствах представляет собой исторический феномен, возникший на определенном этапе развития западных обществ. Оно зависит от формирования и утверждения институтов политической демократии и правового государства, а также связанных с ними теорий и идей прав и свобод отдельно взятой личности, верховенства права, политического представительства, разделения власти на три самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную.
Муниципальная служба как феномен социального управления
Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления необходимы профессиональные, компетентные и специально обученные кадры муниципальной службы. Отметим, что под муниципальной службой в законодательстве Российской Федерации понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной».
В контексте нашего исследования важно понимание того, что муниципальную службу необходимо относить к категории «социальное управление» и она должна рассматриваться, как процесс воздействия особой группы управленцев, социальных менеджеров, на социальные процессы и отношения для достижения поставленных целей2. При этом, основным и начальным элементом муниципальной деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления - желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто .
Муниципальная служба нами понимается как подсистема, входящая в систему местного самоуправления и обладающая собственной целью, интегрированной в цели, достигаемые в процессе осуществления местного самоуправления. И здесь необходимо согласиться с теми учеными, согласно которым муниципальная служба как система со своей целью, задачами и функциями состоит из двух блоков: статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы4. И то, и другое непосредственно определяются подготовкой муниципальных служащих к достижению целей местного самоуправления и выполнения ее функций.
Четкое осмысление природы, сущности и содержания муниципальной службы дает основание отнести ее не к «профессиональной деятельности по обеспечению выполнения полномочий» и не к «государевой службе», а к служению местному сообществу - населению муниципальных образований.
При этом, муниципальное самоуправление и муниципальная служба по своему внутреннему содержанию должны быть ориентированы не столько на решение конкретных социально-экономических и социально-управленческих задач, а в первую очередь на удовлетворение в широком смысле надежд, стремлений и ожиданий, разрешение забот и тревог, признание интересов и ценностей населения и т.д. Таким образом, мы исходим из принципиальной позиции о том, что местное самоуправление и, следовательно, муниципальная служба, главным образом должны быть направлены на повышение качества жизни местного населения.
Именно такой подход и именно такое понимание муниципальной службы в ее философском, политико-идеологическом и административно-управленческом содержании и есть, по нашему мнению, залог успеха новой модели местного самоуправления как института в первую очередь гражданского общества и повышения эффективности муниципальной службы.
Другими словами, муниципальная служба должна удовлетворять базовые потребности местного населения и быть функционально эффективной в реализации муниципальной политики в вопросах местного значения. Муниципальные служащие в этом случае не корпус функционально дифференцированных профессиональных групп, суммарно включенных в управление делами муниципалитетов, а особая профессиональная когорта, призванная удовлетворять ожидания и потребности местного населения.
Специфика российской действительности требует дополнительного осмысления места и роли муниципальных служащих и в общей системе государственного управления. Однако этот вопрос все еще остается самостоятельной научной и социальной проблемой.
Формирование муниципальной службы как профессионального института невозможно без дополнительного определения ее политической, экономической, социальной и иной институциональности. Другими словами, профессиональный институт муниципальной службы необходимо рассматривать как систему регулярно повторяющихся в течение длительного времени социальных практик, санкционируемых и поддерживаемых с помощью различных социальных норм и имеющих существенное значение в структуре общества. При этом еще раз обратим внимание на то, что институт муниципальной службы призван удовлетворять в первую очередь потребности местного населения, а не быть передаточным или конечным звеном государственного управления. Последнее приобретает принципиальную значимость в условиях российской практики построения местного самоуправления и подготовки кадров муниципальной службы. На наш взгляд, очевидна и значимость дифференциации и спецификации, то есть разделения подготовки государственных и собственно муниципальных служащих.
Методические подходы к исследованию уровня профессионализма и потребности обучения муниципальных служащих
Исследование обучения муниципальных служащих как фактора повышения эффективности социального управления в условиях реформирования всей системы местного самоуправления в современной России, связанного с введением в действие новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», было сопряжено с решением не только теоретико-методологических, но методических задач.
В первую очередь требовалось адекватное объяснение актуальности и необходимости избрания объекта, а также географических и хронологических границ нашего социологического исследования. Во-вторых, была необходима дополнительная аргументация выбора методов социологического исследования и их содержания. В неменьшей степени успех исследования зависел от качества инструментария и репрезентативности выборки.
Однако наиболее важной задачей являлось четкое определение цели социологического исследования. От этого зависело не только качество, надежность и валидность эмпирических данных, но и дальнейший их анализ и интерпретация в рамках общего исследования обучения муниципальных служащих Сибирского федерального округа как фактора повышения эффективности социального управления в регионе.
В связи с этим цели социологического исследования были сформулированы в совокупности трех составляющих: - анализ и оценка профессионализма муниципальных служащих в субъектах Федерации Сибирского федерального округа в соответствии с задачами реформы системы местного самоуправления; - определение потребности обучения муниципальных служащих в Сибирском федеральном округе; - определения перспективных путей развития обучения муниципальных служащих в Сибирском федеральном округе.
Выбор географических границ исследования, совпадающих с официальными географическими границами Сибирского федерального округа, объясняется рядом условий и, прежде всего, политического характера. И хотя федеральные округа на политической карте современной России носят искусственный и возможно временный характер, они, тем не менее, несут в себе достаточно большой потенциал региональной самодостаточности, основанный на ряде специфических характеристик исторического, социально-политического, экономического, ментального и иного порядка.
Мы рассматриваем выбранный нами регион в системных представлениях как сложную совокупность социальных связей, включающий в себя физико-географические, культурно-исторические, этнопсихологические, природно-экологические, социально-экономические, властно политические и правовые составляющие. В этом случае, Сибирский федеральный округ как регион обладает кадровыми ресурсами и потенциалом, определяемым объективными (территория, население, экономика, экология, природные ресурсы и т.д.) и субъективными (историческая память, национальное самосознание, массовая культура и т.д.) характеристиками.
В Сибирском федеральном округе проживает сложное и многосоставное по этническому и религиозному признаку, социально стратифицированное и уникальное по своему культурному наследию население. Оно представляет собой совокупность десятков народов, которые в результате сложного исторического и культурного взаимодействия в рамках единого государства обладают как общностью, так и уникальностью многих черт.
В состав округа входят Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Читинская области, а также Агинский Бурятский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский автономные округа. По числу субъектов регион занимает второе место после Центрального федерального округа. Восемь из шестнадцати субъектов являются этнонациональными образованиями, полиэтничны и другие территории. По этому показателю Сибирский федеральный округ уступает только Южному федеральному округу.
При этом Сибирский федеральный округ представляет собой один из крупнейших регионов Российской Федерации. Он занимает около 30% территории страны, на которой проживает более 20,5 млн. человек, что составляет 14,3% населения России. Однако уникальность региона определяется не только географическим положением и территорией, особенностями природно-климатических условий, удаленностью от центра, но и историческими особенностями его освоения и развития, геополитическим статусом, характером природно-ресурсного, экономического, научного, кадрового и иного потенциала.
Сибирскому федеральному округу как региону свойственна самодостаточность внутри собственной системы и условная достаточность в границах суперсистемы - Российской Федерации, в которую он входит. Основным параметром, определяющим достаточность региона, являются властные ресурсы. Регион - это в первую очередь система с устоявшимся центром, в качестве которого в зависимости от объекта рассмотрения могут выступать политические институты, социокультурные доминанты, эт-нонациональные факторы или что-либо иное в координатах конкретного пространства и времени.
Совершенствование организационных основ обучения муниципальных служащих
К июлю 2005 года в Сибирском федеральном округе сформировано 4198 муниципальных образований, из них 2126 новых, в том числе 320 муниципальных района, 79 городских округов, 271 городских и 3528 сельских поселений. Из них 192 и 1892 новых городских и сельских муниципальных поселений соответственно. По нашим оценкам, на начальном этапе предстоит обучить более 6300 руководителей только вновь сформированных органов местного самоуправления. Всего предстоит обучить около 12700 руководителей муниципальных образований - глав распорядительно-исполнительных органов местного самоуправления и их основных заместителей, председателей и депутатов представительных органов и т.д. Обучение муниципальных служащих должно строиться на анализе потребности обучения, представляющего собой такое определение содержания учебного процесса, которое бы реально обеспечивало совершенствование знаний, умений и навыков муниципальных служащих и решало триединую задачу: - повышение качества выполнения должностных обязанностей и тем самым оказание позитивного влияния на деятельность местных администраций; - помощь служебной карьере самого служащего вследствие повышения им качества выполнения должностных обязанностей; - адекватное реагирование на изменение социальной среды и, что еще более важно, воспитание у муниципальных служащих активной социальной и служебной (в более узком смысле профессиональной) позиции. Реализацию этой идеи, на наш взгляд, целесообразно осуществлять по следующей схеме: - определение социально значимых ожиданий и потребностей населения муниципальных образований; - анализ деятельности (функций) аппарата местных администраций; - структурирование категорий муниципальных служащих для обучения; - оценка потребности обучения муниципальных служащих; - создание модели обучения муниципальных служащих; - разработка программ обучения муниципальных служащих. Не менее важным аспектом в управлении обучением муниципальных служащих является определение тематических блоков дисциплин. По нашему мнению, необходимо использование модульной системы с максимально гибкой системой дисциплинарной наполняемости учебного процесса. В качестве базовых блоков можно выделить: - федеральное законодательство о местном самоуправлении; - законодательство субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении; - нормотворчество в муниципальном образовании; - комплексное развитие муниципального образования; - функционирование муниципального хозяйства и социальной сферы; - управление муниципальной собственностью; - управление местными финансами; - управление персоналом и организация муниципальной службы; - организация работы с населением в местном самоуправлении; - делопроизводство в местном самоуправлении. Очевидно, что при формировании государственной политики профессионального роста специалистов местного самоуправления необходимо опираться на некоторые базовые принципы. И здесь необходимо отметить значимость подхода, предложенного авторами аналитического доклада «Подготовка кадров местного самоуправления в России: состояние и перспективы развития» . Авторы доклада отмечают, во-первых, принцип профессионализма, который должен быть основополагающим при кадровых назначениях и перемещениях; во-вторых, по их мнению, политика профессионального роста муниципальных служащих должна носить целенаправленный характер, что предполагает выбор и обоснование конкретных для рассматриваемого временного периода, группы и специализации работников сферы местного самоуправления целей и задач переподготовки и повышения квалификации; в третьих, необходимо ориентироваться на принцип непрерывности дополнительного профессионального образования, имея в виду не только определенную ритмичность обновления и расширения знаний, но преемственность и объективную обоснованность тех или иных этапов обучения.
