Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Формирование нормативно-правовой основы управления крупным городом 16
Глава I. Государственно-правовой статус города федерального значения и социально-экономические особенности г. Москвы 16
Глава 2. Исторический опыт формирования законодательной основы управления г. Москвы 55
Глава 3. Состояние законодательной основы управления г. Москвой 77
Раздел II. Структура законодательства Москвы в области управления системной жизнедеятельностью города 103
Глава 1. Законодательное регулирование промышленного развития города 103
Глава 2. Законодательство г.Москвы по формированию рыночной инфраструктуры 133
Глава 3. Законодательное определение налогообложения в субъекте Российской Федерации 169
Раздел III. Законодательное регулирование управления социальной сферой города
Глава I. Роль управления в реализации прав человека и гражданина 201
Глава 2. Законодательство г. Москвы в области управления социальной сферой 238
Глава 3. Законодательные основы градостроительной политики 282
Заключение 310
Список использованных источников и литературы
- Государственно-правовой статус города федерального значения и социально-экономические особенности г. Москвы
- Исторический опыт формирования законодательной основы управления г. Москвы
- Законодательное регулирование промышленного развития города
- Роль управления в реализации прав человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Быстрый рост крупных городов, формирование мегаполисов в процессе урбанизации и под воздействием научно-технической революции обострили проблему оптимизации управления социально-экономическими процессами, созданием благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, проживающих на соответствующей территории. Эта проблема коснулась не только городов России, Москвы, в частности, но и столиц и крупных городов многих государств мира.
Возрастает необходимость широкого использования современных научных форм и методов управления (организации, регулирования, правовой информатики, математических методов, вычислительной техники, профессионализации кадров и т.п.) в решении проблем жизнедеятельности большого города. Среди факторов оптимизации государственного управления правовой фактор в российских условиях становится определяющим. Тем более, что правовое поле в городе Москве формируется ныне как бы в трех измерениях: столица России: самостоятельный субъект Федерации: муниципальное образование.
Опыт показывает, что сформировать оптимальное управление таким мегаполисом как Москва в названных трех измерениях чрезвычайно сложно, поскольку в дело вступают различные субъекты правотворчества. Задача состоит, разумеется, не в противопоставлении одних другим, а в грамотном использовании преимуществ и возможностей каждого уровня управления. В этой связи возрастает значение ситуативно-диагностического подхода в государственном управлении. Ключевое положение такого подхода - рассмотрение управленческой ситуации как уникального сочетания проблем экономического, социального, экологического и другого свойства, возникающих в различных областях городской жизни.
Право как явление типологического характера постоянно сталкивается с конкретикой, огромным многообразием явлений и процессов, из-за чего, логично, возникают противоречия, коллизии, желание выйти за пределы правового регулирования. Поэтому правотворчество в области управления городом должно опираться на прогнозные оценки, мониторинговые исследования, широкое использование достижений правовой информатики и средств вычислительной техники, основываться на концептуальном освоении городской жизни.
Роль концептуального, системного подхода в решении проблем города федерального значения сегодня неизмеримо возрастает. Ведь этот подход базируется на сочетании многих областей научного знания, практических наработок, эвристических способностей и включает в себя не только заявление о намерениях, но и углубленную систему комплекса научных принципов и методов исследования и действия.
Большой интерес представляет, далее, проблема уточнения правовой модели по оптимизации управления социально-экономическими процессами в городе, призванной отражать состояние управляемых объектов с учетом их специфики в конкретной ситуации - ситуации переходного периода и формирования, по сути, нового законодательства. На уровне московского мегаполиса эта правовая модель еще не представляет целостной завершенной системы. Ее концептуальному осмыслению и выработке путей дальнейшего развития не достает комплексного сравнительно-правового подхода. Основное противоречие заключается в рассогласованности достаточно развитых потребностей населения города и ограниченных возможностей субъекта управления в их удовлетворении, в отсталости правового фактора и медлительности в создании современной законодательной базы Российской Федерации.
Острота противоречия усугубляется еще и тем, что современное управление в большом городе в развитых странах - это совершенно
иной мир применения инновационных технологий (стратегических, информационных, обучающих и т.п.). Этому миру соответствует адекватное правовое пространство, которое меняется с динамичными и вменениями самой социально-экономической сферы города. Однако. в России мы имеем дело с инертной организационно-управленческой средой и правовым нигилизмом, низкой правовой культурой кадров и населения. Все это определяет теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Государственном} управлению социально-экономическими процессами, как в >словпях плановых, так и рыночных отношений, посвящена обширная научная литература. Подробно механизмы взаимодействия государственной власти и рыночной экономики рассмотрены в зарубежных источниках. Назовем в качестве основных: теорию занятости Лж.Кейнса. экономические теории развития общества Дж.Гэлбрейта. теорию благосостояния А.Пигу. теорию экономики П.Самуэльсона. критерии и методы оптимального определения капиталовложений Л.Массе и другие. Много внимания данному вопросу уделили наши соотечественники Н.Д.Кондратьев, А.В.Чаянов. А.Б.Залесский. В.В.Новожилов и другие, а также ученые нашего времени Л.і I.Абалкин. А.Г.Аганбегян.
С другой стороны, социально-экономические процессы как объект государственного управления достаточно активно исследуются в юридической литературе. Это научные публикации Авакьяна С.А., Алексеева С.С. Атаманчука Г.В.. Бачило И.Л.. Берченко А.Я., Вишнякова В.Г.. Володина В.В.. Жилинского С.Э.. Конюшина Е.И., Куренного A.M.. Мальцева Г.В.. Манохина В.М., Мицкевича А.3., Ноздрачева А.Ф.. Прониной B.C.. Прокошина В.А.. Тихомирова. Ю.А.. Шориной Е.В. и других. Основной вывод этих авторов заключается в том. что цивилизованные региональные социально-
.'коном;іческпе отношения требуют качественного правового регулирования и действенных механизмов проведения в жизнь правовых норм с учетом конкретных условий.
Вместе с тем. по многим аспектам государственного управления социально-экономическими процессами существуют неясности, особенно на территориальном и региональном уровнях, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сознании, поведении граждан. Имеющие место пробелы, в особенности теоретико-методологического и прикладного характера в определении и регулировании административно-правового статуса регионов на примере города Москвы, в определенной мере призвана восполнить настоящая диссертация.
Объектом исследования является правовое регулирование и управление социально-экономическими процессами, протекающими в городе-столице, городе-мегаполисе и субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование и управление московским мегаполисом, а также пути и конкретные законодательные механизмы совершенствования его политической, социальной, экономической, экологической и других сфер жизнедеятельности, корреляция их оптимального взаимодействия.
Цель исследования состоит в изучении организационно-правовой системы управления социально-экономическими процессами, оценке сложившегося механизма государственно-правового регулирования и разработке инновационной стратегии развития правовой системы города Москвы, как субъекта Российской Федерации и как столицы. Исходя из этого в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
обосновывается новая концепция и система организации и управления социально-экономическими процессами, происходящими в московском мегаполисе:
уточняются современные тенденции мегаполисного развития:
анализируется организационно-правовой статус города Москвы, как субъекта и столицы Российской Федерации:
выстраиваются контуры организационно-правовой модели развития города:
разрабатывается современная концепция формирования правової! системы московского мегаполиса:
выделяются стратегические приоритеты системного социально-экономического и политического развития:
предлагаются пути совершенствования системы правового регулирования развития промышленности, приватизации и налогообложения, управления социально-экономическими процессами в целом, учет и корреляция последствий реализации законодательных актов.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования является комплекс научных методов познания, в том числе: конкретно-исторический, системный, ситуативный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить также методы диалектического познания, инновационной методологии.
Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по теории организации и управления, права и государства, конституционному праву, государственному управлению и местному самоуправлению, конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в частности .Москвы, конституционных гарантий
8 прав п свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации,
Исследование опирается на теорию социальных систем, разра-ботанн\ю классиками социологии (М.Вебер. Э.Дюркгейм, О.Конт. Л.Маршал. Т.Парсонс. Г.Спенсер и др.): системный подход (Д.Гвпшпани. Э.Наппельбаум. У.Эшби и др.): идеи деятелъностного подхода. восходящие к Ф.Бекону. М. Веберу. Т.Парсонсу. Т.Щедровицко.му и др.; методологические разработки ступенчатого выдвижения гипотез (П.Копнин. В.Подмарков. В.Штофф. А.Пльенков. В.Ядов и др.): исследования открытых и актуальных развивающихся социальных систем (А.Арманд. В.Глушков. Дж.Клир. Э.Маркарян и др.): разработки в проектировании и развитии таких систем, и механизмов их технологизации (Г.Альтшуллер. Н.Аитов, В.Дудченко. А.Зайцев. В. Иванов. Ю.Крючков. И.Лапин. В.Макаревич. В.Патрушев. И.Слепенков. Н.Стефанов, Ж.Тошенко и др.!: на методы ситуационного подхода и ситуационных теорий управления (П.Дракер. Ф.Каст. И.Кхал, Л ж.О Шоннеси и др.).
Нормативно-правовая и источниковедческая база диссертации состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в городе Москве. В работе использованы официальные материалы, документы архивов, органов представительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, ее субъектов. С ущественную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы научных конференций, семинаров и собственная управленческая практика автора, его многолетний опыт работы по проблемам аналитического обеспечения законодательной деятельности Московской городской Думы.
Эмпирическая база диссертации основана на анализе деятельности органов государственного и муниципального управления города Москвы, других субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных унитарных предприятий, ассоциаций, объединений, коммерческих организаций в новых условиях хозяйствования. а также опыта, накопленного автором в период работы в Моссовете и в Московской городской Думе.
Для реализации поставленной цели и задач исследования использован комплекс методов сбора и обработки информации: статистический анализ, контент-анализ документов и прессы, факторный анализ, анкетный и экспертный опрос, моделирование, прогнозирование по определенным направлениям законодательного регулирования функционирования и развития московского мегаполиса.
Организация исследования: теоретический анализ региональной! проблемы развития московского мегаполиса: изучение отечественно-ю и зарубежного опыта, статистических материалов и имеющихся документов: проведение социологических исследований как в городе в целом, так и в префектурах и муниципальных районах города Москвы.
Научная новизна выносимых на защиту выводов и положений диссертации состоит в том, что в ней комплексно исследуются вопросы организационно-управленческого развития такого крупного мегаполиса как Москва в контексте формирования его правовой составляющей. Обычно эти явления разрываются, что лишает право его концептуальной основы, которая кроется в изменениях социально-экономической, политической и духовной сторон общественной жизни города как субъекта Российской Федерации, столицы и местного городского сообщества.
Результаты исследования, выносимые на защиту, заключаются в след\'юшем:
- город Москва рассматривается как регион (еошютерри-
юриальный комплекс), представляющий собой целостную системную
пространственно-организованную форму и среду жизнедеятельности.
>правляемую из единого политико-административного центра. Эта
Форма жизнедеятельности, объединяемая реальными и многообраз
ными связями (территориальными, производственно-трудовыми, де
ловыми, духовными, политическими, социально-экономическими,
культурно-бытовыми) на основе самоуправления и реализации прав
объектов экономической и социально-политической жизни, требует
рационального государственного управления, осуществляемого в
рамках Конституции и законов Российской Федерации:
-уточняется понятие "мегаполис" как локальное, уплотненное социальное пространство, в котором на небольшой территории происходит жизнедеятельность многих миллионов человек. В мегаполисе имеет место сложное наложение и сочетание разнообразных структур гражданского общества и государства, преследующих достаточно противоречивые интересы. Его жизнедеятельность органически связана с другими территориями. В результате и организация, и правовые статусы субъектов и объектов управления в мегаполисе приобретают своеобразные очертания и нуждаются в особо квалифицированном правовом регулировании:
- конституционная основа формирования правовой и управлен
ческой системы московского мегаполиса определяется главным обра-
юм двумя элементами. Во-первых, приоритетом в решении социаль
ных целей и проблем, т.е. ориентацией всех структур на обеспечение
прав и свобод человека и гражданина. И, во-вторых, развитием
Москвы как организационно-политического центра и столицы Рос
сийской Федерации. Исходя из этого в работе системно проанализи
рованы действующие в городе структуры управления в их диалекти-
ческом единстве и органической зависимости от постоянно меняющихся функций:
показано, что сложность мегаполиса как объекта управления требует всегда, а в переходный период особенно, адекватной системы схбъсктов управления, органично сочетающей субординационную четкость и жесткость на уровне государственного управления с развитием координационного взаимодействия и свободы поведения различных государственных, общественных и предпринимательских структур. В Москве опробована такая система, состоящая из государственного управления, административно охватывающего город, и местного самоуправления, дающего гражданам возможность, начиная с дома, организовывать собственную жизнедеятельность. Несмотря на огромные сложности переходного периода, эта комплексная, многогранная система управления позволила в целом вести социально-экономические, духовные и политические процессы достаточно рационально и эффективно. Она обеспечивает управляемость городом и в своих основных параметрах может быть использована в других субъектах и городах Российской Федерации;
функционирование московского варианта системы управления еще раз подтвердило, что любые организационные, правовые, технологические, кадровые и иные свойства самой системы мало что стоят, если нет четких и обоснованных целей, ради реализации которых она создается и совершенствуется. Более успешное решение в Москве тех же проблем, которые присущи всей стране, объясняется тем, что здесь такие преобразования как демократизация, переход к рыночной экономике, приватизация, конверсия, либерализация торговли, развитие капитала (во всех его проявлениях) и другие с самого начала рассматривались и практически осуществлялись с точки зрения интересов москвичей и обеспечения комплексного функционирования города. Преобразования из самоцели, как порой это делалось в других мес-
тах. превратились в среоства достижения определенного благосостояния жителей Москвы и выполнения городом функций столицы России;
при соблюдении и углублении демократических процедур Формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Москве удалось достигнуть на основе ясной и последовательной политики опреоеленного согласия и взаимо-поооержки в деятельности представительных и исполнительных органов, в результате чего правовое регулирование и организационные действия приобрели должные концептуальное содержание, логику и практическую реализуемость; противоречия и конфликты, которые всегда бывают в жизни, своевременно локализуются и разрешаются посредством скоординированных действий органов государственной власти, местного самоуправления и общественности;
характерной чертой правового регулирования управленческих явлений выступает обоснованное определение приоритетов городского развития: стимулирование предпринимательства; привлечение и разумное использование инвестиций; комплексное градостроительство в реально возможных современных параметрах; акцентирование налоговой системы, малый и средний бизнес и т.д. Решение именно приоритетных проблем создает материальные и финансовые предпосылки для развития города как мегаполиса;
действенность управления обеспечивается также тем. что в политике и практике органов государственной власти и местного самоуправления большое внимание уделяется социальной проблематике -поддержанию благополучия москвичей; это формирует отношения доверия к власти, повышает заинтересованность людей в вопросах управления, укрепляет взаимосвязи между субъектами и объектами управления разных видов, способствует лучшему исполнению законов и управленческих решений; несмотря на все финансовые труд-
нести, безработицу, слабую работу многих предприятий, в городе поддерживается определенный уровень жизни и принципы социальной справедливости, возможные в рыночной экономике:
рациональное и эффективное функционирование сложившейся в городе системы управления достигнуто во многом за счет создания и применения современных правотворческих и управленческих техно-легше, информационного обеспечения управления; постоянного мониторинга общественных ожиданий: перспективного и текущего планирования нормотворчества; использования национального и международного опыта; воссоздания связи времен и поколений; внедрения современных средств связи; активного вовлечения граждан в управленческие дела; своевременного и глубокого контроля за реализацией намеченных программ и принятых управленческих решений и других, связанных именно с целесообразным управлением общественной и частной жизнедеятельностью:
установлены в то же время и слабые места в организации московской модели управления, которые, во-первых, вызваны все еще недостаточной управленческой связью с другими субъектами Российской Федерации, в частности и с близко расположенными территориально, что чревато неустойчивостью в решении многих проблем: во-вторых, сильной персонализацией управления с ориентацией на выдающиеся качества первого руководителя, что порой снижает роль и уровень функционирования управленческих структур (институтов) и может при определенных обстоятельствах привести к сбоям в управлении, и. в-третьих, все еще большой инертностью и ограниченностью в развитии местного самоуправления, повышении сопричастности и ответственности каждого москвича за дела в городе.
Совокупные выводы предпринятого диссертационного исследования представляют собой новое направление в юридической науке.
1.4
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на теоретическое разрешение ряда вопросов активизации правовой и управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, в частности московского мегаполиса по обеспечению многовариантности направлений и способов управления социально-экономическим развитием. Авторские выводы, предложения и рекомендации расширяют представления о сущности региональной и муниципальной практики государственно-правового управления комплексным социально-экономическим развитием московского мегаполиса.
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит и в том. что в ней осуществлены реальные, созвучные времени подходы к разработке вопросов экономического и гражданского согласия населения на базе рациональной реализации прав местного самоуправления, в том числе и в отношениях по управлению всей жизнедеятельностью огромного города.
Теоретические положения диссертации, методология дискуссии и аргументации могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов конституционного права, государственного управления, административного права, регионоведе-ния, муниципального права, в системе обучения и повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Кроме того, ряд выводов и рекомендаций по правовому регулированию развития мегаполиса был представлен диссертантом депутатам Московской городской Думы, в Мэрию Москвы. Выработанные на основе исследования выводы и предложения стали достоянием и предметом внедрения в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы в Форме проектов законов и подзаконных нормативных пра-
15 вовых актов. Диссертация обсуждена и рекомендована к зашите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а ряд ее положений активно используется в учебном процессе. Основные идеи исследования сообщались автором на многочисленных конференциях и симпозиумах, в том числе и международных, в средствах массовой информации.
Государственно-правовой статус города федерального значения и социально-экономические особенности г. Москвы
12 июня 1990 г. в Москве был провозглашен государственный суверенитет Российской Федерации. С декабря 1993 г. Москва - столица России (Российской Федерации). Статус города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, статья 65 и Уставом города Москвы.
Москва как субъект Российской Федерации имеет систему органов государственной власти, определяемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
Статус столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ и Федеральным законом "О статусе столицы Российской Федерации". Под статусом столицы России понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.
Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы Российской Федерации компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимые Федеральными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами субъектов Российской Федерации, а также- дипломатическими представительствами в РФ.
Исторический опыт показал, что такая гигантская страна, как Россия, может эффективно функционировать только на базе разумной децентрализации и самостоятельности (самоуправлении) территорий и поселений. При этом не должно быть места подмене децентрализации сепаратизмом, порождающим процессы, объективно приводящие к развалу и хаосу.
Добровольное равное ограничение свободы всех субъектов Федерации в общих интересах жизненно необходимо для самого существования Российской Федерации как значимого субъекта международных взаимоотношений, а также для обеспечения достойного места российского народа в мировой системе и для создания благоприятной правовой среды для экономического развития.
Построение сильного, независимого, весомого в международном плане государства, способного защитить свою территорию и природные богатства при всех поворотах мирового исторического процесса, невозможно на базе неограниченной свободы субъектов Федерации. Необходимые ограничения свободы только на первый взгляд представляются обременительными. Исторический опыт таких стран, как США, Германия или даже романовская Россия, в сравнении с германскими или русскими княжествами или независимыми американскими штатами, свидетельствует о том, что разумным ограничениям свободы территориальных образований нет альтернативы1, замечает в своих размышлениях К.Б.Норкин. И со многими его выводами следует согласиться.
К сожалению, продолжает он, эти естественные требования в настоящее время в некоторых случаях вызывают возражения. С этим особенно удивительно столкнуться в России, которая почти триста лет дорого платила за феодальную раздробленность. Если у нас не будет сильного государства, не меньшую цену мы заплатим и сейчас, хотя формы порабощения могут стать несколько иными. История учит, что народам слабых государств никогда не удавалось полностью пользоваться преимуществами владения сколько-либо значительными природными ресурсами. В лучшем случае это обогащало только их правителей. Новейшая история, например, Кувейта. Чечни или Башкортостана, доказывает, что и в новых условиях происходит то же самое. Мировой оп: :т и здравый смысл свидетельствуют о том. что только крупное и сильное государство может рассчитывать на использование своих природных ресурсов в интересах своего народа, а также приобщиться, как, например, США, к мировым кладовым ресурсов.
Для блага российского народа субъекты Федерации, а следовательно и Москва, должны придерживаться следующих конституционных принципов:
- субъекты Федерации обязуются обеспечивать согласованный и равный уровень федеральных социальных гарантий и социальных услуг населению всех субъектов Российской Федерации, для чего выражают согласие на перераспределение доходов;
- субъекты Федерации не могут устанавливать на своей территории налоги или сборы, в результате которых какие-либо граждане становятся субъектами социального попечительства федерального бюджета.
Исторический опыт формирования законодательной основы управления г. Москвы
Сегодня мало кто осознает, что 28 июля 1995 г. - день, знаменательный для Москвы. Впервые после более чем 70-летнего перерыва у нашей столицы появился свой Устав - Основной Закон города, по которому теперь живут москвичи. Давно и не нами замечено: когда законы приняты грамотно, когда механизм их исполнения отлажен, это незаметно в обыденной жизни граждан. И лишь сбой в работе этого механизма дает о себе знать, и иногда очень ощутимо. Как известно, законы в нашей стране принимаются трудно, а принципиально новые еще трудней. В дореволюционной Москве, как в Греции, "было все", был и Устав. Но брать его за основу при подготовке нового было бы утопично.
Сейчас Москва впервые за всю историю города в соответствии с Конституцией Российской Федерации стала государственным образованием. Городская Дума принимает законы, устанавливающие правила и процедуры работы городской исполнительной власти, и конкретные решения обобщенного характера. А Устав - это и есть документ, главным образом, об устройстве власти в городе.
При подготовке Устава соответствующая комиссия знакомилась с уставами многих зарубежных столиц. Уместно отметить в связи с этим, что в развитых странах уставы городов или конституции различных земель достаточно объемны, в них подробно проработаны множество вопросов и особенно процедуры.
В Российском законодательстве подобная детализация отсутствует. При разработке Устава Москвы главным был вопрос о разграничении полномочий. Москва - 46-ой субъект Федерации, и потому его законодательная база должна предусматривать разумное сочетание законодательных норм, распространяющихся как на федеральные органы власти, так и на органы местного самоуправления.
Сейчас Устав Москвы действует. В его развитие написано большое количество всевозможных законов - это и закон о выборах депутатов Думы, закон о выборах мэра и вице-мэра, закон о правительстве, о районной управе, о фонде финансовых ресурсов района и др. Много законов еще в работе, на разных стадиях завершения. Специальная комиссия городской Думы по разработке законодательной базы землепользования работает над вопросами собственности на землю в пределах Москвы. Право частной собственности на землю определено Конституцией страны, но на территории Москвы, как и на территориях других городов, оно пока не реализовано. Впереди большая, трудная, но очень необходимая работа. Депутаты Мосгордумы делают ее творчески и результативно.
А что касается ретроспективы власти, то в этой связи Мэр Москвы вспоминает: "Это случилось 10 декабря 1992 года. В тот день меня пригласили в российский парламент. Для объяснений. Кто-то пустил слух о готовящемся захвате Белого дома. То было сложное время Накалялся конфликт между исполнительной и представительной ветвями российской власти - конфликт, кончившийся, как известно, трагически... Я ... от имени мэрии заверил присутствующих, что ситуация в городе контролируется. Большинство удовлетворились данными заверениями. Но некоторые, наиболее яростные, решили не упускать случая... И вот один из народных избранников берет слово:
- А давайте снимем этого Лужкова! Прямо сейчас! Вношу предложение! Прошу поставить на голосование! Кто за?
Тут я расхохотался. Говорят, очень громко. Прямо в микрофон. То есть, на всю страну. - Извините, не получится. Не вы выбирали мэра, а москвичи. Теперь только они могут снять. И здесь же, глядя в зал с трибуны российского парламента, почувствовал всю глубину московской истории. Истории, неуклонно шедшей к тому, чтобы такая реплика стала возможной"1.
Начало этой истории теряется в далеком прошлом. Изучение этого прошлого не дает, к сожалению, оснований утверждать, будто тяга к свободе была исконной московской традицией. В то время как в Европе уже сложилась поговорка "воздух города делает свободными", российская столица целиком подчинялась идее государственности и не имела развитого самоуправления.
Средневековая Москва четко делилась на две части - Кремль и Посад. Внутри Кремля находился царский двор и вся его, как теперь говорят, "инфраструктура". Тут стояли собор, тюрьма, дома бояр и СЛУЖИВЫХ и пустые - на случай военной мобилизации - "осадные дворы" . А снаружи жил собственно город. Здесь были избы людей "мирских", не состоявших на государственной службе. Их отношения с царем ограничивались обязанностью соблюдать закон да платить налог или. как тогда говорили, "тянуть государево тягло". Но характерно, что лишь те. кто тянул это тягло, и составляли городскую общину.
В посаде недалеко от Кремля стояла общественная "мирская изба . Сюда собирались члены общины на сход и выборы старосты. Однако ни сход, ни староста не занимались городскими проблемами. казы. положим, о правилах езды по Москве принимались на государственном, а не на муниципальном уровне. Местная власть целиком подчинялась царскому воеводе.
Чем же в таком случае занималась городская община0 Только одним - раскладкой по дворам и сбором с горожан налогов и прочих повинностей. Той же идее подчинялись и выборы: староста избирался из самых богатых ("людей первостатейных"), способных отвечать по общегородским обязательствам и в случае чего покрыть недостачу из личных средств.
Так строилась эта система. В отличие от городских коммун средневековой Европы жители российской столицы вовсе не подозревали о возможности общественного самоуправления. И тем не менее любопытно, что с самого начала находим здесь некие его элементы -общегородской сход, выборы старосты, мирскую казну.
Петр I любил все европейское. И казалось бы, кому как не ему великому реформатору, внести в эту систему дух западной городской демократии. На деле царь не сделал ничего подобного. Он дважды приступал к осуществлению городской реформы, но каждый раз все сводилось к открытию новых учреждений с иностранными названиями. Так. в 1699 году в Москве появилась "бурмистоская палата", за 57 тем переименованная в "ратушу". Позже взамен ратуши образуются "магистраты".
Петр I сделал другое, для нашей истории очень важное. Он перенес столицу в Петербург. Ровно на два столетия (с 1712 по 1918) Москва получила статус "второй столицы". А это были наилучшие условия, чтобы выш:._"ивать идею городского самоуправления, независимого от центральных властей.
Законодательное регулирование промышленного развития города
Возникновение и развитие в России негосударственного сектора экономики, появление и рост в связи с этим нового социального слоя частных предпринимателей - это сегодня объективная реальность, свершившийся факт, не требующий особых доказательств. По некоторым данным, в 1997 году на долю этого сектора приходилось уже всего валового внутреннего продукта страны, а численность тех. кого, с известными оговорками, можно отнести к бизнес-сословию, превысила 10 млн человек. И хотя формирующийся в России рынок -это далеко еще не рынок в его западном цивилизованном варианте, а всего лишь "всероссийский базар", и российские предприниматели -это в основной своей массе не "пахари-сеятели", т.е. не производители высококачественных товаров и услуг, а всего лишь посредники в этой сфере. - процесс, что называется, пошел. И есть надежда, что экономика, которая на первое место ставит частный интерес и честную (т.е. в строгих рамках оговоренных законом правил рыночной игры) борьбу за частную прибыль в России, рано или поздно состоится. Иного просто не дано.
В то же время на пути к этой экономике у нас слишком много подводных камней и рифов, бесчисленное множество факторов как-объективного, так и субъективного свойства, которые серьезно тормозят, уродливо деформируют эти процессы. Одна из фундаментальных проблем в этой сфере упирается, со всей очевидностью, в проблему взаимоотношений бизнеса и государства. Можно без преувеличения утверждать, что между этими двумя институтами в сегодняшней России существует глобальный макросистемный конфликт, особо зримо проявляющийся на микросистемном уровне - во взаимоотношениях предпринимателей с региональными и местными властными структурами. Причины этого конфликта могут быть сведены к следующему.
В отличие от западных стран, где рыночная экономика в ее нынешнем развитом виде явилась результатом длительной естественно-исторической общественной эволюции, при которой решающую роль играли факторы стихийного творчества "низов", - по крайней мере, государство в этом процессе не выступало в качестве творца-созидателя", а ограничивалось чаше всего ролью "ночного сторожа" (т.е. следило лишь за общественным порядком, оставляя все остальное хтя частной инициативы) - в России все наоборот. Искусственно прерванное здесь еще в октябре 1917 года эволюционное развитие приняло форму строительства нового "социалистического" строя по заранее подготовленному и навязанному обществу силой государственного принуждения проекту. И когда построенное здание "реального социализма" из-за изъянов в самом проекте, "сыроватости" строительных материалов и технократической несостоятельности самих строителей рухнуло, как карточный домик, государство в лице номенклатурщиков-прагматиков силой обстоятельств инициировало переход к рынку, т.е. опять же выступило одновременно и в роли "архитектора-проектировщика" и "прораба-строителя". И это не беда. Объективная реальность такова, что общество, в котором многое (если не все) из того, что было связано с частнокапиталистическими формами организации жизни, подверглось разрушению "до основания" в годы "социализма". никогда не сможет прийти к рынку, а. следовательно, и к демократии без соответствующего государственного обеспечения.
Дело в другом - в том. что в России, в отличие от западных стран, государство - это не "государство-нация", т.е. не институт отождествляющий себя с обществом как целым и всецело состоящий у него на службе и им же контролируемый. В России государство - это "государство-бюрократия", т.е. институт, "приватизированный" особым сословием государственных чиновников в качестве "вещи для себя", а посему подчиняющий себе общество, стоящий над ним.
В своей основной массе резко возросшая армия российского чиновничества (по некоторым данным, ее численность по отношению к 1990 году почти в 1.5 раза превысила численность бюрократического аппарата всего СССР) не против рынка. Но рынка не "европейского" с полной и безусловной частной собственностью, который максимально рационализирует и "одомашнивает" бюрократию, вымывая в структуре государственного управления все лишние звенья. Речь идет о рынке "азиатском" с усеченно-деформированной частной собственностью, который закрепляет и охраняет многочисленное сословие бюрократии в качестве "распределяющей" и "разрешающей" инстанции, делающей свой большой или малый бизнес (в зависимости от "табели о рангах") на торговле квотами и лицензиями, льготными кредитами и налогами, государственными подрядами и заказами и т.д.
Именно такой откровенно паразитирующей на посредничестве между собственно бизнесом и государством и сказочно обогащающейся за счет обязательного взимания "дани" за подобного рода услуги предстает в глазах российских предпринимателей отечественная бюрократия. Проведенный опрос данной категории населения в октябре-ноябре 1997 года однозначно зафиксировал: в числе источников накопления богатства в современной России первое место в представлении бизнес-сословия занимают "казнокрадство и мздоимство". Коридоры власти - самый верный путь к богатству. И богаты 106 ми (причем не ПРОСТО богатыми, а очень богатыми) становятся по преимуществу только те. в чьих руках власть, или те, кто имеет, по меньшей мере, прочное политическое прикрытие, надежную "политическую крышу" над головой, т.е. опять же "своих сильных людей" во властных структурах.
Роль управления в реализации прав человека и гражданина
Есть два взгляда на проблему управления и самоуправления в Москве. Одни рассматривают ее в сугубо политическом плане, как проблему власти, решаемую исключительно радикальным путем. Другие - к ним относятся мэр и правительство Москвы, большинство депутатов городской Думы - в основе основ видят оптимальную организацию жизнедеятельности города. И ищут решения в сложившихся непростых экономических и социальных условиях, которые позволяли бы. продвигаясь вперед, не подвергать город потрясениям, а, напротив, сохранить целостность и единство управления.
Правительство исходит из того, что Москве присущи свои закономерности бытия, с которыми никак нельзя не считаться. Поэтому, когда говорят: давайте организуем управление подобно тому, которое сложилось в Лондоне или Нью-Йорке, Стокгольме или Вене, приходится всякий раз объяснять, что это невозможно, что у Москвы своя судьба, свои особенности. И готовые рецепты, стандартные решения тут не годятся, тем более что Москва вот уже который год идет новым для себя путем. Еще в 1991 году в Москве была создана новая структура органов исполнительной власти. Образовано 10 административных и 143 муниципальных округа. Цель реорганизации - создать устойчивую систему городской администрации, приблизить власть к населению, к волнующим его проблемам.
Несомненно, создание территориальных структур укрепило исполнительную власть. Это позволило в чрезвычайно сложных условиях последних лет сохранить жизнестойкость города, планомерно решать крупные социальные проблемы. В основных чертах определилась нормативная база деятельности этих органов. Произошло разграничение ряда полномочий по уровням: департамент - административный округ - муниципальный округ.
К позитивным моментам можно отнести и то. что в территориальных органах появились по-новому мыслящие и энергично работающие кадры. Это от них исходит инициатива в привлечении дополнительных источников для решения местных проблем, в частности строительства жилья и реконструкции устаревшего жилищного фонда. Новым явлением стала разработка долгосрочных программ развития административных округов.
Не менее важны другие выводы, вытекающие из опыта функционирования исполнительной власти в новой структуре. Они следующие:
1. На всех уровнях управления должно быть четкое распределение полномочий и ответственности. Размытая компетенция - источник неразберихи и бед для города.
2. Управление - дело профессионалов. Стоящих к тому же вне политических схваток за власть, озабоченных лишь проблемами развития города.
3. Все реформаторские решения, в том числе в сфере управления, должны тестироваться по одному признаку: отвечают ли они интересам города. Если нет. могут нанести ущерб населению или чреваты непредсказуемыми последствиями, то должны быть отклонены или по крайней мере отложены.
4. В условиях единого и неделимого городского комплекса все центры жизнеобеспечения - земля, недвижимость, финансовые средства - должны находиться в одних - общегородских или государственных руках.
Эти выводы позволяют определить дальнейшую стратегию реформирования городского управления. Главным ее содержанием становится децентрализация, то есть передача всех возможных полномочий для решения вопросов местного значения на уровень районов, в которые превратились муниципальные округа, с последующим созданием на этом уровне самоуправленческих структур.
Процесс децентрализации пока идет медленно. Налицо скрытое противостояние интересов городских департаментов, префектур и администраций районов. Но процесс идет. И "директивные погонялки тут вряд ли необходимы. В условиях, когда городская жизнь напряжена до предела и возникли непростые коллизии вокруг собственности, предпочтительны неторопливые шаги. Но основательные.
Один из таких шагов - передача в ведение районов расположенного на их территории жилищного фонда. Районы, их администрации несут также ответственность за благоустройство и состояние своих территорий, осуществляют контроль за деятельностью предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, решают целый блок социальных вопросов: школьные дела, организация работы с детьми и подростками по месту жительства, опека, попечительство, усыновление (удочерение), обслуживание престарелых, оказание материальной, благотворительной помощи малоимущим. Одним словом, широкое поле деятельности для реализации основополагающих прав человека.
Перечень "предметов ведения районов может быть большим или меньшим. Децентрализация же предполагает не перераспределение волевых методов управления на разные уровни, а создание финансово-экономических условий, заинтересованности местных органов брать под свою ответственность решение местных вопросов, связанных с основными правами граждан.
Что касается отраслевых департаментов, то с их стороны сохраняется некоторое недоверие к территориальным органам, в особенности к тем. которые им непосредственно не подчинены. На этой почве возникают зоны нераспределенной ответственности. Взять школы. По всем вопросам, в том числе по вопросам материального содержания, они завязаны на Департаменте образования и его территориальных службах. В то же время в ходе подготовки школ к началу учебного года, да и в других случаях, связанных с решением хозяйственных вопросов, основной груз забот ложится на плечи администраций районов. То есть в нормативном плане ответственность здесь не разделена, что чревато всевозможными коллизиями. В основном их пока удается избегать, и только потому, что в районах в большинстве своем не делят такие дела на свои и чужие. В центре внимания - живой человек с его правами и потребностями.
Незавершенность перераспределения полномочий создает трудности и для горожан. Многие из них в недоумении: в какой орган обращаться с тем или иным вопросом. Да и заметно снижение активности и культуры работы властных структур с населением, нередко обнаруживаются разрывы в их отношениях с горожанами. Свидетельство тому - несокращаюшийся поток жалоб и заявлений, поступающих в мэрию и правительство города, по вопросам, которые должны быть рассмотрены и решены на местах.
Похожие диссертации на Государственное управление социальными и экономическими процессами в городе Москве (Теоретико-правовые аспекты)
