Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности формирования современного рекламного рынка России и проблемы его регулирования 14
Глава 2. Правовые основы регулирования рекламного рынка Российской Федерации 44
1. Принципы, методы, формы разработки рекламного законодательства в современной России 44
2. Закон Российской Федерации "О рекламе". Система правовых норм 59
Глава 3. Формирование системы регулирования и контроля рекламного рынка в Российской Федерации 84
1. Организационно-правовые основы системы регулирования и контроля рекламы 84
2. Государственный контроль рекламного рынка 91
3. Система саморегулирования рекламного рынка 111
Заключение 149
Источники и литература 168
- Особенности формирования современного рекламного рынка России и проблемы его регулирования
- Принципы, методы, формы разработки рекламного законодательства в современной России
- Закон Российской Федерации "О рекламе". Система правовых норм
- Организационно-правовые основы системы регулирования и контроля рекламы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственное регулирование экономики в современном мире стало постоянным функциональным механизмом в национальном и международном масштабах. Системы свободного рынка и директивной экономики изжили себя. На смену им пришла система управления, сочетающая рыночные и государственные методы регулирования. Правовое регулирование - один из определяющих видов нормативной системы управления. Государство призвано обеспечить правовую базу функционирования рыночной системы в целом и рынка рекламы как части ее. Создание оптимальной модели государственно-правового регулирования рекламного рынка - одна из актуальных проблем правотворческой деятельности.
Рекламный рынок является институциональной структурой, механизмом рыночной экономики. Рынок рекламы представляет собой сферу товарного обмена, где в качестве товара выступают рекламные материалы и рекламные услуги. Он развивается по законам спроса и предложения. Его инфраструктура включает различные виды рекламы, средства распространения рекламы, рекламодателей, рекламные агентства, исследовательские организации, средства массовой информации, ведомства, структуры, организации, занимающиеся государственным контролем и общественным регулированием деятельности. Основными субъектами рекламного рынка являются: рекламодатели, рекламопроизводители, рек-ламораспространители. Массовый потребитель - главный объект рекламного рынка.
Рекламная деятельность, рекламный бизнес - специфическая сфера общественной деятельности, возникающая в условиях, когда торговля пре вращается в сложный механизм с широчайшим ассортиментом товаров, появляются принципиально новые средства коммуникации, духовное производство (управленческая, политическая, государственная, научная деятельность и художественное творчество) приобретает самостоятельный характер.
Формирование рекламного рынка Российской Федерации и модели государственно-правового регулирования его происходят на этапе перехода страны к рыночной экономике, демократизации общества, в условиях сложных и противоречивых.
Актуальность исследования проблемы создания оптимальной модели государственно-правового регулирования рекламного рынка предопределена самой сущностью рекламы (рекламной информации) как явления, развивающегося в единой взаимосвязи всех сторон жизнедеятельности общества.
Экономическая жизнь современной России проходит в экстремальных условиях рыночных реформ, начальной стадии формирования цивилизованных рыночных отношений. Нарождающийся рекламный рынок остро нуждается в определении правового поля действия, только при этом условии он может быть результативным в интересах общества.
Социокультурная жизнь страны переживает глубокие структурные изменения, обострение противоречий, ломку менталитета народа. Социальная ответственность рекламы как явления, связанного с общественным сознанием, приобретает особую значимость. Правовое регулирование в сфере рекламной деятельности одно из условий гармонизации отношений в обществе.
С начала 90-х годов, времени возникновения рекламного рынка в современной России, накоплен определенный опыт в разработке рекламного законодательства и создании системы контроля за его реализацией. Это требует теоретического обобщения, анализа и оценки, фиксации достигнутого и обоснования предложений по дальнейшему совершенствованию государственно-правового регулирования рекламного рынка.
Состояние научной разработанности темы.
При всей важности проблемы, ее анализ в имеющейся литературе остается недостаточным. До настоящего времени нет специальных монографий, комплексно освещающих роль управляющего воздействия государства на процесс становления института рекламного рынка, его правового регулирования.
Большая часть опубликованной литературы освещает практику рекламной деятельности. Автором диссертации использованы работы: Л.Ю. Гер-могеновой, В.Д. Музыканта, А.Д. Наймушина, С.Г. Полухина, Е.Н. Пеньковой, И.Я. Рожкова, О.В. Феофанова. Зарубежный опыт разработки теории и практики рекламы стран Европы, США отражен в работах: Г. Картера, М. Коктведгаарда, А. Hyp, К. Ротцолла, Ч. Сэндиджа, В. Фрай-бургера.
Правовые аспекты регулирования рекламной деятельности рассматриваются в ряде статей авторов: Ю.С. Вельдмана, Ю.И. Дединского, С.С. За-видовой, А.В. Коровайко, П.В. Крючковой, М.В. Машанова, О.Г. Мельникова, Е.В. Половец, Л.К. Терещенко, Н.Е. Фонаревой, Д.Д. Янина.
При всей важности проблемы теоретико-правовых аспектов роли государства и общественных институтов в регулировании рекламного рынка до настоящего времени нет специальных монографий, посвященных этой теме. Автор диссертации полагает внести определенный вклад в общие поиски ее решения.
Объектом исследования является государственное управление процессом становления институтов рыночной экономики, изучение совокупности методов, механизмов воздействия на экономику, обеспечивающих ее устойчивое и эффективное развитие в интересах общества.
Предметом исследования выступает государственно-правовое регулирование рекламного рынка Российской Федерации на переходном этапе к рыночной экономике и демократическим преобразованиям общества.
Цель исследования состоит в оптимизации роли государства как механизма, обеспечивающего правовую базу функционирования рекламного рынка.
Исходя из этого в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
— проанализировать объективные факторы (экономические, социокультурные, политические), детерминирующие модель государственно-правового регулирования рекламного рынка Российской Федерации;
— раскрыть процесс становления новых принципов, форм и методов правотворческой деятельности государственных институтов при разработке рекламного законодательства в условиях демократических преобразований в стране;
— аналитически истолковать новые концептуальные основы и систему правовых норм Закона Российской Федерации «О рекламе»; определить правовые основы и организационные механизмы формирования систем государственного контроля и саморегулирования рекламной деятельности;
— выявить тенденции и перспективы дальнейшего развития государственно-правового регулирования рекламного рынка.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых по теории организации и управления, права и государства, конституционному праву, государственному управлению. Методологическую основу исследования составил системный подход к проблеме соотношения государственного управления и саморегулирования участников рекламного рынка, осознанного и целенаправленного воздействия на общественные процессы и правового регулирования как одного из видов в системе управления.
Тема исследования находится на стыке нескольких наук: экономики, политики, права, философии, социологии, психологии, истории и др. Это обусловило необходимость использования комплекса методов научного познания, в том числе: конкретно-исторического, системного, ситуационного, структурно-функционального, сравнительно-правового.
Теоретической основой в разработке темы диссертации послужили труды ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова, Ю.А. Дмитриева, Н.И. Глазуновой, Д.Л. Златопольского, Б.П. Курашви-ли, Ю.М. Козлова, Г.В. Мальцева, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, P.O. Халфиной, В.Н. Хранелюка и других.
Нормативно-правовую и источниковедческую базы диссертации составляют Конституция Российской Федерации, текущее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти. В работе использованы официальные материалы, документы органов представительной, исполнительной и судебной власти России, общественных объединений, рекламных ассоциаций. Исследование опирается на документы международного права, закрепляющие принципы и нормы рекламного законодательства. Материалы научных конференций, семинаров, посвященных проблемам реформирования экономики, социального, государственного управления страной, расширили теоретический аспект исследуемого вопроса. Данные Госкомстата России и других изданий явились основой для статистического анализа. Контент-анализ прессы, факторный анализ позволили исследовать реальные процессы государственного регулирования рекламного рынка, его практические результаты, реакцию общественности. Эмпирической базой исследования явилось изучение текущих материалов работы Государственной Думы, ее Комитета по экономической политике, Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации, Торгово-промышленной палаты, Общественного совета по рекламе и других организаций. Деятельность автора в рекламном агентстве одного из издательств Московской области дала дополнительный практический опыт в разработке исследуемой проблемы.
Научная новизна исследования заключается в раскрытии сущности современной модели государственного регулирования рекламного рынка России, ее правовых основ с учетом мирового и отечественного опыта, в системном анализе проблемы. Это одно из первых исследований результатов управляющего воздействия государства на процесс становления вновь возникающего института рекламного рынка.
В процессе исследования получены следующие результаты, соответствующие требованиям новизны работы:
— сформулированы понятия рекламы, рекламной деятельности, рекламного рынка;
— в новом аспекте исследованы экономические, социокультурные, политические условия формирования рекламного рынка Российской Федерации, обоснована необходимость приоритетной роли государственного управляющего воздействия в системе регулирования рекламного рынка на современном этапе развития страны;
— обобщен современный опыт правотворческой деятельности соответствующих государственных органов Российской Федерации в разработке рекламного законодательства, проанализированы нормы Федерального закона «О рекламе» 1995 г., обоснован вывод о том, что в этой области сделаны конкретные шаги по пути становления правового государства;
— исследована вновь созданная система государственного контроля и саморегулирования общественных объединений по реализации рекламного законодательства, организационно-правовые основы, принципы, методы, эффективность действия важнейших ее элементов, определены перспективы ее развития;
— дана комплексная характеристика существующей модели правового регулирования рекламного рынка в России, произведен сравнительно-правовой анализ, определены общие совпадения и отличительные черты ее в сравнении с подобной практикой стран ЕЭС и США;
— обоснованы перспективы и рекомендации совершенствования государственно-правового регулирования российского рекламного рынка.
На защиту выносятся самостоятельные выводы и положения автора, которые представляются новыми или содержат элементы новизны.
— Формирование системы государственного управления процессами становления рыночной экономики и демократизации общества в Российской Федерации отражает общие закономерности современного цивилизованного мира. Вместе с тем особенности исторических и политических традиций, экономических и социокультурных условий развития страны явились объективными факторами, определившими своеобразие модели государственно-правового регулирования рекламного рынка. В системе социальных регуляторов роль правотворческой деятельности государства приобрела особую значимость. Модель правового регулирования реклам ного рынка Российской Федерации была создана в более жестких формах, с достаточно широким кругом ограничений и сильным административным контролем в сравнении со странами ЕЭС и США.
— Разработка рекламного законодательства на переходном этапе развития России осуществлялась в предельно короткие сроки, как реакция государственных структур на возникающие конфликтные ситуации. Процесс развивался от закрепления отдельных правовых норм в законодательных и нормативных актах, опосредованно связанных с рекламной деятельностью, до создания основного Федерального закона «О рекламе». Инициатива исходила «сверху», от самого государства. В большинстве стран Европы и Америки подобный процесс развертывался эволюционно на протяжении длительного периода под давлением общественности.
— Федеральный закон «О рекламе» (от 18.06.1995г. №108-фЗ) явился качественно новым этапом в становлении правовых основ развития рекламного рынка. В процессе его подготовки, принятия и оценки были задействованы новые демократические институты власти, широко использованы демократические методы и формы правотворческой деятельности, новые для России, такие как гласность, привлечение общественности к обсуждению альтернативных проектов, парламентские чтения и др.
— Новизна концептуальных основ Закона «О рекламе» базируется на принципах признания систем правовых норм, обеспечивающих защиту гражданских прав участников рекламного рынка (рекламодателей, рекла-мопроизводителей, рекламораспространителей, потребителей); единство экономического пространства, единство рынка, свободу движения товаров и конкуренции на рекламном рынке; закрепление правовых норм, определяющих права и обязанности участников предпринимательской деятельности в области рекламного бизнеса.
— Законом «О рекламе» закреплены правовые основы двух систем: государственного контроля и саморегулирования общественных объединений деятелей рекламы в реализации правовых основ на рекламном рынке. О структуре и процессе государственного контроля, который осуществляют прежде всего Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации и его территориальные управления в субъектах Федерации, уже сегодня можно говорить как о сложившемся механизме, обладающем правовыми и прочными организационными основами, создающими условия для его результативной деятельности. Система саморегулирования находится в начальной стадии ее организационного становления. Проблема состоит в переходе от создания многочисленных и разрозненных рекламных объединений, ассоциаций к формированию единой системы, основанной на признании «Свода обычаев и делового оборота рекламы на территории Российской Федерации» и Морального кодекса Международной торговой палаты, являющихся разновидностью нормативных регуляторов в области управления. Международная практика свидетельствует о широком развитии и росте значимости системы саморегулирования рекламной деятельности, что объясняется более длительным периодом ее становления и достаточно зрелым гражданским обществом в развитых странах Европы и Америки.
— Перспективы совершенствования государственно-правового регулирования рекламной деятельности связаны непосредственно с успехами дальнейшего развития страны по пути становления рыночной экономики, демократических преобразований государства, формирования гражданского общества. Можно предполагать, что процесс будет развиваться по следующим направлениям: сокращение правовых ограничений рекламной деятельности и повышение значимости моральных нормативных регуля торов; усиление роли саморегулирования общественных объединений участников рекламного рынка в реализации его правовых основ.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Автор представленной работы одним из первых попытался представить целостный и многоплановый процесс формирования модели государственно-правового регулирования рекламного рынка России на переходном этапе к рыночной экономике и демократизации общественной жизни. Проведенное исследование создает возможность теоретического обоснования перспектив развития рекламного рынка в России и путей совершенствования государственного управления этим процессом. В ходе исследования был обобщен практический опыт деятельности госструктур, общественных организаций, рекламных ассоциаций в разработке правовых и этических основ цивилизованного рынка, системы государственного контроля и саморегулирования рекламной деятельности. Это может помочь в поиске форм регулирования рекламного рынка, предостеречь от возможных ошибок.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных программ по проблемам государственно-правового регулирования рекламного рынка как одного из аспектов государственного управления социально-экономическими процессами страны на переходном этапе ее развития.
Апробация результатов исследования.
В течение 1996-1998 годов диссертант принимал активное участие в научных конференциях и семинарах Государственного университета управления, посвященных проблемам управления и реконструкции экономики Российской Федерации. Тезисы выступлений публиковались в материалах конференций.
В своей практической деятельности в рекламном агентстве издательства «Подмосковье» диссертант имел возможность в определенной мере апробировать результаты своих исследований.
По теме диссертации опубликованы научные статьи, освещающие особенности формирования современного рекламного рынка России и проблемы его государственно-правового регулирования, - всего 7 публикаций общим объемом 3,5 печатных листа.
Структура диссертации включает введение, три главы и пять параграфов, список использованных нормативных и литературных источников.
Особенности формирования современного рекламного рынка России и проблемы его регулирования
Государственное регулирование экономики в современном мире стало постоянным функционирующим механизмом в национальном и международном масштабах. Системы свободного рынка и директивной экономики изжили себя. На смену им приходит новая система управления, сочетающая рыночные и государственные методы регулирования.
Крупным американским теоретиком системы государственного регулирования экономики признан Дж. Кейнс. Его точка зрения получила особо широкое признание в кругу современных ученых, в том числе и российских. Особенно острая необходимость разработки проблемы государственного регулирования экономики возникла на современном этапе развития России, когда стала очевидной несостоятельность политики либерализации экономики, абсолютизация свободы, стихийности рынка (56,57,90). Даже те, кто является противником государственного вмешательства в экономику, утверждая, что рыночная система сама по себе обладает способностью автоматически на базе саморегулирования приводить себя в равновесие, не могут полностью отрицать необходимость государственного регулирования, предлагая лишь сузить его рамки до минимума.
Государство создает правовую базу функционирования рыночной системы, обеспечивает законный статус частного предпринимательства, учреждений и организаций государственного и негосударственного сектора, рекомендует и формирует нормы правоотношений между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. На основе законодательства государство получает возможность выполнять функции арбитра в области экономических связей, выявлять случаи преступной экономической деятельности и применять власть для наложения соответствующих санкций. Государство направляет усилия на реализацию антимонопольных законов для защиты и усиления конкуренции.
Рекламный рынок является институциональной структурой, механизмом рыночной экономики. Товары и услуги производятся и рекламируются в условиях конкуренции, существует много самостоятельно действующих продавцов и покупателей каждого продукта и ресурса, индивидуальные решения и предпочтения предаются гласности и координируются. Возникновение рекламного рынка становится закономерным явлением, а вместе с тем и объектом государственного управления, объектом государственно-правового регулирования.
Сторонники "вольного классического рынка" отрицают необходимость какого-либо регулирования рекламного рынка "извне", признавая свободную конкуренцию единственным механизмом, корректирующим рынок. Сам рынок представляется сообществом рекламодателей и потенциальных покупателей, реализующих свои интересы на равных условиях. Рекламодатель рекламирует, что и как считает нужным, без ограничений, покупатели, если сочтут рекламу неполноценной, повернутся в сторону конкурента. Потребитель должен быть независимым в своем экономическом выборе, волен решать, на что потратить деньги. "Эта свобода не менее дорога ему, чем свобода выбирать тех, кто будет управлять им, чем свобода выбирать себе религиозные убеждения. Суть этих свобод заключается в том, что он волен делать то, что мы с вами считаем безрассудством" - утверждал Диллон, руководящий работник одного из американских реклам ных агентств (2, с.47).
Сторонники признания необходимости регулирования рекламного рынка внерыночными силами, в том числе и государственными структурами, выдвигают убедительные аргументы в защиту своей концепции. - "Классического вольного" рынка, с постоянно действующей коррекцией, в реальности не существует. Монополии подавляют свободную конкуренцию. - Индивид на нынешнем многообразном и сложном рынке не может противостоять в одиночку, защищая свои интересы на рекламном рынке. - Именно это вызывает объективную необходимость регулирования рекламного рынка путем государственного вмешательства и саморегулирования через создание добровольных объединений участников рекламного рынка. Думается, проблема заключается в поиске оптимальной модели государственного регулирования, адекватной уровню развития рыночных отношений, степени демократизации государственного и общественного строя, историческим и национальным традициям, менталитету, правовому сознанию населения страны.
Как бы ни был широк диапазон поисков такой модели, признание необходимости самого регулирования рекламного рынка является приоритетной точкой зрения. Соблюдение законов цивилизованного рынка, морально-этических норм является основой эффективного развития рыночных отношений.
Реклама и рекламный рынок - явления, рожденные мировой цивилизацией, развивающиеся в единой системе и взаимозависимости всех сторон жизни общества: экономической, политической, социальной, духовной. Нельзя согласиться с попытками некоторых представителей рекламного мира ограничить значимость рекламы экономической сферой жизнедеятельности, определять ее только как часть маркетинга (106,107).
В современном мире реклама и ее рынок отражают многогранные общественные процессы.
- Реклама, конечно, категория экономическая. Она является составной и непременной частью рыночной экономики, частью маркетинга, подчиняется их законам и правилам. Эффективность рекламы влияет в определенной степени на результаты развития макроэкономики. Рекламная деятельность является конкретной сферой национального бизнеса, имеющая свои специфические проявления и закономерности.
- Реклама в то же время непосредственно связана с социальной и политической жизнью общества. В развитых странах реклама является частью государственной политики, с детских лет приучает граждан к свободному выбору того, что подходит именно им, направляет их и умонастроение, и поведение. Реклама ориентируется на различные социальные слои общества, она должна быть взаимосвязана с социальной политикой страны. Этим определяется необходимость использования в рекламном деле достижений таких наук, как психологии, социологии, социальной психологии и др. Так, теоретическая социология рекламы должна заниматься оценкой социальной роли рекламы и ее возможных последствий для общества. В свою очередь теоретическая психология должна обобщать закономерности воздействия рекламы на личность.
Принципы, методы, формы разработки рекламного законодательства в современной России
Процесс постоянного развития и совершенствования системы правового регулирования адекватно изменяющимся условиям жизнедеятельности общества, есть объективная потребность социального прогресса.
Признание государственно-правового регулирования как непременного составного элемента государственного управления в общей системе социально-экономических преобразований - такова основополагающая концепция исследования.
Определение роли и места правового регулирования в системе государственного управления достаточно освещено в юридической литературе (47, 48, 49, 51, 60, 66, 68, 75, 76,...). Правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении. Оно обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Требования государства - властной силы общества - необходимы для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно они должны быть социально обусловлены, обоснованы, эффективно системно организованы и непременно практически реализовываться.
Объектами государственно-правового регулирования могут быть различные сферы жизнедеятельности общества, в том числе и рекламный рынок, как неотъемлемая часть рыночной экономики. Проблема соотношения государства, права и экономики приобретает особую теоретическую и практическую значимость. Ученые - экономисты, правоведы, политологи, исследуя все многообразие существующих в мире механизмов влияния государства на экономику, выделяют два основных типа госуправляющего воздействия.
Модель косвенного вмешательства государства в экономику, в том числе методом правового регулирования деятельности учреждений, организаций, предприятий государственного и негосударственного секторов, юридических и физических лиц. Эта модель формируется в социально-политических системах с развитыми рыночными отношениями.
Модель прямого государственного вмешательства, в которой преобладают различные формы непосредственной деятельности государства в сфере экономики. Государство при этом выступает не только в роли регулятора, но и в качестве непосредственного субъекта, участника экономических отношений.
Но так как мир многообразен и находится в постоянном развитии неизбежно возникновение множественности моделей механизма государственного регулирования экономики в пограничном пространстве между двумя классическими моделями. Общими основами для этих моделей является то, что практически при любой политической системе государство выступает двояко в регулировании экономики: и как регулятор, определяющий правовые основы её развития, и как исполнитель, осуществляющий всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, координацию и установление общего направления деятель ности участников соответствующих отношений. Различия состоят в соотношении регулятивной роли государства и его непосредственной экономической деятельности.
Российская Федерация переживает сложный и противоречивый этап перехода от плановой экономики, в которой преобладало прямое государственное вмешательство, к экономике рыночных отношений. Этот процесс сопровождается поиском оптимальной модели механизма государственного регулирования экономической жизни и ее непременного атрибута- рекламы.
Разработка правовых основ рекламной деятельности является важнейшим направлением формирования модели государственного регулирования рекламного рынка Российской Федерации. Признание принципов международного права, общемировых тенденций, учет реальных условий экономического, социокультурного, политического развития страны определяют законотворческую деятельность в сфере рекламного законодательства.
Права человека, закрепленные в Декларации ООН 1948 г. и последующими международными соглашениями о политических, экономических, социальных и культурных правах граждан - главный ориентир рекламного законодательства развитых стран Европы и США (1, 2, 3, 4). За последние десятилетия принят ряд международных конвенций по вопросам правового регулирования рекламного рынка для стран Европейского сообщества (5, 6, 7, 8). Реализация международных принципов рекламного законодательства в различных странах имеет непременное своеобразие, связанное с конкретными условиями развития страны.
Конституция Российской Федерации провозгласила: "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и за щита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства" (1, ст.2). Она определила недопустимость экономической деятельности, направленной на недобросовестную конкуренцию и монополизацию рынка, утвердила обязанностью государства- признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Своеобразие экономических, социокультурных, политических условий переходного периода, переживаемого Россией, придают отличительные черты российскому рекламному законодательству, формированию модели государственно-правового регулирования рекламного рынка
Процесс формирования правовых основ рекламной деятельности с 1991 г. развивался стремительно, динамично в обстановке острой конкурентной борьбы на рекламном рынке. Своеобразием процесса являлась активная и определяющая роль государства в регулировании рекламного бизнеса. В отличие от развитых стран Европы и США, где непосредственное правовое вмешательство государства в регламентацию рекламы осуществлялось эволюционно, в течение длительного периода, лишь на этапе достаточно развитой рыночной экономики, Российское государство с первых шагов перехода от планового социалистического хозяйствования к законам рынка проявило инициативу в формировании общенациональных правовых основ рекламной деятельности. За период в 4 года государственными органами было принято в развитие конституционных положений 7 законов, в той или иной мере касающихся непосредственно рекламы, 2 Указа Президента и более 7 нормативных актов (См. 12-23).
Чем объяснялось это своеобразие? С начала в 1991 году экономических реформ ("шоковой терапии") на рекламном рынке происходят бурные, в значительной степени стихийные процессы, которые характеризуются их участниками как "хаос" и "беспредел", когда можно было рекламировать все что угодно и любыми способами. Вопрос о саморегулировании, разработке этических правил ведения дел на данном этапе стоять еще не мог, так как участники рынка делали только первые шаги к созданию своих объединений. В этих экстремальных условиях государство вынуждено было активно вмешиваться в регулирование рекламной деятельности и, в первую очередь, через разработку правовых основ, адекватно реагируя на развивающиеся события.
Закон Российской Федерации "О рекламе". Система правовых норм
Принятие Федерального закона РФ "О рекламе" означало качественно новый этап в разработке правовых основ рекламной деятельности в Российской Федерации. Три обстоятельства являются подтверждением этому: - новизна концептуального подхода к разработке закона "О рекламе" в связи с принятием Конституции Российской Федерации; - переход от фрагментарного правового решения отдельных проблем рекламной деятельности к созданию специального закона "О рекламе", обеспечивающего правовые основы комплексного решения проблем рекламной деятельности, целостную систему правовых норм преодоления конфликтных ситуаций, создания цивилизованного рекламного рынка. - за предшествующие годы, с начала 90-х гг., был накоплен определенный опыт в практике рекламной деятельности, а также в обеспечении ее правовых основ, это создало возможность более детально, качественно, с учетом уже имевшихся прецедентов разработать закон "О рекламе", адекватный реальным условиям развития страны.
Обратимся к более подробному рассмотрению выдвинутых тезисов. Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливала новые основы общественного и государственного устройства страны. В ней были закреплены и гарантированы институты частной собственности, в том
числе на средства производства, свободу предпринимательской деятельности; введена система конституционных гарантий экономической свободы. Гражданские права и свободы признаны и гарантированы не только в соответствии с Конституцией, но и согласно общепризнанным нормам международного права. Принятие новой Конституции создавало и необходимость, и возможность нового концептуального подхода к разработке закона "О рекламе", которая началась в 1994 г. и завершилась принятием его в июне 1995 г.
Связь концептуальных основ закона РФ "О рекламе" с Конституцией РФ необходимо рассматривать, на наш взгляд, в широком аспекте - как реализацию в конкретной сфере деятельности прав человека и гражданина демократического государства, реализацию общепризнанных норм международного права.
Сопоставим соответствующие статьи Конституции РФ и закона "О рекламе". Исходным принципом в этом анализе служит статья 15 п. 1 Конституции: "... Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Конституция РФ Закон «О рекламе» Статья 7. Статья 1. п.1. «Российская Федерация - социальное п.1. «... Целями настоящего Федерального государство, политика которого направлена на закона является защита от недобросовестной создание условий, обеспечивающих достой- конкуренции в области рекламы, предотвраще-ную жизнь и свободное развитие человека». ние и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде, либо Статья 8. п.1. «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Статья 29. п.1. «Каждому гарантируется свобода мысли и слова...» п.4. «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...» Статья 30. п.1. «Каждый имеет право на объедине ние, включая право создавать профессиональ ные союзы для защиты своих интересов. Сво бода деятельности общественных объединений гарантируется». вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали...» Статья 1. п.1. « Настоящий Федеральный закон регулирует отношения возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рьшках товаров, работ, услуг (далее товары) Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с использованием денежных средств граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг».
Статья 2. «...реклама - распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация)...» Статья 28. «Права органов саморегулирования в области рекламы». пі. «Органы саморегулирования в области рекламы - общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц...» Статья 34 Глава III. «Права и обязанности рекламода п.1. «Каждый имеет право на свободное телей, рекламопроизводителей и рекламорас использование своих способностей и имуще- пространителей» (Статьи 21-25). ства для предпринимательской или иной, не Глава II. «Общие и специальные требова запрещенной законом деятельности». ния к рекламе» (статьи 5-20). П.2. «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Статья 44. Статья 4. «Авторское право и смежные права на рекламу». П.1. «Каждому гарантируется свобода ли- «Реклама может полностью или частично тературного, художественного, научного, тех- являться объектом авторского права и смежных нического и других видов творчества, препо- прав. В этом случае права подлежат защите в давания. Интеллектуальная собственность соответствии с законодательством Российской охраняется законом». Федерации». Предложенное сопоставление статей Конституции РФ и закона РФ "О рекламе" позволяет сделать вывод - концептуальные основы закона базируются на признании международных принципов и тех демократических норм, обеспечивающих права человека и гражданина, которые закреплены в Конституции Российской Федерации:
- Право человека на свободу слова, получение достоверной информации. Право на достоверную рекламу.
- Право человека на свободу выбора деятельности, свободу предпринимательства в интересах общества, в том числе и в области рекламного бизнеса.
- Право человека на равные возможности при реализации своих планов деятельности, отрицание засилья монополий, признание свободной конку 63
ренции на свободном рынке, в том числе и на рекламном.
- Право человека в условиях гражданского общества на создание независимых, добровольных демократических организаций, способных реализовать справедливые интересы определенных групп населения. Создание общественных объединений участников рекламного рынка для осуществления его саморегулирования.
-Право человека на защиту государства в случае попрания его законных интересов. Защита законных прав участников рекламного рынка.
Федеральный закон "О рекламе" занимает особое место в рекламном законодательстве. Он является основополагающим. Статья третья закона гласит: "Законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных Федеральных законов.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также Указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами Федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом".
Организационно-правовые основы системы регулирования и контроля рекламы
Управление как система предполагает наличие подсистем, которые обеспечивают организацию отношений ее элементов, ее функционирование в виде совокупности определенных механизмов, действующих под определенным контролем, сообразно определенным нормам. Для решения экономических проблем общество может использовать множество институционных структур и координационных механизмов. Процесс формирования модели государственно-правового регулирования рекламного рынка в современной России отражает общие закономерности становления систем социального управления. В рекламном законодательстве Российской Федерации закреплен принцип создания двух подсистем: системы государственного контроля и системы саморегулирования рекламных объединений, определены их взаимоотношения, функции, механизмы и правовые нормы.
Сочетание государственной системы регулирования и саморегулирования рекламного рынка есть общая тенденция для стран с рыночной экономикой и демократическим общественным устройством. Это подтверждается опытом США и стран Западной Европы, в большинстве из которых действует двойная система регулирования и именно она признана наиболее эффективной. Глубинной причиной такой тенденции является необходимость установления баланса интересов всех участников рекламного рынка.
Система государственно-управляющего воздействия через рекламное законодательство создает правовые основы для развития цивилизованных рыночных отношений, обеспечивает соблюдение интересов всего общества, именно поэтому она является доминантой в механизме регулирования рекламного рынка. Система саморегулирования рекламного рынка через общественные объединения позволяет каждому из участников рекламного рынка - рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространи-телям и потребителям обеспечить защиту своих групповых интересов. В результате действует достаточно сложный, но эффективный механизм, который создает возможность решать конкретные ситуации путем учета взаимных интересов, находить компромиссы.
Таков основополагающий принцип, но конкретные взаимоотношения системы государственного воздействия и саморегулирования рекламного рынка, методы и формы их взаимодействия различны в каждой из стран. Они находятся в прямой зависимости от уровня развития рыночных отношений, демократизации государственного устройства, состояния гражданского общества, степени доверия общества бизнесу и государственной власти.
В современной России сочетание систем государственного регулирования и саморегулирования в формировании рекламного рынка признано основным стратегическим направлением.
Становление правового государства и гражданского общества предполагает свободу демократических образований в рекламном бизнесе: общественных объединений, ассоциаций, союзов, обеспечивающих саморегу лирование процесса, защиту интересов его участников. С другой стороны, государство призвано обеспечить защиту этических норм общества, его традиций и менталитета, экономических и социальных интересов каждой личности перед напором частных, порой корыстных интересов участников рекламного бизнеса. Государство обязано обеспечивать наряду с правовым также и административное вмешательство в среду рекламного бизнеса в необходимых пределах.
Становление рыночной экономики предполагает жесткую конкуренцию. Формирование цивилизованного рынка - это длительный процесс. Интересы потребителей не всегда совпадают с интересами участников рекламного бизнеса, а иногда вступают в прямое противоречие. Стратегия сочетания государственного регулирования и саморегулирования на рекламном рынке получило правовое закрепление в Законе Российской Федерации "О рекламе" (12).
"Государственный контроль и саморегулирование в области рекламы" определяет ведущие элементы в механизме регулирования рекламным рынком, принципы их взаимодействия. Статья 26 "Полномочия федерального антимонопольного органа по государственному контролю в области рекламы" раскрывает предназначение и полномочия Комитета в системе регулирования рекламы: - Федеральный антимонопольный комитет и его территориальные ор ганы осуществляют в пределах своей компетенции государственный кон троль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе (п.1) - Полномочия федерального антимонопольного органа сводятся: к предупреждению и пресечению фактов ненадлежащей рекламы с правом направлять предписания о прекращении нарушений законодательства, об осуществлении контррекламы; требованию приостановления или аннулирования лицензии, направлению материалов в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений в области рекламы, (п. 2)
- Пункты 2, 3, 4 статьи 26 закона "О рекламе" определяют основу взаимодействия федерального антимонопольного комитета с другими государственными органами, участвующими в процессе регулирования рекламной деятельности, прежде всего, с судебными. "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) вправе предъявлять иски в суды, арбитражные суды, в том числе в интересах неопределенного круга потребителей рекламы, в связи с нарушениями рекламодателями, рекламопро-изводителями и рекламораспространителями законодательства Российской Федерации о рекламе и о признании недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой" (п. 2). Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять в пределах своей компетенции функции по защите прав потребителей и недобросовестной конкуренции, также являются непременной составляющей механизма государственного регулирования рекламной деятельности.
