Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие конституционно — правового статуса города Москвы
1.История правовой регламентации статуса г. Москвы 14
2. Понятие и особенности правового статуса г. Москвы 55
Глава II. Содержание правового статуса города Москвы как столицы Российской Федерации .
1. Порядок разграничения предметов ведения и полномочий между г. Москвой и Российской Федерацией 88
2. Полномочия органов государственной власти г. Москвы при взаимо действии с федеральными органами государственной власти 112
3. Оптимизация конституционно-правового статуса г. Москвы 137
4. Зарубежный опыт правового регулирования статуса столицы государства 157
Заключение 183
Список использованной литературы 189
Приложение 205
- Понятие и особенности правового статуса г. Москвы
- Полномочия органов государственной власти г. Москвы при взаимо действии с федеральными органами государственной власти
- Оптимизация конституционно-правового статуса г. Москвы
- Зарубежный опыт правового регулирования статуса столицы государства
Введение к работе
В современных социально-экономических условиях развития общества и модернизации российского образования основной целью высшего профессионального образования является подготовка квалифицированного работника соответствующего уровня и профиля, конкурентоспособного на рынке труда, компетентного, ответственного, свободно владеющего своей профессией и ориентированного в смежных областях деятельности, способного к эффективной работе по специальности на уровне мировых стандартов, готового к постоянному профессиональному росту, социальной и профессиональной мобильности; удовлетворение потребностей личности в получении соответствующего образования [54].
В числе стратегических направлений развития высшего профессионального образования особое место занимает укрепление и модернизация материально-технической базы и инфраструктуры образовательных учреждений; развитие в российской высшей школе научных исследований и разработок, оказывающих решающее влияние на укрепление кадрового потенциала и технологического уровня народного хозяйства страны. Для стимулирования научно-исследовательской деятельности преподавателей высшей школы планируется расширить масштабы ее финансовой государственной поддержки, в том числе -в форме грантов на конкурсной основе. Решение задачи коренного улучшения системы профессионального образования, качества подготовки работников в тесной взаимосвязи с развитием фундаментальной и прикладной науки имеет определяющее значение для будущего страны.
Предусматриваются также меры по преодолению негативных тенденций в кадровом обеспечении образования, повышению социальною статуса и профессионализма педагогических работников: разработка и экспериментальная апробация моделей реформирования системы подготовки педагогических кадров - ее организации, структуры, содержания, принципов взаимосвязи с образовательной практикой и инновационными процессами в образовании; увеличе-
ниє объема и повышение качества подготовки педагогических кадров для системы начального и среднего профессиональною образования.
В условиях модернизации образования необходимо переосмыслить накопленный опыт подготовки учителя, разработать новые подходы к формированию готовности студента педагогического вуза к преподавательской деятельности. Развитие системы подготовки учи і елей, как и образования в целом, обусловлено социально-экономическими, научно-техническими, психолого-педагогическими, духовно-нравственными и другими факторами.
Определяющим при разработке стратегии педагогического образования являются современное состояние и перспективы развития высшей школы, а также требования к уровню профессиональной подіотовки учителя.
"Федеральная программа развития образования" (от 10 апреля 2000 г. № 51-Ф 3.- Российская газета от 15 апреля 2000 г.) ставит в качестве главной цели -развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. Одна из основных задач этой программы - это восстановление и развитие системы научного и технического творчества обучающихся.
"Национальная доктрина образования в Российской Федерации" (от 4 октября 2000 г.) определяет приоритетными целями и задачами образования -разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализации личности.
"Концепция социально-экономического развития Республики Карелия" (от 10 февраля 1999 г.) на период 1999 - 2002 - 2010 гг. в области молодежной политики также ставит в качестве одной из приоритетных задач - развитие и поддержку различных форм художественного и технического творчества молодежи.
Творческая деятельность педагога и подготовка к ней выходят на первый план профессиональною обучения будущих учителей.
Следовательно, одним из путей повышения эффективности образовательного процесса в вузе является привлечение студентов к научно-исследовательской, творческой работе [9,12,24,26,27,28,29,52,60,87,99,113].
Анализ современного состояния отечественной высшей школы и перспектив ее развития [1,10,34,41,46,49,56,57,58,64,69,73,78,89] позволяет прийти к заключению о том, что в образовательный процесс профессиональной подготовки выпускника педагогического вуза, наряду с такими компонентами, как организаторский, коммуникативный, гностический, информационный, конструктивный должен быть включен и творческий.
Это позволяет перенести акцент в образовательном процессе с изучения фактического материала на освоение методов исследования, формирование творческих способностей и стремление к самообразованию.
В процессе творчества у студентов возникает возможность самореализации, развитие способностей творчества и личностного роста, формируются профессиональные увлечения и интересы, происходит апробация в сфере будущей профессиональной деятельности.
Поэтому разработка и внедрение в практику педагогических вузов методик и методических систем формирования творческих способностей студентов является важным и необходимым направлением модернизации их профессиональной подготовки. В таких системах смещение акцента в обучении происходит с передачи знаний на создание психолого-педагогических условий, направленных на формирование и развитие творческих способностей студентов, что в дальнейшем будет способствовать проявлению таких качеств личности, как воля, предприимчивость, оригинальность мышления, гибкость реагирования, способность принимать нестандартные решения в профессионально-педагогической деятельности.
Профессия учителя с успехом может быть занесена в разряд творческих. Каждый учитель вправе претендовать на индивидуальный педагогический почерк. В творчестве заключена привлекательная сторона педагогической профессии. Практика показывает, что по мере усиления творческой составляющей
возрастает интерес молодого учителя к своей профессии, процесс становления педагога приобретает личностный смысл и набирает оптимальный гемп.
Поэтому в настоящее время назрела объективная необходимость модернизации существующей системы профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства. В многочисленных публикациях о подготовке к инновационной педагогической деятельности остро ставится вопрос о необходимости изменения целевых ориентиров, стратегии и тактики профессионального педагогического образования, усиления его творческой составляющей [1,30,32,45,47,49,58,68,143,146,147].
Вопрос о важности формирования способностей к творчеству уже давно получил научное освещение благодаря трудам отечественных ученых-физиологов И.М.Сеченова и И.П.Павлова. Ими было установлено, что всякая мыслительная деятельность (в том числе и творческая) с физиологической точки зрения есть процесс образования условных рефлексов. В этом смысле между гениальным открытием и обыденной догадкой нет принципиальной разницы.
На исследования проблемы творческих способностей наибольшее влияние оказали труды таких выдающихся теоретиков психолоіии, как Б.М.Теплова, С.Л.Рубинштейна, А.Н.Леонтьева, К.К.Платонова, Б.Ф.Ломова и др.
Психологические основы развития творческих способностей, содержания и структуры іворческого процесса представлены в трудах Г.С.Альтшуллера, В.И.Андреева, Ю.К.Бабанского, Д.Б.Богоявленского, С.М.Василейского, Л.С.Выготского, А.А.Карачева, В.А.Крутецкого, Т.В.Кудрявцева, А.Н.Леонтьева, Т.Рибо, С.Л.Рубинштейна, Ю.С.Столярова, В.Л.Худякова, В.В.Шапкина и др.
Формирование творческих способностей студентов в процессе профессионального обучения в педагогическом вузе происходит в деятельности (учение, общение, труд, игра), зависит от содержания учебного труда, отношений, возникающих в учебной деятельное і и между ее участниками.
Работа по формированию творческих способности студентов педагогических вузов, построенная на основе системного, комплексного, личностно-
ориентированного, личностно-деятельностного и технико-технологического подходов, стимулирования познавательного интереса путем включения в содержание учебного материала системы комплексных творческих заданий, взаимосвязи теоретического и практического профессионально-педагогического обучения, через организацию продуктивного творческого общения студентов, создания в учебной группе творческой атмосферы, условий для осуществления "внутреннего" общения студентов, внедрения на учебных занятиях элементов поисковой, конструкторской, рационализаторской деятельности, как альтернатива традиционному обучению, должна обладать обучающими и развивающими возможностями.
Но при этом есть ряд психолого-педагогических факторов, сдерживающих внедрение инновационного образования в вузовский учебно-воспитательный процесс.
Среди них главными являются трудности психологической перестройки преподавателей, преодоление стереотипов педагогического мышления, нежелания части педагогов менять привычный стиль работы. Педагогическое образование должно играть опережающую роль по отношению к сегодняшним проблемам школы и бьп ь ориентированным на школу завтрашнего дня.
Происходящие в современном обществе социально-экономические процессы из-за высокой степени динамичности и своей неоднородности обуславливают и резко обостряют противоречия, имеющие место во взаимодействии принципов, методов, способов и форм подготовки педагогических кадров [10,73,83,93,101,102,106,107,110,127,131,133,148].
Сущность имеющих место противоречий определяется требованиями общества к уровню профессионально-личностного развития учителя.
Профессиональная подготовка учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете в направлении формирования их творческих способностей характеризуется наличием в настоящее время следующих противоречий:
между объективной потребностью общества в формировании творческих способностей личности и недостаточным научным, методолого-теоретическим и методическим обеспечением процесса развития творческого потенциала педагога;
между быстро растущими изменениями требований к уровню обученно-сти и личностному творческому развитию выпускника педагогического университета по специальности "Технология и предпринимательство" в условиях модернизации педагогического профессионального образования и относительно медленными инновационными изменениями в используемых методах, формах, средствах и технологиях профессионально-педагогического обучения учителей технологии и предпринимательства;
между индивидуальным характером творческой деятельности и единообразием предъявляемых к учебному коллективу в целом требований, не позволяющих студенту при существующих традиционных методиках обучения в достаточной мере проявлять творческую самореализацию.
Поиск решений отмеченных выше противоречий позволил определить проблему исследования, которая состоит в том, что функционирующая в настоящее время традиционная методика профессиональной подготовки студентов в педагогических университетах и институтах не создает объективных предпосылок для эффективного формирования творческих способностей студентов и полной их самореализации как будущих специалистов - педагогов.
Необходимость разработки современных методических систем для разрешения указанной проблемы и определило выбор темы нашего исследования: "Методика формирования творческих способностей студентов педагогического университета в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринима гел ьст ва".
Целью исследования является научное обоснование и разработка методики формирования творческих способностей студентов педагогического универси-
тета в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства.
В качестве объекта исследования выступает процесс профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете.
Предметом исследования является методика формирования творческих способностей студентов в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства и методические условия ее эффективной реализации в педагогическом университете.
Гипотеза исследования состоит в том, что формирование творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете может быть успешно осуществлено, если будут:
установлены и раскрыты общая структура и содержание творческой деятельности и творческих способностей педагога;
использованы системный, комплексный, личностно-деятельностный, личностно-ориентированный и технико-технологический подходы к формированию творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства;
определены закономерности, принципы и требования эффективного формирования творческих способностей учителей технологии и предпринимательства;
обоснована, разработана и экспериментально проверена модель методики формирования творческих способностей студентов педагогического университета в процессе профессиональной подготовки учителей техно-лої ии и предпринимательства;
определены критерии, показатели и методические условия эффективного формирования творческих способностей студентов.
В соответствии с поставленной целью, выделенными объектом, предметом и сформулированной гипотезой в исследовании решались следующие основные задачи:
Изучить современное состояние и тенденции профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства, выявить особенности их профессионально-педагогической деятельности.
Раскрыть общую структуру и содержание творческой деятельности и творческих способностей педагога.
Обосновать научные подходы и определить закономерности, принципы и требования эффективного формирования творческих способностей учителей технологии и предпринимательства.
Разработать и экспериментально провериіь модель методики формирования творческих способностей студентов педагогического университета в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства.
Определить критерии, показатели и методические условия эффективного формирования творческих способностей студентов.
Методолого-теоретическими основами решения поставленных задач являлись:
психологические теории познания, формирования и развития способностей личности, психодиаі ностики индивидуальных личностных особенностей (А.В.Батаршев, Л.С.Выготский, П.Я.Гальперин, Ф.Н.Гоноблин, Н.Д.Левитов, Н.С.Лейтес, А.Н.Леонтьев, Б.Ф.Ломов, С. Медник, К.К.Платонов, С.Л.Рубинштейн, Б.М.Теплов и др.);
психолого-педагогические теории профессиональной деятельности, дидактические и методические закономерности, принципы и требования профессионального обучения (Ю.К.Бабанский, И.Д.Багаева, С.Я.Батышев, А.П.Беляева, Б.С.Гершунский, Н.И.Думченко, М.И.Махмутов, И.П.Подласый, С.Я.Усманова, А.Е.Шильникова и
др-);
- психологические теории творчества и творческой деятельности человека
в формировании и развиїии его личности, в том числе в образовательной
области "Технология" (Г.С.Альтшуллер, П.Р.Атутов, С.М.Василейский,
Н.Ф.Гейжан, Д Гилфорд, Л.С.Выготский, В.М.Заенчик, А.А.Карачев, Н.Н.Коваленко, В.А.Комаров, Г.И.Кругликов, В.А.Крутецкий, Т.В.Кудрявцев, Е.М.Муравьев, А.П.Надточий, Т.Рибо, Д.Росман, Ю.С.Столяров, Е.П.Торренс, Ю.Л.Хотунцев, В.Л.Худяков, А.В.Хуторской, В.В.Шапкин, В.Е.Шмелев и др.);
педагогические теории развивающего обучения (В.И.Андреев, В.В.Давыдов, Л.В.Занков, А.Д.Король, А.Н.Леонтьев, И.Я.Лернер, А.М.Матюшкин, М.И.Махмутов, М.Н.Скаткин и др.);
основные положения теорий системного, комплексного, личностно-ориентированного, личностно-деятельностного и технико-технологического подходов к анализу, моделированию и проектированию педагогических систем, объектов и явлений (Ю.К.Бабанский, С.Я.Баев, А.П.Беляева, Б.С.Гершунский, Н.А.Кононец, И.П.Кузьмин, Н.В.Кузьмина, С.М.Маркова, В.А.Халеев и др.);
теоретические основы интеграции и дифференциации содержания, индивидуализации, оптимизации, технологизации и интенсификации процесса обучения, адаптивного управления учебно-познавательной деятельностью (Ю.К.Бабанский, А.В.Батаршев, С.Я.Батышев, А.П.Беляева, В.П.Беспалько, Д.И.Гуляев, Т.М.Коровина, Т.А.Костина, В.И.Сопин, Н.Ф.Талызина, А.Х.Шкляр и др.):
теории моделирования учебно-воспитательного процесса и проектирования методических систем в высшей школе (С.И.Архангельский, С.А.Евсиков, С.И.Зиновьев, И.Я.Конфедератов, Н.Н.Коваленко, В.С.Леднев, С.М.Маркова, И.П.Подласый, М.Н.Скаткин, О.О.Хадкова, Н.Н.Юрьева и др.);
современные научные достижения в области проектирования и применения инновационых форм, методов, средств и педагогических технологий, в том числе новых информационных технологий обучения (Н.М.Александрова, Н.Е.Астафьева, С.И.Архангельский, Т.К.Ахаян, В.Ю.Волков, Н.А.Кононец, В.И.Сопин, О.О.Хадкова, Г.И.Щукина и др.).
В процессе исследования использовались теоретические методы (изучение и анализ литературных источников по профессиональной педагогике, психологии, методике обучения и др., по изучаемой проблеме, систематизация современных достижений теории и практики, результатов ранее проведенных исследований в области научного обоснования, создания и применения инновационных методических систем, методик в образовательном процессе; уточнение терминологического понятийного аппарата исследования; установление критериев, уровней и показателей оценки эффективности методики формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете и др.), а также эмпирические методы исследования (анкетирование, диагностирование и тестирование студентов с целью выявления креативных способностей и учебных достижений; наблюдение за учебным процессом преподавания спецтехнологии и практикумов в учебных мастерских; констатирующий и формирующий педагогические эксперименты; проектирование содержания и моделирование процесса профессионально-педагогического обучения с использованием разработанной методики формирования творческих способностей и др.).
Исследование проводилось в 2002-2007 гг. в несколько этапов:
На первом этапе (2002-2004 гг.) осуществлялось изучение современного состояния теории и практики формирования творческих способностей учащихся и студентов на основе анализа и систематизации литературных источников, ранее проведенных исследований, отечественного и зарубежного опыта; уточнение целей и задач научно-исследовательской и опытно-экспериментальной работы; формирование понятийного аппарата исследования; разработка структуры диссертации, общей программы и методики диссертационного исследования; проведение констатирующего эксперимента.
На втором этапе (2004-2006 гг.) внедрялись и реализовывались системный, комплексный, личностно-деятельностный, личностно-ориентированный и технико-технологический подходы к формированию творческих способностей в процессе теоретического и практического профессионально-педагогическою
обучения студентов; проводилось моделирование процесса формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства, раскрытие сущности понятия творческих способностей учителя технологии и предпринимательства; разрабатывалась классификация и содержание разных видов творческих заданий и задач; обосновывались критериальные уровни и показатели сформированности творческих способностей студентов; определялись методические условия формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства; проводились этапы формирующего эксперимента (организация обучения экспериментальной и контрольной групп, использование в учебно-воспитательном процессе разработанной методики формирования творческих способностей студентов; проведение контрольных срезов по установлению уровней сформированности творческих способностей, профессионально-педагогических знаний и умений студентов в экспериментальной и контрольной группах по единым контрольным заданиям, количественная и качественная обработка результатов контрольных срезов, формулировка выводов об эффективное і и разработанной методики формирования творческих способностей студентов).
Третий этап исследования (2006-2007 і г.) заключался в анализе, обобщении, систематизации и интерпретации полученных результатов эксперимента и исследования в целом; уточнялись основные компоненты, элементы и параметры модели методики формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете; формулировались общие выводы по результатам исследования.
В качестве опытно-экспериментальной базы исследований использовались: факультет технологии и предпринимательства Карельского государственного педагогического университета, профессиональные лицеи № 1 и № 19 г. Петрозаводска, а также общеобразовательная школа № 9 города Петрозаводска.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- в выделении и раскрытии целей, задач, содержательных и процессуальных компонентов творческой деятельности и творческих способностей
студентов педагогического университета в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства;
в научном обосновании и создании модели методики формирования творческих способностей студентов;
в разработке пяти критериальных уровней и их показателей оценки сформированности творческих способностей студентов.
Теоретическая значимость исследования состоит:
в выявлении тенденций, обосновании закономерностей, определении общедидактических и специфических принципов и требований эффективного формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства;
в разработке научно-педагогической классификации видов и типов творческих заданий и задач для формирования творческих способностей студентов;
в определении методических условий эффективного формирования творческих способностей студентов в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства.
Практическая значимость исследования заключается:
в разработке образцов и комплектов основных видов творческих заданий и задач, тестовых контрольных заданий по оценке уровня сформированности творческих способностей студентов;
в разработке методики формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства и подготовке на этой основе методических рекомендаций по организации процесса обучения творческой деятельности студентов.
Эти прикладные результаты исследования могут быть также использованы при разработке кружковых и студийных занятий по техническому творчеству в общеобразовательных школах и профессиональных учебных заведениях технического профиля.
16 В результате проведенного исследования на защиту вынесены следующие его основные положения:
Общедидактические и специфические принципы и вытекающие из них требования эффективного формирования творческих способностей будущих учителей технологии и предпринимательства в педагогическом университете, основанные на стимулировании познавательного интереса с помощью творческого содержания учебного материала, активных развивающих форм, методов и средств познавательно-практической деятельности, установления межпредметных связей естественных, психолого-педагогических, общетехнических и специальных дисциплин на примере предметов специальной технологии и практического обучения в учебных мастерских, и направленные на повышение эффективности и качества профессионально-педагогического обучения студентов и развития их творческого мышления.
Модель методики формирования творческих способностей студентов педагогического университета в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства, разработанная на основе системного, комплексного, личностно-ориентированного, личностно-деятельностного и технико-технологического подходов к профессионально-педагогическому обучению, и представляющая собой методическую систему единства и взаимосвязи целей, задач, содержания, форм, методов, средств и технологий теоретического и практического профессионально-педагогического обучения с использованием инновационных комплексных творческих заданий и задач для формирования творческих способностей.
Научно-педагогическая классификация и виды творческих заданий и задач, реализованные по различным классификационным признакам предъявления учебной информации применительно к целям формирования творческих способностей студентов в процессе теоретического и практического профессионально-педагогического обучения.
4. Методические условия и методические рекомендации эффективного формирования творческих способностей студентов, критериальные уровни и показатели их сформированное ги в процессе профессиональной подготовки учителей технологии и предпринимательства, основанные на организации продуктивного творческого общения студентов, создания в учебной группе творческой атмосферы путем использования на учебных занятиях форм, методов, средств и технологий поисковой, конструкторской, рационализаторской творческой деятельности. Достоверность и обоснованность полученных результатов исследования обусловлены исходными методолого-теоретическими положениями, реализацией системного, комплексного, личностно-ориентированного, личностно-деятельностного и технико-технологического подходов к формированию творческих способностей учителей технологии и предпринимательства, личным участием автора в профессионально-педагогическом процессе подготовки будущих учителей технологии и предпринимательства; сочетанием методов теоретического и экспериментального исследования адекватных поставленным целям и задачам исследования; единством и взаимодействием использованных качественных и количественных критериев и показателей оценки эффективности модели методики формирования творческих способностей студентов; репрезентативностью полученных результататов педагогического эксперимента, а также внедрением результатов исследования в педагогическую практику высших и средних профессиональных учебных заведений.
Апробация результатов проведенного исследования и их внедрение осуществлялись путем их использования на факультете технологии и предпринимательства Карельского государственного педагогического университета в работе со студентами. Материалы проведенного исследования обсуждались на заседаниях лаборатории педагогических технологий Института профессионально-технического образования РАО в г.Санкт-Петербурге, на заседаниях кафедры специальных дисциплин технической технологии и методики преподавания Карельского государственного педагогического университета; пред-
ставлялись на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Роль педуниверситетов Северо-запада России в развитии сельской школы региона в условиях модернизации образования» (Петрозаводск, 7-8 сентября 2004 г.), «Технологическое развитие в условиях модернизации образования» (Москва, 22-25 ноября 2004 г.), «Этнокультурное образование в технологической подготовке студентов и школьников» (Петрозаводск, 14-15 декабря 2004 г.), «Современное образование: научные подходы, опыт, проблемы, перспективы» (Пенза, 24-25 марта 2005 г.), «Технологическое образование в школе и вузе» (Москва, 30-31 января 2006 г.), «Методолого-теоретические концепции интегративнои педагогической теории в условиях модернизации профессионального образования» (Санкт-Петербург, 25-26 сентября 2006 г.), «Проблемы технологического образования в школе и ВУЗе» (Москва, 27-30 ноября 2006 г.).
Внедрение основных результатов исследования было реализовано путем проведения теоретических и практических занятий со студентами факультета технологии и предпринимательства Карельского іосударственного педагогического университета, с учащимися профессиональных лицеев №1 и №19 г. Петрозаводска, уроков технологии с учащимися общеобразовательной школы №9 г. Петрозаводска, путем публикаций основных положений работы в сборниках научных трудов и других изданиях.
Понятие и особенности правового статуса г. Москвы
Ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации определяет Москву как город федерального значения. Данное понятие, прежде всего, указывает на то, что юридически статус Москвы вовсе не уникален. Москва - лишь «элемент» в обособленной, но теоретически незамкнутой категории городов РФ: никакой иной ни практической, ни правовой нагрузки указанное понятие не несет. Красноречивое умолчание Конституции Российской Федерации 1993 года об уникальности Москвы можно интерпретировать в том смысле, что Конституция оставляет открытым вопрос не только о номенклатуре функций столичной территории, но и том, сколько таких территорий в принципе может быть.
Такой подход является данью дореволюционной и советской традиции, согласно которой Москва и Санкт-Петербург (Ленинград) всегда имели особый (в том числе столичный) статус. В СССР Москва являлась городом союзного подчинения. Таких городов, за исключением всех столиц союзных республик, которым данный статус присваивался автоматически, в СССР было три: Москва, Ленинград и Севастополь. На практике такой статус означал прямое подчинение власти города союзным органам власти и особыйпорядок финансирования города (из союзного бюджета).
Понятие "город федерального значения" ничего подобного в настоящий момент не содержит.В настоящее время, является актуальным вопрос о правовом регулировании статуса города Москвы. Правовой статус (лат. status - состояние, положение) - это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей.
Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости (формализация в виде совокупности конституционно-правовых норм), относительного постоянства, внутренней согласованности (как качественный признак конституционно-правового статуса проявляется во взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов статуса) и системообразующей значимости.
В науке конституционного права статус - это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений. По мнению Богдановой Н.А., в структуре конституционно-правового статуса можно выделить следующих четыре обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента: 1. Место в обществе и государстве, социально - политическая роль и назначение. 2. Общая правоспособность - как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом каче стве, в конституционноправовые отношения. 3. Компетенция и ответственность. 4. Гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права62. По мнению Таболина В.В. - содержанием правового статуса города является совокупность следующих элементов: 1) цели, задачи, функции; 2)права, обязанности, ответственность города; 3) правовой режим управления городом; 4) городская территория; 5)городское население; 6) городская власть (государственная и местное самоуправление); 7)городское законодательство . Согласно ст.2. Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993г. №4802-1 (в редакции от 18.07.1995г.) под статусом столицы понимается правовое положение Москвы, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов власти Федерации и города в связи с осуществлением им функций столицы России. Правовое регулирование статуса столицы осуществляется принимаемым в развитие ч.2 ст.70 Конституции Российской Федерации федеральным законом .
На наш взгляд, правовой статус г. Москвы включает в себя следующие элементы: территориальное единство города, состав территории, границ; 2)наличие публичной муниципальной власти, органов городского самоуправления; 3)собственные предметы ведения города и полномочия необходимые (и предоставленные) городским органам власти для их эффективного решения; 4) наличие устава города, устанавливающего основные институты городского самоуправления; 5)право издавать собственные нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на-территории города всеми гражданами и учреждениями; 6) право иметь собственную символику. Как показывает анализ текста Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993г. №4802-1,(в редакции от 18.07.1995г.), особенности правового статуса города Москвы как столицы Российской Федерации вытекают из того, что на ее территории размещаются федеральные органы государственной власти, представительства субъектов Российской Федерации и дипломатические представительства иностранных государств. То есть, анализ вышеуказанного закона позволяет говорить об индивидуальном правовом статусе г. Москвы, т.е. о правовом статусе, выделяющем конкретные особенности Москвы.
Полномочия органов государственной власти г. Москвы при взаимо действии с федеральными органами государственной власти
В настоящее время в условиях роста значения Москвы как субъекта Российской Федерации и столицы Российской Федерации одновременно необходимо ясно определиться с тем, какие права и полномочия в сфере совместного ведения имеет Российская Федерация и какие - Москва, что можно сделать, разработав соответствующие положения в федеральное законодательство либо путем разработки нового законодательства.
По достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения понятие «полномочие» обозначает «права и обязанности одновременно на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа» " . Например, В.В. Невинский под «полномочиями» по нимает «совокупность прав государственных органов по принятию пра вовых актов и осуществлению иных властных мер, направленных на реализацию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения» .
Таким образом, «полномочие» - это свойство, присущее государственному органу, иному властному субъекту. Если рассматривать предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а полномочия - как гарантированные законом меры принятия решений по определённым предметам ведения, то можно полагать, что создатели навой российской конституционной модели (ст. 71, 72) установили юридически определенные сферы и объекты воздействия, находящиеся и ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. В ст. 73 Конституции Российской Федерации говорится о полномочиях Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Если, как полагает И. Л. Умнова, термин «полномочия Российской Федерации» (ст. 73 и 77) представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации, и считает, что эта «неудачно употребляемая и законодательстве СССР и РСФСР категория, вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений», а затем предлагает вместо термина «полномочия Российской Федерации» использовать термин «компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения» , то следует заметить, что, во-первых, в ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации термин «полномочия Российской Федерации» используемся в контексте предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; во-вторых, предметы совместного ведения Российском Федерации и её субъектов установлены в статье 72 Конституции Российской Федерации и о каком «одном из частных видов предметов неделимой федерации» можно говорить; в - третьих, заменив термин «полномочия Российской Федерации» и ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации на термин «компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения», мы получим следующую формулировку ст. 73 Конституции Российской Федерации; «Вне пределов ведения Российской Федерации и компетенции федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
4.2 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации будет выглядеть следующим образом: «В пределах ведения Российской Федерации и компетенции федеральных органов государственной власти по предметам совместного веления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Полномочия органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации четко прописаны в Законе Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации - в ст. 4. Согласно данной статье, в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:
1) Предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги. При этом порядок предоставления регламентируется следующими нормативно-правовыми актами: а) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ; б) Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве»
Оптимизация конституционно-правового статуса г. Москвы
В соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва, а статус столицы устанавливается Федеральным Законом.
Включение указанной нормы в Конституцию Российской Федерации свидетельствует о том, что вопрос об установлении статуса столицы Российской Федерации является ключевым. Значит, принятие соответст вующего Федерального Закона следует рассматривать как одну из самых насущных задач сегодняшнего дня. На данный момент действующим является Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993г., который был принят до вступления действующей Конституции Российской Федерации в силу.
Федеральный закон - это закон, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным конституцией к исключительной компетенции федерации, а также к совместной компетенции федерации и ее субъектов. Общим принципом, закрепляемым конституциями всех федеративных государств, является верховенство такого закона по от-ношению к законам субъекта Российской Федерации .
Конституция Российской Федерации также устанавливает, что федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Она закрепляет верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2, ст. 4). Этот принцип конкретизируется ч. 5 ст. 76, предусматривающей, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным Законам, а в случае такого противоречия действует Федеральный Закон. Вместе с тем Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство Закона субъекта Российской Федерации, принятого по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, то есть не входящим в предметы ведения федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На сегодняшний день, нет данных о том, что разрабатывается проект нового Закона о статусе столицы Российской Федерации. Представляется, что такая ситуация неслучайна. Новый Федеральный Закон о статусе столицы Российской Федерации может изменить правовое регулирование имущественных и иных отношений в городе Москве. В первую очередь, это относится к отношениям, касающимся недвижимого имущества.
В настоящее время статус столицы Российской Федерации устанавливается Законом Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. Этот законодательный акт Российской Федерации рассматривается органами государственной власти города Москвы как основа установления особого порядка разграничения и управления государственной собственностью на недвижимость на территории города Москвы.
Например, согласно п. 1 Постановления Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 868 «О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве» разграничение государственной собственности в Москве на федеральную собственность и государственную собственность города Москвы осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г.
В указанное Постановление Правительства Москвы вносилось множество изменений и дополнений. Последнее изменение в него было внесено Распоряжением Мэра Москвы от 6 февраля 2001 г. № 86-р. При этом нормы, где говорится о Законе Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993г. как основе для правового регулирования вопросов, связанных с недвижимым имуществом, остаются незыблемыми.
Зарубежный опыт правового регулирования статуса столицы государства
Современное конституционное регулирование статуса столицы за рубежом характеризуется тремя основными признаками: 1) установлением города, являющегося столицей (например, согласно ст. 5 Конституции Испании 1978 г. «Столицей государства является город Мадрид»); 2) характеристикой столицы как административно территориальной единицы (согласно ст. 14 Конституции Румынии 1991 года «Столица Румынии - муниципия Бухарест»141). Иногда встречаются более эмоциональные характеристики статуса (согласно ст. 17 Конституции Литвы 1992 года «Столицей Литовской Республики является город Вильнюс - многовековая историческая Столица Литвы»); 3) указанием на то, каким именно актом регулируется статус столицы (согласно пункту 2 статьи 10 Конституции Словакии 1992 года «Статус Братиславы как столицы Словацкой Республики устанавливается законом»143).
Наиболее детально регулируется статус столицы в конституциях латиноамериканских государств, поскольку в них для расположения столицы выделяется федеральная территория с особым статусом.
В большинстве федеративных государств столицы (Вашингтон, Дели, Мехико и др.) выделены в особые административные единицы, не являющиеся субъектами федерации. Вместе с тем, некоторые крупные континентальные европейские города - столицы (Париж, Лондон, Берлин) одновременно и административные единицы основного уровня административно - территориального деления. И в этом отношении зарубежный опыт организации столичного и местного самоуправления в общей системе управления городами-мегаполисами может представлять определенный интерес.
Так, в конституции Соединенных Штатов Америки нет упоминания Вашингтона как столицы страны. В одной из дополнительных статей, принятой в 1961 году (статья XXIII), говорится, что округ Колумбия «является местом расположения правительства Соединенных Штатов»144. В основном тексте конституции, принятой в 1787 году, конгрессу США разрешалось выделять в любом штате специальный округ, не превышающий десяти квадратных миль, который с одобрения конгресса может стать местопребыванием правительства Соединенных Штатов.
Столица США не является субъектом федерации, и его территория выделена в отдельный федеральный округ. Такая же система используется и в европейских федеративных государствах. Даже в небольшой по территории Австрии ее столица Вена не является субъектом федерации. Она была объявлена более десяти лет назад после административной реформы особой федеральной территорией, которая, как и Вашингтон, управляется из федерального центра. Во многих крупных странах Азии и Америки столицы государств размещаются не в самом крупном из городов. Семимиллионный Стамбул был в прошлом столицей Османской империи. Но столицей современной Турции является Анкара. Столица Бразилии — не Сан-Паулу или Рио-де-Жанейро, а город Бразилиа. Правительство и президент Индии находятся не в Бомбее или Калькутте, а в Дели. Столица Канады г. Оттава — это четвертый по численности населения город страны. Столица Австралии Канберра — это седьмой по численности город этого материка и государства. Вашингтон занимает только девятое место в США по численности- населения. Эти столицы управляются обычно федеральными властями и с учетом в первую очередь интересов этих властей, по отношению к которым интересы» обычного городского населения отходят на второй план.
Например, жители Вашингтона, как города-столицы, уже давно борются за предоставление им равных избирательных прав с жителями других населенных пунктов США. В" настоящее время официальные ре зиденты столицы США не имеют права избирать своего представителя в конгрессе, хотя и платят налоги в федеральную казну. Это положение вещей обусловлено особым статусом Вашингтона, который не входит ни в один из штатов, и сохраняется уже на протяжении приблизительно 200 лет. Муниципальный совет города, члены которого избираются жителями на основе демократических выборов, но не имеют права голоса в парламенте, периодически начинают пропагандистскую кампанию под лозунгом «Налоговая повинность без избирательных прав».
Таким образом, статус федеральных столиц в США, Австралии, Бразилии - это безусловный «плюс» в сравнении со статусом Москвы. Так как сразу решаются все проблемы компетенции, предметов ведения, полномочий. Однако к Москве такой подход не применим, так как Москва - не просто территория или обычный город, а именно столичный город с глубокой исторической основой.
Интересным представляется рассмотрение правового статуса столицы на примере таких столиц стран бывшего СССР как Бишкек и Астана.
Статус города Бишкека определяется его правовым положением столицы Кыргызской Республики и включает в себя первичный базовый и областной территориальные уровни местных кенешей и местной государственной администрации. Систему государственного управления и местного самоуправления образуют городская государственная администрация, городской кенеш, районные органы исполнительной власти и местного самоуправления.
