Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики 14
1 Банковские отношения как составная часть предмета финансового права 14
2 Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики 33
3 Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности 47
Глава 2. Основные аспекты зарубежного и российского правового регулирования банковского сектора экономики 68
1 Основы банковского регулирования в зарубежных странах 68
2 Основы правового статуса центральных банков как главных регуляторов банковского сектора экономики за рубежом 85
3 Основные принципы законодательного регулирования систем страхования вкладов в зарубежных странах 98
Глава 3. Антикризисное правовое регулирование в зарубежных странах и России и предложения по совершенствованию российского финансового законодательства 118
1. Совершенствование антикризисного правового регулирования в зарубежных странах как реакция на мировой финансовый кризис конца 2000-х 118
2. Антикризисная финансово-правовая реформа в банковском секторе экономики России: анализ произошедших изменений и перспективы дальнейшей реализации 149
Заключение 172
Список литературы 182
- Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики
- Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности
- Основы правового статуса центральных банков как главных регуляторов банковского сектора экономики за рубежом
- Антикризисная финансово-правовая реформа в банковском секторе экономики России: анализ произошедших изменений и перспективы дальнейшей реализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Мировой финансовый кризис, произошедший в конце 2000-х годов, заставил во многом выработать новые подходы к финансово-правовому регулированию банковского сектора экономики. Во всем мире в соответствующей правовой области на протяжении последних лет разрабатываются новые концепции, связанные с предотвращением и преодолением кризисных явлений на финансовых рынках. Очевидно, что существенным элементом антикризисной деятельности государства в банковском секторе экономики является правовое регулирование.
В условиях современной рыночной экономики банковская система становится особым объектом финансово-правового регулирования. С развитием общественных отношений трансформируется, таким образом, предмет финансового права, его методология, субъектный состав. Исследование и оценка этих процессов с позиций современности является актуальной задачей науки финансового права.
Особенностью становления российской системы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики являлось то, что она во многом складывалась на основе зарубежного опыта. Являясь частью глобального финансового рынка, Российская Федерация предпринимает необходимые усилия по интеграции в международное правовое поле. В этих условиях сравнительно-правовой анализ финансово-правового регулирования банковского сектора экономики становится особенно актуальным, позволяет определить моменты «отставания» нашей страны от мировых тенденций, выявить наиболее подходящие для России и применяемые в мире модели правового регулирования.
Особого внимания в современных условиях заслуживают зарубежные и международные правовые подходы, правовые нормы, модели правового регулирования, явившиеся результатом прошедшего мирового финансового кризиса. Регулирование финансовых рынков стран, подвергшихся существенному влиянию финансового кризиса, было значительно скорректировано. Частично международный опыт уже был воспринят российской правовой системой. В этой ситуации анализ зарубежного опыта российской наукой финансового права представляет существенный интерес. Российскому государству, как представляется, необходима дальнейшая разработка антикризисного правового регулирования (направленного как на предотвращение, так и на нивелирование финансовых кризисов), одним из методов которой должен быть сравнительно-правовой. При этом расширенные исследования новейшего зарубежного опыта в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в российской науке финансового права после кризиса практически не проводились.
С учетом изложенного заявленная тема исследования является актуальной, современной и практически применимой.
Объект исследования
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, связанных с функционированием банковского сектора экономики, в первую очередь, в условиях нестабильности мировой финансовой системы.
Предмет исследования
Предметом исследования являются:
- теоретические положения финансового права о регулировании банковского сектора экономики;
- российские правовые нормы, нормативные правовые акты, регулирующие банковский сектор экономики, соответствующая правоприменительная практика;
- нормы международного права, а также рекомендательные документы международных организаций («мягкое право»), связанные с публичным регулированием банковской деятельности;
- нормы права зарубежных стран, регулирующие банковские отношения, в том числе нормы, направленные на предотвращение и нивелирование кризисных явлений в банковском секторе экономики.
Цели и задачи исследования
Целями исследования являются: выявление состояния и тенденций существующего финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в России, в зарубежных странах и на международном уровне, выработка конкретных рекомендаций в области развития науки финансового права и законодательного регулирования применительно к указанной сфере, в том числе с учетом международного опыта.
Для достижения указанных целей в исследовании решены следующие задачи:
- проведен анализ теоретической финансово-правовой базы в области регулирования банковского сектора экономики, рассмотрены возможности трансформации предмета, метода финансового права, субъектного состава финансово-правовых отношений;
- исследованы основы «докризисного» зарубежного финансово-правового регулирования банковского сектора экономики, а также основы российского законодательства, в том числе основные концепции иностранного, международного и российского регулирования, надзора, статуса основных финансовых регуляторов в мире;
- проведен анализ вводимых в зарубежной и международной практике антикризисных мер в области банковского сектора экономики, сравнение их с российскими антикризисными мерами, рассмотрены основные антикризисные регулятивные подходы;
- сформулированы конкретные предложения для российской финансово-правовой науки, российского финансового законодательства в области банковского регулирования.
Методологическая основа
Исследование проводилось на основе комплексного, системного анализа, при этом применялись общенаучные методы познания (анализ, синтез, обобщение и т.п.) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический и т.п.).
При исследовании общих вопросов теории финансового права, деления права на частное и публичное, разграничения финансового права и иных отраслей права и науки, анализе российского законодательства в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики теоретической основой выступили работы таких ученых, как: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, П.Д. Баренбойм, Е.Ф. Борисов, Г.А. Гаджиев, С.А. Голубев, Е.Ю. Грачева, Л.Г. Ефимова, Е.А. Завода, Н.М. Казанцев, А.В. Малько,
Н.И. Матузов, А.А. Мишин, В.П. Мозолин, С.А. Муромцев,
Р.М. Нижегородцев, И.Б. Новицкий, Л.А. Окуньков, М. Олсен, П.В. Павлов, И.А. Покровский, Л.Л. Попов, Т.Н. Радько, Т.Э. Рождественская,
Т.С. Саркисян, Э.Д. Соколова, Е.А. Суханов, Г.П. Толстопятенко,
Г.А. Тосунян, П.А. Трубицын, А.В. Турбанов, О.Ю. Усков, Н.И. Химичева, В.В. Хохуляк, В.Е. Чиркин, Г.Ф. Шершеневич, С.О. Шохин, Б.Б. Черепахин и другие.
Философские и философско-правовые, исторические аспекты исследования базировались на работах таких ученых, как: В.Д. Зорькин,
И. Кант, С.П. Капица, Б.Г. Пашков и другие.
При анализе международных и зарубежных научных и практических основ финансово-правового регулирования банковского сектора экономики использовались труды таких зарубежных ученых и практиков, как:
Д. Бенжамин (J. Bejamin), Л. Гуизо (L. Guiso), А. Демигук-Кунт (A. Demiguc-Kunt), К. Додд (C. Dodd), Л. Зингалес (L. Zingales), М. Камара (M. Camara), М. Канната (F. Cannata), Д.П. Кранен (J.P. Krahnen), М. Криммингер
(M. Krimminger), К.В. Кюрри (C.V. Currie), Т. Лайбек (T. Lybek), Д. и Р. Левайн (Jr. and R. Levine), Ф.С. Мишкин (F.S. Mishkin), Р. Подпьера
(R. Podpiera), В. Смит, Х. Сикманн (H. Siekmann), Д. Таски (G. Tasky),
Б. Хайо (B. Hayo), А. Цукерман (A. Cukierman) и другие.
Значительное внимание уделено анализу международных, зарубежных нормативных правовых актов и рекомендательных документов международных финансовых организаций.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования обусловливается выявлением состояния и тенденций существующего финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в России, в зарубежных странах и на международном уровне, выработкой на основе всестороннего и комплексного анализа российского и зарубежного законодательства в области регулирования банковского сектора экономики авторских подходов к содержанию предмета финансового права, субъектного состава финансово-правовых отношений, сравнительной характеристикой современных российских и зарубежных научных подходов в области регулирования банковского сектора экономики, научно-практическим анализом антикризисных правовых мер, принятых в странах с развитой экономикой, выработкой рекомендаций по развитию российской науки и российского законодательства в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики, в том числе с учетом международного и зарубежного опыта.
Положения, выносимые на защиту
На основе изученных материалов, анализа научных подходов, законодательных концепций, позиций российских и зарубежных ученых и практиков автором сформулированы следующие теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Разделение частного и публичного правового регулирования банковского сектора экономики проводится через призму критерия публичного интереса. Регулирование отношений, возникающих в банковском секторе экономики, осуществляется частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
Указанные отношения в части, в какой ими затрагивается публичный интерес, регулируются публичным правом. Государство, прежде всего, через законодательные органы формулирует предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, недопущение утраты такой стабильности и ее защиту от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономического оборота, а также организация денежного обращения и стабильность национальной валюты. Банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса.
2. Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего, основанного на соблюдении правовых принципов применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, поддержание стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем общественные отношения, возникающие в процессе указанной деятельности, являются предметом финансового права.
3. Функция государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной в узком и в широком смысле. В узком смысле под антикризисной деятельностью следует понимать меры по преодолению текущего кризиса, а в широком – меры по недопущению наступления будущих кризисов и установлению защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются, в том числе, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством антикризисной функции в банковском секторе экономики.
4. Четкое разграничение форм собственности способствует уточнению предмета финансового права. Обосновано, что разделение собственности на частную и государственную фактически проводится без единого критерия. Государственная собственность отграничивается по субъекту, а частная – по направленности интереса. С учетом этого представляется наиболее оптимальным разграничение собственности на частную и публичную; государственная собственность признается при этом разновидностью публичной собственности.
5. Современной тенденцией финансового права является формирование и юридическое закрепление института юридических лиц публичного права, которые становятся самостоятельным субъектом финансового права, отражающим его современные особенности как в мире, так и внутри Российской Федерации. Такой статус является оптимальным для субъектов финансового права, осуществляющих антикризисные публичные функции, позволяя им выполнять свои задачи по обеспечению финансовой стабильности при отсутствии прямого подчинения государственным органам и относительно независимо от текущей социальной и политической конъюнктуры. При этом особенностью деятельности этих организаций является то, что они в целях реализации задач государства образуют, используют и распределяют фонды денежных средств, являющиеся публичной собственностью.
Разработка рамочного закона о юридических лицах публичного права с последующим принятием федеральных законов о каждом юридическом лице публичного права позволит использовать необходимые рыночные и административные инструменты для эффективной реализации антикризисной политики.
6. Юридическое лицо публичного права – это организация, учреждаемая Российской Федерацией на основании федерального закона, наделенная публичными функциями и необходимыми для их реализации властными полномочиями, а также – в целях оптимального осуществления названных функций и непосредственного участия в экономическом обороте – правом публичной собственности, действующая на основе принципа самоуправления, осуществляемого во взаимодействии с федеральными государственными органами и иными субъектами. При этом юридическое лицо публичного права отвечает своим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
7. Осуществление органами по страхованию вкладов публичных функций, являющихся продолжением государственной политики, позволяет в определенном роде рассматривать их как агентов государства, представляющих собой инструмент реализации его конституционных обязанностей. Выполнение публичных функций органами по страхованию вкладов невозможно без наделения их необходимыми полномочиями, в том числе регулятивными, и правом доступа к актуальной информации о состоянии банковской системы и конкретных кредитных организаций.
8. Как на уровне международного права (в том числе «мягкого»), так и на уровне национального финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в зарубежных странах происходят существенные трансформационные процессы, направленные на нивелирование выявленных в результате кризиса недостатков правового регулирования и предотвращения будущих кризисов. При всем разнообразии подходов в мировой практике сформировались тенденции более детального правового регулирования, предусматривающего:
- увеличение законодательных требований к количественным и качественным показателям к капиталу кредитных организаций, прозрачности их деятельности, повышение качества риск-менеджмента и управления;
- оптимизацию структуры регуляторов, в том числе создание целевых специализированных регуляторов, повышение четкости разделения полномочий в области финансового регулирования, наделение регуляторов чрезвычайными полномочиями, увеличение степени независимости регуляторов;
- повышение качества мониторинга системного риска (риска наступления ситуации, когда банкротство одного участника финансового рынка влечет банкротства других участников и возникает «цепная реакция» банкротств) и выявления системно-рисковых организаций, создание специализированных органов по анализу общей ситуации на финансовом рынке и выработке соответствующей регулятивной политики, увеличение требований к системно-рисковым организациям и распространение этих требований на формально небанковские, но тесно связанные с банковскими, структуры;
- реформирование порядка реструктуризации несостоятельных банков, создание механизмов «упорядоченной ликвидации», отказ от принципа «слишком большой, чтобы быть обанкроченным» (too big to fail), перераспределение рисков системно значимых финансовых организаций с возложением этих рисков на кредиторов и акционеров, исключение затрат средств налогоплательщиков на урегулирование несостоятельных банков, введение «банковского налога»;
- корректировку систем страхования вкладов, в том числе повышение объемов страховых выплат, введение предоплатных систем страхования вкладов;
- оптимизацию банковского надзора, в том числе закрепление за органами банковского надзора права применять экономические методы, в частности, в рамках механизма мотивированных суждений;
- повышение степени защиты прав потребителей финансовых услуг.
9. Законодательное урегулирование понятия системного риска; определение регулятора, контролирующего системно рисковые организации и разрабатывающего меры антикризисной политики, направленной на борьбу с системным риском; снижение распределения бремени санации на налогоплательщиков, в том числе за счет введения в России «банковского налога» (формирования публичного антикризисного фонда по модели фонда обязательного страхования вкладов); повышение степени защиты прав потребителей финансовых услуг (в том числе за счет создания института соответствующего уполномоченного и упрощения порядка разрешения споров); расширение круга субъектных видов вкладов и счетов, подлежащих страхованию системой страхования вкладов, позволят в значительной мере решить указанные проблемы в России и существенно повысить степень антикризисной защиты государства.
Практическое значение исследования
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании действующего законодательства, регулирующего комплекс отношений в банковском секторе экономики.
Кроме того, они могут послужить основой для дальнейших научных исследований по данной и смежным темам, а также использоваться в процессе преподавания учебных курсов по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Материалы исследования, а также сделанные выводы и предложения используются автором в научной работе (в том числе апробированы в рамках ряда научных и научно-практических конференций, круглых столов и иных мероприятий), а также в учебном процессе.
Кроме того, результаты исследования нашли отражение в целом ряде публикаций автора, в том числе в 8 статьях, их которых 2 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики
Выбор верной методологии научного познания всегда является одним из ключей к выработке адекватных реальности гипотез и их доказательству и превращению в научную теорию. В российской финансово-правовой науке особенно острым вопросом методологии как научного познания, так и правотворчества, правотолкования и правоприменения представляется проблема соотношения собственно финансово-правовых методов с методами иных гуманитарных наук, прежде всего, наук финансово-экономического спектра, а также иных правовых дисциплин.
Соотношение права и экономикиФилософско-правовая проблема соотношения права и экономики поставлена достаточно давно, но все еще остро обсуждается в процессе осмысления сочетания права как социального явления с постоянно развивающимися и усложняющимися экономическими процессами.
Встречаются разные подходы к соотношению права и экономики и оценке той роли, которую экономика играет в праве, а право - в экономике.
Так, Т.Н. Радько отмечает, что теория государства и права имеет тесную связь с экономическими науками, использует их положения, но в свою очередь исследует экономическую роль государства и права, рассматривает экономические функции государства и права, т.е. показывает их значение для развития экономики, пути и способы воздействия на экономику40. В.Д. Зорькин указывает на то, что правовые институты могут обеспечивать равные экономические возможности, защищая имущественные права всех граждан и обеспечивая отсутствие дискриминации в рыночных отношениях41. В учебнике по экономической теории Е.Ф. Борисова в параграфе «Собственность в экономическом и юридическом смысле» устанавливается тесная взаимосвязь правого и экономического понимания собственности42. В экономическом исследовании Ю.М. Голанда проблемам регулирования рынка и финансовому контролю отведена отдельная глава43. В исследованиях членов Научно-экспертного совета при Председателе Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации мы также видим указание на то, что в настоящее время в мире доминирует концепция социально ориентированной рыночной экономики, а социальную ориентацию ей задает прежде всего государственная власть, испытывающая давление со стороны различных сил общества. Без государственного регулирования подлинный рынок не получится44. Существует и точка зрения, что наиболее эффективное управление в экономике осуществляется на основе неформальных институтов Так, P.M. Нижегородцев в результате анализа одного из экономико-психологических экспериментов, проведенных в Швейцарии, приходит к выводу, что этот эксперимент показывает приоритет неформальных институтов в случае взаимодействия частных экономических агентов45.
Проанализировав приведенные суждения и позиции, необходимо согласиться с точкой зрения о взаимопроникновении права и экономики и отметить, что спор о приоритете одного над другим, первенстве одного из этих элементов общественной жизни, можно в целом признать неконструктивным. Конечно, в отсутствие экономических отношений право как таковое во многом утратило бы собственный предмет регулирования. В то же время правовые принципы, которые мы, как правило, можем обнаружить в конституционных законах разных стран - принципы свободы экономической деятельности, защиты собственности, равенства экономических прав и т.д. - составляют основу для экономической деятельности множества субъектов хозяйствования, позволяют имеющейся общественно-экономической инфраструктуре продолжать свое существование за счет правового регулирования ситуаций столкновения экономических интересов. Наиболее верным в вопросе соотношения права и экономики представляется подход, который может быть выражен цитатой из учебника Н.И. Матузова и А.В. Малько в отношении гуманитарных наук: «Между теорией государства и права и экономической теорией, социологией, психологией и иными гуманитарными науками также существует тесная связь. Они взаимообогащают друг друга, применяя зачастую как общие, междисциплинарные понятия - общество, благо, интерес, собственность, действие, поведение, отношение и т.д., так и сугубо специальные -гражданское общество, право собственности, правомерное поведение, противозаконный интерес, производственные отношения и др.»46. Таким образом, следует признать наличие конвергенции права и экономики. Более того, в развивающемся мире, как представляется, роль экономики в праве становится все более явной. В исследовании СП. Капицы содержится следующее утверждение: «нет сомнения в том, что исторический процесс являет признаки закономерного экспоненциального ускорения... Сжатие исторического времени и ускорение роста в итоге приводят к разрыву пространственных и временных связей... Стремительность перемен, характерная для нашего времени, привела к кризису и стрессу на уровне ... общества»47. Необходимо признать, что в рамках общей тенденции сжатия исторического времени, свойственной эпохе постмодерна, современные социально-экономические отношения с каждым годом усложняются, а вместе с ними усложняется и правовое регулирование этих отношений. В то же время в течение последних нескольких десятков лет экономические отношения (в том числе в России) нередко по факту опережают правовое регулирование, становясь таким образом «локомотивом» последнего. Негативным последствием этого явления становится приобретение правом исключительно обслуживающей роли таких отношений, и законодатели,
Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности
Важную роль для изучения и развития науки финансового права играет исследование субъектного состава финансово-правовых отношений.
Представляется обоснованным тезис о том, что на сегодняшнем этапе развития финансово-правовых отношений субъектный состав этих отношений постепенно трансформируется.
Обычно субъектами финансово-правовых отношений признаются государство (муниципальные образования), организации, состоящие на бюджетном финансировании, а также иные организации, отдельные физические и юридические лица. При этом государство выступает в финансовых правоотношениях как через высшие органы власти (при регулировании отношений между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), так и через управомоченные финансовые органы, представляющие интересы государства68.
Между тем финансово-правовые отношения постоянно усложняются. В современном мире возрастает количество различных экономических инструментов, операций, схем и т.д. Соответственно, пропорционально растет и количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы.
Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как отмечает В.Д. Зорькин, «корректно ли говорить о действии принципов права, и в первую очередь принципа юридического равенства, сейчас, когда вследствие политики, проводимой небольшими сообществами людей, образовались финансовые «дыры» планетарного масштаба и эти «дыры» предстоит латать за счет всех остальных групп населения, являющихся налогоплательщиками или же потребителями распределяемых социальных благ?... И если нарушение принципа юридического равенства привело к развитию и эскалации кризиса, можно ли утверждать, что механизмы преодоления (точнее, сглаживания) его последствий действуют с соблюдением указанного принципа?» . В.Д. Зорькин в этих словах очень точно подметил ту тенденцию, о которой было сказано выше - если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения часто начинают осуществляться вне естественно-правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор обеспечивает и проблемы финансового надзора и контроля, и недостаточность созданных защитных правовых механизмов в государстве, о чем речь пойдет далее. Но именно осознание необходимости соблюдения основополагающих правовых принципов часто влечет обновление субъектного состава финансовых правоотношений или корректировку статуса их субъектов.Трансформация статуса центральных банков
Можно сказать, что одним из первых в этом вопросе стало изменение статуса центральных банков во всем мире. На сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Но, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т.е.регулирующими полномочиями) . Существует мнение о наличии так называемой финансовой ветви власти, возглавляемой центральными банками, и это мнение в целом не лишено права на существование.
При этом необходимо отметить, что до определенного периода исторического развития полномочия, присущие сегодня центральным банкам, принадлежали исполнительной и (или) монаршей власти. Возникавшие первые государственные банки были подконтрольны и подотчетны этой власти, руководились ей. Государства при дефиците бюджета нередко прибегали к дополнительной эмиссии денежных средств, что не могло в конечном итоге не вызывать инфляции, которая не способствовала надлежащему соблюдению прав граждан.
Так, в России Государственный банк был учрежден в системе Минфина на основе устава, высочайше утвержденного 31 мая 1860 года. После денежной реформы 1895-1897 годов Государственный банк действовал под контролем Министра финансов, который согласно его уставу являлся главным начальником банка . При этом фактически первым действием в рамках реформы СЮ. Витте стала реорганизация Государственного банка, в результате которой он стал эмиссионным центром страны. Одновременно основной его задачей стало регулирование денежного обращения.
К 1916 Россия понесла значительные затраты в связи с необходимостью осуществления военных расходов, в результате чего дефицит бюджета российского государства составил 13 767 миллионов рублей, а его покрытие на 29 процентов осуществлялось за счет эмиссии денежных средств. Итогом подобной политики стал возросший уровень инфляции - в 1916 году он составил 100 процентов .
Здесь надо отметить, что изначально Указ Николая II от 29 августа 1897 года предусматривал правовые гарантии обеспечения стабильности денежной системы: «Государственные кредитные билеты, - гласил указ, -выпускаются Государственным банком в размере, строго ограниченном настоятельными потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом; сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей. Кредитные билеты, находящиеся в обращении свыше 600 миллионов рублей, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль, так, чтобы каждым 15 рублям в кредитных билетах соответствовало обеспечение золотом не менее одного империала». Однако в 1914 году размен банкнот на золото был отменен, и, начиная с этого года, до февральской революции лимит эмиссии Государственного банка неоднократно увеличивался.
Вероятно, одной из причин необеспеченной эмиссии в этом случае была повышенная роль Министерства финансов (исполнительной власти) в деятельности Государственного банка. И, по всей видимости, именно эта и подобные ситуации в других странах привела политических деятелей и ученых развитых государств XX века к мысли о необходимости предоставления независимости центральным банкам.
К слову, можно отметить и то, что особенностью российской истории является тот факт, что эмиссия в стране была не только под контролем исполнительной власти, но и под партийным контролем. Так, в сентябре 1941 году решением Политбюро ЦК КПСС Государственному Банку было разрешено выпустить в обращение 1900 миллионов рублей73. По всей видимости, это решение было обусловлено необходимостью финансирования военных расходов.
Основы правового статуса центральных банков как главных регуляторов банковского сектора экономики за рубежом
В развитых странах современного мира существенную роль в правовом регулировании банковского сектора экономики играют центральные банки (резервные системы). Эти институты выполняют в государствах комплексную задачу по обеспечению устойчивости денежной системы, реализуя монетарную политику. Но немаловажную роль в их деятельности играет надзор за кредитными организациями. Финансовый кризис конца 2000-х годов стал предпосылкой для усиления роли центральных банков в финансовой системе. В связи с этим представляется особенно важным проанализировать основные черты правового статуса зарубежных центральных банков.
Прежде всего, необходимо отметить, что центральные банки в том виде, в каком они существуют сегодня, в общем и целом сформировались в двадцатом веке. При этом считается, что одним из первых центральных банков был создан в Англии в 1694 году . Изначально центральные банки появились в результате процессов легализации одного банка в государстве в качестве института, уполномоченного осуществлять денежную эмиссию . Эти процессы происходили в различных государствах по-разному. В некоторых странах они реализовывались достаточно быстро, а в некоторых создание центральных банков было сопряжено с постепенным ограничением прав прочих эмиссионных центров. Так, в Германии в 1885 году был создан Германский Банк, закон о котором был основан на английской модели. Однако названным законом признавалось существование 33 частных эмиссионных банков, к которым предъявлялись специальные требования, в том числе в части запрета заниматься некоторыми видами деятельности (ипотечный бизнес, учет некоторых типов векселей и т.п.). При этом создание новых частных эмиссионных банков не допускалось, а если один из названных 33 банков отказывался от выпуска своих банкнот, Рейхсбанк добавлял соответствующий объем к собственной эмиссии166.
Важнейшим этапом формирования современной роли центральных банков стала отмена обеспечения денег (преимущественно золотом), завершившаяся в США в 1971 году, когда обеспеченность доллара к золоту была фактически отменена . В этих условиях курс валют и объемы денежной эмиссии стали существенно более нестабильными, в связи с чем необходимость увеличения степени регулирования и надзора за денежной и банковской системами стала одним из важных элементов развития мировой экономики. И именно центральные банки стали регулирующими и надзирающими субъектами, приобретшими особый правовой статус.
Основные признаки центральных банковАнализу этого статуса посвящено значительное количество исследований. Большинство ученых выделяет три наиболее важных статусных признака в отношении центральных банков: их независимость, подотчетность и прозрачность . Эти признаки относятся к центральным банкам как к институциональным единицам, и поэтому распространяются на все функции центральных банков. В том числе относятся они и к банковскому регулированию и надзору, и последние не могут быть в достаточной мере эффективными без включения указанных признаков в статус центральных банков. Некоторые ученые включают в статусную концепцию центральных банков больше признаков. Так, ряд австралийских исследователей, рассматривая концепцию независимости и качественного управления центральных банков («central banks independence and governance»), включает в нее следующие составляющие: правовые аспекты, политические аспекты, прозрачность и подотчетность, вопросы монетарной политики и финансирования дефицита центральных банков, аспекты ценовой стабильности как целеполагания центральных банков, вопросы политики обменных курсов1 . Как представляется, данные признаки в целом входят в триаду независимость-подотчетность-прозрачность и детализируют ее.
Независимость центральных банков является на сегодняшний день одной из основных концепций регулирования денежной системы170. В последние годы все возрастающее количество стран представляет центральным банкам независимый статус или усиливает степень их независимости171. Так, ряд исследователей Международного валютного фонда, основываясь на выводах А. Цукермана и его методике, сделали вывод о том, что индекс независимости 50 проанализированных центральных банков различных стран за период с конца 1980-х по 2003 вырос с 0,33 до0,57, причем в развитых странах этот рост составил с 0,28 до 0,75, а в развивающихся странах на 2003 год этот показатель составил 0,48 .
Более того, принцип независимости центрального банка устанавливается и на уровне межгосударственных конгломерации. Так, он был включен в Договор об учреждении Европейского сообщества (ЕС Treaty), где в статье 108 устанавливается недопустимость вмешательства исполнительных органов
Антикризисная финансово-правовая реформа в банковском секторе экономики России: анализ произошедших изменений и перспективы дальнейшей реализации
Банковский сектор экономики играет решающую роль в области финансовых рынков в России. Фактически, как представляется, только банковская система в на сегодня аккумулирует в себе риски финансового сектора, способные оказать системное влияние на экономику в целом. По всей вероятности, после начала мирового финансового кризиса именно этим была обусловлена концентрация внимания законодателей на введении дополнительного регулирования банковской деятельности.
Основным элементом правовой и законодательной реакции на кризис российской финансовой системы стал Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (в настоящее время наименование закона предусматривает период до 31 декабря 2014 года) . Закон создал в системе банковского законодательства новую финансово-правовую антикризисную концепцию, и, как показала практика, его применение во многом позволило России справиться с последствиями кризиса.
Основная цель Закона - поддержание стабильности банковской системы и защита законных интересов вкладчиков и кредиторов банковпутем предупреждения банкротства (санации) банков и их упорядоченной ликвидации.
Законом предусматривается ряд мер, направленных на предупреждение банкротства банков, в том числе оказание финансовой помощи инвесторам, самим банкам, приобретения долей банка, исполнение Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» функции временнойадминистрации и т.д. Важно отметить, что меры по предупреждению банкротства осуществляются на основании соглашений352.То есть в данном случае непосредственно наблюдается осуществление финансовым регулятором (Агентством по страхованию вкладов) публичной функции (стабилизации банковской системы) путем непосредственного участия в имущественном обороте.
В соответствии с Законом инициирование предложения об участии Агентства по страхованию вкладов в санации является прерогативой Банка России . По результатам рассмотрения этого предложения Агентство принимает решение об участии в санации354. Важно отметить, что Законом не устанавливаются четкие критерии определения банка, имеющего право на применение в отношении него мер по предупреждение банкротства. Решение о его санации принимается исходя из общих задач Закона и на базе оценки его финансового положения, проводимой в соответствии со ст. 4 Закона.
Концепция Закона предусматривает неоказание финансовой помощи предыдущим собственникам и акционерам банка. Его прямое финансирование допустимо только в том случае, если само Агентство или инвестор приобрели акции (доли) банка в размере, позволяющем определять его решения по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания355. Кроме того, установлено право Банка России принимать решение об уменьшении размера уставного капитала банка до размера собственныхсредств, а если последний отрицателен - до одного рубля . При этом исключается применение целого ряда федеральных законов, рассчитанных на «нормальный» банковский бизнес. После уменьшения размера уставного капитала в целях установления контроля над банком и улучшения его финансового состояния временная администрация вправе принять решение о допэмиссии акций (внесении дополнительного вклада в уставный капитал). При этом положения законодательства о праве преимущественной покупки не применяются, а акционеры отстраняются от приобретения новых акций357. В рассматриваемом случае выбранная методика правового регулирования сравнима с использованной, например, в Германии. Она позволяет установить контроль новых владельцев над банком, устранить недобросовестных владельцев от владения.
Еще одной концептуальной новеллой Закона стало введение механизма передачи имущества и обязательств банка . Закон подробно описывает данную процедуру. За счет последней фактически создаются предпосылки для упорядоченной ликвидации банка, уже примененной Агентствомтрижды .
Финансирование санации осуществляется за счет средств инвесторов, Агентства по страхованию вкладов, Банка России, а также могут осуществляться за счет средств федерального бюджета предоставленных в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства360. Распоряжением Правительства Российской Федерации в качестве такого имущественного взноса были предоставлены 200 млрдсанации подтвердило его эффективность, позволяющую предотвратить серьезные последствия банкротства крупнейших банков для всей экономики. Санация была проведена в отношении почти двадцати банков, и, будучи крайне результативным, этот правовой инструмент продолжает быть предусмотренным в законодательстве до 2014 года. Как уже отмечалось, ограничение этого срока каким-либо лимитом не представляется целесообразным: антикризисные механизмы государства должны быть выработаны на постоянной основе. Поэтому одно из важных практических предложений по изменению законодательства, вырабатываемых в настоящей работе, заключается в продлении действия санации и упорядоченной ликвидации бессрочно.
Вместе с тем необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации, направленное на реализацию антикризисных задач (в смысле, определенном настоящей работой), может быть дополнено рядом новелл, которые дадут возможность более эффективного решения государственных задач на финансовом рынке.Капитал кредитных организаций, требования к качеству активов, банковский надзор.
Сама по себе разработка адекватных требований к капиталу кредитных организаций, количеству их активов и обязательств, управлению рисками относится к компетенции экономической науки. Вместе с тем правовое регулирование этих сфер необходимо с применением методов как права, так и экономики.
Во-первых, требуется собственно закрепление определенных требований (нормативов) в нормативных актах. В этом смысле развитие и детализация положений о классификационных группах банков и их заемщиков является верным направлением развития законодательства. Так,
