Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СОВРЕМЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА И КОНГРЕССА США В ОБЛАСТИ ВОЕННОЙ ПОЛИТИКИ 38
1.1. Военные полномочия в условиях «войны с терроризмом» 39
1.2. Чрезвычайные обстоятельства как фактор усиления исполнительной власти 73
1.3. Взаимодействие президента и конгресса во время «войны с терроризмом» 103
ГЛАВА II. ОТНОШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ПЕРИОД АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ КАМПАНИИ В АФГАНИСТАНЕ 131
2.1. Принятие решения о военной операции в Афганистане 131
2.2. Проведение военной операции по свержению власти движения «Талибан» в Афганистане 148
2.3. дебаты между президентом и конгрессом в период завершения операции в Афганистане и по поводу общих вопросов «войны с терроризмом» 169
ГЛАВА III. РОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА И КОНГРЕССА В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЯ О ВОЙНЕ ПРОТИВ ИРАКА 187
3.1. Формирование иракского курса США после 11 сентября 187
3.2. Процесс обсуждения и принятия резолюции по Ираку 210
3.3. Президент, конгресс и кризис оправдания иракской кампании 235
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 259
ПРИЛОЖЕНИЯ 269
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 281
ИСТОЧНИКИ 281
ЛИТЕРАТУРА 302
- Военные полномочия в условиях «войны с терроризмом»
- Принятие решения о военной операции в Афганистане
- Формирование иракского курса США после 11 сентября
Введение к работе
Актуальность темы.
Политическое устройство государства оказывает значительное влияние на процесс формирования и осуществления его внешней политики. Ключевая роль в этом процессе принадлежит высшим органам власти, непосредственно ответственным за выработку и реализацию внешнеполитических решений, что обеспечивает постоянный интерес к их работе, проявляемый представителями политической науки.
США являются ведущей державой современности, обладающей ресурсами для осуществления своей внешней политики по всему миру. Отношения президента и конгресса США - важнейший и постоянный компонент выработки и реализации внешнеполитического курса этого государства. Сегодня США демонстрируют стремление оказывать силовое воздействие по всему миру на страны, не желающие мириться с американской гегемонией. В связи с этим особое значение приобретает изучение взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти по проблемам выработки и реализации военно-силовой составляющей политики США.
Военная политика традиционно является одной из наиболее конфликтных областей отношений президента и конгресса США. Конституция США не создает четкого механизма разграничения полномочий в вопросах применения вооруженной силы. Данная проблема нередко порождала внутриполитические кризисы в США. Примером тому явилось разразившееся в начале 2007 г. противостояние между Белым домом и Капитолием по поводу дальнейшей иракской политики США. На повестку дня вновь встали вопросы о том, как характер отношений Белого дома и Капитолия влияет на качество решений по военной политике, может ли конгресс эффективно противостоять доминирующему положению президента в этой области, какая модель отношений президента и конгресса наиболее эффективна, насколько
совершенно правовое регулирование отношений президента и конгресса? Президент Дж. Буш-младший очевидно продемонстрировал нежелание прислушиваться к мнению большинства в американском обществе и к оппозиции законодателей, полагая, что он не только имеет право, но и обязан самостоятельно определять внешнеполитический курс США.
Реальные составляющие внешнеполитического процесса зависят также от конкретно-политических условий, воздействующих на политику данной страны в определенный период.
После 11 сентября 2001 г. приоритетом для США стала защита собственных национальных интересов с опорой на превентивное использование силы в глобальном масштабе. Результатом такого подхода явились военные интервенции США в Афганистане и Ираке; наращивание военного потенциала; переход к одностороннему реагированию на внешнеполитические вызовы. Эти проблемы стали важнейшими в отношениях президента и конгресса.
В связи с этим изучение взаимоотношений президента и конгресса актуально потому, что позволяет ответить на вопросы о том, насколько эффективно президент смог использовать уникальное международное положение США и потенциал, накопленный его предшественниками, смог ли конгресс принять активное участие в выработке американского внешнеполитического курса, удалось ли ему отстоять свои конституционные прерогативы в борьбе с Белым домом, как деятельность законодателей повлияла на существо американской внешней политики?
Изучение взаимодействия президента и конгресса, выявление различных позиций и подходов к международным проблемам позволяют делать обоснованные предположения о том, в каком русле будет развиваться американская внешняя политика, а также политическая система США в обозримом будущем.
Степень научной разработанности проблемы.
По проблемам отношений президента и конгресса США существует обширная отечественная и зарубежная историография. Что касается
отечественной историографии, то представляется возможным выделить несколько групп исследований.
В первую группу трудов отечественных ученых входят работы, посвященные рассмотрению процесса формирования внешнеполитического курса США. Сюда относятся исследования СБ. Маринина1, СБ. Четверикова2, Г.А. Трофименко и П.Т. Подлесного3, О.А. Колобова, А.А. Корнилова, А.С Макарычева, А.А. Сергунина4, А.А. Кокошина5. В них дается анализ механизмов американской внешней политики, описывается тенденция к усилению исполнительной власти, изучается влияние характера отношений президента и конгресса на внешнюю политику США.
Во второй группе представлены труды, изучающие институциональные аспекты процесса принятия внешнеполитических решений. Такие авторы, как В.И. Борисюк, Т.З. Джапаридзе, Н.Г. Зяблюк6, А.А. Сергунин7, Н.А. Сахаров8, Г.В. Дегтев9, СВ. Гордиенко10, СБ. Паречина" концентрируют свое внимание
Маринин, СБ. США [Текст] : политика и управление : федеральный правительственный аппарат / СБ. Маринин. - М.: Междунар. отношения, 1967. - 187 с.
2 Четвериков, СБ. Кто и как делает политику в США [Текст] / СБ. Четвериков. - М.: Междунар. отношения,
1974.-198 с.
3 Механизм формирования внешней политики США [Текст] /отв. ред. Г.А. Трофименко, П.Т. Подлесный. -М.:
Наука, 1986.-203 с.
4 Колобов, О.А. Процесс принятия внешнеполитических решений [Текст] : исторический опыт США,
государства Израиль и стран Западной Европы / О.А Колобов, А.А. Корнилов, Макарычев А.С, Сергунин А.А.
- Н. Новгород : Изд-во Нижегор. ун-та, 1992. - 240; Он же. Механизм формирования политики Соединенных
Штатов Америки по отношению к Израилю и арабским странам в 1947 - 1985 гг. [Текст] / О.А. Колобов //
Международные отношения : Избранные труды / О.А. Колобов. - Н. Новгород: Нижполиграф, 1998. - С. 263-
587; Он же. Суперлобби [Текст] : невыдуманная история Комитета по американо-израильским общественным
отношениям / О.А. Колобов, А.А. Сергунин // Политология : Избранные труды / О.А. Колобов. - Н. Новгород :
Вектор ТиС, 2000. - С. 87-377; Макарычев, А.С. Идеи для политики [Текст] : эволюция внешнеполитической
экспертизы в США (середина 1940 - начало 1990-х гг.): монография / А.С. Макарычев. - Н. Новгород: Изд-во
ИНГУ, 1998.-263 с.
5 Кокошин, А.А. США [Текст] : за фасадом глобальной политики : внутренние факторы формирования
американского империализма на пороге 80-х гг. / А.А. Кокошин. - М.: Политиздат, 1981. - 367 с.
6 Борисюк, В.И. Политические институты США [Текст] : история и современность / В.И. Борисюк, Т.З.
Джапаридзе, Н.Г. Зяблюк [и др.]. - М.: Наука, 1988 (IV). -272 с.
7 Сергунин, А.А. США [Текст]: аппарат президента по связи с конгрессом и внешняя политика / А.А. Сергунин.
-Н. Новгород: Волго-Вятское кн. изд-во, 1990.-С. 159.
8 Сахаров, Н.А. Институт президентства в современном мире [Текст] / Н.А. Сахаров. - М.: Юрид. лит., 1994. -
176 с.
9 Дегтев, Г.В. Конституционно-правовой статус президентов Российской Федерации и США [Текст] :
сравнительно-правовой анализ/Г.В. Дегтев.-М.: Юристь, 2003.- 159 с.
Гордиенко, C.B. Институт президентства в России, США, Франции [Текст] : концептуальные основы и политико-административная практика : сравнительный анализ : дис. ... канд. полит, наук : 23.00.02 / СВ. Гордиенко. - М., 2004. - 217 с.
11 Паречина, СГ. Институт президентства [Электронный ресурс] : история и современность / С.Г. Паречина ; под общ. ред. E.B. Матусевича. - Минск : ИСПИ, 2003. - 163 с. - Режим доступа : (дата посещения 29.10.2006).
на изучении института президентства, его эволюции, современного состояния, сущностных характеристик, особенностей функционирования, методов воздействия на конгресс и роли в формировании внешней политики. Уже сам исследовательский подход предполагает, что исполнительная власть представлена, скорее, активной стороной, в то время как законодательная ветвь - в основном в качестве объекта воздействия.
В работе Б.Л. Полунина , а также в упомянутом труде Н.А. Сахарова изучается роль вице-президента в государственной системе США. Оценивается его правовой и фактический статус, а также факторы, от которых зависит активное участие вице-президента в процессе выработки политики.
А.А. Громыко13, Ю.А. Иванов14, В.А. Савельев15, Е.И. Попова16, Э.Т. Арипов , напротив, изучают в первую очередь законодательную власть, к возможностям которой в плане конкуренции с Белым домом во внешней политике, хотя и относятся скептически, тем не менее, указывают, что президентская власть в данной области не является безграничной и вполне может быть оспорена со стороны законодателей, имеющих для этого определенные ресурсы.
Следующую группу составляют исследования, объектом которых явились непосредственно взаимоотношения президента и конгресса. Она представлена трудами В.Н. Конышева18, A.M. Белоногова19, Т.Ю. Руссо20, В.Ю.
Полунин, Б.Л. Вице-президент США [Текст]: конституционный и фактический статус / Б.Л. Полунин. - М.: Наука, 1988.-127 с.
13 Громыко, А.А. Коргресс США [Текст] : выборы, организация, полномочия / А.А. Громыко. - М. : Изд-во
ИМО,1957.-192с.
14 Иванов, Ю.А. Конгресс США и внешняя политика [Текст]: возможности и методы влияния (1970-1980 гг.) /
Ю.А. Иванов. - М. : Наука, 1982. - 215 с; Он же. Конгресс США и проблемы внешней и военной политики
[Текст] / Ю.А. Иванов, М.И. Герасев, В.А. Савельев [и др.]. - М.: Наука, 1989. - 152 с.
15 Савельев, В.А. Кризис законодательной власти [Текст] / В.А. Савельев. - М.: Юрид. лит., 1986. - 224 с; Он
же. Капитолий США [Текст]: прошлое и настоящее / В.А. Савельев. - М.: Мысль, 1989. - 300 с.
16 Попова, Е.И. Американский сенат и внешняя политика (1969-1974) [Текст] / Е.И. Попова. - М.: Наука, 1978.
-232 с.
17 Арипов, Э.Т. Внешнеполитические аспекты деятельности конгресса США в контексте глобального развития
(на примере Ц. Азии и Кавказа): автореф. дис.... канд. полит, наук : 23.00.02 / Э.Т. Арипов. - Ташкент, 2001. -
28 с.
18 Конышев, В.Н. Принятие решений о военных интервенциях [Текст] : отношения президента и конгресса
США (1982 - 1991 гг.) / В.Н. Конышев. - СПб.: ВИРД, 1999. - 159 с.
19 Белоногов, A.M. Белый дом и Капитолий - партнеры и соперники [Текст] / A.M. Белоногов. - М.: Междунар.
отношения, 1974. - 200 с.
20 Руссо, Т.Ю. Процесс принятия политических решений в США [Текст]: институциональные аспекты : дис....
канд. полит, наук: 23.00.02 / Т.Ю. Руссо. - М, 2005. - 157 с.
Журавлевой . Особое значение имеет работа В.Н. Конышева, посвященная процессу принятия решений о военных интервенциях в рамках взаимодействия законодательной и исполнительной властей в США в 1980 - нач. 1990-х гг. В ней дается анализ распределения военных полномочий между Белым домом и Капитолием, характеризуется их конституционное оформление и фактическое состояние в новейшее время, изучаются попытки конгресса законодательно утвердить свою военно-политическую роль, самой серьезной из которых стало принятие Закона о военных полномочиях 1973 г. (ЗВП). Исследование также предлагает богатый эмпирический материал по интервенциям президентов Р. Рейгана и Дж. Буша-старшего, который представляется необходимым для выявления некоторых общих моментов, характерных для отношений президента и конгресса по вопросам силовой политики за рубежом.
A.M. Белоногов изучает борьбу между законодательной и исполнительной ветвями власти по вопросам заключения международных договоров. Это позволяет выделить механизмы, характерные для многих аспектов взаимодействия Белого дома и Капитолия. Т.Ю. Руссо и В.Ю. Журавлева анализируют складывание нового баланса сил между Белым домом и Капитолием после завершения «холодной войны». Он отличается большей степенью активности конгресса в процессе выработки внешнеполитических решений и, как следствие, ростом недоверия между президентом и законодателями. В частности, В.Ю. Журавлева указывает на появление у конгресса новых возможностей для воздействия на исполнительную власть (таких как, например, микроменеджмент), а также на личностный фактор, оказывающий все большее воздействие на формирование политического курса.
Еще одну группу работ составляют исследования по отдельным аспектам функционирования государственного механизма США на современном этапе. Д.В. Сербиенко22 рассматривает эволюцию системы национальной
21 Журавлева, В.Ю. Эволюция отношений президентской власти и конгресса США в период президентства Б.
Клинтона(1990-е гг.) [Текст]: дис.... канд. полит, наук: 23.00.02. / В.Ю. Журавлева. - М., 2005. - 194 с.
22 Сербиненко, Д.В. Реорганизация системы национальной безопасности США в контексте формирования
современной американской внешнеполитической стратегии (1993-2004 гг.) [Текст] : дис. ... канд. ист. наук:
07.00.15 /Д.В. Сербиенко. - М., 2005. - 188 с.
безопасности США после «холодной войны» и констатирует увеличение влияния СНБ в администрации Дж. Буша-младшего. Н.М. Травкина23, изучая бюджетный процесс в США, характеризует современное состояние такой важнейшей прерогативы конгресса, как право на выделение ассигнований («власть кошелька»), Е.Е. Бойцова24 исследует информационное обеспечение военных интервенций в Ираке в 1991 и 2003 гг. Ее доводы проливают свет на восприятие американским обществом и законодателями эффективности и успешности военных кампаний. Тем самым становится возможным выявление мотивов действий политической элиты США, которые во многом основанны на этом восприятии.
В отдельную группу следует отнести труды, в которых изучается значение политических партий в демократических государствах и в политической системе США на современном этапе. Это работы А.Н. Кулика25, К.Ю. Гетман . Значительное внимание роли Республиканской партии в процессе осуществления политики в США уделяется в монографии М.И. Рыхтика , где указывается на значение идеологических различий между американскими партиями, влияющих на внешнюю политику США, а также политику в области национальной безопасности.
Анализ различных аспектов внешней политики США на современном этапе содержится в работах СМ. Самуйлова28, А.И. Уткина29, В.А.
Травкина, Н.М. Федеральный бюджет США [Текст]: закон и политика / Н.М. Травкина. - М.: Наука, 2002. -224 с.
24 Бойцова, Е.Е. Информационное обеспечение военных кампаний, организованных правительством США в
современных условиях глобализации [Текст] : сравнительный анализ военно-политической ситуации в Ираке
1991 и 2003 гг.: дис.... канд. полит, наук : 23.00.04. / Е.Е. Бойцова. - Н. Новгород, 2004. - 163 с.
25 Кулик, А.Н. Парадокс «заката» политических партий на Западе и его проекция на российскую
многопартийность [Текст] / А.Н. Кулик // Политическая наука. Политические партии и партийные системы в
современном мире: сб. науч. тр.; ред. и сост. А.Н. Кулик, Е.Ю. Мельникова. - М.: ИНИОН, 2006. -С. 109-136.
(Политическая наука. 2006. № 1).
26 Гетман, К.Ю. Правовые основы партийной системы США [Электронный ресурс] : автореф. дис. ... канд.
юрид. наук : 12.00.02 / К.Ю. Гетман. - Минск, 2003. - 20 с. - Режим доступа :
Р=121960 (дата посещения 13.02.2007 г.).
27 Рыхтик, М.И. Безопасность Соединенных Штатов Америки [Текст] : история, теория и политическая
практика : монография / М.И. Рыхтик. - H. Новгород : Изд-во ННГУ, 2004. - 311 с.
28 Самуилов, СМ. Президент, конгресс и американская политика в отношении Афганистана [Текст] / СМ.
Самуилов // США. Канада ЭПК. - 2003. - № 12. - С. 29-47.
29 Уткин, А.И. Американская империя [Текст] / А.И. Уткин. - М.: Эксмо, 2003. - 736 с.
Кременюка30, А.С. Иващенко31, А.С. Макарычева32, а также в указанном выше труде М.И. Рыхтика.
Актуальные проблемы современных международных отношений рассматриваются в работах Н. Косолапова33, П.А. Цыганкова34, А. Богатурова35, Д.Г. Балуева36, М.М. Лебедевой37, М.И. Рыхтика38, Э.Я. Баталова39, О.А. Колобова и В.Н. Ясенева40, В.П. Макаренко41, А.С. Панарина42, И.Н. Панарина43, А.А. Сергунина44,0.О. Хохлышевой45, В.Е. Чиркина46.
30 Кременюк, В.А. Внешняя политика США в год президентских выборов [Текст] / B.A. Кременюк // Международная жизнь. - 2004. - № 3. - С. 21-35; Кременюк, В.А. Взгляд вперед [Текст] : задачи внешней политики администрации Дж. Буша-младшего / В.А. Кременюк // Внешнеполитическая стратегия республиканской администрации США (2001-2002 гг.). - М.; ИСКРАН, 2002. - 107 с. 1 Иващенко, А.С. Афганистан в политике США (1945 - 1998 гг.) [Текст]: дис. ... д. ист. наук : 07.00.15 / А.С. Иващенко. - М., 2000. - 440 с.
32 Макарычев, А.С. Идеи для политики [Текст] : эволюция внешнеполитической экспертизы в США (середина
1940-начало 1990-х гг.): монография / А.С. Макарычев.-Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1998.-263 с.
33 Косолапое, H. Анализ внешней политики [Текст] : основные направления исследования / Н. Косолапов //
Мировая экономика и международные отношения. - 1999. - №2. - С. 77-85; Он же. Внешняя политика и
внешнеполитический процесс субъектов международных отношений [Текст] / Н. Косолапов // Мировая
экономика и международные отношения. - 1999. -№ 3. - С. 64-73.
34 Цыганков, П.А. Безопасность [Текст] : кооперативная или корпоративная ; критический анализ
международно-политической концепции / П.А. Цыганков // Полис. - 2000. - №3. - С. 125-141; Он же.
Глобальные политические тенденции и социология международных отношений [Текст] / П. Цыганков //
Международные отношения : социологические подходы / рук. авт. колл. проф. П.А. Цыганков. - М. ;
Гардарика, 1998.-С. 17-48;
35 Богатуров, А. Кризис миросистемного регулирования [Текст] / А. Богатуров // Международная жизнь. - 1993.
-№7.-С. 30-40.
36 Балуев, Д.Г. Изменение научных представлений о позиции государств в современной системе
международных отношений [Текст] / Д.Г. Балуев // Россия и НАТО в глобальном гражданском обществе :
монография ; под ред. академика О.А. Колобова. - М.; Н. Новгород; Арзамас : Изд-во АГПИ, 2005. - С. 24-74;
Он же. Информационная революция и современные международные отношения [Текст] : учеб. пособие / Д.Г.
Балуев. - H. Новгород : Изд-во ННГУ. - 107 с; Он же. Личностная и государственная безопасность [Текст] :
международно-политическое измерение : монография / Д.Г. Балуев. - H. Новгород : Изд-во ННГУ, 2004. - 231
с.
37 Лебедева, М.М. Новые акторы мировой политики и безопасность человечества [Текст] / М.М. Лебедева //
Россия и НАТО в глобальном гражданском обществе : монография ; под ред. академика О.А. Колобова. - М. ;
H. Новгород; Арзамас : Изд-во АГПИ, 2005. - С. 8-24.
38 Рыхтик, М.И. Военная сила в современной мировой политике и стратегическом планировании НАТО [Текст]
/ М.И. Рыхтик // Россия и НАТО в глобальном гражданском обществе : монография ; под ред. академика О.А.
Колобова. - М.; H. Новгород; Арзамас : Изд-во АГПИ, 2005. - С. 134-152.
39 Баталов, Э.Я. Мировое развитие и мировой порядок [Текст] : анализ современных американских концепций /
Э.Я. Баталов. - М.: РОССПЭН, 2005. - 376 с.
40 Колобов, О.А. Контртерроризм и информационная безопасность [Текст] : монография / О.А. Колобов, B.H.
Ясенев ; под ред. проф. Р.Г. Стронгина. - H. Новгород: Изд-во ИНГУ, 2004. - 431 с.
41 Макаренко, В.П. Политическая концептология [Текст]: обзор повестки дня / В.П. Макаренко. - М.: Праксис,
2005.-368 с.
42 Панарин, А.С. Стратегическая нестабильность в XXI в. [Текст] / А.С. Панарин. - М.: Эксмо, Алгоритм, 2004.
- 640 с.
43 Панарин, И.Н. Информационная война и геополитика [Текст] / И.Н. Панарин. - М.: Поколение, 2006. - 560.
44 Сергунин, А.А. Российская внешнеполитическая мысль [Текст] : проблемы национальной и международной
безопасности : монография / А.А. Сергунин. - H. Новгород; Изд-во НГЛУ, 2003. - 94 с.
45 Хохлышева, О.О. Разоружение, безопасность, миротворчества [Текст] : глобальный масштаб / О.О.
Хохлышева. - М.; H. Новгород: ABH РФ, АНМ «Элита», ИСИ ННГУ, 2000. - 308 с.
46Чиркин, В.Е. Современное государство [Текст] /В.Е. Чиркин.-М.; Междунар. отношения, 2001.-416 с.
Следует заметить, что большое число работ, рассматривающих отношния законодательной и исполнительной ветвей власти в США, относится к советскому периоду, а, следовательно, для них характерны определенные ограничения в методологическом и концептуальном аспектах. Эти работы были основаны на марксистском подходе, согласно которому политическая система рассматривалась как надстройка экономического базиса. В результате самостоятельная роль институтов президентства и конгресса, их взаимодействия и конфликтов в формировании внешней политики несколько недооценивалась, но считалась, скорее, предопределенной общими классовыми задачами американской буржуазии. Отход от этих принципов и использование новых методологических разработок позволили более глубоко и разносторонне оценить значение институционального фактора во внешней политике.
На современном этапе развития отечественной науки можно констатировать некоторое понижение внимания к проблеме взаимодействия законодательной и исполнительной властей и заметный сдвиг в сторону изучения института президентства.
В зарубежной историографии также можно выделить несколько групп исследований.
В первую группу следует отнести труды, посвященные общим теоретическим вопросам о взаимоотношениях президента и конгресса в области внешней и военной политики. Это работы К. Крэбба и К. Малкахи47, Дж. Джавитса и Д. Келлераманна48, Ф. Бриггса49, Дж. Лимана50, Л. Фишера51, Р. Нойштадта52, Р. Спитцера53, Дж. Тарбера54. По вопросу о прерогативах в
47 Crabb, C.V. Presidents and Foreign Policy Making [Text] : from FDR to Reagan / C.V. Crabb, K.V. Mulcahy. -
Baton Rouge and London : Louisiana State University, 1986.-365 p.
48 Javits, J.K. Who makes war [Text] : The President versus Congress I J.K. Javits, D. Kellermann. - N.Y. : William
Morrow & Company, 1973. - 310 p.
49 Briggs, P.J. Making American Foreign Policy [Text] : President-Congress relations from the Second World War to
the post-cold war era I P.J. Briggs. - Maryland : Rowman & Littlefield, 1994. - 254 p.
50 Lehman, J. Making war [Text]: the 200-year-old Battle Between the President and Congress over how America Goes
to War/J. Lehman. -N.Y.: Schribners, 1992.-295 p.
51 Fisher, L. Presidential War Power IL. Fisher. - Lawrence : University of Kansas, 1995. - 245 p.
52 Нойштадт, P. Президентская власть и нынешние президенты [Текст] / Р. Нойштадт ; пер. с англ. А.А.
Захарова. - М.: Ad Marginem, Моск. шк. полит, исследований, 1997.-466 с.
53 Spitzer, R.J. President and Congress [Text] : Executive Hegemony at the Crossroads of American Government I R.J.
Spitzer. - N.Y.: McGraw Hill, 1990 - 309 p.
области внешней политики авторов с определенной долей вероятности можно разделить на сторонников президента и адвокатов конгресса.
К первым относятся Р. Нойштадт, К. Крэбб, К. Малкахи, Ф. Бриггс, Дж. Лиман, Р. Спитцер и Дж. Тарбер. Они отмечают тот факт, что природа внешней политики и необходимость быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации благоприятствуют исполнительной власти, а влияние конгресса в этой области ограничено целым рядом факторов и, следовательно, редко бывает определяющим. Эти исследователи с недоверием относятся к попыткам конгресса утвердить свою внешнеполитическую роль законодательными средствами (речь в первую очередь идет о ЗВП). Подобные акты характерны для периодов кризиса во взаимоотношениях президента и конгресса, а эффективная внешняя политика не может основываться на подобном противостоянии.
Сторонниками конгресса можно считать Дж. Джавитса (который являлся одним из создателей ЗВП), Д. Келлерманна и Л. Фишера. Они апеллируют к опыту «отцов-основателей» и склонны трактовать Конституцию США в пользу конгресса: использование силы в обязательном порядке должно осуществляться с согласия законодателей; их активное участие в процессе реализации внешней политики должно поддерживаться посредством тесных консультаций с представителями администрации; попытки президента игнорировать конгресс неприемлемы, так как они чреваты кризисом, аналогичным вьетнамскому. Для этих авторов вовлеченность конгресса в решение внешнеполитических проблем представляется гарантом стабильности государственной системы США и эффективности политического курса.
Окончание «холодной войны» и относительная эрозия двухпартийного курса, на котором основывалась политика США в этот период, привели к возрождению дебатов о ролях президента и конгресса. Исследования конца XX
Военные полномочия в условиях «войны с терроризмом»
Основой проблемы распределения военных полномочий между президентом и конгрессом в США является определяющее конституционное положение о том, что объявлять войну должен конгресс, а вести ее - президент. На то, каким образом это противоречие решалось в различные периоды американской истории, оказывало влияние положение США на международной арене и характер войн, которые им предстояло вести.
Несмотря на рост значения в период после «холодной войны» «мягкой» безопасности, современная ситуация показывает, что военная сила (или угроза ее применения) остается важным инструментом политики. Она с успехом может быть использована в ситуациях, когда не существует непосредственной угрозы безопасности, а также, когда угроза «искусственно преувеличена» (например, война в Ираке 2003 г.). После окончания «холодной войны» США, не имея противовеса в виде равной (или по крайней мере, близкой) по мощи державы, почувствовали себя «более свободными» для интервенций. Результатом стало активное военное вмешательство за границей. Данная тенденция продолжает развиваться. Очевидно, что принятие решения о войне против Ирака в 2002 г. было облегчено тем, что с военной точки зрения это государство было менее сильным, чем в период проведения операции «Буря в пустыне».
Сторонники глобальной американской гегемонии, основанной на силе, считают, что отказ от ее использования за рубежом может привести к отрицательным последствиям (изоляционизм, распространение вооружений, уменьшение возможностей США влиять на события в мире, сомнения в необходимости поддержания дорогостоящей армии).
Современное международное положение США обуславливает то, что военная сила является для них не только средством обеспечения национальной безопасности (которая сегодня трактуется чрезвычайно широко и включает ценностные категории: например, предотвращение угроз американскому «образу жизни»1 7), но и инструментом глобального влияния. Поэтому вопрос об использовании вооруженных сил США за рубежом может рассматриваться в двух ипостасях: «войны по необходимости» и «войны по выбору» (Л. Фридман). Первые связаны с прямой угрозой выживанию. Очевидно, что сюда же относятся ситуации, в которых возникает необходимость в осуществлении превентивной самообороны. Вторые возникают при необходимости защиты второстепенных интересов.
Такой взгляд на военную политику США за рубежом представляется значимым для анализа взаимоотношений президента и конгресса в этой области. В случае «войны по необходимости» маловероятно, чтобы прерогативы президента по использованию военной силы подверглись сомнению со стороны конгресса. Противоречия между Белым домом и Капитолием возникают в случае «войн по выбору». Как справедливо отмечает Д.Г. Балуев, принять решение в таком случае гораздо труднее: готовность США к вооруженным вмешательствам может быть подорвана возрастанием цены, которая может превысить «приобретения» от интервенции под предлогом защиты второстепенных интересов .
Современные президенты склонны указывать на неактуальность конституционной прерогативы объявления войны сегодняшним реалиям. Это характерно и для администрации Дж. Буша-младшего, представители которой (а также академические сторонники преимущественного положения президента в сфере военной политики) в условиях возросшей угрозы терроризма, остро проявившейся 11 сентября 2001 г., склонны были рассматривать право объявления войны лишь как символическую дань Конституции, но не действенный инструмент осуществления военной политики.
Весной 2002 г. конгресс провел слушание по проблеме военных полномочий применительно к пост-сентябрьским реалиям. Сторонники пропрезидентской позиции в вопросе о военных полномочиях настаивали на том, что характер противника (международных террористических организаций) и бескомпромиссность войны с ним изменяют баланс сил между президентом и конгрессом в сторону увеличения прерогатив главы исполнительной власти. Так, представитель министерства юстиции Дж. Ю, указывая на невозможность четкой локализации террористической угрозы, подчеркивал ее неуязвимость для традиционных военных методов109. На этом основании Дж. Ю и другие сторонники президентских полномочий (эксперты Р. Веджвуд и Е. Берлинг, а также декан Колумбийской юридической школы Д. Кмайек) полагали, что право конгресса объявлять войну (а, следовательно, и настаивать на своей активной роли в военной политике, которая основывается на этом праве) не является в современных условиях актуальным. Д. Кмайек утверждал, что объявление войны имеет больше международное значение110, следовательно, не является необходимым, когда речь заходит о важнейших национальных интересах.
Р. Веджвуд, указывая на эволюцию форм войны по сравнению с начальным периодом истории США, подчеркивала, что существует принципиальная разница между пониманием войны в XVIII в. и самообороной, которая на современном этапе истории является главным оправданием вступления в военные конфликты. Традиционная концепция «неизбежной» угрозы должна быть изменена в условиях возможного нападения с использованием ОМП. Р. Веджвуд по этому поводу заявляла: «С ОМП нам может понадобиться более решительный и ранний ответ»111. Теоретическим основание рассуждений Р. Веджвуд в данной связи выступил тезис бывшего министра обороны и госсекретаря США Э. Рута, который рассуждал о праве на «самооборону путем предотвращения ситуации, когда будет уже слишком поздно защищаться» . Однако конгресс не склонен оспаривать полномочия президента по обеспечению безопасности США в условиях «неизбежной» угрозы и предпринятые на этом основании несанкционированные военные акции. Претензии конгресса касаются участия в формировании общего курса военной политики США, средством реализации которого являются «войны по выбору».
Принятие решения о военной операции в Афганистане
Конец 2001 г. ознаменовался провозглашением Соединенными Штатами «войны с терроризмом», что послужило их ответом на атаки 11 сентября. Однако ситуация была во многом отличной от тех, в которых обычно взаимодействовали президент и конгресс по вопросам внешней политики. Отличие было обусловлено неожиданностью и беспрецедентностью террористических атак 2001 г. Расхожим стало сравнение событий 11 сентября с атакой на Перл-Харбор, однако непосредственно территория США не подвергалась нападению с начала XIX в. Кроме того, было неясно, кто же конкретно стоял за атаками 11 сентября. В таких условиях чувство гнева, переполнявшее все слои американского общества, яростное желание отомстить и осознанная необходимость действовать как можно быстрее обусловили особенности ситуации, в которой началось взаимодействие президента и конгресса.
Заседавшие в тот день американские конгрессмены немедленно расценили террористические атаки как «акт войны против Соединенных Штатов» . Такая реакция была первым шагом к тому, чтобы предоставить президенту свободу действий на международной арене.
В целом реакция конгресса как законодательного органа нашла выражение в резолюциях палаты представителей (H.J. Res. 61) и сената (S.J. Res. 22). События 11 сентября расценивались как «самые смертоносные террористические атаки, когда-либо проводившиеся против Соединенных Штатов». Декларировалось единство американцев как нации. Подчеркивалось, что Соединенные Штаты правомочны ответить на атаки «в соответствии с международным правом». Конгресс заявлял о своей поддержке действиям президента по преданию суду и наказанию виновников трагедии 11 сентября. Однако подчеркивалось, что глава исполнительной власти должен предпринимать шаги, консультируясь с законодателями370. Данное положение можно расценивать как нежелание конгресса, несмотря на чрезвычайность ситуации, отказываться от своих внешнеполитических прерогатив. Однако в целом поддержка президенту была практически обеспечена. За это Дж. Буш-мл. и поблагодарил законодателей, выступая вечером 11 сентября с обращением к нации .
Президент заявил о намерении «использовать все ресурсы» страны для победы в «грандиозной борьбе добра против зла»372. Конкретизируя это заявление, госсекретарь США К. Пауэлл выделил несколько фронтов в предстоящем противостоянии: политический, дипломатический, военный и разведывательный . Очевидно, что предполагалось проведение политических и военных мероприятий в глобальном масштабе, которое не могло ограничиться Афганистаном.
После 11 сентября американская внешняя политика, развивавшаяся во многом стихийно в 1990-е гг., казалось, обрела новую ярко выраженную цель, которую еще предстояло теоретически оформить. Так, профессор Дж. Торбер, утверждал, что «война с терроризмом» будет таким же великим делом, как и война по сдерживанию коммунизма, «только более сложным».
События 11 сентября создали благоприятную обстановку для того, чтобы важнейшие решения касательно внешнеполитических мероприятий в рамках администрации принимались в узком кругу, включавшим президента и его ближайших советников. Эта группа впоследствии будет названа «военным советом». В ее состав входили вице-президент Д. Чейни, госсекретарь К. Пауэлл, генерал X. Шелтон, министр обороны Д. Рамсфелд, вице-председатель ОКНШ генерал Р. Майерс, директор ЦРУ У. Тенет, генеральный прокурор Дж. Эшкрофт, директор ФБР Р. Мюллер, советник по национальной безопасности К. Райе, руководитель аппарата Белого дома Э. Кард и заместители двух последних членов С. Хадли и Дж. Болтен.
Представители администрации не были едины во взглядах на масштаб и продолжительность предстоящей военной акции. Наиболее жесткой позиции придерживались министр обороны и вице-президента. Д. Рамсфелд призвал не ограничивать борьбу с терроризмом только «Аль-Каидой» и найти более широкую основу для поддержки предполагаемых действий США377. Д. Рамсфелда беспокоило, что создаваемая коалиция может ограничиться задачей уничтожения «Аль-Каиды», что осложнит борьбу с терроризмом в других местах. Он призвал участников совещания расширить круг государств, потенциально ответственных за теракты, включив туда Ирак, Афганистан, Ливию, Судан и Иран . Вице-президент Р. Чейни также сфокусировался на вопросе о государствах-спонсорах терроризма. Удар по террористам означает удар по государствам, которые взращивают и экспортируют его. Б. Вудворд, характеризуя рассуждения Р. Чейни, указывает, что «в некотором роде, государства были более легкой мишенью, чем призрачные террористы» .
В поддержку умеренного курса выступили госсекретарь К. Пауэлл и генерал X. Шелтон, предлагавшие сосредоточиться исключительно на контртеррористических действиях. К ним примкнул и президент Дж. Буш-мл., который считал, что успех в этом, по его мнению, значительно упростил бы дальнейшие действия .
Решение о том, что военная операция будет иметь целью не только «Аль-Каиду», но и государства, оказывающие ей поддержку, было принято 13 сентября на заседании СНБ . Таким образом, первым под удар попадало афганское правительство «Талибана».
Формирование иракского курса США после 11 сентября
Вопрос Ирака появился в повестке дня Белого дома задолго до событий 11 сентября. Фактически он продолжал оставаться актуальным на всем протяжении 1990-х гг. США неоднократно реагировали на нарушения Ираком резолюций ООН. В 1998 г. конгресс США принял «Акт об освобождении Ирака» (англ. Iraqi Liberation Act), который выражал мнение конгресса о том, что политикой США должна стать «поддержка усилий по отстранению режима Саддама Хусейна от власти». Однако акт запрещал президенту использовать для этих целей американские вооруженные силы .
По мере приближения президентских выборов в ноябре 2000 г. многие республиканцы рассматривали Ирак в качестве угрозы, с которой следовало покончить. Это было своего рода признаком слабого руководства президента от демократов. Работа по формированию политики в отношении Ирака началась вскоре после вступления в должность Дж. Буша-младшего. К. Пауэлл посетил этот регион в феврале 2001 г., после чего предложил идею так называемых «умных санкций», которая, однако, была похоронена администрацией, когда главное внимание привлекли другие проблемы: кризис с Китаем в связи с задержанием американского самолета-разведчика и планы администрации относительно системы НПРО. Идея военной операции против Ирака возникла в Вашингтоне сразу после 11 сентября. По отношению к ней можно выделить две мощные группировки в администрации Дж. Буша-младшего.
Одна сторона настаивала на немедленной активизации военной составляющей иракской политики. Эту идею выражали Д. Рамсфелд и его заместитель П. Вулфовиц, а также вице-президент Д. Чейни. По свидетельству корреспондента «Си-Би-Эс», министр обороны Д. Рамсфелд сказал своим помощникам, чтобы «они начали думать о нанесении ударов по Ираку», хотя в тот момент не было никаких данных о связи Ирака с действиями террористов против США. Сразу же после терактов 11 сентября Д. Рамсфелд попросил своих помощников предоставить ему как можно скорее самую полную информацию для того, чтобы принять решение, «наносить ли удар по СХ [Саддаму Хусейну - Д.К.] одновременно с ударом по УБЛ [Усаме бен Ладену -Д.К.]» . Д. Чейни и П. Вулфовиц также придерживались позиции, которая впоследствии составит суть внешней политики администрации: приоритетная борьба против государств-спонсоров терроризма529.
Группу противников немедленной акции против С. Хусейна возглавил госсекретарь К. Пауэлл. Сюда же входили многие высокопоставленные военные, как, например, будущий председатель ОКНШ X. Шелтон. По их мнению, достаточным основанием для военной операции против режима С. Хусейна могло послужить лишь доказательство его связи с событиями 11 сентября. X. Шелтон полагал, что удар по Ираку разозлит умеренные арабские государства, поддержка которых была важна не только в условиях предстоящей операции в Афганистане, но и в целях оживления ближневосточного мирного процесса. Эта группа предлагала ограничить предстоящую миссию исключительно борьбой с терроризмом530.
Сам президент занял промежуточную позицию, как по военным, так и по политическим соображениям. Во-первых, Дж. Буш-мл. полагал необходимым добиться успеха на афганском театре военных действий, а потом уже активизироваться в иракском вопросе. По сообщению Б. Вудворда, президент считал «опасной» мысль о проведении операций в двух направлениях одновременно. У президента было и другое опасение, связанное с тем, что ключевые фигуры его администрации (К. Пауэлл, Д. Чейни, П. Вулфовиц) были активными участниками американской политики периода войны в Персидском заливе. В интервью Б. Вудворду Дж. Буш-мл. говорил, что не желал, чтобы их опыт определял политику его администрации .
Учитывая, что на заседаниях «военного кабинета» после 11 сентября вопрос Ирака вызывал разногласия внутри администрации, Дж. Буш-мл. посчитал целесообразным настоять на личном решении и отложить иракскую проблему, по крайней мере, на время афганской кампании. Президент дал указания для продолжения разработки военных планов по Ираку, но указал, что решение по этому вопросу будет приниматься позднее .
Таким образом, хотя обсуждение иракской проблемы и было отложено, однако с очень реальной возможностью принятия положительного решения по проведению военной акции против Ирака. Дальнейшие дебаты в Белом доме сосредоточились исключительно на проблеме Афганистана. Следует отметить, что и в конгрессе было много сторонников активизации американской внешней политики за пределы Афганистана. В декабре 2001 г. палата представителей подавляющим большинством голосов (392 против 12) приняла резолюцию, называвшую отказ Ирака от инспекций ООН «существенным нарушением» его международных обязательств и потенциальной угрозой миру и безопасности . Хотя резолюция не была принята верхней палатой парламента и не уполномочивала президента использовать силу против Ирака, сам факт ее принятия сразу же после падения Кабула доказывает то, что сторонники активизации американской политики по Ираку находились не только в правом крыле администрации Дж. Буша-мл., но и были широко представлены в конгрессе.
Иракская проблема снова стала актуальной после свержения «Талибана». Вскоре президент подписал новый разведывательный приказ, значительно расширявший возможности ЦРУ для свержения С. Хусейна. Он выдал ЦРУ от 100 до 200 млн. долл. на проведение тайной операции, увеличил помощь иракской оппозиции, усилил сбор разведданных внутри Ирака и приготовился к возможному размещению групп ЦРУ и войск спецназа в Ираке.
