Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО СООТНОШЕНИЯ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ДВУХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ 21
1.1 . Конституционно-правовые рамки институциональной системы США 23
1.2.Формирование властного баланса институтов на практике институционализация и расширение президентской власти 29
1.3.Перетягивание «каната полномочий»: умножение инструментов законодательного контроля над исполнительной властью 39
1 4 Сотрудничество как залог эффективности федеральных институтов власти США 53
ГЛАВА II. РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ПАРТИЙНОГО ФАКТОРА ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ 64
2.1 . Развитие феномена американской двухпартийное 64
2.2.Специфика современной организационно-политической структуры партий США 72
2.3.Партии в схеме отношений «власть - личность» в 1990-е годы 98
ГЛАВА III. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИНСТИТУТОВ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ МЕЖПАРТИЙНОЙ КОНКУРЕНЦИИ В 1990-Х ГОДАХ 115
3.1 . Демократическая повестка дня versus республиканский «Контракт с Америкой» 115
3.2.Борьба вокруг сбалансирования федерального бюджета 132
3.3.Попытка республиканского реванша и ее итоги 147
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 173
ПРИЛОЖЕНИЯ 188
- Конституционно-правовые рамки институциональной системы США
- Развитие феномена американской двухпартийное
- Демократическая повестка дня versus республиканский «Контракт с Америкой»
Введение к работе
С 2000 года важнейшей чертой эволюционного цикла американской внутренней политики стало устойчивое доминирование одной партии - республиканцев - в двух основных ветвях власти США. Фактически с 1994 г. республиканцы доминируют в конгрессе и с 2000 г. они контролируют Белый дом. Явная концентрация мощи и влияния в руках всего одного политического центра внутри страны существенно облегчает администрации Дж. Буша-мл. также проведение наступательного внешнеполитического курса.
Новая победа Дж. Буша - мл. и его партии на федеральных выборах в 2004 г., по сути подтверждает то, что долгий период «разделенного правления» прервался вместе с уходом президента Билла Клинтона в 2000г. Ситуация «разделенного правления», при которой одна партия доминирует в конгрессе, а другая контролирует президентский пост, была наиболее яркой характеристикой американской политической системы в последние два десятилетия XX в. При этом, часть аналитиков называла «разделенное правление» причиной сбоев в функционировании американской власти, в частности при Б.Клинтоне. Более того, связывая напрямую «разделенное правление» с системой разделения властей, они видели именно в наличии большого числа «разделений» причину неэффективности федеральных институтов власти в США и предлагали, «трансформировать» систему разделения властей в целом.2 Критики писали о том, что в условиях «разделенного правления» происходит паралич федеральных органов власти, в результате чего они теряют способность решать самые важные вопросы государственной политики.
lThe balance between president and Congress [has] gone through nearly two centuries ofups and downs... in the third century the seesaw would continue. Sundquist J. L.. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, D.C., 1981 2Sundquist J.L. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C., 1986. P. 613
Однако в 2000-х г. анализ американской политики «эпохи Буша» заставляет лучше оценить достоинства системы «разделенного правления». Сторонники этой схемы отношений ветвей власти справедливо отмечают, что политические институты даже в обостренно конфликтной среде партийного противостояния достигали тех же результатов, что и в периоды, когда одна партия контролировала обе ветви власти, хотя и с большими затратами. Более того, конгресс и президент научились достигать согласия вопреки партийному противостоянию. Такая модель взаимодействия президента и конгресса служила внутренним регулятором равновесия законодательной и исполнительной власти в США за счет того, что президентская власть принадлежала одной партии, а контроль над конгрессом - другой. Подобный регулятор оказался реальным дополнительным гарантом демократического характера политических процессов в США. Таким образом, схема «разделенного правления» была не просто достаточно эффективна в краткосрочном плане, но и в долгосрочной перспективе она способствовала совершенствованию механизмов политической власти без ущерба для интересов американских граждан.
Актуальность исследования американской политической системы с точки зрения отношений исполнительной и законодательной ветви власти определяется необходимостью выявления параметров возможной эволюции политической системы США, прежде всего, в направлении ее большей жесткости. В современных условиях однопартийного контроля исполнительной и законодательной ветвей власти вопрос о наличии или отсутствии внутренних предпосылок для нормального функционирования системных ограничителей всевластия какой-либо одной политической группы американского истеблишмента приобретает не только особый научно-исследовательский интерес, но и практическую значимость с точки зрения прогнозирования развития внутренней и внешней политики США.
Базовый концептуальный вопрос данного исследования касается возможности существования относительного равновесия власти президента и конгресса США.
«Разделенное правление» предоставляет возможность рассмотреть динамику отношений президента и конгресса под влиянием как внутрисистемных, так и внешних факторов.
Объектом исследования в данной работе является американская политическая система как соотношение государственных институтов, партий, интересов и идей, организовывающих политический процесс в установленных конституционных рамках.
Предметом исследования диссертации является механизм распределения властных полномочий и ответственности между исполнительной и законодательной ветвями власти США, а также условия и факторы, определяющие их функционирование.
Хронологические рамки работы включают период с 1992 г. по 2000 г. -деятельность двух администраций Уильяма Клинтона и конгрессов 103-106 созывов. Выбор обоснован тем, что в период президентства Клинтона «разделенное правление» стало приобретать черты относительно устойчивого феномена и к этим годам относится накопление интереснейшего и полезного опыта нахождения компромиссов между ветвями власти под пристальным вниманием американской общественности. Партийный фактор сыграл решающую роль во взаимоотношениях администрации Клинтона и конгресса, во многом определив весь ход событий этого периода. Выбранный период позволяет выявить специфику и одновременно некоторые общие закономерности взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти в условиях значительных политико-идеологических сдвигов в США.
Основной целью работы является выявление динамики и особенностей взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти США с точки зрения способности исследуемых институтов реагировать на внутренние и на внешние вызовы и адаптироваться к меняющимся условиям, продолжая эффективно функционировать в установленных конституционных рамках.
В диссертации ставятся следующие исследовательские задачи:
-проанализировать реальное соотношение базовых конституционных положений с
политической практикой США 1990-х годах;
-изучить особенности механизма распределения властных полномочий между
исполнительной и законодательной ветвями власти США;
-выявить роль партийного фактора в отношениях президента и конгресса;
-исследовать специфику партийной системы США в условиях политико-идеологических сдвигов 1990-х годах;
-вскрыть основные линии влияния партийного противостояния на взаимодействие
президента и конгресса в 1990-х годах;
-провести сравнительное исследование «демократической повестки дня» Билла
Клинтона и республиканского «Контракта с Америкой» с точки зрения обеспечения
массовой поддержки для каждой из ветвей власти;
-проанализировать практическую сторону механизма разделения властей на примере
решения вопросов регулирования бюджета в период администрации Клинтона;
-выявить роль партийных интересов в противостоянии президента и конгресса в связи
с процессом импичмента Билла Клинтона;
Новизна проведенного исследования заключается в том, что автор впервые в отечественной науке провел комплексный политологический анализ современных особенностей взаимодействия федеральных институтов власти США и представил свою версию понимания данного механизма.
Хотя, различные аспекты отношений президентской власти и конгресса на базе материалов 60-70-х гг. XX в. и более ранних исторических периодов достаточно хорошо изучены,3 диссертанту было важно выявить специфику этих отношений именно в 1990-х годах, когда, казалось бы, «разделенное правление» возникло в качестве устойчивого
См., например, работы Ю.К. Абрамова, А.А. Громыко, B.C. Зорина, В.М. Зубок, Н.Г. Зяблюка, Ю.А. Иванова, Э.А. Иваняна, А.А. Кокошина, А.С. Маныкина, А.А. Мишина, А.С. Никифорова, В.О. Печатнова, Ю.Н. Рогулева, В.А. Савельева, Н.А. Сахарова, Н. В. Сивачева, Е.Ф. Язькова и др.
феномена, который мог на самом деле оказаться новой чертой американской политики в условиях «глобального распространения демократии».
Кроме того, автор вписал в схему взаимодействия президента и конгресса важнейший связующий их элемент - политические партии, во многом определивший особенности функционирования и взаимодействия основных институтов власти, в эпоху «разделенного правления». Это позволило взглянуть на политическую систему США не только сквозь призму взаимодействия центральных институтов власти, но и через деятельность ее наиболее крупных каналов связи, таких как политические партии. Таким образом, была достигнута целостность подхода, необходимая для выявления механизмов обеспечивающих гибкость, способность к адаптации и стабильность американской политической системы.
Практическая значимость исследования определяется тем, что направление эволюции политической системы США, в частности отношений президента и конгресса будет во многом определять характер принятия ключевых решений по внешнеполитическим и мироэкономическим вопросам. Понимание пределов прогнозируемой жесткости американской политики, позиций США по крупнейшим международным вопросам в существенной степени зависит от того, насколько исполнительная и законодательная власть будут контролировать друг друга и сами будут ограничены мнением американского общества, рядовых избирателей, интересы которых плюралистичнее и подвижнее, чем группы консервативного истеблишмента, доминирующего в республиканской партии. Анализ функционирования и взаимодействия центральных институтов власти в США позволяет уточнить представление о степени стабильности и эффективности американской политической системы.
Тема истории двухпартийной системы США является одной из наиболее изученных в отечественной американистики. В 1970-1980-е гг. Оформилась целая отечественная школа, изучающая политические партии США. См., например, работы Ю.К. Абрамова, В.М. Зубок, А.С. Маныкина, В.А. Никонова, В.О. Печатнова, Ю.Н. Рогулева, Е.Ф. Язькова и др.
При написании данной работы автор использовал широкую источниковую базу, которую можно подразделить на несколько групп.
1) Документальные и справочно-статистические источники.
Анализ Конституции США позволил понять первоначальный замысел и планы основателей американской политической системы, а также четко представить конституционный каркас заложенной системы и суть механизма разделения властей.
Официальные документы, подготовленные американским внутриполитическим сообществом, доклады экспертов; выступления президента США У. Клинтона, спикера Палаты представителей Ньюта Гингрича; аналитические доклады федеральных министерств и ведомств, в частности доклады и документы Федеральной избирательной комиссии, Белого дома, еженедельные и ежеквартальные доклады Конгресса США позволяют проследить эволюцию восприятия американским руководством места и роли конкретного института и конкретного политического деятеля в политическом процессе. Выявить приоритеты различных акторов, участвующих в процессе принятия решений.
Анализ законодательных документов, таких как, Закон о финансировании избирательных кампаний 1971 (The Federal Election Campaign Act of 1971), а также многочисленные поправки к нему, Закон о личной ответственности и возможности трудоустройства 1996 г. (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996) и другие, позволил сделать самостоятельные выводы относительно рассматриваемых в них вопросов, и не основываться только на заявлениях экспертов, ссылающихся на эти и другие законы.
Партийные программы дают возможность понять внутрипартийную динамику и соотношение сил. Несомненную ценность для соискателя принесло, в частности, сравнение предвыборной программы Билла Клинтона и республиканской программы «Контракт с Америкой» (Republican Contract with America). Сопоставление приоритетов двух сторон позволило увидеть, что разделяло их в понимании и в подходах к решению по сути одних и
тех же проблем. Такое сравнение позволило яснее понять, как сложно было конгрессу и президенту, контролируемыми оппозиционными партиями, достигать соглашения при решении даже важнейших национальных вопросов.
Американское справочное электронное издание Энкарта; справочное издание конгресса Президентские выборы с 1789 г.; справочник Джозефа Нэтана Кейна Факты о президентах обеспечили фактологическую историческую базу при анализе институтов власти США.
Различные аспекты процесса принятия решений в конгрессе и президентом, переговоров между двумя центральными институтами власти, детали вынесенных на обсуждение предложений, факты судебных разбирательств в конгрессе, в частности по процессу импичмента Билла Клинтона, а также важные статистические данные представлены в Congressional Records, Congressional Weekly Report, Congressional Quarterly Almanac. Опубликованные в этих изданиях статьи дают возможность проследить весь ход событий, а также выявить механизм принятия решений и взаимодействия двух ветвей власти.
Кроме того, официальная статистика, представленная в данных изданиях дала возможность объективно оценить экономическую и социальную ситуацию, сложившуюся в США к моменту прихода к власти Клинтона, улучшение ситуации в периоды его администраций, а также проследить динамику общественных настроений. Особенно ценными были данные о настроениях в обществе в период разбирательства по импичменту Билла Клинтона, которые позволил понять атмосферу того периода и оценить положение президента.
2) Мемуары крупных американских государственных деятелей рассматриваемого периода (Б. Клинтона, А. Гора, С. Блументаля), работы очевидцев рассматриваемых событий, в частности книги телевизионного комментатора и аналитика Э.Дрю.
Работа Б.Клинтона и А.Гора «Отдавая приоритет людям» позволила выявить наиболее важные вопросы для Клинтона, которые стали позже основой его предвыборной программы, а затем и президентской программы. Кроме того, эта работа, позволила почувствовать напряженную, эмоциональную атмосферу предвыборной борьбы. Важное место занимает работа помощника и советника президента Клинтона С. Блументаля «Войны Клинтона».5 Книга очень тонко передает атмосферу Вашингтона, как сосредоточения различных центров власти, борющихся друг с другом. Она помогает увидеть, насколько уязвимым стал сегодня американский президент, зажатый между бюрократическими структурами, средствами массовой информации и обществом, ожидающим от него решения всех проблем. Книга показывает, как сложно преодолеть президенту отяжелевшие бюрократические структуры и достичь поставленной цели, не потеряв при этом общественного доверия и поддержки. Работа Блументаля имеет особую ценность в проводимом анализе в сопоставлении с более ранними книгами американского телевизионного комментатора и аналитика Э.Дрю.6 Эти работы позволяют заглянуть «за кулисы» Белого дома и стать очевидцем .исторических столкновений Билла Клинтона и республиканского конгресса. Кроме того, книги позволяют увидеть внутрипартийную борьбу, которая шла, как среди республиканцев, так и среди демократов, и оценить возможность межпартийных коалиций. Они вырисовывают расстановку сил, как в конгрессе, так и между центральными институтами власти и помогают в какой-то степени ощутить изнутри американскую политическую систему.
3) Личные интервью с исследователями и практиками.
Интервью с профессором Техасского университета, одним из ведущих авторов исследований института президентства США, Джорджем Эдвардсом III, с директором центра по европейским, евразийским и российским исследованиям в университете Джорджа Вашингтона Джеймсом Голдгаером, а также с профессором университета Джорджа Вашингтона Карлом Индерферсом позволили, во-первых, услышать крайне ценные
5Blumenthal S. The Clinton Wars. N.Y.2003
6B частности, Drew Е. On the Edge. The Clinton Presidency. N.Y. 1994; Showdown. N.Y.,1996
методологические советы, в частности профессор Джордж Эдварде помог увидеть возможные пути исследования института президентства США. Во-вторых, эти интервью дали возможность прояснить вопросы оставшиеся за рамками опубликованных исследователями работ. В-третьих, они предоставили соискателю неоценимый шанс высказать свою точку зрения на интересующие его проблемы и услышать ответное мнение экспертов.
Крайне важную роль сыграло интервью с помощником сенатора демократом Джоной Блэнком. Оно дало возможность взглянуть на события исследуемого периода глазами их очевидца и в определенной степени участника. Это помогло увидеть, что происходило внутри демократической партии в период борьбы Клинтона с конгрессом, понять, насколько действительно тяжело бьшо президенту согласовать свои действия со своей же партией и добиться их поддержки, в частности в таких вопросах как реформа здравоохранения и социальная реформа.
4) Материалы периодической печати.
В работе широко использованы материалы, опубликованные в российской и зарубежной периодической печати, включая такие научные издания, как «Полис: политические исследования», «США & Канада: экономика, политика, культура», «Pro et Contra», «American Journal of Political Science», «American Political Science Review», «Congress and the Presidency», «Presidential Studies Quarterly» и др. А также материалы американской прессы, в частности New York Times, Washington Post, Economist, National Journal и др. Материалы периодической печати оказались полезными для соискателя, прежде всего, как источник данных социологических опросов американского населения о важности тех или иных реформ, проводимых администрацией Клинтона, об эффективности деятельности конгресса и президента, о способности президента сотрудничать с конгрессом. И особенно интересные данные опросов предоставлялись в прессе в период импичмента
Клинтона. Кроме того, материалы прессы исследуемого периода позволяли следить за динамикой событий и проводить их самостоятельный анализ.
Монографическая литература, на которую опирался автор в своем исследовании, также распадается на несколько основные группы.
1) Методологические исследования.
Методологически диссертационное исследование базируется на политологических работах Т.А. Алексеевой, А.Д. Богатурова, Б. Вейнгаста, Р. Даля, М.В. Ильина, Д. Истона, Э. Кинга, Н.А. Косолапова, А.Ю. Мельвиля, А.С. Панарина Б. Питерса, Э.А. Позднякова, Н. Полсби, М. Холлиса, М.А. Хрусталева, Е.Б. Шестопал, Дж. Эдвардса III.
Изданная в Оксфорде и переведенная на русский язык книга «Политическая наука: новые направления» под редакцией профессора философии Р.Гудина и профессора политических наук Г.-Д. Клингеманна, и под российской редакцией ведущего российского политолога Е.Б. Шестопал, представляя разнообразие тенденций и направлений в исследовании современной политической науки и намечая пути ее дальнейшего развития, дает уникальную возможность почувствовать эту науку как живой динамично развивающийся, саморефлексирующий организм. Она содержит полное собрание сведений о наиболее фундаментальных разделах политической науки, в частности о такой ее сфере как политические институты и процессы, а также о методологии их исследования.
Классическая работа ведущего американского политолога Д. Истона «Системный анализ политической жизни», а также более ранняя его работа «Политическая система» послужили основой для соискателя при концептуализации исследуемого предмета. В этих работах Д. Истон, отталкиваясь от понимания политики, как властного распределения ценностей, характеризует политическую систему как совокупность взаимодействий, посредством которых в обществе властно распределяются ценности. Исходя из этого понимания политики и политической системы, Истон исследует причины устойчивости такой системы. Автор говорит о политической системе, как открытой, то есть системе,
существующей в более широкой общественной системе и испытывающей на себе ее «возмущающие воздействия», которые и составляют условия функционирования политической системы. От способности системы реагировать на эти воздействия, адаптироваться к обновляющимся условиям окружающей среды, пытаясь не просто приспособиться к ней, а изменить саму ее под себя зависит ее устойчивость и выживание. Истон попытался выявить механизм функционирования политической системы и ее приспособления, выделив главные категории этого процесса - «входы», то есть внешние явления, влияющие на систему, и «выходы», то есть результаты деятельности системы, воздействующие на окружение. Соискатель использовал, предложенный Истоном инструмент познания политической системы, для выявления механизма функционирования американской политической системы, динамики ее развития и взаимодействия ее центральных элементов.
Из российской литературы значительную ценность в методологическом плане для диссертанта представляли работы Т. А. Алексеевой, М.В. Ильина, Э. А. Позднякова, которые позволили автору выбрать необходимые инструменты анализа политической системы и механизмов осуществления политики.
2) Исследования по общим проблемам американистики
В проводимом анализе, как предмета, так и объекта данной работы автором использованы оценки и выводы, приведенные в работах отечественных и зарубежных исследователей. Исследованию широкого круга проблем, связанных с особенностями, историческим развитием и перспективами американской политической системы посвящены работы таких авторов как Ю.К. Абрамов, A.M. Белоногов, П.А. Бек, В.А. Власихин, С. Гринберг, Н.В. Загладин, В.М. Зубок, Н.Г. Зяблюк, Ю.А. Иванов, Э.А. Иванян, Э. Кинг, А.С. Маныкин, С. Милкис, А.А. Мишин, Р. Нойштадт, В.О. Печатнов, Н. Полсби, Ю.Н. Рогулев,
Алексеева Т.А. Нужна ли философия политике. М., 2000; Алексеева Т.А. Современные политические теории. М, 2000; Ильин М.В. Очерки хронополитической типологии. М.:МГИМО, 1995; Поздняков Э.А. Философия политики.М. 1994.
В.В. Согрин, Ф. Соррентино, А. де Токвиль, Дж. Уилсон, Р. Шапиро, A.M. Шлезингер мл., Е.Е. Шэтшнейдер, Дж. Эдварде III и др.
В поисках подходов к исследованию непосредственно американской политической системы и ее центральных институтов большую помощь автору данного исследования оказали теоретические работы американских исследователей Э. Кинга, Дж. Уилсона и Ф.
Соррентино. Они позволили увидеть американскую политическую систему в целом, ее центральные институты, логику их деятельности, их место в системе, а также связующие элементы системы, такие как партии, группы интересов и т.д. Эти работы помогли понять целостно американский политический механизм, процесс принятия решений, взаимозависимость основных акторов этого процесса.
Историческая логика и динамика развития американской политической системы ярко представлена в классической работе ведущего американского историка и политического комментатора А. Шлезингера мл. «Циклы американской истории».9 Автор полно раскрывает все стороны американской политической системы в исторической перспективе, выводя закономерности ее развития, на которые, в частности, диссертант опирался в своем анализе стабильности американской системы.
Из российских работ по американской политической системе особую ценность представляют работы Н.В. Загладина и В.В. Согрина, классический труд «История США», монография Э.А. Иванян «История США», а также коллективная монография «Политическая система США».10 В.В.Согрин очень ясно показывает историческую динамику американской системы со времен первых поселенцев и до конца XX в., подробно рассматривая исторические корни ее современных особенностей, таких как разделенное правление и
The New American Political System. Ed. King A. Washington, 1990; Sorrentino F. M. American Government: Power and Politics in America. N.Y. 1983; Wilson J.Q. American Government: Institutions and Policies. Lexington: D.C. Heath and Company, 1990
9 Schlesinger A. M., Jr. The Cycles of American History. N.Y., 1999.
10 Загладин Н.В. США: общество, власть, политика. М., 2001; Согрин В.В.. Политическая история США. М.,
2001; История США. В четырех томах. М: Наука, 1987; Политическая система США. Актуальные
измерения/Редакция: С.А. Червонная. М.: Наука, 2000. См. также Баталов Э.Я. Политическая система США
сегодня: взгляд из Москвы//США&Канада: экономика, политика, культура. 2001. №7
двухпартийная система, а также уделяя особое внимание связи общества и политических институтов. Н.В. Загладин создает целостный образ американского государства, со специфической партийно-политической системой, с активной внешней политикой, опирающейся на военную мощь и ориентированной на международное лидерство. Он уделяет особое внимание политике администрации Б. Клинтона, как во внешнеполитической, так и во внутриполитической сфере, что было особенно важно для диссертанта при анализе исследуемого периода.
3) Исследования по различным аспектам темы
При исследовании американского президентства наиболее ценными для диссертанта стали работы ведущего российского американиста Э.А. Иваняна и американских исследователей Р. Нойштадта и Дж.Эдвардса III.11 Э.А. Иванян многосторонне исследует администрации президентов, начиная с Теодора Рузвельта и заканчивая Ричардом Никсоном, что помогает увидеть, как постепенно менялись роль и место президентов в американской политической системе. Американский историк Р. Нойштадт в своем классическом труде представляет калейдоскоп американских президентов, фокусируясь именно на личности президента, на его способности влиять на принятие нужных ему решений, находить общий язык с законодателями и добиваться поддержки у общества. Нойштадт показал, что президент действует в плюралистической среде, в которой взаимодействуют множество независимых от него акторов, со своими властными инструментами. Президент в такой среде не может положиться только на данные ему конституцией властные полномочия и механизмы их обеспечения, он должен суметь убедить других действовать так, как он считает нужным. Эта личностная способность убеждать главное оружие президента. Интересно было проанализировать работу Р. Нойштадта в сравнении с более современным коллективным трудом «Президентская власть» 12под редакцией американского эксперта Р.Шапиро. Авторы этой работы помогают понять, насколько изменились современные
"Иванян Э.А Белый дом: президенты и политика. М.,1979; Neustadt R.E. Presidential Power and the Modern Presidents. N.Y., 1991; Edwards IIIG. and Wayne S.J. Presidential Leadership. Belmont, 2003. ^Presidential Power. Ed. Shapiro R.Y., Kumar M. J., Jacobs L.R.. N.Y. 2000
условия, в которых действует президент и как, соответственно, трансформировалась его роль в усложнившейся системе. Сходные проблемы исследовал Дж. Эдварде III, поместив президента в сложную структуру из бюрократических институтов, средств массовой информации и общественных ожиданий.
При анализе места и роли конгресса в американской политической системе особенно важными стали исследования российских американистов Ю.А. Иванова, В.А. Савельева и американских исследователей Н. Полсби и Д. Мэйю13. В.А. Савельев в исторической перспективе представляет деятельность законодательной власти США. Ю.А. Иванов на примере внешнеполитических полномочий выявляет борьбу конгресса за расширение своего влияния в системе. Американские авторы помогают увидеть внутреннее устройство и функционирование конгресса, его структуру, скрытые от глаз внешнего наблюдателя силы, определяющие его деятельность.
При анализе объекта исследования - взаимоотношений президента и конгресса, автор опирался на работы A.M. Белоногова, Ч.О. Джонса, У. Мэйера, Дж. Сандквиста, Дж. Сорбира, Л. Фишера.
В американской литературе периода разделенного правления, исследующей отношения президента и конгресса можно условно выделить тех авторов, которые считают, что американская конституция создала ветви власти, которые в принципе не способны к длительному сотрудничеству, а в условиях разделенного партийного контроля их столкновения ведут к тотальной неэффективности управления. К таким, в частности, относиться американский историк Дж. Сандквист, работы которого оказались особенно ценными для понимания конфликтной природы отношений президента и конгресса.14 Негативистскому подходу к пониманию отношений исполнительной и законодательной власти противостоят те исследователи, которые считают, что заложенная конституцией взаимозависимость президента и конгресса заставляет их достигать согласия в любых
13 Иванов Ю.А. Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния (1970-80-е гг.). М.: Наука,
1982; Mayhew D.R. America's Congress. New Haven, 2000; Polsby N.P. How Congress Evolves. N.Y., 2004.
14 Sundquist J.L. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C., 1986.
условиях. В частности, особенно ценной для диссертанта стали работы американских исследователей Ч.О. Джонса и Л. Фишера.15 Авторы характеризуют американскую политическую систему через механизмы взаимодействий конгресса и президента и через динамику баланса их властных полномочий. Такой анализ помог диссертанту понять закономерности и специфику отношений исполнительной и законодательной властей и вывести свою оценку возможного сценария дальнейшего развития американской политической системы, построенной на определенной схеме отношений президента и конгресса.
Исследование партийной системы США, а также партийного фактора в отношениях президента и конгресса было построено на основе анализа работ таких авторов как Ю.К. Абрамов, П.А. Бек, С. Гринберг, Д. Джонс, В.М. Зубок, В.О. Ки, А.С. Маныкин, У. Мэйер, Н.В. Загладин, В.О. Печатнов, Ю.Н. Рогулев, М.О. Трояновская, В.В. Согрин, Л.Дж. Сэбэйто.
Классический труд американского ученого В.О. Ки «Политика, партии и группы давления» послужил для диссертанта отправной точкой в анализе истоков и специфики американской двухпартийной системы. Для окончательного оформления понимания места и роли партий в американской политической системе особенно ценными стали работы американского исследователя Л.Дж. Сэбэйто и российских американистов А.С. Маныкина и
В.В. Согрина. Тезис о неоднозначной зависимости эффективности институтов власти от того, одна ли партия контролирует их или партии делят контроль над институтами между собой, основан на исследованиях американских аналитиков У. Мэйера и Д. Джонса. Авторы в ходе глубокого статистически обоснованного исследования помогают понять, что институты власти могут быть также неэффективны, будучи под контролем одной партии, как если бы они контролировались разными партиями и наоборот, разделенный партийный
15 Jones Ch.O. Separate but Equal Branches: Congress and the Presidency. Chatham, N.J., 1995; Jones Ch.O. The
Presidency in a Separated System. Washington, D.C., 1994; Fisher L. Constitutional Conflict between Congress and the
President. Washington, D. C., 1991; Fisher L. The Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Washington,
D.C., 1993
16 Key V.O. Politics, Parties and Pressure Groups. Fifth Edition. New York, 1964
Sabato L.J. The Party's just begun. Shaping Political Parties for the American Future. Virginia, 1987; Маныкин А.С. История двухпартийной системы США. М, 1981; Согрин В.В. Политическая история США. М., 2001.
контроль может обеспечивать такую же эффективность деятельности институтов власти, как и контроль одной партии над исполнительной и законодательной ветвями власти. Помимо простого численного преимущества одной партии над другой существует множество других факторов, таких как внутрипартийное единство и идейная удаленность одной партии от другой, влияющих на эффективность работы конгресса и способность президента сотрудничать с ним. Эти исследования сделали обоснованными выводы автора о месте и роли партий в современной американской политической системе и обществе.
Различные аспекты взаимодействия президента и конгресса непосредственно в период администрации У. Клинтона освещаются в работах Л.А. Антоновой, У.С. Бермана, B.C. Васильева, А.И. Дейкина, Ч.О. Джонса, Э. Дрю, Н.В. Загладина, К. Кэмпбелла, И. Морриса, Н. Рае, Б. Рокмана, Б. Синклэр, Н.М. Травкиной, С. Шиера, Дж. Эдвардса III. В частности, особенности президентства Клинтона, его особый стиль общения с американцами, различные стратегии его отношений с конгрессом и с партиями глубоко анализируются Дж. Эдвардсом III и Б. Синклэр.18 Бюджетный конфликт в отношениях Клинтона и конгресса глубоко исследован и ярко описан российским американистом Н.М. Травкиной.19 Работа Н.М. Травкиной также позволила диссертанту увидеть специфику бюджетного механизма США и послужила ценным источником статистических данных.
Анализ процесса импичмента Билла Клинтона основан на работах К. Кэмпбелла, И. Морриса, М.Е. Петросян, Н. Рае, С.А. Червонной и др. Место и роль партийного фактора в процессе импичмента особенно ярко выявлены российскими американистами М.Е. Петросян и С.А. Червонной и американскими исследователями Н.Рае и К. Кэмпбеллом.20
Методологическую основу диссертационного исследования составляют исторический, структурно-функциональный анализ, а также системный подход,
18 Edwards G.C. III. Campaigning is not Governing: Bill Clinton's Rhetorical Presidency. Barbara Sinclair. The
President as Legislative Leader. Both in The Clinton Legacy. Ed. Cambell С and Rockman B. N.Y., 2000.
19 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их
реализации. М, 2002. См. также Дейкин А.И. Особенности бюджетной стратегии президента У. Клинтона.
Аналитический материал, подготовленный в ИСКРАН в 1998 г.
20 Петросян М.Е., Червонная С.А. Америка в зеркале импичмента //США&Канада: экономика, политика,
культура. №11, 1999; Rae N.C. & . Campbell С. Impeaching Clinton. Kansas, 2004.
применяемые к ряду взаимосвязанных процессов функционирования американской политической системы в целом и ее центральных институтов в частности. Общенаучные методы, используемые в работе, включают анализ и синтез, дедукцию, обобщение и аналогию.
Арсенал использованных соискателем прикладных методов включает: ивент-анализ, сравнительный анализ документальных источников, построение сценариев.
Апробация исследования была проведена на некоторых российских и международных конференциях, включая конференции аспирантов ИСКР АН в ноябре 2001 г. и марте 2003 г., конференции, проведенные Американским институтом в России, в сентябре 2003 г. и марте 2004 г., летний симпозиум, проведенный американской организацией Женщины в международной безопасности (WIIS) в июне 2003 г в Вашингтоне, США. Кроме того, основные идеи были изложены в курсе лекций «Основы политологии» на факультете мировой политики ГУГН при ИСКР АН, а также в публикациях автора.
Структурно исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и примечаний. В главе I отношения исполнительной и законодательной ветвей власти анализируются в исторической перспективе. Исследуются конституционные основы взаимоотношений ветвей власти, их динамика и современное состояние баланса властных полномочий президента и конгресса. Глава II направлена на анализ современной роли и места партийного фактора в отношениях президента и конгресса. В данной главе исследуется специфика партийной системы США, трансформация места и роли Демократической и Республиканской партий в институтах власти и в обществе в 1990-х годах. Делаются выводы относительно зависимости эффективности деятельности институтов власти от специфики партийного контроля над ними. Оцениваются перспективы дальнейшего развития партийной системы США. В главе III исследуется специфика отношений президента и конгресса на примере взаимодействия администраций Б. Клинтона и конгрессов 103-106 созывов. В данной главе проводится
анализ стратегий Клинтона в отношениях с конгрессом, а также сравнительный анализ демократической повестки дня и республиканского «Контракта с Америкой». Как наиболее показательная область столкновений президента и конгресса выбирается бюджетная сфера для анализа возможных путей достижения компромиссных решений и необходимых для этого условий. Определяющая роль партийного фактора выявляется в ходе исследования импичмента Б. Клинтона. Делаются выводы о том, что, несмотря на постоянное конкурентное противостояние институтов власти и значимость партийного фактора в современной американской политической системе, что продемонстрировал в исторической перспективе период президентства Б. Клинтона и особенно его импичмент, конституционно заложенный и исторически укрепившийся механизм разделения власти и ответственности между президентом и конгрессом предохраняет систему от радикальных изменений.
Конституционно-правовые рамки институциональной системы США
Принцип разделения властей считается одной из основных характеристик американской политической системы. О необходимости такого устройства писал Джеймс Мэдисон: «сосредоточение всей власти — законодательной, исполнительной и судебной — в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом «тирания».
Однако к пониманию этого американские штаты, освободившиеся от британского контроля, пришли не сразу. Наученные долгим опытом британского колониализма освободившиеся штаты стремились, прежде всего, избежать тирании исполнительной власти. В соответствии со Статьями Конфедерации в системе достаточно слабого национального правительства доминирующим институтом был конгресс.25 Члены конгресса назначались ежегодно легислатурами штатов, максимально они могли представлять штат три года, при этом в любое время их могли отозвать. Число делегатов от каждого штата колебалось от двух до семи, но при этом каждый штат имел только один голос. Исполнительные функции возлагались на комитет штатов, который назначался конгрессом и заседал только во время каникул конгресса. Один из членов комитета исполнял обязанности президента, но не более одного года в течение трех лет. Конгресс также мог создавать специальные комитеты для решения конкретных вопросов. В штатах с принятием конституций появились органы, на которые возлагались исполнительные обязанности. Возглавляли такие исполнительные органы губернаторы штатов. Однако единого понимания, что относить к сфере исполнительной власти еще не было, о чем свидетельствовал разный масштаб полномочий губернаторов различных штатов. Так, например, исполнительная власть Пенсильвании была возложена на комитет из 12 человек, которые могли находиться в должности не более трех лет, а председатель избирался законодательным органом. В то время как губернатор Нью-Йорка всенародно избирался на три года без ограничения на переизбрание и был единственной главой исполнительной власти (первый губернатор штата Нью-Йорк Джордж Клинтон оставался на своей должности 18 лет).
Идея разделения властей также не предполагалась ни одним из двух планов, представленных на Филадельфийском Конгрессе. Вирджинский план предусматривал, что законодательная власть будет избирать и исполнительную, и судебную власть. План Нью-Джерси также предполагал, что штаты в конгрессе будут избирать исполнительную власть. Таким образом, оба плана предлагали построение парламентской республики. Президент должен был выбираться конгрессом. Эта идея трижды принималась на Конституционном Конгрессе и была включена в предпоследний проект конституции. Однако десять лет доминирования законодательных органов показали, что законодательная власть также может установить тиранию, как и исполнительная. Поэтому среди делегатов на конгрессе было немало тех, кто опасался доминирования законодательной власти и предусматривал возможность общенациональных выборов президента. Так появилась идея независимых друг
от друга выборов главы исполнительной власти и выборов в конгресс. В самый последний момент делегаты конгресса одобрили план, предложенный представителем от Коннектикута Роджером Шерманом, который в последствии был назван Великим компромиссом.28 Он предполагал формирование двухпалатного конгресса, одна палата которого представляла бы население, а другая штаты, при этом выборы в каждую палату представителей проходили бы отдельно и по своему графику. В соответствии с таким планом одна из палат обеспечивала бы равное представительство каждого штата вне зависимости от его размера. Таким образом решалась проблема представительства малых штатов. В результате принятия этого плана фактически сложилась современная система представительства в законодательной ветви власти: равное в сенате и пропорциональное в палате представителей.
В результате, принятая на Филадельфийском Конгрессе и вступившая 4 марта 1789 года в силу, Конституция США создала, как написал в своей знаменитой работе американский историк и политолог Ричард Нойштадт, разделенные институты власти: двухпалатный конгресс, президентство и верховный суд.
Идея разделения властей, оформившаяся в ходе дискуссий на Конгрессе стала основным стержнем конституции. Если проанализировать сам текст конституции, то можно заметить, что эта идея отражается даже в структуре документа. Каждой из ветвей власти посвящена отдельная статья. При этом каждая из них начинается четким определением того, какая власть дана конкретному органу власти: конгрессу - законодательная, президенту -исполнительная, а верховному суду - судебная.
При этом разделение властей в понимании отцов-основателей означало как разделение полномочий, так и институциональное разделение, что также ясно видно в конституции. Так, например, о праве президентского вето говорится в статье I конституции, в числе прочих законодательных полномочий, так же как статья II, посвященная исполнительным полномочиям говорит о том, что кандидатуры на высшие государственные посты должны быть одобрены сенатом. Об этом пишет Александр Гамильтон: «суть законодательной власти - издание законов... а выполнение законов ... исчерпывает все функции исполнительной власти».
Развитие феномена американской двухпартийное
Поскольку феномен «разделенного правления» непосредственно связан с распределением контроля двух партий над исполнительной и законодательной ветвями власти, то понимание специфики функционирования американского политического механизма в течение последних десятилетий невозможно без анализа роли партийного фактора в политической системе США. Само существование «разделенного правления» возможно только в условиях жесткой двухпартийной системы. Неизбежно возникает вопрос о роли, которую играют партии в политическом механизме США, в частности особый интерес представляет характер взаимодействия конгресса и президента в зависимости от партийного фактора. Учитывая распространенное в литературе мнения об упадке американских партий,70 можно попытаться проанализировать, насколько феномен «разделенного правления» подвержен влиянию процесса ослабления американских партий. Важно уточнить и то, насколько уместно сегодня вести речь о кризисе двухпартийной системы США. Прояснение упомянутых вопросов позволяет выявить особенности партийного баланса, сложившегося в период президентства Б.Клинтона.
Политологи, проводя классификацию партийных систем, выделяют американскую в особый тип, на основании того, что с момента своего формирования она обладала рядом отличительных черт.
Прежде всего, если исходить из классификации известного французского государствоведа середины XX века Мориса Дюверже, изначально американские партии формировались как кокусные или кадровые, то есть как партии в которых отсутствует институт массового формального членства. Такие партии формируются вокруг группы политических деятелей, в частности парламентариев, а основой их организационного строения является политический комитет — кокус. Они ориентируются на участие профессиональных политиков, что и предопределяет свободное членство и аморфность партийной организации.
Дело в том, что основы американской политической системы закладывались в период недоверия и отрицательного отношения к партиям. В духе Гоббса отцы-основатели рассматривали партии как источник конфликтов в обществе.73 Результатом такого отношения стало то, что партии вообще не были упомянуты в Конституции и соответственно не были «вписаны» в формирующуюся политическую систему США. Однако верные принципам свободы личности отцы-основатели не наложили запрет на формирование политических партий. Они были уверены, что при том разделении властных полномочий, прописанных в Конституции, политические партии, даже если они когда-нибудь появятся, просто не смогут оказывать значительного влияния на политическую систему.74
Однако довольно скоро политические партии сами «вписали» себя в политический процесс. Первые предшественники партий стали формироваться внутри конгресса в связи с выработкой того или иного конкретного решения как временные узкие группы конгрессменов, целью которых было добиться принятия необходимого решения. Уже в первые годы после принятия Конституции, в 1789-1790 гг., начались разногласия между двумя основателями независимого американского государства - Александром Гамильтоном, ставшим в 1789 г. министром финансов и Томасом Джефферсоном, занимавшего в первой администрации Джорджа Вашингтона (1789 - 1796) пост государственного секретаря, которые дали толчок к зарождению первых партийных объединений. Александр Гамильтон возглавил группу конгрессменов, которых называли федералистами (Federalist), им противостояла группа антифедералистов, за которыми закрепилось название демократических республиканцев (Democratic — Republican), возглавляемая Томасом Джефферсоном. Федералисты отстаивали идеи Гамильтона о сильной центральной власти, а во внешней политике сотрудничестве с Великобританией. Джефферсон во главе с со своей группой во внешней политике считал более приемлемым союз с Францией. В том, что касается внутреннего политического устройства демократические республиканцы выступали за построение в США демократической республики, в соответствии со следующими принципами: ограниченная власть государства, невмешательство государства в экономику и сокращение федеральных расходов, создание сильных правительств штатов, делегирующих часть своих полномочий федеральному правительству и отзывающих его в случае превышения им своих полномочий или нарушения конституции, а также защита граждан от произвола властей. (Последнее положение джефферсоновской демократии нашло свое воплощение в Билле о правах, принятом конгрессом в 1791 г.).
Демократическая повестка дня versus республиканский «Контракт с Америкой»
Сама победа кандидата от демократической партии на президентских выборах 1992 г. стала событием. Событием, как для Демократической партии, так и для партийного баланса в целом. В течение 12 лет демократам не удавалось получить контроль над исполнительной властью и, хотя они длительный период успешно сохраняли большинство в конгрессе, имидж партии был довольно низким.
Из пяти президентов демократов в XX в. (Вудро Вильсон, Франклин Рузвельт, Джон Кеннеди, Джеймс Картер и Уильям Клинтон) только Вудро Вильсон и Франклин Рузвельт получили большинство голосов избирателей, одержав победу в большинстве штатов, параллельно с победой их партии в конгрессе. Остальные, в том числе Билл Клинтон, одержали победу только в определенных штатах, поддерживающих в тот момент демократов. Причем Клинтон набрал из всех наименьший процент голосов избирателей (Кеннеди - 50%, Картер - 50%, Клинтон - 43%), получив при этом самую большую двухпартийную поддержку (Кеннеди - 50%, Картер - 51%, Клинтон - 53%)142. Во многом ему помогло наличие третьего независимого кандидата Росса Перро, который оттянул на себя голоса представителя от республиканской партии, действующего президента Джорджа Буша - старшего.143 При этом Клинтон одержал победу в большем числе штатов (Кеннеди -22 штата, Картер - 23 штата, Клинтон - 32 штата), а абсолютное большинство голосов получил только в своем штате Арканзас.
Результаты для демократической партии во всех трех случаях были практически одинаковы. Только, если параллельно с победой Картера в 1976 г. демократы получили в Палате представителей одно дополнительное место, то с победой Кеннеди демократы проиграли 20 мест в Палате представителей и 2 места в Сенате, а в 1992 г. Демократическая партия потеряла 10 мест в Палате представителей. Однако, если в 1960 г. демократы уступили места в конгрессе после значительных побед на предыдущих выборах, сохранив за собой более 60% мест в обеих палатах, то в 1992 г. Демократическая партия получила только 59% мест в Плате представителей и 56% мест в Сенате.145 Не имея абсолютного большинства мест в Сенате, демократы уже не могли гарантировать прохождение законопроекта, поскольку любой из сенаторов-республиканцев мог его заблокировать.146
Таким образом, результаты выборов явно свидетельствовали о том, что Клинтону необходимо будет формировать двухпартийную коалицию, чтобы обеспечить прохождение своих законопроектов в конгрессе. Между тем, тот факт, что демократическая партия впервые после 1976 г. получила контроль над обеими ветвями власти, дал Клинтону обманчивое ощущение абсолютного контроля.
Победа на президентских выборах 1992 г. стала для Клинтона подтверждением правильности предложенного им в 1988 г. пути реформирования Демократической партии, под руководством сформированной им фракции «Новые демократы». Модернизация партии, задуманная им, должна была решить проблему идеологического раскола между обществом и партией. Для этого необходимо было, прежде всего, восстановить демократическую коалицию, чтобы вернуть доминирование в обеих ветвях власти уже в новых социальных условиях. Новые социальные условия требовали, по мнению «Новых демократов», концентрации на экономическом росте, национальной обороне и поддержки моральных и культурных ценностей, разделяемых большинством американцев. Об этом говорилось в программном документе Демократической партии «Новый выбор Америки», опубликованном в 1991 г., и именно на таких принципах была построена предвыборная кампания Билла Клинтона.
Победа стала для нового президента также подтверждением необходимости расширения демократического электората. Клинтон во главе «Новых демократов» с конца 80-х гг. пытался убедить лидеров Демократической партии, что для победы демократам пора признать, что социальная база коалиции «нового курса»147 изменилась и необходимо завоевывать поддержку других слоев населения. Действительно к 1990-м годам социальная база демократов претерпела изменения.148 Профсоюзы, этнические группы, католики, фермеры, иудеи, южане, промышленные рабочие, либералы, лица с низким или средним достатком - все те, кто входил в постоянную «группу поддержки» демократов, перестали быть безусловным демократическим электоратом. Например, католики, которые традиционно поддерживали демократов, постепенно вошли в средний класс, одновременно отходя от Демократической партии. С увеличением влияния афроамериканцев в рядах
Демократической партии, белые южане все больше стали склоняться к поддержке республиканцев. В то же время с увеличением влияния религиозных и социальных консерваторов в рядах Республиканской партии, умеренные республиканцы всё чаще стали поддерживать демократов. В результате этих изменений слегка трансформировавшаяся коалиция «нового курса» осталась только ядром социальной поддержки демократов. Безусловно, Клинтона и демократов в конгрессе в 1992 г. поддержали, прежде всего, афроамериканцы, женщины, лица с низкими доходами, католики и иудеи, профсоюзные деятели, городские жители, люди без университетского образования и жители Северо-Восточных штатов.149 Но голосов только этих слоев населения было недостаточно для победы на выборах. Клинтон своей победой в 1992 г. был во многом обязан поддержке умеренных консерваторов, жителей пригородов, белых американцев представителей среднего класса, к которым также как к традиционным демократическим слоям, была обращена его предвыборная программа.
