Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Национальная безопасность и Российский Федерализм 15
1.1. Проблемы безопасности в современном политическом процессе 15
1.2. Концептуальные основы национальной безопасности Российской Федерации 38
1.3. Национальная безопасность в политической жизни общества 66
Глава 2. Геополитические характеристики Российского Федерализма 86
2.1. Евразийские особенности государственного пространства. 86
2.2. Трансформация федеративных отношений в Российской Федерации: от тоталитаризма к демократии . 99
2.3. Современный российский федерализм: тенденции развития государственности 128
Заключение 140
Список используемой литературы и официальных источников 145
- Концептуальные основы национальной безопасности Российской Федерации
- Национальная безопасность в политической жизни общества
- Трансформация федеративных отношений в Российской Федерации: от тоталитаризма к демократии
- Современный российский федерализм: тенденции развития государственности
Концептуальные основы национальной безопасности Российской Федерации
При рассмотрении проблем безопасности в современном политическом процессе необходимо, прежде всего, отметить их общее содержание. Будучи философской категорией, безопасность выступает формой выражения жизнеспособности и жизнестойкости объектов материального мира. В реальной жизни объекты безопасности всегда находятся под постоянным воздействием опасностей самого различного характера. В связи с этим данная категория не абсолютна, а относительна и свое смысловое значение приобретает только в сочетании с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности и окружающего мира. Поэтому политологи определяют данное понятие как "безопасность жизнедеятельности", под чем подразумевается "защищенность материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера"8. Различают безопасность личности, общественную, государственную, безопасность экономическую, социальную, политическую, экологическую, военную и т. д. К личной безопасности можно отнести состояние защищенности жизни и здоровья человека, его идеалов, ценностей, интересов от опасных воздействий: физических, духовных, информационных, этнокультурных, социальных, экономических, техногенных, политических, экологических, медико-биологических, военных и т.д. Общественная безопасность предполагает совокупность общественных, негосударственных структур, действующих в различных сферах безопасности. Под безопасностью государства имеется в виду состояние гарантированной защиты личности, общества, народа, образа жизни, государственных институтов, суверенитета
Современные политические реалии требуют уточнения категориального аппарата традиционного взгляда на базовые понятия безопасности и тесно связанные с ней модели человеческой безопасности, а также категории национальный интерес и государственный суверенитет9. Обеспечение безопасности достигается проведением единой государственной политики, системой экономических, инженерно-технических мероприятий, организационных и иных мер, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Основными принципами обеспечения безопасности в государстве являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности. Данные принципы исходят из приоритета моральных норм, равно как и неотъемлемых и вечных, по Канту, прав человека: "Право человека должно считаться священным, каких бы жертв ни стоило это господствующей власти"10. Традиционная трактовка термина "безопасность" включает, прежде всего, комплекс военно-политических отношений между государствами: баланс военных сил, уровень конфликтности и угрозы войны, соглашения по ограничению и сокращению вооружений. В 90-е годы большую роль стали играть новые параметры безопасности, которые связаны с экономическим и финансовым положением стран, научно-технической революцией, развитием информационных и коммуникационных систем, трансграничной преступностью, международным терроризмом, торговлей наркотиками и оружием, незаконной миграцией, войнами, спровоцированными по заказу тех или иных политических сил, и т.д. Безусловно, в XXI в. эти новые аспекты безопасности играют все возрастающую роль, выдвигая на первое место те или иные ее составляющие. Как известно в конце 2001 г. на приоритетные позиции вышла борьба против международного терроризма. Однако нельзя забывать и о традиционных составляющих баланса сил и военно-политических отношений между центрами силы, которые сохраняют свое значение в качестве каркаса системы международной безопасности. Именно на нее накладываются и влияют перечисленные выше параметры.
Новые гражданские конфликты и массовые нарушения прав человека, широкое распространение действий международного терроризма в разных точках планеты, включая наиболее развитые страны, экологические проблемы требуют новой стратегии в области безопасности в целом. Как отмечают канадские политологи, "безопасность людей в настоящее время становится все менее гарантированной, особенно из-за растущего числа внутренних конфликтов"11. Если раньше данные гарантии могли исходить от безопасности государства и его военного потенциала, то события в США 11 сентября 2001 г. показали, что такие гарантии невозможно обеспечить. Исходя из этого, необходимо отметить предлагаемые новые стратегии в области безопасности в целом12: энергичное вмешательство, включая использование принудительных мер, для защиты человеческой жизни; реалистическая оценка человеческих "издержек" стратегии безопасности - как международных, так и связанных с безопасностью отдельного государства; интегрированность политики безопасности в стратегию поддержки прав личности, демократии и развития; обращение инициатив в данной области ко всем факторам мирового сообщества вплоть до создания многостороннего сотрудничества; усиление операционной координации, то есть согласование усилий самых разных факторов, включая политических переговорщиков, "голубые каски", наблюдателей за правами личности и ответственных за гуманитарную помощь; широкое привлечение неправительственных организаций.
Национальные интересы современного государства и его безопасность определяются тремя блоками факторов: природными и геополитическими; культурно-политическими и политико-правовыми; технологическими и экономическими. Каждому из них соответствуют определенные структурные элементы понятия интересы: геополитические потребности, социокультурные ценности, технологические цели. Представленные с помощью этой модели национальные интересы позволяют проектировать стратегические ресурсы для национально-государственного развития и построения основ их безопасности13.
Поиск национальных интересов, как известно, предполагает комплексный подход при учете политики, права, экономического потенциала и политической культуры. Вплоть до середины прошлого века политологи придерживались геополитической доктрины национальных интересов и безопасности, обосновывающей необходимость доступа к власти от имени нации. При этом власть понималась исключительно как "ресурсная". Иными словами, природный ресурс выступал как базис для проектирования всех геополитических начинаний, включая заботу о безопасности, фатально влекущих правителей к войне. Реальность ограниченных ресурсов ясно указывает на основной мотив борьбы государств за их обладание, независимо от их расположенности на каком-либо геополитическом пространстве.
Национальная безопасность в политической жизни общества
При рассмотрении проблем, связанных с национальными интересами, необходимо учитывать, что условия для развития гражданского общества тесно связаны с характером официальной политики государства в области безопасности. Эта политика может противодействовать развитию гражданского общества, воспринимая его как угрозу безопасности государства. С другой стороны, она может допускать и даже стимулировать его развитие, видеть в нем самостоятельный объект безопасности, равноценный государству, относиться к нему не как к конкуренту, а как к партнеру в деле обеспечения национальной безопасности, понимаемой в целом как безопасность личности, общества и государства. Как отмечают политологи, "каждый кризис государства в России оборачивался вместе с тем не только кризисом, но и распадом общества"64. Это отчетливо проявляется в истории России. Так случилось в 1917г., а последствия подобного кризиса 1991 и 1993 годов ощущаются еще и в настоящее время. На протяжении всего советского периода господствующие подходы к безопасности затрудняли формирование и развитие гражданского общества. Существование неподконтрольных государству и правящей партии общественных структур противоречило интересам тоталитарного государства, воспринималось как угроза его безопасности. Сфера безопасности была монополией государства не только в политическом и практическом плане, но и в теоретическом отношении. Сами же представления о безопасности носили весьма ограниченный характер. Главным объектом политики безопасности выступала безопасность государства, под которой на практике, в конечном счете,
В общественном сознании России в начальный период демократизации сложилось отношение к государственной безопасности как к чему-то такому, что противостоит обществу и от чего необходимо отказаться, если стремиться к демократическому развитию страны. Это позволяет политологам трактовать Россию "как крайний, предельный случай государственно-центричной матрицы развития" . Подобный подход отчетливо проявился в годы перестройки, когда в стране развернулась широкая критика органов государственной безопасности, которая подчас сопровождалась их дискредитацией. Однако постепенно стал развиваться и другой процесс -переосмысление самой природы безопасности и практической политики в этой сфере. Этот процесс, естественно, развивался в самом государственном аппарате, но особенно важно, что он шел и за их пределами. Это выразилось в возникновении целого ряда общественных организаций и независимых исследовательских центров, специализирующихся на проблемах безопасности. Их состав рекрутировался из научных работников -специалистов по проблемам военной политики, международных отношений, криминологии, бывших сотрудников правоохранительных органов, военных. Стал формироваться узкий круг неправительственных организаций, готовых разрабатывать проблемы безопасности независимо от государства. Само появление этих организаций является одним из свидетельств развития "третьего сектора" - гражданского общества в России. Их деятельность способствует укреплению и развитию гражданского общества, преодолению былой государственной монополии на теоретические разработки и анализ в области безопасности, диверсификации взглядов и подходов к данной проблематике. 6] Развитие негосударственных структур, действующих в сфере безопасности, важно и необходимо для формирования гражданского контроля над политикой государства в области национальной безопасности. Их деятельность способствует независимой экспертной оценке положения дел в области национальной безопасности России, государственной политики в этой сфере, выработке альтернативных концепций и программ. Усилиями этих организаций и отдельных исследователей стала развиваться дискуссия по вопросам национальной безопасности. Был проведен ряд конференций и семинаров, росло число публикаций. В обсуждение этой проблематики все активнее включались политические партии и движения, в программных документах которых, как правило, уделяется значительное внимание проблемам безопасности страны66. Постепенно в политических кругах России идеология национальной безопасности получила широкое распространение. Однако при общем признании важности проблем безопасности и осознанном или неосознанном принятии основополагающих принципов теории безопасности в ходе дискуссии сформировались различные подходы67. Условно их можно определить как либеральный, государственно-патриотический и прагматический. Их представители по-разному формулируют национальные интересы страны, оценивают угрозы ее безопасности, предлагают разные средства их нейтрализации. Отличия между ними касаются взглядов на роль государства и общества в системе национальной безопасности страны: либералы склонны отдавать приоритет безопасности личности и общества; сторонники государственно-патриотического подхода уделяют первостепенное внимание безопасности государства от внешних врагов; прагматики призывают к обеспечению баланса между интересами общества и государства в сфере безопасности.
Одновременно с общественно-политическими дискуссиями продолжается выработка официальной государственной концепции национальной безопасности. В результате этой работы вслед за неправительственными концепциями появились и официальные документы, в которых разрабатываются вопросы стратегии России в современных условиях. Отдельные наработки по этим вопросам появились в ряде государственных документов в начале становления российской государственности. Подходы к проблемам национальных интересов фрагментарно были намечены в "Концепции внешней политики Российской Федерации", опубликованной МИД РФ в январе 1993 г. Дальнейшая разработка содержится в "Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации", одобренных Советом безопасности РФ и утвержденных Президентом РФ в апреле 1993 г. Военные аспекты национальной безопасности стали предметом специального рассмотрения в законе РФ "О безопасности" 1992 года и в "Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", принятых в том же году. Основы современных положений Доктрины национальной безопасности были заложены в Конституции РФ 1993 года.
Трансформация федеративных отношений в Российской Федерации: от тоталитаризма к демократии
Причины дезинтеграции могут иметь внесистемный и внутрисистемный характер. Внесистемные причины не связаны непосредственно с состоянием системы государственной власти (войны, стихийные бедствия, международные конфликты и т.п.). Внутрисистемные причины дезинтеграции вытекают непосредственно из состояния системы и, в частности, могут корениться в изъянах процесса децентрализации, способной принять неуправляемый характер. Под таким видом децентрализации подразумевается процесс, при котором вышестоящая корпорация утрачивает способность поддерживать единство и целостность системы государственной власти и тем самым подталкивает данную систему к дезинтеграции. Соответственно, управляемая децентрализация как сущностное свойство федерализма - это процесс, при котором вышестоящая корпорация контролирует нижестоящие в той мере, в которой это необходимо для поддержания стабильности системы, то есть национальной безопасности.
Процесс децентрализации советской политической системы прошел несколько этапов 12. Первый этап (1987 - май 1990 гг.) начинается еще в период горбачевской перестройки. Тогда впервые обозначилась проблема необходимости пересмотра системы государственной власти по вертикали и горизонтали. К особенностям этого этапа относятся выборочная децентрализация на местном уровне; децентрализация системы советов на всех уровнях; первый крупномасштабный и систематизированный проект децентрализации власти на местном уровне; появление первых признаков неуправляемости, а также активизация националистических движений в ряде республик, формулирующих сепаратистские программы.
Точкой отсчета первого этапа можно считать эксперимент, проведенный в 1987 году в ходе выборов в местные советы, когда само политическое руководство СССР приступило к реализации идеи крупномасштабной децентрализация системы советов на всех ее уровнях. Ключевым периодом данного этапа была весна 1990 года, когда прошли выборы в Верховные Советы союзных республик, а также в советы нижнего уровня государственной власти, включая региональные и местные, которые явились радикальным шагом в сторону децентрализации как СССР в целом, так и РСФСР в качестве одной из союзных республик. Юридическим оформлением этого факта явился Закон СССР от 9.04.1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"113, который дал существенный импульс процессу децентрализации и на местном уровне.
В силу уже определившегося системного кризиса обозначились первые признаки неуправляемой децентрализации на региональном уровне, выражавшиеся в росте независимости местных органов власти.114 Более того, еще в начале перестройки в числе многочисленных неформальных объединений и групп появились националистические, выступившие с альтернативой слабеющей коммунистической идеологии как одного из основных интегрирующих элементов советского образования. Особенно интенсивно этот процесс шел в тех автономиях РСФСР, в которых элита титульного этноса сохранила за собой большинство (хотя бы относительное) активного населения и не уступила другим этническим элитам основных политических и экономических позиций в обществе и структурах власти.
Националистические объединения оказали существенное влияние на формирование локальных (или сепаратистских) идеологий в ряде российских республик. Таьс, в конце 1988 г. в Татарстане возникает национальное движение, принявшее форму общественной организации "Татарский общественный центр" (ТОЦ), который затем породил националистическо-радикальные структуры: партию "Иттифак" и комитет "Суверенитет". ТОЦ первым сформулировал на программном уровне задачу выхода Татарстана из состава РСФСР путем самостоятельного вхождения его в СССР. А первый сепаратистский демарш татарского руководства произошел в марте 1990 г., когда оно отказалось проводить референдум по вопросу об учреждении института президентства в России. Продолжение этой линии имело место 12 июня этого же года, когда население Татарстана призвали бойкотировать выборы Президента России, и в то же время избрать Президента Татарстана на безальтернативной основе.
Второй этап (12 июня 1990 г. - 21 августа 1991 г), децентрализации власти по-прежнему еще советского государства характеризуется нарастанием потенциала сепаратизма.
Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации, носившее учредительный характер, шло не только вразрез с действующим законодательством СССР, но и фактически разрушала советское государство в целом, захватывая в центробежный процесс и субъекты РСФСР. Декларация приостановила действие актов СССР, противоречащих суверенным правам РСФСР; заявило о возможности выхода России из СССР и провозгласила необходимость «существенного расширения» прав автономий, краев и областей. Далее последовали такие решения: принято постановление Съезда "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)" (22.06.1990 г.); Верховный Совет принимает закон "О собственности на территории РСФСР", которым земля, воды, недра и другие природные богатства передавались в собственность РФ(14.07.1990 г.); принят закон "О действии актов органов СССР на территории РСФСР"(24.10.1990 г.), которым устанавливалась процедура ратификации союзных актов парламентом РСФСР; закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"(31.10.1990 г.). Были и другие юридические и политические решения, разрушающие единое государственное пространство СССР.
Как показали дальнейшие события, Съезд народных депутатов РСФСР инициировал "цепную реакцию" самопровозглашений независимости на своей собственной территории вопреки какой-либо разумной логики: независимость - ради самой независимости. Причем новое руководство РСФСР, стремясь заручиться поддержкой этнических элит в своей борьбе с партийным руководством СССР, всячески содействовало суверенизации непосредственно автономных республик. В течение 1990 года Декларации, аналогичные общероссийской, принимаются большинством автономных республик. Первой поддержала инициативу самопровоглашения суверенитета РСФСР 20 июля Северо-Осетинская АССР; в августе провозгласили суверенность Карелия, Коми и Татарстан; в сентябре -Удмуртия, Якутия и Чукотский автономный округ; в октябре - Башкирия, Мари, Чувашия, Адыгея, Коми-пермяцкий и Ямало-Ненецкий автономные округа. Параллельно провозглашения «независимости» ряд автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) самостоятельно повысил свой статус до республик. Примечательно, что ряд автономий РСФСР объявил о своем суверенитете раньше, чем это сделали некоторые республики СССР.
Современный российский федерализм: тенденции развития государственности
Закон «О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в своем окончательном виде содержит базисное положение о праве региональных парламентов распускать представительные органы местного самоуправления, и право высших должностных лиц субъектов РФ отрешать от должности глав муниципальных образований (за исключением мэров столиц и административных центров, которых отрешает только Президент) за неисполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав человека или наступление иного вреда.
В ходе работы депутатов над президентскими законопроектами они претерпели достаточно существенные изменения. Во-первых, главы регионов сохранили контроль за Советом Федерации в большем объеме, чем предполагал соответствующий законопроект. Во-вторых, судебная защита глав регионов (а в еще большей мере - глав муниципальных образований) в рамках процедуры их отрешения от должности была усилена.
Речь идет только о введении в российское законодательство процедуры публично-правовой ответственности для глав регионов и усиление таковой для глав муниципальных образований, что не имеет ничего общего с какой бы то ни было «вертикалью». Следствием принятия закона, касающегося ответственности региональных органов власти, стала возможность их отстранения при предъявлении обвинения в совершении тяжких преступлений.
В числе первых результатов инициируемой Центром реформы можно считать вступление в силу нормативных актов, направленных на создание условий для осуществления политических форм федерального контроля за деятельностью региональных и местных властей; появление в российском законодательстве института федерального вмешательства; и высвобождение отдельных федеральных органов власти из-под контроля губернаторов.
Названные действия, наряду с решениями Конституционного суда, отменяющего суверенитет республик, знаменуют собой определенную тенденцию рецентрализации государственной власти и создания условий для укрепления целостности государства, возникшую в связи с попытками пересмотреть наиболее одиозные итоги процесса обвальной децентрализации. Разумеется, этих действий еще недостаточно для того, чтобы констатировать окончательный переход России к новой модели федеративных отношений или выработки определенного стратегического курса обеспечения устойчивого развития.
Первые шаги федеративной реформы позволяют говорить о следующих направлениях структурной перестройки существующей модели. А именно, - повышение управляемости системы, уменьшение потенциала дезинтеграции системы, повышение устойчивости системы.
На субрегиональном уровне: увеличение степени защиты от незаконного вмешательствакорпораций субрегионального уровня.
В настоящее время нет достаточных оснований для прогноза о том, насколько далеко продвинется федеральное руководство в решении перечисленных задач. Предпринятые к сегодняшнему дню меры представляются необходимыми, но далеко не достаточными для достижения цели стабилизации системы распределения власти в системе федеральных отношений. Дополнительные элементы контроля, вводимые новыми законодательными актами явно недостаточны для коренного изменения ситуации в регионах. Возможности фактического уклонения региональных властей от исполнения федеральных законов - при видимости их формального исполнения - остаются весьма большими.
Кроме того, очевидно, что исполнители федеративной реформы предполагают уделять больше внимания вопросу стабилизации субрегионального уровня власти, являющегося фундаментом властной иерархии. Одновременно, наиболее приближенно к населению и доступно с его стороны для контроля. Вопрос о наделении органов местного самоуправления стабильной доходной базой не только не решен141, но продолжает пребывать вне поля внимания федеральной власти.
Федеральное руководство еще не в полной мере уделяет проблемам развития местного самоуправления, которое непосредственно отражает интересы конкретного населения. Это опосредованно свидетельствует и о периферийности личности в системе федеративных отношений. Несмотря на то, что в доктрине «Национальной безопасности» ее интересы продекларированы, наряду с интересами социальных групп и общества. В то же время демократическая модель федеративных отношений уделяет представительству личности в политическом процессе через наиболее доступную ей систему территориального самоуправления такое же равнозначное значение, как и другим его основным факторам.
Основные установки реформы В.Путина сводятся к следующему: централизация федеральных органов власти и повышение управляемости и усиление эффективности института представителей Президента в регионах; вывод глав исполнительной и законодательной власти регионов из верхней палаты Федерального Собрания; установление механизма ответственности выборных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Основными результатами вступления в силу нормативных актов, направленных на реализацию целей федеративной реформы, можно назвать: создание условий для осуществления политических форм федерального контроля за деятельностью региональных и местных властей; появление в российском законодательстве института федерального вмешательства; начало высвобождения отдельных федеральных органов власти из-под контроля губернаторов.
Все эти действия знаменуют собой определенную тенденцию в политике Центра по развитию федеративных отношений. Разумеется, этих действий еще недостаточно для того, чтобы констатировать окончательный переход России к новой модели федерации. Потребуется проследить наиболее важные корректировки модели децентрализации, унаследованной от ельцинского периода. В то же время следует констатировать, что предпринятых мероприятий явно недостаточно для стабилизации системы государственной власти, поскольку региональные элиты достаточно быстро могут приспособить к новым порядкам и попытаться сохранить наследие ельцинской эпохи.
Дальнейшие шаги федерального центра должны показать, насколько серьезна сделанная им заявка на коренное изменение сложившейся в постсоветский период политической системы. Безусловно, что стабилизация государственной власти - одно из основных условий для проведения федеральной реформы. Для России государственные институты еще более значимы, как в силу большого регионального и этнокультурного разнообразия и необходимости его организации, так и особенностей российской ментальносте. Кроме того, необходимо учитывать и традиционно значительную роль государства на переходных этапах развития общества. Но без движения снизу и поддержки этого движения непосредственно государством трудно ожидать позитивных результатов.
