Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 14
1. Эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии 19
2. Особенности политологического анализа государственной службы 29
3. Государственная служба как политический институт 37
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 61
1. Политика и бюрократия на федеральном уровне
2. Административный ресурс и его использование (на примере выборов нижегородского губернатора 2001 г.) 90
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА 105
1. Основные направления и результаты модернизации госаппарата в странах Запада
2. Повышение эффективности функционирования российской государственной службы 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 142
ПРИМЕЧАНИЯ 148
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 164
ПРИЛОЖЕНИЯ 184
- Эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии
- Политика и бюрократия на федеральном уровне
- Основные направления и результаты модернизации госаппарата в странах Запада
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется следующими факторами. Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от совершенствования системы политико-административного управления России. Неоднократные попытки модернизировать государственный аппарат в Российской Федерации не дали положительных результатов. Между тем мировой опыт свидетельствует о том, что повышение эффективности функционирования бюрократической системы является условием успешных преобразований в политической, экономической, социальной и других сферах общества.
Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии многолетнего системного кризиса. Недостатки в функционировании российской государственной бюрократии общеизвестны: это несовершенство ее структуры, дефицит профессионализма и компетентности в работе государственных служащих, снижение эффективности аппаратной работы, правовой нигилизм чиновников, коррупция и неуправляемость государственного аппарата, его приватизация по частям, отсутствие доверия населения к власти и др. Не случайно президент В.В. Путин, представляя 18 апреля 2002 года Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, констатировал: «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным бюрократическим аппаратом. <...> Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость»1. Поэтому необходимо принять неотложные меры по реформированию системы государственной службы.
В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет несвойственные ей политические функции и является мощным политико-административным институтом. Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России, в связи с чем возникает опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций.
Степень разработанности проблемы. В зарубежных политических и административных науках тема государственной службы и бюрократии разрабатывается с конца XIX - начала XX вв., начиная с классических научных работ М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гудноу, Г. Моски, В. Парето и Р. Михельса2. Современную зарубежную литературу по исследуемой проблематике можно разделить на несколько групп.
К первой группе относятся труды Р. Бендикса, А. Гоулднера, Р. Мертона, Г.
Саймона, Ф. Селзника, Т. Парсонса и др., которые используют функциональный подход к исследованию проблем государственной службы. Отталкиваясь от вебе-ровской концепции бюрократии, они концентрируют внимание на исследовании разного рода «дисфункций» и неформальных факторов в деятельности бюрократических организаций, постепенно отходя от рациональной модели бюрократии.
Вторая группа включает работы П. Келлнера, М. Крозье, С. Липсета, М. Лип-ски, У. Нисканена, Э. Пейджа, Ф. Риггса, Ф. Рурка и других авторов,4 в которых с разных позиций (политологических, экономических, социологических) анализируется проблема власти бюрократии.
Третью группу составляют исследования Ф. Бека, Ж.-Л. Кермона, Д. Паламбо, Б. Рокмана, О. Рэннея, К. Сикстона, Б. Смита, Ж. Шевалье, X. Хекло, Ж. Эбербаха и др.5 Эти ученые изучают проблемы политизации бюрократии, взаимоотношения политической и административной систем. Негативные последствия политизации институтов управления раскрываются также в концепции номенклатурно-бюрократической элиты (М. Джилас, М. Восленский, 3. Бжезинский и др.).
Общетеоретические аспекты бюрократии рассмотрены в трудах Д. Битема, П. Блау, Ю. Каменки, X. Трайбера, Г. Шмида, М. Элброу и др.,6 которые составляют четвертую группу работ.
Наконец, к пятой группе относятся исследования таких авторов, как Ю. Вайб-лер, Т. Геблер, Э. Грей, Б. Дженкинс, Р. Инглхарт, К. Кёниг, Д. Осборн, К. и Э. Пинчот, Р. Пичас, К. Поллит, К. Райхард, Р. Роудз, П. Томас, Дж. Томпсон, X. Худ, Г. Шварц и др.,7 в которых на теоретической основе «нового государственного менеджмента» изучаются проблемы модернизации государственного управления и государственной службы.
Несмотря на то, что зарубежная политологическая литература по проблеме бюрократии представлена достаточно большим количеством работ, сфера контакта между государственной службой и политикой до сих пор остается малоизученной темой.
В современной России наиболее распространенными являются правовой и социологический подходы к изучению государственной службы, в то время как политологический анализ бюрократии встречается довольно редко.
Так, правовые аспекты современного государственного управления и госслужбы достаточно глубоко проанализированы в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахра-ха, В.В. Волошиной, Н.М. Казанцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Ов-сянко, Л.А. Окунькова, Ю.Н. Старилова, А.В. Шарова и др.8 В исследованиях этих авторов описывается структура и функции государственного управления, комментируется законодательство о государственной службе и т.п., то есть преобладает, как правило, нормативный подход, направленный на изучение ситуации de jure. При этом ситуация de facto - практическое несовпадение действий государственных служащих и записанных в законах правил - остается вне поля зрения ученых-юристов.
Социологические аспекты функционирования института государственной службы рассмотрены в работах М.Н. Афанасьева, В.Э. Бойкова, В.В. Воробьева, А.В. Дахина, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Т.Г. Калачевой, А.В. Курочкина, А.Е. Лукьяненко, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, СВ. Морозкова, Т.В. Мошковой, Е.В. Охотского, Н.А. Перинской, А.В. Понеделкова, И.Н. Рассказовой, Н.В. Романовского, О.Н. Савиновой, A.M. Старостина, М.М. Тахманова и других авторов . Эти ученые провели эмпирические исследования по кадровому составу государственных служащих, социокультурным характеристикам чиновников, изучили вопросы профессионализма госслужбы и др.
К социологической литературе примыкают исследования, посвященные государственной кадровой политике и механизмам ее реализации в переходный период, а также организационным основам госслужбы (В.Д. Граждан, В.З. Доментян, Л.А. Калиниченко, В.К. Киселев, А.В. Кочетков, И.П. Литвинов, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, В.И. Матирко, B.C. Нечипоренко, В.Б. Слатинов, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов)10.
В отечественной политологической литературе проблемы государственной службы анализируются по нескольким основным направлениям. Во-первых, они изучаются в рамках освещения более широкой темы политической элиты (Г.К. Ашин, О.В. Гаман-Голутвина, О.А. Крыштановская, Е.В. Охотский, А.А. Паутов, А.В. Понеделков11 и др.): высший слой государственной бюрократии рассматривается в качестве составной части политической элиты или как правящий класс.
Во-вторых, в трудах А.В. Оболонского,12 B.C. Комаровского, Е.Г. Морозовой, Е.В. Охотского и др. анализируется роль государственной службы во властных отношениях, а также разрабатываются проблемы взаимодействия политики и государственной службы. В этой группе работ необходимо особо выделить кандидатскую диссертацию Т.А. Подшибякиной,14 в которой проведен анализ государственной бюрократии в политико-административном управлении современной России: выявлены специфические функции и дисфункции в деятельности государственной бюрократии как политико-административного института при достижении политических целей.
В-третьих, в работах М.Н. Афанасьева, В.П. Макаренко, СП. Перегудова и др.15 исследуются место и роль клиентарных отношений в политическом процессе, взаимодействие групп интересов и государственного аппарата.
В-четвертых, проблемы реформирования и повышения эффективности системы политико-административного управления, государственной службы в России и странах Запада анализируются в публикациях В.В. Бакушева, К.С. Вельского, И.А. Василенко, Ж.В. Грековой, B.C. Комаровского, В.В. Лобанова, А.Ю. Мельвиля, Е.Г. Морозовой, А.В. Оболонского, Л.В. Сморгунова, Ю.Н. Старилова, СВ. Ус-тинкина и др.16
Наконец, перспективы развития государственной службы РФ рассматриваются в рамках дискуссии по административной реформе, в которой принимают участие известные российские ученые и высокопоставленные государственные служащие - А.Г. Барабашев, М.Э. Дмитриев, В.К. Егоров, B.C. Комаровский, П.М. Кудюкин, Я.И. Кузьминов, Д.А. Медведев, А.В. Оболонский, В.А. Январев и др.17
Достаточно весомый вклад в исследование зарубежного опыта функционирования государственной службы внесла нижегородская школа американистики. В трудах основателя школы академика О.А. Колобова и его учеников А.А. Сергуни- на, А.А. Корнилова, А.С. Макарычева анализируются, в частности, процесс при-нятия внешнеполитических решений и лоббизм в странах Запада .
Изучение имеющейся литературы по проблемам бюрократии свидетельствует о том, что политологический анализ государственной службы далек от завершения. Необходимость восполнения существующего пробела является одним из аспектов актуальности настоящей диссертационной работы.
Объектом исследования является институт государственной службы в системе политико-административного управления России.
Предмет исследования - механизм функционирования государственной службы РФ в качестве субъекта политической власти и влиятельного политического актора.
Целью диссертационной работы является анализ политологических аспектов функционирования института государственной службы в системе властных отношений и проблем оптимизации политико-административного управления в современной России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: -проанализировать теоретико-методологические основы изучения государственной службы как политико-административного института; -изучить «формально-правовую» и «реальную» модели взаимодействия политики и государственной службы (ситуации de jure и de facto); -определить место и роль государственной бюрократии в демократическом транзите и политическом процессе современной России на федеральном и региональном уровнях; - изучить зарубежный опыт модернизации государственного аппарата в контексте его применимости для реформирования бюрократической системы РФ; -исследовать проблемы повышения эффективности российской государственной службы.
Хронологические рамки исследования ограничены 1991 - 2001 гг. В этот период времени произошел формальный отказ от партийно-номенклатурной системы государственной службы; началось построение новой модели государственной службы, соответствующей формирующемуся демократическому правовому федеративному государству; государственная бюрократия становится субъектом демократического транзита, усиливается ее роль в политическом процессе России. Ограничение верхнего хронологического рубежа 2001 г. объясняется тем, что в 2002 г. начался, с нашей точки зрения, новый этап реформирования системы государственной службы РФ. Об этом можно судить, например, по плану первоочередных мероприятий, направленных на реализацию Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.
Методологическая основа исследования. В диссертации использованы как общенаучные, так и специальные политологические методы. К общенаучным методам, примененным в работе, относятся анализ и синтез, индукция и дедукция. Из специальных методов использовались: системный анализ, который помог, в частности, исследовать проблемы интеракции государственной службы и политики; структурно-функциональный анализ, использовавшийся, например, при изучении функциональной типологии государственных служащих; сравнительный метод, который применялся для сопоставления современного опыта проведения административных реформ в странах Запада и в России.
В процессе исследования были использованы следующие методы получения информации: анализ документов, интервьюирование (как видных экспертов по исследуемой проблеме, так и государственных служащих), наблюдение за функционированием института государственной службы.
Источниковая база исследования. В ходе исследования были использованы следующие группы источников.
Законодательство Российской Федерации (РФ) о государственной службе, которое состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ; конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и материалы выступлений главы Российского государства на пресс-конференциях, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и в других аудиториях по вопросам, связанным с политико-административным управлением и государственной службой.
3. Документы по концептуальным основам реформирования политико- административного управления и государственной службы РФ: Концепция адми нистративной реформы (1998 г.), подготовленная Комиссией по государственному строительству при Президенте РФ; Концепция реформы государственного управ ления РФ (2000 г.), разработанная в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина; Концепция реформирова ния системы государственной службы РФ, 2001 г.
Официальные документы ведущих стран Запада в области государственной службы. Например, среди официальных документов США имеют важное значение раздел 5 Свода законов США «Правительственные организации и служащие», в который включено действующее законодательство США о государственной службе; Доклад бывшего вице-президента США А. Гора по итогам Национальной проверки выполнения 10 сентября 1993 г. - «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше»; Закон о результатах деятельности госаппарата, 1993 г. (Government Performance Results Act). Главнейшим документом, регламентирующим государственную службу во Франции, является Общий статут публичной службы, 1986 г. (Code administrative). Служебное законодательство Германии включает следующие основные законы: Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.
Мемуары, написанные бывшими высокопоставленными чиновниками, в которых содержатся некоторые сведения о роли государственной бюрократии в политическом процессе России.
Важной составляющей эмпирической базы данной работы стали следующие исследования Социологического центра РАГС, вторичный анализ которых провел автор: мониторинг "Народ и власть" (III этап), проведенный в мае 2000 года. Опрошены 2400 человек в 20 субъектах РФ; мониторинг "Народ и власть" (IV этап), проведенный в июле 2000 года. Опрошены 1600 человек в 20 субъектах РФ; мониторинг "Народ и власть" (V этап), проведеннный в октябре 2000 года. Опрошены 1600 российских граждан в 20 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке; экспертный социологический опрос "Мнения представителей региональной административной и политической элиты о режиме власти" (май 2001 года). Опрошены 195 респондентов, в их числе государственные служащие, замещающие высшие и главные должности региональных органов исполнительной и законодательной власти, руководящие работники аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, руководители средств массовой информации и региональных структур политических партий, доминирующих в обследованных субъектах РФ; выборочный социологический опрос населени социологическое исследование "Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества" (декабрь 2001 года). Опрошены 2400 человек в возрасте 18 лет и старше в 25 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке; экспертный социологический опрос "Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества" (декабрь 2001 года). Опрошены 1198 человек в 25 субъектах Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в следующем: в методологическом плане выявлены особенности политологического подхода к изучению государственной службы; исследовано взаимодействие политической и административной систем; проанализированы источники бюрократической власти, а также ресурсы влияния государственной бюрократии на процесс принятия политических решений; проведен комплексный анализ места и роли государственной бюрократии в политическом процессе Российской Федерации; -исследована практика использования административного ресурса на примере выборов нижегородского губернатора 2001 г.; -осуществлен компаративный анализ современного опыта проведения политико-административных реформ в странах Запада и в России; -уточнена периодизация реформирования государственной службы Российской Федерации; -разработаны практические рекомендации по оптимизации функционирования системы государственной службы в Российской Федерации.
Научно-практическая значимость работы. Материалы и выводы исследования могут быть использованы: для дальнейшего изучения проблем интеракции политики и государственной службы, участия чиновничества в политическом процессе, реформирования системы государственной службы; при чтении лекционных курсов, разработке учебных программ, при написании учебных пособий и научных работ по проблемам политико-административного управления и государственной службы; образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и переподготовку государственных служащих; органами государственной власти и управления, прежде всего их аппаратами и кадровыми службами при подготовке и проведении в жизнь мероприятий по повышению эффективности бюрократической системы, решению актуальных проблем организации и функционирования государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были отражены в 10 научных публикациях; докладах и сообщениях автора на научных конференциях: «Регион в составе Федерации: политические, социальные и этнокультурные аспекты» (г. Нижний Новгород, декабрь 1998 г.), «Актуальные проблемы американистики» (г. Нижний Новгород, май 1999 г.), «Политология и международные отношения в современной высшей школе: проблемы организации учебного процесса и осуществления фундаментальных научных исследований» (г. Нижний Новгород, июнь 1999 г.), «Власть и общество: история и современность» (г. Нижний Новгород, май 2000 г.), «Международные отношения в XXI в.: новые действующие лица, институты и процессы» (г. Нижний
Новгород, сентябрь 2000 г.), «Управление и самоуправление в обществе» (г. Нижний Новгород, декабрь 2001 г.), а также на четвертой и шестой нижегородских сессиях молодых ученых (октябрь 1999 г. и сентябрь 2001 г.).
Материалы работы использованы при подготовке программы спецкурса «Государственная служба в РФ», учебных пособий «Основы государственной службы РФ», «Дипломатическая служба: Российский стандарт», словаря «Мировая политика и международные отношения», опубликованных в соавторстве соответственно в 1998, 1999, 2001 и 2000 гг. Занятия по указанному спецкурсу, а также по курсу «Государственная политика и управление» и спецсеминару «Теоретические основы изучения бюрократии» проводятся автором на факультете международных отношений ННГУ имени Н.И. Лобачевского.
В 2000 г. «Институт Открытое общество, Фонд содействия» выделил автору грант, позволивший принять участие в междисциплинарных семинарах по проекту «Молодые преподаватели России», который был организован Московским общественным научным фондом (г. Москва, 1-14 декабря 2000 г., 1-14 марта 2001 г.). Автор принимал участие в работе коллектива кафедры политологии ННГУ в рамках Мегапроекта «Развитие образования в Российской Федерации» Института Открытое общество, в частности, участвовал в подготовке публикаций и при финансовой поддержке ИОО прошел научную стажировку в ресурсном центре МГИМО (у) МИД РФ (г. Москва) и в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва) - ноябрь, декабрь 2000 г.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, приложений.
В первой главе раскрыт понятийный аппарат диссертации, прослежена эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии, проанализированы особенности политологического анализа государственной службы, описана формально-правовая модель взаимодействия политики и государственной службы, исследованы источники бюрократической власти.
Во второй главе предпринята попытка комплексного рассмотрения предмета исследования в широком социальном контексте, на отдельных конкретных примерах из политического процесса современной России (как на федеральном, так и на региональном уровнях) подтверждается гипотеза о деятельности государственной бюрократии в качестве влиятельного политического актора и о наличии у нее мощных властных ресурсов.
В третьей главе проанализирован новейший зарубежный опыт модернизации государственного аппарата, изучено реальное состояние отечественной государственной службы, рассмотрены меры по подготовке и проведению административной реформы, которые предпринимались российской властью за последнее десятилетие, а также разработаны практические рекомендации по повышению эффективности российской государственной службы.
В заключении сформулированы основные теоретические выводы диссертационного исследования. В приложениях приведены: сводные статистические данные по численности и заработной плате работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации; выдержки из текста Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001 г.).
Эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии
Фундамент научного понимания проблем, связанных с бюрократией, был заложен такими мыслителями и учеными, как Платон, Аристотель, Цицерон, Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К. Маркс.
Так, немецкий философ Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов гражданского общества. Эти всеобщие интересы реализуются через коллегиальные органы и государственных чиновников, объединенных в иерархически выстроенные структуры. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности»18.
Французский мыслитель А. Токвиль в работе «Демократия в Америке» отмечал, что «централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов - вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем» . У Токвиля вызывало беспокойство то, что правительства европейских стран, опирающиеся на разветвленный бюрократический аппарат, все более активно вмешивались в жизнь своих подданных, пытаясь регламентировать различные виды их деятельности. Он также пришел к выводу о том, что планируемые социальные изменения, осуществляемые революционным путем, ведут к созданию более авторитарного общества с предельной централизацией управления и могущественной бюрократией. Возможности ограничения власти бюрократического аппарата Токвиль видел в развитии представительных институтов и общественных объединений, неподконтрольных центральной администрации.
Английский философ и экономист Дж. Милль в своем труде «Размышления о представительном правлении» противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущества опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. С точки зрения Милля, лишь в условиях демократической системы существовали возможности для выдвижения способных государственных деятелей. Милль отдавал предпочтение представительному правлению, однако считал, что исполнительная власть в нем должна формироваться из людей, обладающих «специальными сведениями в управлении», а не назначаться по народному избранию.
К. Маркс в работе «К критике гегелевской философии права» вскрыл много-слойность и противоречивость бюрократии . По его мнению, бюрократия представляла собой обособленное, закрытое общество внутри государства. Дух бюрократии выражался в тайном характере ее деятельности, который обеспечивался ее замкнутым, корпоративным строением и иерархической структурой. Государственное чиновничество, согласно Марксу, не являлось выразителем всеобщего интереса, на чем настаивал Гегель. Для отдельного чиновника цель государства превращалась в его частную цель - в погоню за чинами (которая есть политическая форма погони за прибылью) и делание карьеры. Бюрократия служила, таким образом, не столько интересам всего общества, сколько своим собственным интересам.
В процессе, исследования бюрократии Маркс вводит категорию «государственный формализм», который представляет собой превращение государственных задач в канцелярские задачи и наоборот . При этом цели государства преобразуются в средство поддержания устойчивости учреждений, форм регламентации деятельности и материальных интересов чиновничества, всеобщим мотивом деятельности и поведения которого является своекорыстие. В итоге, бюрократия, как полагал Маркс, считает саму себя конечной целью государства.
Если предельно кратко определить сущность марксистского подхода к проблеме бюрократии, можно сказать, что бюрократия есть социальный организм-паразит, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему управляющая система (или группа людей, связанных с этой системой), являющаяся результатом социальных противоречий, конфликтов и антагонизмов и материализацией как организационно-управленческого, так и политического отчуждения, делающая основным правилом своего функционирования собственное сохранение и воспроизводство и служащая интересам господствующего класса. Маркс полагал, что бюрократия будет упразднена вместе со «старым» государством. Можно согласиться с Т.А. Нестиком, что «марксистская оценка бюрократии ... всегда была негативной, но, к сожалению, слишком часто оказывалась идеологически обусловленной»22.
Далее весьма важно в методологическом плане рассмотреть концепцию дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В. Вильсона - Ф. Гудноу и особенно теорию рациональной бюрократии М. Вебера.
Политика и бюрократия на федеральном уровне
Период модернизации, который в России длится вот уже более десяти лет, по мнению некоторых ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии. Так, Т.А. Подшибякина справедливо отмечает, что первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации1 чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического руководства»)2.
Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.
Поскольку политики определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей. Данное обстоятельство может стать также залогом социальной эффективности при условии, если решения, выведенные из-под контроля общества на этапе принятия, не окажутся под влиянием целей организации. Однако, если демократический контроль за деятельностью бюрократии будет слабым, то инструментальные функции аппарата управления трансформируются в целеполагающие, и он превращается в самодовлеющую силу общества3. Переход политической инициативы к бюрократии снижает возможности контроля над постановкой целей ввиду бюрократической специфики принятия решений - анонимности, безличности, кулуарности, секретности.
В России исторической особенностью является наличие у бюрократии политических свойств, которые подкрепляются логикой проведения реформ «сверху»4. Вот как об этом пишет А.Ю. Мельвиль: «Для досоветской российской и советской истории всегда была характерна почти полная подчиненность социальных групп, классов и слоев патерналистской вертикали государственной власти. Не общество создавало государство, а государственная власть методами администрирования в значительной мере сама формировала общественные отношения и социальные группы, которые возникали не как артикуляция проявившихся социально-экономических интересов, а как бюрократическое творение. ... ...Новая российская власть фактически пошла по совершенно традиционному для России пути осуществления реформ и преобразований - волевым порядком и по вертикали сверху - вниз. ... ...Подход новой власти к реформам ... остался традиционным аппаратным администрированием фактически на всем протяжении посткоммунистического периода»5.
Основные направления и результаты модернизации госаппарата в странах Запада
С начала 1980-х гг. в большинстве развитых государств мира проводятся административные реформы, затрагивающие управление государственным сектором и функционирование государственного аппарата. Общими основаниями этих реформ в 80 - 90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни .
Как отмечает М. Крозье: «... Мир, применительно к которому создан механизм государственного управления индустриальным обществом, не просто переживает упадок, а, трансформируясь, исчезает. Переживаемая грандиозная трансформация преобразует индустриальное общество, основанное на стандартизации и производстве предметов массового потребления, в общество, где ... повышается значение инноваций, качества, отношений между людьми. В таком обществе главным будут не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии» . Старая система управления индустриальным обществом, основанная на иерархической субординации, дистанцированности и секретности, не соответствует изменившемуся миру, поскольку появилась большая возможность выбора, сократилось социальное расстояние между людьми, распространяются современные средства коммуникации3.
Кроме того, «бюрократическая система» наряду с несомненными достоинствами (способствовала разделению труда, превратила управление в профессиональное дело, внесла порядок и стройность в правила и процедуры и др.), как оказалось, имеет и существенные недостатки: тенденция подмены общественного интереса корпоративным интересом чиновничества; бюрократизм, формализм и карьеризм; притязания на монопольную компетентность; ориентация на процесс, а не на конечный результат; игнорирование интересов потребителя; затратный характер; отчуждение граждан от органов управления; медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества.
Главная проблема, как подчеркивает М. Крозье, не в чиновниках, какими бы волокитчиками и бюрократами они ни были, а в характере самой системы, ее отставании от жизни4. По справедливому мнению Жака Шевалье, такой системе «свойственна тенденция к созданию бюрократических структур, их закрытости, окостенелости, формализму. Положение дел ухудшается еще из-за особого юридического статуса государственной службы, который не позволяет проводить изменения и исправления: положение монополиста порождает (вследствие уверенности в постоянном «рынке» пользователей) равнодушие к реакции клиентов и выдвижение на первое место своих собственных интересов»5.
Таким образом, бюрократическая организация уже не работает с прежней эффективностью, поскольку «лежащие в ее основе принципы диаметрально противоположны принципам, необходимым для того, чтобы дать ответ на вызов современности»6. Как отмечают К. и Э. Пинчот в работе «Конец бюрократии и становление интеллектуальной (intelligent) организации», этот ответ на вызов времени заключается в переходе от бюрократической организации, т.е. от отношений доминирования и подчинения, к новым принципам организации (эту новую организацию можно назвать «саморегулирующейся»), основанным на горизонтальных взаимоотношениях равных партнеров, охваченных сетью добровольной кооперации и рыночного обмена7. По мнению этих авторов, адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации внутри ко-манд - см. таблицу 11 . При этом центральное правительство создает общенациональные нормы и правила, а в их рамках действуют саморегулирующиеся, не имеющие цели прибыли организации, которые сами определяют свои задачи, организационные формы, партнеров и т.п.
