Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности развития федеративных и этнонациональных отношений в постсоветской России 16
1.1. Федеративные и этнонациональные отношения как институциональная основа политической стабильности государства 16
1.2. Реформирование федеративных и этнонациональных отношений в России в условиях становления и развития федеральных округов 40
Глава 2. Федеральные округа как фактор трансформации федеративных и этнонациональных отношений (на примере северо-кавказского федерального округа) 63
2.1. Влияние федеральных округов на трансформацию российского федерализма 63
2.2. Проблемы этнополитической стабильности в Северо-Кавказском федеральном округе 77
2.3. Современные тенденции развития федеративных и этнонациональных отношений в регионах Северного Кавказа 101
Глава 3 . Институт полномочных представителей президента россии в федеральных округах как политическая основа совершенствования федеративных и этнонациональных отношений 124
3.1. Представительство Президента России в федеральных округах как механизм укрепления системы федеративных и этнонациональных отношений 124
3.2. Влияние Полномочного представителя Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе на совершенствование федеративных и этнонациональных отношений 141
Заключение 155
Список источников и литературы 161
- Реформирование федеративных и этнонациональных отношений в России в условиях становления и развития федеральных округов
- Проблемы этнополитической стабильности в Северо-Кавказском федеральном округе
- Современные тенденции развития федеративных и этнонациональных отношений в регионах Северного Кавказа
- Влияние Полномочного представителя Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе на совершенствование федеративных и этнонациональных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что совершенствование федеративных и этнонациональных отношений является одной из приоритетных задач современной политической науки в России. В первом десятилетии ХХГ века продолжается поиск оптимальных путей развития российского государства на фоне сложных, противоречивых политико-правовых, этнополитических и социально-экономических процессов, протекающих в условиях перманентного реформирования системы политико-властных отношений.
В связи с этим задача укрепления российской государственности через развитие реального федерализма, совершенствование этнонациональных отношений является одной из определяющих задач в политической повестке дня.
Главные задачи развития федерализма видятся в укреплении конституционных принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, равноправие и самоопределение народов в России. Однако некоторые политико-правовые основы российского федерализма оказались реализованными не в полной мере в силу наличия социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, наличием определенных несоответствий между Конституцией и основными законами некоторых субъектов Федерации, отсутствием действенной национальной политики, неэффективностью системы государственного управления.
Роль федеральных округов в трансформации федеративных отношений в современной России предопределяет теоретическую и практическую актуальность концептуального изучения основных тенденций усиления централизованного управления регионами России с целью повышения его эффективности. При этом очевидно, что исследование основных тенденций развития федеральных округов предполагает их структурно-типологический анализ, анализ новейших фундаментальных отечественных и зарубежных исследований по регионалистике, нормативных документов и экспертных материалов, фундаментальных трудов ученых-политологов.
Важность исследуемых проблем обусловлена также возросшей этнополитической напряженностью на южных границах государства, в частности, в республиках Северного Кавказа. В этой связи уместно
полагать, что система отношений, сложившихся между федеральным центром и северо-кавказскими республиками является малоэффективной и нуждается в концептуальном пересмотре и обновлении. Данная необходимость нашла свое реальное воплощение в подписании Президентом России Д.А.Медведевым 19 января 2010 г. Указа о создании нового Северо-Кавказского федерального округа, который выделен из состава Южного округа.
Таким образом, перспективы развития и роль Северо-Кавказского федерального округа в системе федеративных отношений и стабилизации ситуации на Северном Кавказе является одной из активно обсуждаемых тем в современном политическом дискурсе, в связи с чем представляется крайне актуальным оценить роль новой федеральной структуры в системе федеративных отношений и спрогнозировать дальнейшее развитие этнополитического процесса в конфликтогенных республиках Северного Кавказа.
С учетом всех названных обстоятельств, избранная тема диссертации является актуальной и требующей более углубленного научного и политико-правового исследования в целях концептуального осмысления перспектив развития федеративных и этнонациональных отношений в современной России.
Степень научной разработанности темы. Проблема развития федеративных и этнонациональных отношений в России в целом и на Северном Кавказе, в частности, привлекает внимание ученых разных специализаций: политологов, юристов, историков, государствоведов, конфликтологов. Однако степень научной разработанности проблемы формирования качественно новых федеративных и этнонациональных отношений в современной России продолжает оставаться недостаточной. Это объясняется спецификой политического процесса в Российской Федерации, новизной тематики и сложными обстоятельствами этнополитической обстановки, развития современного российского федерализма.
Практически отсутствуют специальные работы, посвященные исследованию проблем трансформации федеративных и этнонациональных отношений в контексте становления и развития федеральных округов и укрепления института полномочных представителей Президента России.
В дореволюционной российской и советской науке проблемы федерализма также являлись предметом всестороннего изучения. Отечественная федералистика опирается на прочную теоретическую базу,
которая представлена исследованиями Л.А. Камаровского, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко и других ученых.
Для анализа процессов федерализации важно обратиться к работам западных исследователей - Р. Арона, Д. Дж. Элазара, П. Кинга, Р. Даниэлса, X. Линца, В. Острома, К. Росса, А. Токвиля, Д. Тзпса и др. Проблемы истории развития этнополитических отношений в России исследуются в работах таких западных ученых, как Андреаса Каппелера, Эли Кедури, Эрика Осли.
Современная российская федералистика базируется на анализе теории и практики зарубежного федерализма. Однако она имеет прочную теоретическую базу, представленную трудами отечественных исследователей проблем федерализма. Среди них: Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентен, М.В. Глигич-Золотарева, В.Ю. Зорин И.Н. Барциц, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, В.А. Михайлов, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, Н.М. Мириханов, М.В. Столяров, Р.Ф. Туровский, И. А. Умнова, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и многих других, критическое осмысление которых позволило автору построить собственное видение трансформации федеративных отношений в современной России на примере Северо-Кавказского федерального округа.
Взаимосвязь этнополитических и социальных аспектов современного
российского федерализма, национальных культур, роста национального
самосознания, содержания национальных интересов, межэтнического
взаимодействия анализируются политологами и этноконфликтологами:
А.В. Барановым, А.В. Глуховой, В.Д. Дзидзоевым,
М.С. Джунусовым, Л.М. Дробижевон, К.В. Калининой,
Е.А. Куштавкиной, В.А. Тишковым и др.
В контексте заявленной темы автор обратился к трудам исследователей, чьи научные интересы лежат в области изучения проблем этнополитики на Северном Кавказе, таких как М.А. Аствацатурова, В.А. Авксентьев, СУ. .Алиева, Н.Ф. Бугай, Х.С. Киреев, Э.И. Скакунов, А.Х. Султыгов, Л.Л. Хоперская.
Отечественные специалисты по российской федералистике уделяют большое внимание взаимосвязи федеративной и национальной политики. На стыке с проблемами федерализма находятся проблемы межэтнических отношений в России, что придает им особую актуальность, тем более на Северном Кавказе. Не случайно в последние годы этнополитическая проблематика на Северном Кавказе легла в основу многих диссертационных исследований по политологическим специальностям.
Научный анализ проблем федеративных и национальных отношений и разноаспектные вопросы их научного прогнозирования широко исследуются учеными кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Важная роль в этом принадлежит ежегодному сборнику научных статей «Вопросы национальных и федеративных отношений».
Вместе с тем, до сих пор не получили всестороннего научного освещения проблемы трансформации федеративных и этнонациональных отношений в контексте развития института полпредства Президента России в федеральных округах. Этим и объясняется выбор автором проблемы для диссертационного исследования.
С учетом этих обстоятельств в работе предпринята попытка осмыслить ряд актуальных проблем трансформации федеративных и этнонациональных отношений в контексте развития института полномочного представителя Президента России в федеральных округах (на примере Северо-Кавказского федерального округа).
Актуальность исследования, степень изученности закономерностей влияния института полномочных представителей Президента в федеральных округах на трансформацию федеративных и этнонациональных отношений позволяют определить объект, предмет, цель и сформулировать основные исследовательские задачи.
Объект исследования - федеративные и этнонациональные отношения в современной России.
Предмет исследования - закономерности и особенности трансформации федеративных и этнонациональных отношений в условиях становления и развития института полномочных представителей Президента в федеральных округах на примере Северо-Кавказского федерального округа.
Целью диссертационного исследования является анализ процесса
трансформации федеративных и этнонациональных отношений в
контексте становления и развития института полномочных
представителей Президента России в федеральных округах (на примере Северо-Кавказского федерального округа).
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих научно-исследовательских задач:
- определить особенности федеративных и этнонациональных отношений в постсоветской России, их взаимообусловленность и
взаимосвязь, а также их роль в укреплении этнополитической стабильности;
- выявить современные тенденции трансформации федеративных и
этнонациональных отношений в условиях развития института
полномочных представителей Президента России в федеральных округах,
а также влияние этого процесса на эффективность взаимодействия
федеральных и региональных органов государственной власти;
- оценить уровень этнополитической стабильности в регионах
Северного Кавказа и тенденции влияния на процесс трансформации
федеративных отношений в связи с утверждением полномочного
представителя Президента России в Северо-Кавказском федеральном
округе;
дать прогнозную оценку перспективам развития института
полномочного представителя Президента в Северо-Кавказском
федеральном округе, стратегию его деятельности в области государственной этнополитики.
Теоретико-ліетодологнческая основа исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами развития института федерализма и этнополитики.
В работе используется система общетеоретических методов, составивших основу для решения поставленных исследовательских задач. Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе: исторический, системный, сравнительно-политологический, структурно-функциональный, логический, социологический, нормативный.
В работе используется системно-функциональный подход, который позволяет рассмотреть сложные трансформационные процессы федеративных и этнонациональных отношений через призму становления и развития системы российского федерализма, а также глубже понять и раскрыть специфику влияния на современные властные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации института полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Возможности сравнительного метода позволяют выделить своеобразие этнополнтических процессов в регионах Северо-Кавказского федерального округа.
Анализируя современное состояние этнонациональных отношений в Северо-Кавказском федеральном округе, нельзя не упомянуть и об историческом аспекте этих отношений на Северном Кавказе, что
обусловливает необходимость использования исторического подхода, который позволяет проследить динамику развития этнополитических процессов в прошлом и соответственно определить их перспективы на будущее.
Исследование проблем федеративных и этнонациональных отношений в работе основывается на междисциплинарном подходе на базе взаимодействия политологии с другими научными дисциплинами -социологией, теорией государства и права, управленческого менеджмента.
Эмпирическая база диссертационного исследования. Основу диссертационного исследования составили официальные документы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, Послания Президента РФ Федеральному Собранию, постановления и нормативно-правовые акты Правительства и государственных органов субъектов Федерации, материалы парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете Федерации, посвященных вопросам федерализма, федеративных и этнонациональных отношений, а также другие официальные документы, регулирующие федеративные и этнонациональные отношения, в частности, Распоряжение Правительства РФ «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года».
При написании работы использовались аналитические обзоры публикаций и материалов печатных и электронных СМИ, информационные ресурсы Интернета, а также тексты публичных выступлений политических деятелей (речи, интервью, статьи).
Основная гипотеза исследования. Развитие института полномочных представителей Президента России в федеральных округах оказывает существенное влияние на трансформацию федеративных и этнополитических отношений. Особая роль в этом процессе отведена полпреду Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе, являющемуся наиболее нестабильным и конфликтным регионом в Российской Федерации.
Грамотная, продуманная политика, верные кадровые назначения и управленческие решения в Северо-Кавказском регионе, несомненно, должны способствовать деэскалации напряженности на южных рубежах российского государства и стабилизации социально-экономической и этнополитической ситуации как в этом федеральном округе, так и в России в целом. Исходя из этого, сегодня в центре внимания властей всех уровней должна быть продуманная, научно аргументированная
государственная политика на Северном Кавказе, а также разработка мероприятий по реализации стратегических планов социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это одно из немногих исследований по проблемам трансформации федеративных и этнонациональных отношений в России в контексте влияния на этот процесс института полномочного представителя Президента России в федеральных округах (на примере Северо-Кавказского федерального округа).
В работе оценивается трансформация федеративных и этнонациональных отношений, их взаимообусловленность и взаимосвязь сквозь призму влияния института полномочных представителей Президента в федеральных округах, что позволило автору выявить политическую значимость этого института в процессе укрепления единства российской политической власти.
Анализируются проблемы создания Северо-Кавказского федерального округа и назначения полномочного представителя Президента России, выявляется их значимость в трансформации и оптимизации системы федеративных и этнонациональных отношений.
Оценивается конфликтогенный потенциал этнополитической сферы в республиках Северного Кавказа и выявляются механизмы преодоления конфликтов через совершенствование федеративных и этнонациональных отношений, а также уточняется роль полномочного представителя Президента России в процессе стабилизации этнополитической ситуации в Северо-Кавказском федеральном округе.
Проблемы совершенствования федеративных и этнонациональных отношений в России в целом и на Северном Кавказе, в частности, оцениваются автором в свете модернизационного курса развития страны, в соответствии с задачами, поставленными Президентом России Д.А.Медведевым в Посланиях Федеральному Собранию и других выступлениях по проблемам политической модернизации, а также в рамках Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать основные теоретические положения и выводы, выносимые авторот на защиту:
I. Современный этап развития Российской Федерации отмечен усилением центростремительных тенденций, обусловленных
кардинальными трансформациями отношений «центр-регионы». Период усиления вертикали власти совпадает по времени с введением в стране «надуровня» - федеральных округов и учреждения института полномочных представителей Президента России в них. Подобное совмещение процессов во времени не случайно: полномочные представители выступили звеном, связующим два властных уровня в федерации - центра и регионов. Таким образом, современная система федеративных и этнонациональных отношений в России претерпела изменения, которые вписываются в научную парадигму трансформационного процесса.
2. На политической карте России в 2010 г. появился новый
федеральный Северо-Кавказский округ, в состав которого вошли семь
субъектов Федерации Юга России. Вновь созданная федеральная
структура является наиболее сложным регионом страны с точки зрения
построения эффективных федеративных и этнонациональных отношений.
Эта сложность заключается в полиэтничности входящих в него регионов, а
также в отсутствии положительной динамики социально-экономического
развития северо-кавказских республик, низком уровне общественной
безопасности в сочетании с нарастающим отчуждением власти от
общества, ее «закрытостью», религиозным экстремизмом и
разнополярностью культурных особенностей народов Юга России.
-
Выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа является стратегическим для Северо-Кавказского региона политико-административным решением. Принятие данного управленческого решения говорит о новом качестве общественно-политических отношений на Северном Кавказе, о стремлении Центра преодолеть масштабные геополитические и этнополитические риски. Современная ситуация на Северном Кавказе отмечена некоторыми позитивными процессами и тенденциями, которые реализуются в сочетании традиционного и модернизационного векторов развития, весомым дестабилизирующим фактором всей системы общественно-политических отношений продолжают оставаться фамильные, клановые, тейповые, диаспорные связи, которые реализуются как в позитивных, так и в негативных проявлениях.
-
Для построения эффективной модели федерализма необходима структурная коррекция политики федерального Центра на юге страны и, прежде всего, в северокавказских республиках. Руководители субъектов нового федерального округа обязаны решить конкретные задачи, которые отвечают новому качеству социально-экономических и общественно-
политических отношений, а также новому модернизационному вектору политики федерального Центра. Прежде всего, это реализация экономических проектов и социальных программ, повышение инвестиционной привлекательности регионов, уменьшение безработицы, укрепление этнополитической стабильности и безопасности. Важное значение в достижении этих задач принадлежит недавно разработанной Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.
5. Институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах в начале 2000-х гг. сыграл заметную роль в области приведения практики региональной политики и законодательства в соответствие с общегосударственными стандартами. Полномочные представители Президента в федеральных округах смогли эффективно решить задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти, создания единого правового пространства. Кроме того, они выступили в качестве организаторов вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам федерации, к населению. Тем не менее, на сегодняшний день существует потребность в конкретизации функций полномочных представителей в общей системе государственной власти в связи с изменившимися политико-правовыми условиями развития России как федеративного государства. Перед полномочным представителем Президента в Северо-Кавказском федеральном округе стоит важная задача приведения политических процессов в регионе в рамки общефедеральных политических интересов.
Научно-теоретическая значимость исследования определяется тем, что в работе уточняется и совершенствуется понятийный аппарат, интерпретирующий трансформацию федеративных и этнонациональных отношений. В научный оборот вводятся новые сведения о закономерностях этнополитического взаимодействия и особенностях реализации государственной политики в этой сфере на примере Северо-Кавказского федерального округа. Полученные результаты уточняют алгоритм реализации государственной политики в сфере федеративных и этнонациональных отношений. Теоретические выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы исследователями в ходе дальнейшего анализа процесса трансформации федеративных и этнополитических отношений в современной России.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что содержащийся в диссертации фактологический
материал и научные обобщения могут быть использованы в научных целях при определении возможных путей развития системы федеративных и этнонациональных отношений, как на общефедеральном уровне, так и в отдельных субъектах Федерации и, прежде всего, в регионах Северо-Кавказского федерального округа.
Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно
использовать при подготовке методических основ учебных программ и
преподавании таких дисциплин, как «Политическая регионалистика»,
«Этнополитическая конфликтология», «Федеративные и
этнонациональные отношения в современной России». Основные тезисы исследования могут найти применение при разработке и совершенствовании механизмов федеративных и этнонациональных отношений в Российской Федерации.
Апробация работы. Работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные идеи и результаты исследования отражены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на всероссийских, региональных научно-практических конференциях. В частности, в декабре 2010 года на Всероссийской научно-практической конференции по теме «Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Реформирование федеративных и этнонациональных отношений в России в условиях становления и развития федеральных округов
Россия является государством с уникальной сложносоставной структурой. Различия субъектов Федерации по климатическому, территориальному, демографическому, экономическому, а их населения - по этническому, религиозному, лингвистическому, культурному признакам делают нашу страну непохожей на другие федеративные государства и дают основания для создания особенной архитектуры многоуровневых властных органов.
Взаимоотношения между двумя основными уровнями любой федерации - центром и регионами (субъектами федерации) - являются узловым звеном в построении сильного, единого государства, свободного от конфликтов, основанных на территориальных разногласиях и этноконфессиональной вражде. По словам В. Зорькина, «проблематика развития федеративных отношений в России относится к основам государственного устройства, а изменение во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации, произошедшие к настоящему времени, делают весьма актуальными научные исследования в данной сфере»1.
Построение федеративных отношений — процесс, не имеющий окончания, он должен быть актуален для власти на любом этапе развития федерализма в стране. Для России, не прошедшей до конца стадию гармонизации собственной модели федерализма, этот процесс остается центральным в повестке дня. Определим сущность федеративных отношений, а также связанных с ними понятий «федерализм» и «федерация», представив их трактовки.
В наиболее общем виде толкование понятия «федеративные отношения» дает С. Валентей: «...отношения, основанные на компетенционных, экономических, организационных и прочих институтах, структура и направление деятельности которых отличны от унитарных государств»
По мнению Л. Болтенковой2, федеративные отношения — это отношения объединительные и, как правило, являющиеся укрепляющими. В свою очередь И. Умнова выдвигает теорию, суть которой заключается в том, что содержание федеративных отношений предопределено их самоуправленческим характером. «Самоуправление и есть тот предмет, ради которого стороны: субъекты федерации и федеральный центр, с одной стороны, и граждане и государство - с другой, ищут согласие при организации федеративного государства»3.
По определению Н. Беленко, федеративные отношения - это «форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации» .
При этом исследователь ставит знак равенства между понятиями федерализм и федеративные отношения, что, на наш взгляд, не совсем верно. Так, рассматривая сущность федерализма, Л. Болтенкова5 приводит 26 разных, при этом являющихся справедливыми, дефиниций этого понятия: от «форма мышления» до «форма демократизации управления обществом».
Можно выделить и такие дефиниции: «федеративные отношения — сложнейшая система, выражающая «стыки» явлений трех уровней: федерального центра, субъектов федерации и муниципалитетов. Формируясь в процессе практического общения, прежде всего, центра и субъектов федерации, они обусловливают это общество; ими порождаются политические, экономические, социальное и другие его состояния» . «Под федеративными следует понимать отношения по поводу всего комплекса вопросов, связанных с разграничением и функционированием механизма реализации государственной власти. При этом в качестве субъектов федеративных отношений выступают федерация и ее субъекты, в лице представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации» .
Понятие «федеративные отношения» является довольно широким по своему содержанию, в научной литературе им обозначают фактически все разновидности взаимоотношений между федерацией и отдельными составными частями этого государственного образования, имеющими определенную долю политических прав и свобод, т.е. субъектами федерации. Кроме того, этим же термином обозначают и все виды взаимоотношений между отдельными субъектами федерации. В то же время, структура федеративных отношений, как и любого другого правоотношения, представлена в виде объекта правоотношения, которым является реализация публично-властных полномочий в государстве; и субъектов правоотношения, в качестве которых выступает федерация и ее отдельные регионы.
Рассматривая сущность федеративных отношений, нельзя не коснуться понятия федерализм. С точки зрения Д. Тэпса, «федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» . Федерализм в современном его понимании рассматривается как «принцип, режим и форма государственного устройства, политическая идеология и практика, симбиоз убеждений, традиций, постоянный процесс поиска компромисса между центром и регионами» .
Существует ряд довольно широких толкований федерализма. Так, Д. Элейзер определяет федерализм как «долевое правление через соучастие во власти на основе договора в сочетании с местным самоуправлением» . В свою очередь, Н. Добрынин представляет федерализм в виде «всего спектра явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой з государственного устройства» .
Заметим, что в отличие от федеративных отношений, в исследованиях политологов федерализм понимается не столь однозначно. Как правило, в узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами федерации; в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Наиболее полный и развернутый анализ научной мысли в отношении дефиниции понятия «федерализм» предложен в исследовании А. Хабировой «Категориальный статус и проблемно-теоретическое поле понятия «федерализм»4.
Проблемы этнополитической стабильности в Северо-Кавказском федеральном округе
Иную роль играет верхняя палата в том случае, если государство, посредством ее учреждения, идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. Этот принцип закреплен в Конституции страны в виде способа формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.
Ключевой новеллой 2000-х гг. в рамках проведения федеративной реформы стала отмена губернаторских выборов. Как отмечалось в пункте 1.1 настоящего исследования, выборность глав региональной власти являлась некоей вынужденной уступкой центра в 1990-е гг. Аргументом за возвращение фактической назначаемости стала борьба с сепаратизмом на уровне региональных элит. Не случайно отмена выборности губернаторов была провозглашена В. Путиным после трагических событий в Беслане.
Кроме прочего, по мнению С. Авакьяна!, в прямых выборах глав субъектов федерации в предшествующее их отмене время выявилось несколько опасных тенденций, что, на наш взгляд, также было учтено разработчиками реформы: - ангажированность ряда кандидатов крупным капиталом, заботящихся о нуждах страны в меньшей степени, чем об интересах олигархов; - на демократической волне к власти в субъектах федерации стали приходить случайные, мало приспособленные к управлению люди, которые не справлялись с губернаторскими обязанностями; - прямые выборы вольно или невольно стали «пособником» регионального сепаратизма. Руководители ряда субъектов федерации не хотели считаться с интересами государства. Неслучайно в конституциях и уставах таких субъектов федерации закреплены приоритеты местного законодательства в соотношении с федеральным, нормы о том, что земля и недра являются исключительным достоянием народа (субъекта). С этими установлениями руководители ряда регионов трудно расставались в процессе приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным; - были очевидны случаи, когда некоторые руководители субъектов федерации, формально избранные на должность населением, превратили субъекты в свои вотчины, создавались местные авторитарные режимы. Особенно опасно было переплетение исполнительной власти с капиталом, ведущее к коррупции.
Рассматриваемые поправки, принятые в российском законодательстве в конце 2004 г. и применяемые на практике с начала 2005 г., привели к наиболее резкому изменению баланса политико-административной власти между центром и регионами. В новых условиях процедура отстранения губернатора от должности стала предельно простой. Формальными поводами, в соответствии с новым законодательством, являются утрата доверия и ненадлежащее исполнение губернатором своих обязанностей, что позволяет главе государства сместить губернатора в любой момент до окончания установленного срока полномочий. Еще одной важной новеллой стало усиление президентского контроля над региональными законодательными собраниями в связи с упрощением процедуры их роспуска. Президент получил прямое право роспуска законодательного собрания своим указом, исключив из этого процесса Государственную Думу. Одной из причин для применения подобной санкции может служить отказ региональных депутатов утвердить предложенного президентом кандидата на пост губернатора.
Стоит признать, что в случае отмены выборов губернаторов, как и в отношении рассмотренного изменения порядка формирования Совета Федерации, со стороны центральной власти применялся принцип «формальной компенсации». Отмена прямых выборов глав субъектов федерации сопровождалась предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Так, «Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999-2004 гг. запрета избираться главой более двух раз, и т.д. Практикует Центр и индивидуальные компенсации»1.
Многие исследователи, апеллируя к инициаторам отмены выборов губернаторов, говорят о неконституционности подобного положения. Однако высшая инстанция в этом вопросе - Конституционный Суд - признал, что порядок формирования органов государственной власти субъектов федерации напрямую Конституцией не регламентируется. Судом признается также, что, провозглашая свободные выборы высшим выражением власти народа, Основной закон в то же время не рассматривает выборы в качестве «единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации». То есть Конституция в целях уравновешивания основ государственности (таких, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм) допускает «возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти»2.
Сегодня исследователи, обсуждая итоги отмены выборности губернаторов, приходят к выводу, что «сменяемость корпуса глав регионов не стала ни более частой, ни более редкой после отмены прямых выборов. Что же касается качественного состава губернаторского корпуса, то он принципиально не изменился за последние четыре года после отмены прямых выборов»1.
Еще одной новеллой современной этапа развития федеративных отношений в стране стала наметившаяся тенденция изменения списочного числа субъектов федерации за счет их объединения. Так, 1 декабря 2005 г. образован новый регион - Пермский край на основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1 -ФКЗ в результате слияния Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом. Красноярский край в качестве нового субъекта образован 1 января 2007 г. на основании Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 № 6-ФКЗ3 в результате слияния Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами. Новый Камчатский край образован 1 июля 2007 г. на основании Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ4 в результате слияния Камчатской области с Корякским автономным округом. Список изменений в субъектном ряду федерации был продолжен укрупнением Иркутской области за счет присоединения к ней Усть-Ордынского Бурятского АО (с 1 января 2008 г.), причем количество проголосовавших за объединение было рекордным — около 90% населения объединяющихся регионов.
Современные тенденции развития федеративных и этнонациональных отношений в регионах Северного Кавказа
Для предотвращения указанных выше явлений необходимо твердое, хорошо выверенное государственное регулирование хода исламизации на местном уровне, в том числе путем тесного взаимодействия властей, муниципальных объединений и религиозных общин. В целом, государственным органам, общественным и религиозным организациям, функционирующим в Северо-Кавказском федеральном округе, необходимо выработать комплексную программу мер, направленных на достижение этноконфессиональной толерантности как основы межэтнического и межрелигиозного общения и согласия, сохранение и укрепление этноконфессионального пространства юга страны, мирного сосуществования и сотрудничества различных народов и конфессий в рамках единого пространства Северо-Кавказского федерального округа. Отметим, что в рамках мероприятий, направленных на предотвращение негативных последствий распространения религиозно-политического экстремизма необходима не только комплексная программа контрдействий, но и умение перевести протестную энергию в позитивное русло. В этой связи можно использовать мобилизационный потенциал ислама в деле социальной стабилизации и саморазвития религиозных общин как составной части формирующегося гражданского общества. Действенной может стать и разработка последовательной долгосрочной стратегии отношений между Россией и исламским миром, которая должна найти свое отражение в законодательных актах государства.
Продолжая тему религиозной и этнической составляющих конфликтности регионов Северо-Кавказского федерального округа, отметим, что активизация этих тенденций в 1990-е гг. приводит к появлению межнациональной неприязни и массовой ксенофобии. События в постсоветской России спровоцировали резкое, лавинообразное нарастание страха и антагонизма, в ряде случаев вплоть до ненависти, к исламу как религии и культуре и к тем, кого, согласно самоидентификации или по неким внешним критериям, можно отнести к мусульманам. С учетом объективных факторов исламофобия в России, зачастую, сливается с кавказофобией и, конкретнее, чеченофобией. Все вышеперечисленное - вариации ксенофобии — сложного явления социопсихологии, далеко не всегда прогнозируемого, зачастую, стихийного, способного интенсифицироваться и затухать, менять объекты, на которые она направлена. Радикальный национализм, в свою очередь, - это идеологизированная, схематизированная ксенофобия, оформленная в качестве политической теории и, зачастую, руководства к практическому действию.
Существует, напротив, и такая разновидность ксенофобии, как русофобия, при которой проявляется национализм этнических меньшинств по отношению к большинству в рамках федерального государства. Русофобия особенно сильно проявлялась в ряде республик Северного Кавказа в 1990-е гг., но и сегодня она не до конца искоренена. Фактором появления этого типа ксенофобии в России является, на наш взгляд, диспропорциональность национально-территориального федеративного устройства страны. Существование принципа титульности одной нации в многонациональной стране провоцирует сепаратистские настроения в российских регионах и в ряде случаев становится основанием для регионального национализма, что особенно отчетливо проявилось в Чечне, однако, сепаратистские настроения сильны и в ряде других субъектов Федерации. Отметим, что существенный подъем националистических настроений в 1990-е гг. был следствием провозглашенного при распаде СССР лозунга «берите суверенитета столько, сколько можете» и не исчерпан до сих пор. Современные формы проявления радикализма, ксенофобии и экстремизма на юге страны разнообразны: это и этнонационализм, и мигрантофобия, и религиозный экстремизм, и шовинизм, и расизм. Особое влияние на политическую жизнь Северного Кавказа оказывают этнические общественно-политические объединения, казачество и религиозные организации, поскольку именно они обладают серьезным материальным, организационным, интеллектуальным ресурсом. Спецификой региона, с точки зрения Л. Хоперской, является «противостояние этнических, казачьих и религиозных общественных объединений друг другу, которое на фоне чеченских войн едва ли заметно из Москвы, но серьезно влияет на уровень социально-политической напряженности» . В качестве еще одного типа ксенофобии можно привести проявления дискриминации при кадровых назначениях в национальных республиках. Практически везде в этих регионах верхний слой чиновников составляют исключительно представители титульной нации.
Стоит признать, что происходящее на Северном Кавказе прямо отражается на ситуации в целом по всей стране в связи с ростом актов межнациональной неприязни, что подтверждается статистическими данными. В 2008 г. количество жертв расистского и ксенофобно-мотивированного насилия составило не менее 525 человек, 97 из которых погибли. Это лишь минимальная оценка насилия, из которой полностью исключены инциденты, происходящие в северо-кавказских республиках, массовые драки, нападения с корыстным мотивом и с применением огнестрельного оружия и прочие спорные случаи".
При этом в обществе уделяется непропорционально мало внимания национализму этнических меньшинств в пользу русского национализма. Не согласимся с мнением А. Верховского , утверждающего, что причина такого ограничения — в желании сконцентрироваться на том, что представляется наиболее значимым для общества сегодня. Напротив, именно национализм этнических меньшинств совместно с воинственными религиозными течениями, по нашему мнению, являются истоками напряженности, граничащими с сепаратизмом, в Северо-Кавказском федеральном округе.
Согласимся с В. Шаровой, утверждающей, что межнациональная неприязнь в современном российском обществе не может быть ликвидирована отдельными и, по сути, паллиативными мерами, касающимися миграционной политики, запрета на торговлю для иностранцев, попыток запусков механизмов (далеко не всегда всесторонне осмысленных и проработанных) «мультикультурализма», «толерантности» и т. д. «Это - системная проблема, и ее решения должны лежать, в том числе, в сфере образования, воспитания, формирования национальной идентичности по общегражданскому, а не этническому или конфессиональному критерию»1.
Тем не менее, несмотря на то, что ксенофобия и радикальный национализм - гибкие явления, крайне сложно поддающееся искоренению в силу своей иррациональной природы, необходима четкая стратегия государственного контроля, полигоном для испытания которой должен стать Северо-Кавказский федеральный округ, в котором фактор социальной напряженности на почве межнациональный отношений является объективной реальностью. Куратором такой политики государства может стать полномочный представитель Президента в округе.
Влияние Полномочного представителя Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе на совершенствование федеративных и этнонациональных отношений
Вопросы оптимизации федеративных и этнонациональных отношений всегда становились острой политической проблемой в кризисные периоды развития страны. В период нового финансово-экономического кризиса вновь предстоит поиск новых механизмов оптимизации межбюджетных отношений, что, безусловно, усилит конфликтогенность политического процесса в России в целом и в регионах Северного Кавказа, в частности.
Северо-Кавказский федеральный округ представляется наиболее проблемным среди всех восьми округов. Отметим, что речь идет не только о высоком конфликтном потенциале республик, но и о целом ряде иных причин. Среди них назовем следующие.
Во-первых, Кавказ - стратегически важный район, дающий стране выход к Каспийскому морю и, соответственно, выступающий в роли объекта приложения усилий основных геополитических игроков, большинство из которых не заинтересовано в усилении российского влияния в Каспийском регионе.
Кроме того, Северный Кавказ традиционно является регионом повышенной коррумпированности органов власти и правоохранительной системы, прямо пропорциональна чему неразвитость социально-экономической базы региона. Помимо этого, в силу нестабильности в ряде своих субъектов, Северо-Кавказский федеральный округ продолжает недополучать инвестиции, как со стороны иностранных источников, так и со стороны отечественных компаний. Комплекс вышеозначенных проблем характеризует округ самым сложным, с точки зрения работы полномочного представителя Президента, что в свою очередь, делает поиск кандидатур на этот пост столь ответственным.
В целях более тщательного анализа перспектив института полномочных представителей Президента России, необходимо, на наш взгляд, подробнее остановиться на его истории в Южном федеральном округе — предшественнике Северо-Кавказского округа. Как отмечалось выше, за десять лет существования этого округа, пост полпреда главы государства занимало пять человек: В. Казанцев - с 18 мая 2000 г. по 9 марта 2004 г.; В. Яковлев - с 9 марта по 13 сентября 2004 г.; Д. Козак - с 13 сентября 2004 г. по 24 сентября 2007 г.; Г. Рапота - с 9 октября 2007 г. по 7 мая 2008 г.; В. Устинов - с 14 мая 2008 г. Возможно, что выделение нового округа связано, в том числе, и с отсутствием должного результата в работе указанных чиновников.
Назначение В. Казанцева первым полномочным представителем Президента в Южном федеральном округе было обусловлено сложной военной обстановкой в регионе. Фигура генерала армии В. Казанцева, имевшего богатый опыт военных действий именно в этом регионе страны, выглядела оптимальной. Влияние полпреда еще более усилилось в 2001 г., когда он вошел в состав созданного по Указу Президента России
Оперативного штаба по управлению контртеррористическими действиями в Северо-Кавказском регионе.
По характеру своей деятельности В. Казанцев непосредственно участвовал в формировании структуры управления в Чеченской Республике, утверждении программы ее восстановления, был посредником в переговорах между А. Кадыровым и представителями «Роснефти» по проблемам восстановления нефтекомплекса республики и т.д., то есть занимался, в первую очередь, проблемой ликвидации последствий военных действий в Чечне. Тем не менее, именно выход из-под контроля ситуации в северокавказских республиках, по мнению экспертов, стал причиной отставки В. Казанцева.
Наибольшую активность на посту полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе проявил Д. Козак. К осени 2004 г., когда Д. Козак был назначен главой государства своим представителем, на Юге страны в тот период возникла взрывоопасная ситуация. С учетом особой ситуации на Северном Кавказе Д. Козак получил от Президента полномочия, по объему значительно большие, чем у других полномочных представителей. Тогда же была создана специальная комиссия, которая была призвана заниматься вопросами координации деятельности федеральных органов исполнительной власти. В ее состав были включены правительственные чиновники самого высокого ранга, в том числе министры и заместители руководителей силовых ведомств. Среди полномочий Д. Козака, которые фактически приравнивались к вице-премьерским, и вверенной ему комиссии можно выделить следующие: . урегулирование разногласий между субъектами и центром, контроль за расходованием денег, выделяемых из федерального бюджета на целевые программы, повышение эффективности работы исполнительной власти, борьба с коррупцией и многое другое.
Как отмечают аналитики, за время, прошедшее после Бесланской трагедии, после которой Д. Козак возглавил Южный федеральный округ, «оперативная обстановка на Северном Кавказе значительно улучшилась. И отрицать в этом заслугу полпреда было бы необъективно. Именно его жесткость во многом стала мощным стимулом для активности и решительности силовиков, а политическая воля прибавила им стремления к координации, что в полной мере проявилось во время неудавшегося нападения боевиков на Нальчик»1.
Чрезмерным, на наш взгляд, ротированием кадров на посту полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе до его разделения, центральная власть, очевидно, показала свое неумение расставить приоритеты при определении главных нужд региона. Кроме прочего, в этом видится и некоторая недооценка значимости поста полпреда, на место которого, по мнению некоторых аналитиков, не редко отправляют в «политическую ссылку» . Такое утверждение может иллюстрировать ситуация в 2007 г., когда четвертый полномочный представитель Президента России в Южном федеральном округе Г. Рапота был назначен на аналогичный пост в Приволжском федеральном округе, который занимал А. Коновалов, возглавивший Министерство юстиции России. В свою очередь, глава этого министерства В. Устинов был назначен представителем главы государства в Южном федеральном округе.
