Содержание к диссертации
Введение
Глава I. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНО-ШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ 12
1. Правовой анализ социально-экономических отношений в зарубежных федерациях 12
2. Развитие федеративных отношений в России на современном этапе 51
Глава II. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 79
1. Отечественный исторический опыт и мировая практика создания вертикали власти 79
2. Система федеральных округов и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации: со временное состояние и правовые проблемы развития 105
3. Укрепление регионального звена единой системы исполнительной власти в процессе развития института полпредов Президента РФ 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Правовой анализ социально-экономических отношений в зарубежных федерациях
- Развитие федеративных отношений в России на современном этапе
- Отечественный исторический опыт и мировая практика создания вертикали власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Российская Федерация вступила в XXI век, проходя один из самых сложных этапов своего становления и решая ряд важнейших правовых, социально-политических и экономических задач, которые определяют основы и перспективы дальнейшего существования самого государства и населяющих его огромную территорию народов. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие вертикали власти, регионального федерализма, совершенствование федеративных отношений посредством введения и развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации является одной из определяющих на пути прогресса страны.
Институт полномочных представителей призван способствовать развитию федерации как формы демократической организации российского общества, что позволяет не только распределять полномочия между федеральным и субъектным уровнями власти, но и осуществлять ее вполне демократическими методами и механизмами. При этом должен быть сохранен баланс коренных интересов как всей Российской Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов, без чего, собственно, невозможно формирование правового, демократического и подлинно федеративного государства в нашей стране.
Речь идет о координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области социально-политических и культурно-национальных, этнополитических процессов в регионах, решении проблем, связанных с выравниванием уровней социально-экономического развития субъектов федерации. С другой стороны, приоритетное значение приобретает содействие интеграционным процессам в социально-экономической и культурно-национальной сферах жизнедеятельности народов России, развитие самоуправления
территорий и народов на правовой основе как фундаменте государственности.
В этой связи становится ясным, что современное становление российского федерализма предполагает дальнейшую углубленную разработку его правовых и организационных основ, одним из интегрирующих факторов чего собственно и явился институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. В этом плане особенно актуальным является исследование путей развития федерализма в России как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и децентрализация, стремление к унификации и уникальная полиэт-ничность отдельных регионов и т.д. Важное значение приобретает анализ особенностей становления федеративных отношений в Российском государстве, который позволяет использовать исторический опыт в определении перспектив их совершенствования. Такой ретроспективный анализ в современной правоведческой литературе представлен пока еще недостаточно.
Не менее актуальным в плане исследования процессов развития российского федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в российском государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех народов России. В таком контексте приоритетную роль играет осмысление роли русского народа как исторически государствообразующего, играющего роль собирателя многих народов в единое многонациональное государство.
Вместе с тем, в имеющихся работах по проблемам федеративного устройства и федеративных отношений, порой, нет однозначного акцента на проблемы оптимального социально-экономического развития субъек-
тов федерации именно как полноценных субъектов и как базы развития зрелой российской государственности. Становится все более очевидным, что данные процессы следует изучать в условиях противостояния центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезин-теграционных процессов. В данном контексте федерализм предстает как форма решения вопросов территориально-политической организации общества. Стержнем проблемы служит достижение единства в разнообразии - установление реального равноправия субъектов федерации независимо от того, являются они национально-территориальными (республики, автономии) или территориальными образованиями (края, области, города федерального значения). Эта проблема в ее полномасштабном политическом и социально-экономическом, правовом понимании является одной из интегративных задач полномочных представителей Президента РФ по развитию федеративных отношений в России.
Степень разработанности проблемы. В целом, проблемы федеративных отношений в России находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых и политиков. Одновременно получили новое признание и используются в научном обороте работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. Среди них, например, труды К.С. и И.С.Аксаковых, С.Ю.Витте, И.Я.Данилевского, И.О.Ильина, Н.М.Карамзина, В.О.Кпючевского, К.Н.Леонтьева, Н.К.Михайловского, П.В.Струве, П.А.Столыпина1. Концепция "советского федерализма" на-
1 Витте СЮ. По поводу непреложности законов государственной жизни. - СПб., 1914; Данилевский Н. Россия и Европа. - М., 1991; Драгоманов М.П. Политические сочинения. Т.1. - М., 1908; Займовский С. Российские Соединенные Штаты. - М., 1917; Ильин И.О. Россия. - М., 1991; Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. - М., 1993; Леонтьев К. Восток, Россия и Славянство. Собр. соч. в 6-й т. Т.6. - М., 1991; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Струве П.В. Исторический смысл русской революции и национальные задачи. - М.-П., 1918; Ранние славянофилы: Хомяков И.В., Киреевский И.В., К.С. и И.С.Аксаковы. - М., 1910; Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. - М., 1991 и др.
чала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах Ц.Н.Дурденевского, В.Д.Плетнева, П.И.Стучки, П.И.Трайнина, Н.Н.Фиолетова и других.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачилло, Р.Ф.Васильева, В.Г.Вишнякова, Н.А.Емельянова, Д.Л.Златопольского, Б.И.Краснова, Е.М.Ковешникова, Ю.М.Козлова, А.М.Колодкина, Э.Л.Кузьмина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова, А.В.Мицкевича, А.Ф.Ноздрачева, М.И.Пискотина, С.М.Петрова, В.А.Прокошина, А.И.Попова, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, К.Ф.Шеремета и других.
В целом, очерченный круг проблем носит, конечно, междисципли
нарный характер. Так, например, в политологическом аспекте эти про
блемы глубоко проанализированы в трудах Р.Г.Абдулатипова,
В.В.Бакушева, Л.Ф.Болтенковой, Г.И.Королевой-Конопляной,
В.НЛысенко, А.А.Мацнева, ВА.Печенева и др.1.
1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Гала-ев А.С., Королева-Конопляная Г.И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. - М., 1997; Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. - 1996. - № 1; Дробижева Л.М. Историческое самосознание как часть национального самосознания народов // Традиции в современном обществе. - М., 1990; Евразия - исторические взгляды русских эмигрантов. -М., 1992; Королева-Конопляная Г.И., Мацнев А.А. и др. Россия: в поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. - 1994. - № 1-2; Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. - 1996. - № 3; Лысенко В.Н. Новый федерализм. - М., 1995; Мухамедшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. - 1994. - № 3. - С.49-59; Печенев В.А, Существует ли в Российской Федерации национальная и региональная политика? Какой ей быть? - Майкоп, 1995; Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. - 1996. - № 3; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. - Казань, 1998 и др.
Однако при всей важности проблемы конституционного и муниципального регулирования федеративных отношений, ее анализ в научной литературе пока еще далек от системного. Тем более, что с введением института полномочных представителей Президента Российской Федерации к ним добавился новый комплекс связанных с этим теоретически не исследованных проблем как правоустанавливающего, так и правоприменительного характера.
Методологической и теоретической основой диссертации является объективно-диалектический метод познания федеративных отношений и региональных процессов, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, системный подход, а также част-нонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и документов, а также специальные юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.
Главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Широко использовались ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, соответствующие Указы Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др. Особое значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы круглых столов и парламентских слушаний по проблемам строительства в России демократического федеративного государства, международных и всероссийских конференций по федерализму1.
1 Конституция Российской Федерации. - М., 1994; Федеративный договор. - М., 1993; Е.С.Строев. Становление России завтрашней: опасности и шансы // Политические исследования. - 1996. - № 4; Проблемы и перспективы развития федеративных отношений в России. - Независимая газета, 1998. - 20 января; Проблемы развития российского федерализма: "Круглый стол" Совета Федерации 4 июня 1996 г. // Политические исследования. - 1996. - № 4; Процесс согласования интересов как политическая проблема (обзор: "круглых столов" Совета Федерации) // Политические исследования. - 1996. - №4; Развитие федеративных отношений в России: проблемы и пер-
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет
практика деятельности органов государственного управления Российской
Федерации и ее субъектов, небольшой опыт функционирования институ
та полномочных представителей Президента РФ. Изучено соответствую-
V-A щее законодательство государств - членов СНГ, ряда зарубежных стран,
различные нормативно-правовые акты, а также практика их применения и социально-экономическая эффективность их реализации.
Объектом исследования послужили современные федеративные отношения в Российской Федерации, состояние правовых институтов и механизмов их функционирования и развития.
Соответственно, предметом исследования являются правовые про
блемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, а также
реальное и ожидаемое влияние на развитие федеративных отношений ут-
Ч^ верждающегося института полномочных представителей Президента
Российской Федерации.
Целью исследования является анализ влияния института полномочных представителей Президента РФ на углубление и укрепление федеральных отношений, усиление кооперативных взаимосвязей между субъектами жителей Федерации.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда задач. Среди них:
- анализ сущности и особенностей конституционно-правового ре-
,_ гулирования федеративных отношений в современном российском госу-
дарстве с учетом опыта мировой цивилизации в решении аналогичных проблем;
спективы: Доклад рабочей группы // Федерализм. - 1997. — № 1; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект. - М., 1996; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. - М., 1996.
обоснование необходимости и эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации посредством их интегративного правового воздействия на основные сферы жизнедеятельности: политическую, экономическую, социальную;
изучение отечественного исторического опыта усиления вертикали власти с помощью различных государственно-правовых институтов;
сравнительный анализ существующих моделей зарубежного и российского федерализма;
изучение проблем правового регулирования федеративных отношений в России на региональном уровне;
формулирование конкретных рекомендаций по совершенствованию современных федеративных отношений со стороны института полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, выделении основных задач и обосновании функций института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Элементами научной новизны отличаются многие авторские выводы, касающиеся упорядочения взаимоотношений субъектов федерации и их роли в обеспечении системности государственного управления, а также в деятельности палат Федерального Собрания.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
- федеративные отношения - это особый вид общественных от
ношений, отражающих распределение государственной власти между
федерацией как целостностью и субъектами как составными частями.
Они имеют сложную структуру, многогранное содержание и влияют на
компетенцию, организацию и функционирование органов государствен
ной власти и органов местного самоуправления;
обосновывается актуальность и возможности правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в формировании системы четкого взаимодействия между федеральным и региональными уровнями власти, обеспечивающими оптимальный баланс общегосударственных и субъектных интересов, дифференцированное и конкретное управление общественными процессами;
раскрываются основные функции полномочных представителей Президента РФ, которые, с одной стороны, организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также политическими партийными, общественными и религиозными объединениями; а с другой - осуществляют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Таким образом, институт полномочных представителей Президента РФ показан в диссертации, во-первых, как форма приближения функций Президента Российской Федерации к субъектам федерации, во-вторых, как форма координации деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в-третьих, как форма контроля за реализацией Конституции Российской Федерации;
обоснован вывод о том, что для России с точки зрения исторической перспективы наиболее предпочтительной является конституционная федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов;
выявлены особенности политической демократии и федеративного устройства государства в России в современный период, определены основные параметры горизонтального и вертикального разделения и координации власти, обозначены достижения, трудности и неудачи в реализации этих принципов;
- сделан вывод о том, что в российских условиях, процесс децентрализации должен носить дозированный характер, что предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и всемерное укрепление властной вертикали, в данном случае - с помощью института полномочных представителей Президента РФ.
Сформулированные автором выводы и предложения представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления и могут быть использованы в их деятельности. Помимо этого материалы исследования целесообразно использовать в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и в научных исследованиях в рамках многих дисциплин управленческого цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций, в том числе путем научных сообщений на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации, основные идеи отражены в авторских публикациях. Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы по подготовке соответствующих законодательных актов Московской городской Думы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.
12 Г л а в a I
СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ
ГОСУДАРСТВЕ
1. Правовой анализ социально-экономических отношений в
зарубежных федерациях
Как известно федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций. В то же время, сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие.
В самом деле, федерация может объединять как равноправные субъекты, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств и т.д.. С другой сороны, некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто и живут, собственно, по федеративным законам.
Вместе с тем, о тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.
Так или иначе, но бросается в глаза двойственность этого процесса. Федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой - «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической, социальной и культурной точек зрения.
В тоже время извесно, что сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению так называемой «нейтралистской тенденции». По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира - Франции, происходит медленное (в течении двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
^*
Исторически известно, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Именно исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Такое политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития. Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.
И чо сегодня особенно актуально - федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории. Для сегодняшней России - это не только методологический, но и исходный принцип. Сам факт подобного конституционного определения территории государства является гарантией его территориальной целостности, поскольку для измене-
ния границ необходим длительный и усложненный процесс изменения конституции, что собственно затруднено целым рядом факторов. Этот декларативный принцип подкрепляется широким кругом вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерации. Характер этих вопросов таков, что именно их решение обеспечивает экономическое, политическое, правовое, социально-культурное единство федеративного государства. Кроме того, конституционная практика накладывает ряд ограничений на законодательную деятельность субъектов федерации, обеспечивающих целостность конституционной системы федерации. Этим и объ-яснется прочнось федераций.
Такие предписания в том или ином виде содержатся во всех федеральных конституциях и сводятся к трем общим принципам. Во-первых, законодательно закрепляется непротиворечие конституций субъектов положениям федеральной конституции и национальным законам; верховным федеральным судом, или Конституционным судом, осуществляется судебный контроль законодательной деятельности, эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты; высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.
Тем не менее, как показывает практика, конституционные ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров се-цессии - выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии). Однако все федеративные государства по прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации явля-
ются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.
Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального представительства (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также .достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.
Следующий вид, как это не покажется странным на первый взгляд, - конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 года.
Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта международного права. Центральное правительство в конфедерации действует прямо на субъекты, но только через субъекты на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например, может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими
государствами. Члены конфедерации сохраняют независимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства, администрации, системы законов; их отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как является политической ассоциацией, а не сложным составным государством. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.
Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в различные столетия, чаще всего в качестве конфедераций называются: Швейцария (1291-1848 гг.); Нидерланды (1581-1795 гг.); США (1776- 788 гг.); Германия (1815-1866 гг.). В последнее годы все чаще в этом контексте упоминается Европейский Союз, но, конечно, с определенной степенью условности.
До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов.
Вместе с тем представляется, что вопрос о том, насколько данное «классическое» различие между конфедерацией и союзным государством соответствует современным тенденциям, и насколько новые промежуточные формы, образовавшиеся в последнее время, прежде всего в Европе, укладываются в рамки этих традиционных категорий, составляет особую тему.
Третий вид федерализма - федератизм (federacy), характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза в
этом случае является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется содружеством («commonwealth»). Эти принципы, например, положены в основу взаимоотношений США с Пуэрто-Рико и Гуамом.
Четвертый вид - ассоциированная государственность (associated statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми островами -с другой.
Каждый из приведенных видов предлагает свое собственное решение некоторых специфических региональных проблем, но -все они стремятся к сбалансированности властных полномочий центральных органов государства с достаточным уровнем самоуправления его частей. Поэтому верным можно считать следующее утверждение -везде, где подобный баланс имеет договорную основу и добровольный характер, присутствуют федеративные взаимоотношения. Тем более, что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми независимость исчезает, а остаются верховенство и диктат. Под давлением экономических, политических, идеологических изменений современные государства приобретают новые черты, которые можно охарактеризовать новым понятием - «квазифедерализм».
Помимо вышеназванных видов, существуют формы, обладающие некоторыми федеративными чертами - квазифедеративные формы:
государство автономий (Испания);
конституциональная регионализация (Италия);
кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа [Испания]);
конституциональное самоуправление (Япония);
унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);
лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);
содружества или сообщества (Британское Содружество наций -объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших независимость. Оформлено Вестминстерским статутом в 1931 г. Французское Сообщество - федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости.)
Федеративные черты в различной степени проявлялись в процессах автономизации многих унитарных государств. В последние десятилетия XX века этот процесс заметно активизировался.
Так, например, на сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х годов во Франции предпринимались попытки реформирования административно-территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшало бы возможности управления из центра. Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно сильны, эти планы вызвали широкое противодействие. Против высказались и левые, рас-
сматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления.
Тем не менее Франция не осталась в стороне от процессов «автоно-мизации». В 1991 году Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами? После ожесточенных споров, в итоге была одобрена следующая формулировка: «Французская Республика гарантирует ... корсиканскому народу - составной части французского народа - право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции». Этот пример несомненно можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики.
В отличие от Франции, в Италии были образованы более крупные территориальные единицы - области, основу которых составляют социально, экономически и исторически целостные объединения. Так, в 1948-1963 гг. были образованы 5 автономных, обладающих самыми широкими полномочиями, ав 1971 г. - 15 административных областей. В автономных областях действуют выборные органы власти - советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции. Советы в свою очередь образуют исполнительные органы, которые выбирают своих председателей, представляющих области вовне. По мере реализации областного деления, Италия получает все больше признаков федеративного государства.
В 1996 году большой резонанс во всем мире вызвали заявления ряда радикальных политиков северной Италии о необходимости отделения от менее развитого в хозяйственном отношении Юга и создания на промышленном Севере самостоятельного государства. Центральное правительство незамедлительно отреагировало на эти заявления и пообещало решительно пресекать любые действия, направленные на раскол страны. И хотя в настоящее время граждане страны крайне скептически относятся к идее создания двух государств, развитие и совершенствование процессов «конституционной регионализации» может существенно подорвать социально-экономическую базу сепаратистов в ближайшем будущем.
Другим наиболее характерным примером унитарного государства, вобравшего в себя множество федеративных черт, является Испания. Настолько, что современные эксперты в области конституционного права нередко определяют ее нынешнее устройство как «федерация де-факто». Между тем Конституция 1978 года избегает называть территориальное устройство Испании «федерацией». Против использования «федеральной» терминологии в данном контексте выступали националистические партии Каталонии и страны Басков, полагавшие, что федеративное устройство уравняет статус их «исторических регионов» с провинциями, не обладающими «особой культурно-исторической идентичностью». С другой стороны, идея «чистого» федерализма была отвергнута в силу опасности, которую он представлял для целостности государства. Политики посчитали, что сравнительно низкий уровень развития экономики и политической культуры, серьезные региональные диспропорции в условиях политической нестабильности могут привести к вспышке сепаратизма. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: «Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей».
В настоящее время в Испании существует 17 автономных президентских республик. В каждой автономии работает избираемая населени-
ем ассамблея, которая издает законы, действующие на территории данной области. Ассамблея формирует местное правительство во главе с председателем. Деятельность органов автономий контролируется правительством, Конституционным судом, Счетной палатой. При этом имеется конституционный путь для образования новых автономий. Своеобразная модель регионально-национального и территориального устройства государства получила название «государство автономий».
Вторая половина XX века и особенно его последнее десятилетие рождают новые схемы взаимоотношений административно-территориальных образований с центральными властями. С одной стороны, территории получают необходимую степень самостоятельности (причем степень автономии может варьироваться в зависимости от уровня социально-экономического развития и политических амбиций территорий). С другой стороны, центральные власти, не желающие в силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели. Примеры Франции, Италии и Испании наглядно демонстрируют жизнеспособность и эффективность новой модели. Вполне вероятно, что именно эта модель может стать возможным вариантом разрешения конфликтных ситуаций в Израиле, Молдове, Грузии и ряде других стран.
Так, например. Китайская народная республика в поисках путей мирного слияния с «оазисом капитализма» - Гонконгом, провозгласила принцип: «Одна страна - две системы». Несомненно, в нем присутствует федеративное начало, ибо только в этом случае возможна его успешная реализация. Такой же путь предлагается и Тайваню. А напряженность во взаимоотношениях между центром и провинциями говорят о том, что в ближайшее десятилетие может появится еще одно федеративное государство.
Федеративная система имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Множество автономных элементов такой системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся [самоуправляющейся]. Но необходимым условием подобной самоорганизации является наличие равных свобод и равного статуса для элементов системы, и распределение власти между множеством представителей, каждому из которых общество доверяет действовать в определенных пределах.
Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают всех, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов на всех уровнях властных отношений.
Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т.п.). Это такой же пример федерализма, как и разделение власти между центральным правительством и субъектами. Такая децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне и в известной мере выбирать способ правления на индивидуальной основе. Подобная тенденция, характерная в последние годы для многих государств, в том числе не федеративных, обозначается как движение к большей федерализации.
Действительно, в последние годы местное самоуправление становится реальным фактором общественного развития во многих странах.
Более того, территориальное общественное самоуправление становится одним из принципов строительства институтов представительской демократии. Не последнюю роль играет оно и в федеративной системе. Основываясь на принципах, сходных с федеральными, органы местного самоуправления органично вписываются в сложную систему федеративных взаимоотношений государства, регионов и граждан. Среди общих положений, характеризующих этот уровень, выделим следующие: обязательная выборность и сменяемость представителей, входящих в руководящие органы; разграничение сферы компетенции и разделение полномочий с органами исполнительной власти на местах; самостоятельность в принятии решений по вопросам, входящим в сферу компетенции этих органов.
Классическая двухуровневая федеративная система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление. Таким образом в современной федеративной системе можно выделить следующие уровни:
общегосударственный;
субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования);
местного самоуправления (муниции, общины, округа, коммуны и др. местные органы власти).
Институты федеративного государства разных уровней не подчиняются друг другу, не связаны какой либо иерархией и выполняют различные функции. Именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Эта система получает признание как неотъемлемая часть федерации Существующая во многих государствах в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип. Например, политико-административная структура Бразилии определяется наличием трех уровней: федерального,
штатов и муниципии. Последняя бразильская Конституция, принятая в 1988 г., предоставила статус члена федерации и автономию муниципиям, до этого являвшимся лишь административной частью штатов. По мнению создателей новой Конституции, три уровня федерализма в современных условиях позволят оптимально сочетать централизацию с автономией субъектов федерации.
Можно указать и на определенный «демократизирующий эффект» федерализма, ибо граждане получают возможность избирать свой парламент и участвовать в управлении делами своего региона. Считается, что федеративная децентрализация повышает уровень управляемости, возможность регулирования политических, экономических и иных отношений в регионах, способствует конструктивному и рациональному решению политических проблем на местах. Особое значение этот фактор приобретает в Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов, каждый из которых имеет определенную специфику. Выборы глав республик и губернаторов позволяют говорить о завершении очень важного этапа становления федеративных институтов в России.
Чрезвычайно актуальным для РФ в свете прошедших выборов является следующее положение, характеризующее современную федеративную систему: партии и их функционеры, которые на уровне Федерации находятся в оппозиции или даже не имеют представительства в нижней палате парламента, на уровне субъектов федерации могут участвовать в формировании правительства. Они могут оказывать воздействие на политику, проводимую центральными органами власти, через верхнюю палату парламента, если политическая конъюнктура в регионе складывается иначе, нежели в стране в целом.
Правовой анализ социально-экономических отношений в зарубежных федерациях
Как известно федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций. В то же время, сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие.
В самом деле, федерация может объединять как равноправные субъекты, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств и т.д.. С другой сороны, некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто и живут, собственно, по федеративным законам. Вместе с тем, о тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.
Так или иначе, но бросается в глаза двойственность этого процесса. Федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой - «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической, социальной и культурной точек зрения.
В тоже время извесно, что сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению так называемой «нейтралистской тенденции». По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира - Франции, происходит медленное (в течении двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
Исторически известно, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Именно исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Такое политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития. Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.
Развитие федеративных отношений в России на современном этапе
В формировании любого федеративного государства исключительно сложной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий, то есть конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и эффективность в его управлении, а с другой стороны - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их конституционно установленных полномочий.
В соответствии с положениями статей 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти может осуществляться как на законодательной, так и на договорной основе, либо на сочетании последних. Однако такое конституционное многообразие видов регулирования федеративных отношений вызывает обостренное восприятие перспектив федерализма в России.
К настоящему времени заключены 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Федерации: Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Саха (Якутией), Северной Осетией-Аланией, Бурятией, Удмуртией, Коми, Чувашией, Марий Эл, Краснодарским, Хабаровским, Алтайским краями и Амурской, Калининградской, Воронежской, Ленинградской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Ивановской, Костромской, Ростовской, Свердловской, Сахалинской, Тверской, Вологодской, Саратовской, Брянской, Челябинской, Магаданской, Самарской, Мурманской, Ярославской, Кировской, Астраханской, Ульяновской областями, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. Красноярским краем и Таймырским (Долгано-Ненецким), Эвенкийским автономными округами, городами федерального значения Санкт-Петербургом и Москвой.
Изучение договоров показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют федеральному законодательству.
Перераспределение предметов ведения и полномочий, зафиксированных в статье 71 Конституции РФ в совместное ведение установлено в пункте «г» статьи 4, пункте «с» статьи 4 Договора с Кабардино-Балкарской Республикой; в пунктах 2, 7, 5, 9 статьи 4 Договора с Республикой Башкортостан; в пункте 22 статьи 4 Договора с Республикой Северная Осетия-Алания; пункте «в» части 2 статьи 2; абзаце 5 части 2 статьи 2 Договора с Удмуртской Республикой. Тот факт, что предметы ведения Российской Федерации, установленные статьей 71 Конституции РФ перераспределяются в совместное ведение Федерации и субъектов Федерации, свидетельствует о расширении прав республик в их соотношении с конституционно установленными нормами.
В сравнении со статьей 72 Конституции Российской Федерации устанавливаются в договорах и «дополнительные» предметы ведения и полномочия. В данном случае речь идет только о формальном несоответствии указанной статье и статье 5 Конституции, устанавливающей равноправие всех субъектов Федерации между собой
По материалам Аналитического доклада, предоставленного Мин-федераций России во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По этому вопросу у правоведов нет единого мнения, поскольку статья 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (статья 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации (статья 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. А значит, вправе ставить и решать вопросы о совместном регулировании собственных предметов ведения, в случае отсутствия у них возможности осуществлять его самостоятельно. Также спорно и буквальное прочтение конституционного положения о равноправии субъектов Федерации (статья 5), так как Федерация не может законодательно закреплять неравенство субъектов по набору существенных государственно-властных полномочий. Однако это не означает «абсолютизации» принципа равенства субъектов Российской Федерации, поскольку равноправие субъектов Российской Федерации основано на:
- становлении равенства их потенциальных возможностей обладания всеми правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации;
- возложении на каждого из них равных обязанностей для решения определенного минимума вопросов, подлежащих разрешению, в соответствии с конституционными нормами, исключительно на региональном уровне.
Таким образом, равенство субъектов Российской Федерации может быть представлено как некие равные «стартовые условия» для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией Российской Федерации.
Отечественный исторический опыт и мировая практика создания вертикали власти
Сейчас принято считать, что прообразом недавно учрежденных полномочных представителей Президента России в федеральных округах в значительной мере является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 годы. Действительно, создание обоих институтов в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии Центр -регионы. Однако на этом их поверхностное сходство, пожалуй, и заканчивается. Для того же, чтобы попытаться более содержательно ответить на вопрос о применимости исторического опыта генерал-губернаторств к современной России, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития этого института в широком историческом контексте. Это, по крайней мере, поможет глубже понять, какая историческая информация может оказаться полезной и для современного процесса государственного строительства, а каких ошибок не следует повторять.
От «отеческого обычая» к «регулярному государству» (XVII - первая половина XVIII вв.). Прежде, чем перейти к характеристике генерал-губернаторств как одной из самых важных составных частей системы управления дореволюционной России и генерал-губернаторов как определяющих субъектов этой системы, необходимо сделать несколько предварительных замечаний. Появление генерал-губернаторств в России явилось, своего рода «отложенным» результатом административных реформ Петра I. Великий преобразователь в целом очень последовательно продолжал дело своих предшественников, стремившихся к созданию унитарного, централизованного государства, и употреблял для этой цели сугубо новаторские средства, широко используя незнакомый для России европейский опыт. Этот подход был реализован и в отношении такого принципиально важного вопроса, как отработка взаимосвязи между центром и регионами. Здесь так же, как и в великом множестве других вопросов, Петр в корне нарушил давно сложившиеся традиции.
Московское правительство, на протяжении нескольких веков собиравшее под свою руку раздробленные русские земли, выработало для себя в этом процессе некоторые элементарные правила и очень последовательно их соблюдало. Во-первых, Москва не любила больших областей -уезды, на которые подразделялась подвластная ей территория, были, как правило, невелики. Во-вторых, посылая в уезд своих представителей-наместников (с XVII века - воевод), центр в то же время для ведения массы административных дел стремился широко использовать ответственных лиц, выбранных из среды местного населения, - целовальников, старост. И, наконец, в-третьих, - что, быть может, наиболее важно - московское правительство избегало создавать промежуточные инстанции между центром и регионами. Воевода получал в управление уезды непосредственно от царя и, в свою очередь, отписывал о своей деятельности прямо в Москву - царю. Тесную связь центр поддерживал и с местными выборными.
Смысл подобной системы очевиден: население всех многочисленных уездов, за годы раздробленности отвыкшее от единой власти, постоянно приучалось к мысли, к ощущению, что у всех разнородных земель, входивших в состав Русского государства, есть один центр - Москва, что именно там решаются все важнейшие государственные вопросы. Но это была политическая выгода той системы управления. В административном же плане она имела много негативных моментов. Сколько-нибудь стабильной системы органов управления в уездах практически не было и быть не могло - «за всем должно было обращаться в Москву», где сосредотачивалось не только высшее управление (царь, Боярская дума), но и, так сказать, «среднее» - территориальные приказы.
Как уже было отмечено, Петр изменил традиционному подходу в этом вопросе, причем непосредственным толчком к этому явились внешние обстоятельства. Используя шведский опыт губернского устройства, которое существовало на присоединенных в ходе Северной войны прибалтийских территориях, Петр в 1708-1710 годах в процессе областной реформы распространил его на всю Россию.
К сожалению, реформа не удалась. Что вполне годилось для Швеции, плохо прижилось в России. По сути, Петр уничтожил то хорошее, что было при старой организации власти, - тесные, хотя и сумбурные, связи между центром и регионами; достичь же главной цели - создать сколько-нибудь стабильную и действенную систему органов управления на местах - ему так и не удалось.
Огромные по территории губернии (десять на всю Россию) были отданы под власть губернаторов, сконцентрировавших в своих руках всю полноту власти во всех сферах управления (своего рода маленьких царьков). Им подчинялся весьма обширный штат чиновников, деятельность которых, однако, так и не была толком скоординирована. Точно так же отсутствие координации отличало и те требования, с которыми обращались к губерниям коллегии - новые центральные органы управления, -каждая из которых занималась лишь одной категорией дел («отраслью»), в отличие от прежних территориальных приказов, где уезд воспринимался как единое целое. Это противоречие между территориальным и отраслевым принципом управления создавало дополнительные трудности в управлении губерниями.
Не удивительно, что при такой плохой управляемости уже самому Петру и его преемникам нередко приходилось посылать воинские команды на места, в губернии, для наведения порядка и сбора податей - то есть действовать средствами чрезвычайного положения.
