Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы формирования и функционирования института представительства главы государства в системе государственной власти и управления 18
1. Институт представителя Президента РФ в системе органов государственной власти и управления 18
2. Представительство Президента РФ в федеральных округах как составная часть реализации политики главы государства в регионах 41
ГЛАВА 2. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: политическая сущность и специфика функционирования 66
1. Становление и развитие института представителя главы государства в современной России 66
2. Политико-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 97
ГЛАВА 3. Оптимизация деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 128
1. Приоритеты и особенности работы института полномочного представителя главы Российского государства в Центральном федеральном округе 128
2. Пути совершенствования и перспективы развития института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 160
Заключение 175
Библиография 186
Приложения 205
- Институт представителя Президента РФ в системе органов государственной власти и управления
- Становление и развитие института представителя главы государства в современной России
- Приоритеты и особенности работы института полномочного представителя главы Российского государства в Центральном федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического баланса между федеральным центром и субъектами РФ, что негативно сказалось на состоянии российской государственности, единстве и безопасности страны. Поиск более совершенных форм и методов построения системы государственной власти и управления привел политическое руководство страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного процесса явилось образование нового административного звена - федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. В Посланиях Федеральному Собранию РФ глава государства неоднократно обращал внимание на целесообразность принятого решения, отмечая при этом, что федеральная власть реально стала ближе к регионам, предлагая перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций. С точки зрения Президента РФ, институт полномочных представителей состоялся и в целом служит общей цели российской административной реформы.
Эта ситуация еще более усиливает актуальность диссертационного исследования, которая обусловлена следующими обстоятельствами:
во-первых, появилась необходимость изучения проблем, связанных с особенностями функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях современного политического развития России, когда имеют место существенные изменения в государственном строительстве и системе власти в стране; набирает силу процесс укрепления вертикали власти и государственных структур; создаются объективные предпосылки для перехода к устойчивому развитию общества и государства;
во-вторых, в течение последнего десятилетия существенно изменились полномочия представителей главы государства, их политико-правовой статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что требует научного осмысления и взвешенных, объективных оценок;
в-третьих, со времени появления института полномочных представителей Президента России, накоплен значительный опыт работы, в связи с чем назрела необходимость его изучения и обобщения, систематизации достигнутых результатов и определения неиспользованных возможностей, оптимизации деятельности в быстро меняющейся социально-политической обстановке, устранении выявленных недостатков, определении перспектив дальнейшего развития в условиях реформирования политической системы России;
в-четвертых, социально и политически значимой, на наш взгляд, является необходимость сравнительного анализа функционирования полномочных представителей Президента РФ в различных федеральных округах. В этом смысле важно установить как некоторые общие доминанты, присущие этой деятельности, так и ее особенности в конкретном федеральном округе, в частности, в ЦФО. Такой анализ необходим в интересах политической науки и для решения практических задач.
Степень научной разработанности темы. Проведенное исследование показывает, что институт представительства главы государства является межпредметной областью научного исследования. Образование и функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вызывает интерес специалистов различных наук: истории, социологии, политологии, теории управления, экономики, юриспруденции.
Поскольку данная проблема тесным образом связана с теорией государственного управления, для автора представили интерес научные труды М.Г.Анохина, Г.В.Атаманчука, Н.А.Емельянова, В.И.Ефимова, Н.И.Глазуновой, А.Н.Крамника, А.Н.Марковой, А.И.Радченко, Ф.И.Шахмалова и др.1
Большое значение для анализа избранной проблематики имели работы российских ученых и политических деятелей Р.Г.Абдулатипова, А.И.Бобылева, А.В.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Т.А.Гусевой, Д.Л.Златопольского, Л.В.Ильина, Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, В.С.Комаровского, С.А.Котляровского, А.С.Лактионова, М.Н.Марченко, А.А.Огородникова, Л.А.Окунькова, Ю.В.Рубцова, Б.А.Страшуна, Е.С.Строева, В.Н.Суворова, А.Г.Чернявского и ряда других авторов1, затрагивающих вопросы разделения и оптимизации взаимодействия властей всех уровней, вертикали исполнительной власти, политологические и правовые аспекты функционирования института президентства в современной России.
Определенное значение для изучения института полномочных представителей Президента РФ представляют работы М.В.Баглая, Ю.С.Васютина, И.А.Василенко, Н.Меннинга, А.М.Осавелюк, Н.Парисона, С.В.Пронкина, О.Е.Петруниной, В.Е.Чиркина, Г.А.Щербакова, А.Шайо и др.,
которые касаются анализа зарубежного опыта представительства интересов центра и главы государства в регионах.
Весьма существенными для подготовки диссертации стали положения по проблемам института полномочных представителей Президента РФ в контексте развития федеральных округов и федеративных отношений, сформулированные в трудах Э.Алаева, С.Д.Валентея, М.Я.Гохберг, В.В.Ефремовой, В.Н.Лысенко, С.И.Некрасова, В.В.Огневой, Р.Ф.Туровского, С.Хурсевича и др.2
Анализ практической деятельности полномочных представителей Президента РФ, а также ряд интересных суждений и выводов, касающихся перспектив развития этого института содержится в публикациях П.Э.Акопова, В.Г.Казанцева, О.Ю.Кокуриной, П.М.Латышева, А.А.Мерцалова, Г.С.Полтавченко, К.В.Пуликовского и др.3 В то же время следует отметить, что, несмотря на важность разработки вопросов теории и практической деятельности института полномочных представителей Президента РФ, недостаточно специальных политологических комплексных исследований, посвященных данной проблеме. К сожалению, пока еще мало изучены политическая природа и содержание, институциональные характеристики и правовые основы функционирования института полномочных представителей Президента РФ, пути оптимизации его деятельности. Это позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего углубленного исследования обозначенной проблемы.
Объектом диссертационного исследования выступает институт полномочных представителей Президента РФ, обеспечивающий реализацию главой государства своих конституционных полномочий и способствующий повышению эффективности деятельности органов государственной власти и управления.
Предметом исследования являются приоритеты и особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях реформы органов государственной власти.
Научная гипотеза исследования состоит в том, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, доказав свою востребованность и политическую жизнеспособность, является важной составляющей реформирования системы государственной власти и управления современной России, причем в процессе оптимизации деятельности института его политическая роль в перспективе будет возрастать, внося определенные коррективы в его институционализацию, сущность, направления, формы и методы работы.
Цель диссертационной работы состоит в изучении политической природы и содержания, институциональных характеристик и правовых основ функционирования института полномочных представителей Президента РФ, выработке на основе комплексного анализа рекомендаций по оптимизации его деятельности. Достижение поставленной цели обусловило решение ряда исследовательских задач. Основными из них являются:
- изучить теоретические и методологические аспекты формирования и функционирования института полномочного представителя Президента РФ в системе государственной власти и управления;
- на основе анализа зарубежного опыта института представительства главы государства выявить особенности функционирования российского института представителя Президента в регионе;
исследовать трансформацию политико-правового статуса полномочного представителя Президента РФ как субъекта политических отношений в современной России;
- раскрыть политическое содержание и основные направления деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
- выявить и проанализировать особенности функционирования института полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе;
- сформулировать предложения по перспективам развития и путям оптимизации деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в современной России.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения и выводы ведущих ученых по проблемам централизации и децентрализации государственного управления, в том числе и функционирования института полномочных представителей главы государства. Для осмысления теоретико-методологических аспектов, политико-правовых основ и ведущих направлений политической деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах автор считал необходимым использовать различные методы познания: системный, исторический, сравнительно-политологический, институциональный, структурно-функциональный.
Эмпирическая база исследования. Для раскрытия темы диссертационного исследования соискателем использовались Конституция РФ, указы и распоряжения Президента РФ, документы федеральных и региональных органов власти РФ, нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также статистические сборники, материалы аналитических докладов, справочники.
Автором использованы результаты исследований ведущих политологических и социологических центров России - ИСПИ РАН, ВЦИОМ, ФОМ, РАГС1.
Одну из групп источников представляют документы из архивов полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, а также материалы, опубликованные в центральной и региональной периодической печати и в сети Интернет в 1991-2005 гг. по исследуемой в диссертации проблеме.
Область диссертационного исследования соответствует п. 14 "Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления - центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления" Паспорта специальности 23.00.02 -политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании вопросов, касающихся особенностей становления и развития института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях реформирования органов государственной власти, что нашло отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. Институт полномочных представителей Президента РФ — конституционно узаконенный структурный элемент института президентства, содействующий обеспечению полномочий Президента России по реализации его политических функций. Автор систематизировал и охарактеризовал виды полномочных представителей Президента РФ в соответствии с их полномочиями:
- полномочные представители Президента РФ в федеральных органах государственной власти (полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ; полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ; полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ; представители Президента РФ в квалификационных коллегиях судей субъектов Российской Федерации);
специальные представители Президента РФ (назначаются Президентом РФ для решения определенных задач);
- полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
2. На основе анализа зарубежного опыта представительства главы государства в регионах делается вывод, что специфика функционирования российского института представительства связана, прежде всего, с образованием нового вида региональных образований России - федеральных округов. По мнению автора, Россия с огромной протяженностью ее территории, угрозой возникновения сепаратистских тенденций в регионах, необходимостью придания дополнительного стимула развитию страны нуждается в эффективной системе региональных центров, которыми стали федеральные округа. Они не изменяют федеративное, территориальное устройство России, являются неконституционными территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Создание федеральных округов означает введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны "центра". На политическом уровне создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ в них выступает как укрепление государства и вертикали власти.
3. Исследование процесса становления и трансформации политико-правового статуса института полномочных представителей Президента РФ позволило сделать вывод, что изменения политической роли данного института зависят от характера нормативно-правовой базы, которая в своем развитии прошла ряд этапов.
На этапе становления новой системы государственной власти и выработки курса радикальных экономических реформ в 1991-1993 годах деятельность представителей главы государства регламентировалась исключительно указами и распоряжениями Президента. На этом этапе они являлись скорее политическими фигурами, главная задача которых заключалась в том, чтобы дать импульс реформам в своем регионе, при этом приоритет при осуществлении полномочий отдавался контрольным функциям.
С 1993 по 1996 год с включением в 1993 году в новую Конституцию России пункта "к" статьи 83, согласно которому Президент "назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации", институт полномочных представителей приобрел конституционный статус. Это существенно упрочило положение института как органа управления. До этого момента его деятельность регламентировалась лишь подзаконными нормативными актами, что, в свою очередь, вызывало множество дискуссий о праве существования института представительства Президента России в государственном устройстве страны.
С 1996 по 2000 годы одной из основных задач, поставленных перед представителями Президента РФ в субъектах Федерации, стало формирование региональных центров федеральной власти, способных эффективно представлять интересы Федерации и обеспечивать проведение политики исполнительной власти на местах. Представители Президента на этом этапе были ориентированы на вопросы и политической работы, и административного контроля, и кадровой политики. Они служили каналом независимой информации, инструментом воздействия на политическую ситуацию в субъекте РФ. Автор считает, что политический курс центральной власти в процессе формирования политико-правовой базы института полномочных представителей Президента РФ в регионах был направлен на оптимизацию функционирования этого института. В исследовании доказывается, что тенденция усиления политической роли института полномочных представителей определяется, прежде всего, трансформацией их правового статуса.
4. С образованием в 2000 году федеральных округов основными властными полномочиями представителей Президента РФ стали контрольно- координирующие функции по отношению к территориям округа в интересах федеральной власти, которая через своих полномочных представителей в округах выполняет не просто наблюдательную, а активную, воздействующую на политическую ситуацию роль. Исследуя политическое содержание и основные направления деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, автор пришел к выводу, что политический вес и влияние нынешних полномочных представителей несопоставимы с теми, что были у их предшественников.
Вместе с тем, анализ задач и функций, результатов работы полномочных представителей свидетельствует том, что институт полномочных представителей Президента РФ является, прежде всего, механизмом антикризисного управления, порожденным общим стремлением к укреплению государства. Данное обстоятельство позволило определить специфику его функционирования: в стабильные периоды - это механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации, а в кризисные периоды - это один из важнейших политико-административных ресурсов реализации решений главы государства.
5. Обобщен опыт деятельности института полномочных представителей Президента РФ в Центральном федеральном округе, в частности, главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов, которые в силу своей близости к конкретным субъектам Федерации округа являются важным звеном в системе отношений между федеральным и региональным уровнями власти, обеспечивающим учет интересов региона при принятии политических решений федеральным центром. Выявлен ряд проблем в их работе и, как основная, недостаток правового регулирования деятельности.
Автором сформулированы и проанализированы приоритетные направления работы института полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе: обеспечение межрегионального взаимодействия с целью более эффективного социально-экономического развития округа; повышение эффективности работы по реализации органами государственной власти субъектов Федерации основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; обеспечение реализации в федеральном округе качественно новой кадровой политики Президента РФ; повышение контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; усиление связи с населением, организация работы с жалобами и обращениями граждан и организаций округа; координация работы главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов в субъектах округа. Главной особенностью функционирования полномочных представителей является привлечение к работе государственным политическим институтом представителя главы государства широкого спектра общественно-политических институтов, в том числе ассоциаций, комиссий, советов, фондов, агентств и т.д.
6. В работе выявлены позитивные и негативные стороны функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в нескольких аспектах.
Аспект территориальный. Идея создания межрегиональных столиц и организации вокруг них горизонтальных связей позитивна, т.к. она позволяет выделить на территории России дополнительные точки развития, межрегиональной консолидации. С другой стороны, нынешние округа в значительной степени не соответствуют тем территориальным общностям, которые уже сложились в стране, кроме того, полномочным представителям тяжело работать с огромными пространствами.
Аспект управленческий. Во-первых, институт полномочных представителей Президента РФ создает стимул регионального развития, исходящий из федерального центра. Во-вторых, он является механизмом контроля за исполнением федеральных решений на местах. Но, с другой стороны, с появлением полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах возникло огромное множество новых конфликтных полей.
Аспект кадровый. Система полномочных представительств, в частности, способствует ротации федеральными министерствами и ведомствами своих государственных служащих в регионе. Вместе с тем, уровень компетентности самих полномочных представителей должен быть очень высок.
Сформулированы возможные направления оптимизации деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Политическое направление:
- организация контроля за реализацией на всех уровнях власти требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства, с целью восстановления управляемости регионального звена на основе достижения эффективного взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
участие в решении вопросов рационализации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и обеспечение эффективности их деятельности, в связи с чем целесообразно утверждение каждым полномочным представителем индикаторов оценки выполнения территориальными органами в местных условиях функций государственного управления;
- усиление работы по формированию кадрового резерва для замещения государственных должностей на длительную перспективу;
- повышение эффективности взаимодействия всех силовых структур на местах в интересах соблюдения единой концепции национальной безопасности;
- участие в активизации межконфессионального диалога, организация подготовки государственных служащих по государственно-церковным отношениям;
- восстановление законности в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и их информационной открытости.
Правовое направление:
- создание системы, позволяющей своевременно отслеживать акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству. Ее оперативность должна быть обеспечена четкой координацией контрольных функций территориальных органов;
- создание действенных механизмов отслеживания федеральных нормативных правовых актов, вторгающихся в сферу исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.
Экономическое направление:
- осуществление контроля за исполнением решений федерального центра в экономической и бюджетной сферах (соблюдение федерального экономического законодательства; осуществление контроля над выделяемыми регионам ресурсами федерального бюджета; осуществление контроля над использованием федеральной собственности);
- координация усилий входящих в округ регионов, направленных на решение задач экономического возрождения и развития, то есть собственно региональных проблем (координация разработки и исполнения региональных программ развития отдельных сфер деятельности; формирование эффективных схем и институтов оказания финансовой помощи и реализации наиболее перспективных региональных и межрегиональных программ; обобщение и распространение в регионах наиболее удачного и перспективного опыта экономической деятельности; отслеживание внешнеэкономической деятельности регионов).
Излагается авторская точка зрения на перспективы развития этого института. Высказывается суждение, что в ближайшее время, в контексте новой системы выборов руководителей субъектов Федерации, позиции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах усилятся, в силу того, что на этапе переназначения губернаторов они будут заниматься вопросами анализа и подбора кадров в регионах. В этом смысле институт представителей Президента РФ в федеральных округах окажет существенное влияние не только на развитие процесса государственного строительства в Российской Федерации, но и, в более широком плане, на политическую жизнь страны в целом.
Практическая значимость проведенного исследования. Материал, обобщенный и систематизированный в диссертации, сделанные на его основе выводы могут быть использованы в процессе разработки концепции реформирования института полномочных представителей Президента РФ, определении наиболее перспективных направлений развития указанного института в современных условиях.
Диссертационная работа может представлять определенный интерес для сотрудников, обеспечивающих деятельность института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Теоретические выводы и аналитический материал диссертации могут быть использованы при разработке отдельных тем учебных курсов по политологии, теории государственного и муниципального управления, а также в учебном процессе в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация работы. Материалы и выводы диссертации апробированы в следующих формах:
- изложение основных положений и выводов работы на межвузовских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях "Политическая стабильность в контексте демократизации российского общества: проблемы теории и современная практика" (Орел, 2002); "Национальная идея в контексте российской ментальности" (Орел, 2003); "Институциональная эволюция политической системы России в условиях административной реформы" (Орел, 2004);
изложение материалов исследования в рамках проведения курсов повышения квалификации главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, организованных в Орловской региональной академии государственной службы в 2000-2004 годах;
обсуждение диссертационной работы в аппаратах полномочного представителя Президента РФ в ЦФО в субъектах Федерации.
Институт представителя Президента РФ в системе органов государственной власти и управления
Система государственной власти и управления с точки зрения институционального подхода представляет собой совокупность институтов, участвующих в разработке и осуществлении управленческих решений. Институт определяет направленность деятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Государственный институт - наиболее эффективная и надежная форма контроля за властью, форма управления ею1. Хотя К.Поппер, например, отмечает, что одни государственные институты могут предоставлять безграничную власть, а другие - отнимать ее. Значит, не всегда государственный институт является гарантией предотвращения опасности власти2.
Государственный институт как вид социального института есть «структура, представляющая общую формализованную модель устойчивых общественных отношений, которая копируется конкретными индивидами (управляющими и управляемыми)» .
По нашему мнению, государственный институт является посредником между государством и обществом. Он наделен государством определенными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответственность. Огромное его значение состоит в том, что при помощи передачи полномочий воля государства сосредоточивается в одном учреждении, деятельность которого служит реализации полезной общественной цели.
Рассмотрим подробнее институты власти и управления, составляющие институциональную подсистему системы государственного управления.
Характеризуя каждый из указанных институтов государственной власти, необходимо осмыслить их конституционно установленные: статус (лат. status - положение), т.е. роль в обществе, общественно значимое место, юридически оформленное и определяющее в установляющем правовом акте компетенцию, функции и полномочия данного института власти; компетенцию (лат. competentia - принадлежность по праву, соразмерность) круг вопросов, предметов ведения, которые данный институт власти имеет право и способен решать, совокупность юридически установленных функций и полномочий; как отмечает Д.Н. Бахрах, «в понятие компетенции чаще всего включаются властные полномочия или обязанности и права, а также подведомственность»; функции (лат. functio - отправление, деятельность), т.е. виды наполненной конкретным содержанием деятельности, которые данный институт власти призван осуществить в рамках своей компетенции; по мнению И.Л. Бачило, «функции управленческих органов это виды воздействия на объекты управления; они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности»;
- полномочия, т.е. совокупность прав и обязанностей, реализуемых в рамках установленной компетенции, при осуществлении заданных функций; мера должного поведения, радиус возможных действий2.
Анализ конкретного института предполагает выделение его места в вертикали и горизонтали государственной власти. Особенность институтов государственной власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе государственного управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.
В современной России к институтам (органам) государственной власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, судебные органы (Конституционный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Прокуратура).
Институтами (органами) государственной власти регионального уровня, создаваемыми на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, являются представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации и администрации субъектов РФ, возглавляемые президентами, мэрами, губернаторами.
К институтам местной власти, создаваемым на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, относятся представительные (законодательные) органы и органы управления муниципального образования (органы муниципального самоуправления).
Кроме того, к институтам системы государственной власти и управления современной России относятся институты, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность государственных институтов: Администрация Президента РФ, институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат; на региональном уровне органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления; на местном уровне аппарат муниципальной службы.
Характеризуя каждый из названных институтов государственной власти, проанализируем их конституционно установленные компетенцию, функции и полномочия. Статья 11 Конституции Российской Федерации определяет четыре органа государственной власти федерального уровня: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, судебные органы. Как видно, на три ветви власти, определяемые Конституцией Российской Федерации, приходится четыре органа государственной власти .
Президент РФ является главой государства (его правовой статус) и выполняет ряд значимых функций государственного управления. Не входя юридически в систему ни одной из ветвей власти, он осуществляет согласование и взаимодействие всех ветвей. Деятельность главы государства регулируется главой 4 действующей Конституции Российской Федерации.
Институт президентства учрежден в России по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 года.
Являясь гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности, независимости и суверенитета России, Президент РФ координирует деятельность властных структур государства, представляет страну в международных отношениях .
Компетенция Президента РФ реализуется в рамках предметов исключительно федерального ведения, а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Становление и развитие института представителя главы государства в современной России
В процессе создания новой российской государственности в постсоветский период (после августа 1991 года) одной из важнейших задач, стоявших перед российской властью, являлось создание административных структур государственной власти, способных в ходе реформ обеспечить единство политики, проводимой российскими властями, на всей территории страны. Создание эффективных механизмов влияния российского Центра на политику, проводимую в регионах, могло стать существенным элементом политической реформы. Один из таких механизмов - институт представителей Президента России в краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге - был создан сразу после августовского путча 1991 года и впоследствии претерпел некоторые трансформации. Проанализируем опыт функционирования института представителей Президента, выделив проблемы, наиболее существенные для понимания политической ситуации в России и перспектив ее дальнейшего развития.
За период с момента образования института полномочных представителей Президента Российской Федерации по настоящее время менялись основные полномочия (права и обязанности) представителей, их правовой статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль. В самом общем виде можно выделить несколько этапов становления и развития этого института.
Первый этап
Обстановка, сложившаяся в России к лету 1990 года, может быть охарактеризована как идеологическое противостояние различных политических сил. В таких условиях говорить о проведении единой политики в масштабах даже города (не говоря уже о Союзе в целом) было практически невозможно. В этом смысле институт Президента СССР, введенный в марте 1990 года, оказывался лишенным рычагов реального воздействия на ситуацию в республиках и регионах Союза. Именно эти соображения и вызвали к жизни идею, высказанную в июле 1990 года на 28 съезде КПСС первым секретарем Ленинградского обкома КПСС Б. Гидасповым, об учреждении представительств Президента СССР на местах «в лице его полномочных представителей, наделенных по закону особыми прерогативами власти». Гидаспов считал, что представители президентской власти «должны выступать арбитрами в случае дестабилизирующих конфликтов»1. Это выступление вызвало негативную реакцию в демократических кругах, воспринявших данную идею как покушение на суверенитет России. Ю.Болдырев охарактеризовал ее как «механизм пересаживания в новые кресла нынешних партийных руководителей» и «создание системы торможения прогрессивных преобразований»2.
В период с 1991 по 1993 год, вплоть до принятия Конституции Российской Федерации деятельность представителей Президента регламентировалась исключительно указами и распоряжениями Президента.
Весной 1991 года идея о формировании корпуса «наместников» -проводников политики вышестоящего уровня власти по отношению к нижестоящему - начала проявляться в различных выступлениях и действиях российских политиков. В частности, в мае 1991 года распоряжением Председателя Верховного Совета России был введен институт «координаторов организации проверки и осуществления контроля за проведением земельной реформы по регионам РСФСР» из числа народных депутатов РСФСР3.
В августе 1991 года Президент России, столкнувшись с проблемой политического противодействия руководителей ряда регионов в дни путча, вынужден был принять решительные меры по реорганизации структуры государственной власти на местах и фактически ввел в действие существующую ныне в России систему исполнительной власти.
После избрания Президентом Б.Ельцина ему было сложно управлять страной ввиду отсутствия доверия к большинству руководителей регионов. Юридически он не имел права снимать председателей облисполкомов, и тогда 21 августа 1991 года Б.Н. Ельцин получил от Верховного Совета России право отстранять от должности руководителей исполнительной власти во всех субъектах страны, кроме республик. Кроме того, вместо председателя исполкома областного (краевого) Совета народных депутатов вводится должность главы администрации, назначаемого Президентом России. Сразу последовал ряд отстранений от исполнения обязанностей председателей облсоветов и крайсоветов. Одновременно своим Указом № 75 от 22.08.91 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти» «в целях координации деятельности органов исполнительной власти» Президент наделил себя правом назначать представителей в областях и краях, учредил представительства в республиках. Так был создан институт представителя Президента, что вносило определенные изменения в существующую систему органов исполнительной власти РСФСР.
Основными нормативными актами в этот период, регламентирующими деятельность представителей Президента, стали Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде (распоряжение Президента РСФСР от 31.08.91 г. № 33-рп) и Временное положение о представителях Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР (распоряжение Президента РСФСР от 02.09.91 г. № 34-рп).
Приоритеты и особенности работы института полномочного представителя главы Российского государства в Центральном федеральном округе
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах занимает важное место в системе органов государственной власти и управления в процессе реформирования страны. Объектом нашего анализа является Центральный федеральный округ Российской Федерации, где наиболее эффективно проявляются характерные черты и особенности работы института полномочного представителя главы Российского государства.
Как известно, Центральный федеральный округ (далее - ЦФО) расположен в центральной и юго-западной частях европейской территории страны и включает в себя 18 субъектов Российской Федерации (Белгородскую, Брянскую, Владимирскую, Воронежскую, Ивановскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Липецкую, Московскую, Орловскую, Рязанскую, Смоленскую, Тамбовскую, Тульскую, Ярославскую области и город Москву), которые часто называют историческим ядром страны, «локомотивом» развития России, поскольку в общероссийском экономическом пространстве они во многом определяют динамику развития основных показателей социально-экономического развития России.
На территории Центрального федерального округа, составляющей всего около 4 процентов площади страны (650,7 тыс. кв. км), с высокой плотностью населения (57 чел. на кв. км - при среднероссийской плотности населения 8,5 чел.) проживает четверть населения России, производится 31% ВВП страны.
Центральный округ является самым высокоурбанизированным (уступает только Северо-Западному округу), удельный вес городского населения в общей численности населения составляет 83%1.
Этому макрорегиону принадлежит первенство по основным фондам (1/4), промышленному (свыше 1/5) и научно-техническому потенциалу (1/2 работников науки). Это крупнейший финансово-экономический центр, здесь сосредоточено более 60 процентов финансово капитала России. На долю округа приходится почти третья часть производимой в России продукции машиностроения и легкой промышленности, четвертая часть - химической, пятая часть - черной металлургии. Значительная роль принадлежит агропромышленному комплексу, производящему 24% от общего производства сельхозпродукции в России. Макрорегион лидирует также по развитию производственной и рыночной инфраструктуры.1
Темп роста объема промышленного производства в округе превышает среднероссийский показатель. Почти во всех областях округа наблюдается рост оборотов оптовой и розничной торговли. Округ обеспечивает 40 процентов общероссийских инвестиций в основной капитал и почти половину притока иностранных инвестиций. Регионы округа дают более 40 процентов налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему Российской Федерации.
Расположение в центре европейской части страны, транспортно-географическое положение и столичное значение Центрального региона обусловливают ряд благоприятных предпосылок:
- наличие г. Москвы - крупнейшего экономического, финансового, социального, политического центра страны, транспортного узла России, в котором сходятся 11 железнодорожных магистралей, 12 крупнейших автодорог общегосударственного значения, удобно связывающих столицу с железнодорожной и автодорожной сетью страны;
- выгодное положение по отношению к основным рынкам сбыта продукции, наиболее высокий в стране уровень транспортной освоенности территорий;
- наличие крупных рек, таких, как Волга, Ока, Днепр, Десна, Западная Двина, Дон, которые обеспечивают удобные выходы к Балтийскому, Черному и Каспийскому морям;
- наличие самого мощного в России научно-технического потенциала и наибольшего числа квалифицированных кадров. Здесь располагается научно-исследовательских организаций от их общего числа в стране, в которых занята почти половина всех научных работников. Число высших учебных заведений и доля студентов составляют 30% от их количества в стране;
- высокая концентрация финансово-кредитных организаций (52% от общего числа, в том числе в г. Москве располагаются 44%).1
Основная задача, связанная с социально-экономическим развитием входящих в ЦФО территорий, состоит в формировании на территории округа единого экономического пространства. Речь идет о создании интеграционных программ, учитывающих специфику экономических условий регионов, входящих в округ, а также о создании законодательной и нормативной баз, дающих правовую поддержку деятельности полномочных представителей в экономической сфере. Деятельность федеральных органов власти и управления в округе направлена на формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.
Указом Президента полномочным представителем Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе был назначен Георгий Сергеевич Полтавченко . На первом этапе работы в этой должности его главной целью стало «донести задачи, прописанные в Указе Президента, до сотрудников аппарата, до широкого круга общественности, чтобы и губернаторы в том числе знали, каким кругом проблем занимается полномочный представитель Президента РФ в округе».
