Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Общие черты и особенности в статусе субъектов федерации в России и ФРГ
Раздел 2. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и ФРГ
Раздел 3. Финансовые ресурсы субъектов федерации в России и ФРГ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Выводы и рекомендации 137
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 146
- Общие черты и особенности в статусе субъектов федерации в России и ФРГ
- Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и ФРГ
- Финансовые ресурсы субъектов федерации в России и ФРГ
Введение к работе
Актуальность проблемы. Федеративное устройство государства имеет ряд очевидных преимуществ перед унитарным устройством. Оно неразрывно связано с демократическим политическим режимом и вне его существовать не может. Федерация позволяет реализовать право народов на самоопределение в виде создания собственной национальной государственности в рамках единого федеративного государства. Федерация отличается гибкостью и большей приспособляемостью к социальному экспериментированию. Иногда объективная необходимость выбора федеративной формы государственного устройства определяется огромными масштабами территории, большими региональными различиями, многонациональным составом населения.
В структуре любой федерации базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия ее регионов - субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений. Поэтому выявление места и роли субъектов федерации в устройстве государства представляет собой исключительно важную исследовательскую задачу, решение которой связано с укреплением федеративных начал.
Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие прежде собственного опыта реального федеративного строительства и соответственно исторически сформировавшихся традиций федерализма, резкие социально-экономические различия и довольно жесткая конкуренция между регионами, распространенность государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе определения статуса субъектов федерации, налаживания эффективных федеративных отношений. Сказанное также подтверждает актуальность проблемы изучения статуса субъектов Российской Федерации, избранной в качестве объекта дис
сертационного исследования.
Еще один принципиальный аспект данной проблемы - исследование ее в сравнительном плане. Такой подход позволяет выявить, с одной стороны, то общее, что есть в конституционно закрепленных правах и полномочиях субъектов того места, которое они занимают в развитии различных федераций, с другой - определить специфику, обусловленную как историческими условиями становления конкретной федерации, так и социальной и политической средой, в которой она развивается.
В диссертации проведено сравнительное исследование положения и роли субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Выбор именно данных объектов для сравнительного анализа не является случайным. Германия близка России не только исторически, но и территориально. «Нынешний российский и немецкий федерализм сближает общий фактор, оказавший сильнейшее влияние на процесс их возникновения: стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею»1.
Смысл сравнительного исследования места субъектов федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ заключается и в том, чтобы показать особенности положения субъектов обеих федераций, вызванные разными историко-культурными и политическими условиями формирования и развития федеративных государств, а также определить те элементы германского опыта, которые приемлемы и неприемлемы для заимствования в ходе федеративного строительства в России.
Степень изученности проблемы. По вопросам федерализма опубликовано значительное число отечественных и зарубежных работ. В них отражены результаты исследований как общетеоретических аспектов проблемы федерализма, так и актуальные вопросы федеративного устройства россий
ского государства1. При подготовке диссертационного исследования особую ценность представляли труды, в которых раскрываются конституционно закрепленные права и полномочия субъектов, определяющие их политико-правовой статус.
Поскольку работа представляет собой сравнительное исследование российского и немецкого опыта, то значительную помощь диссертанту оказали труды, посвященные сравнительному анализу различных аспектов со-временного федерализма . В них раскрывается методология сравнительного изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, исследован широкий круг проблем федерализма в сравнительном контексте, раскрыты уникальные черты российского федерализма.
В качестве главных источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные статусу субъектов федерации, и особенно на исследования, выполненные с использованием сравнительного метода, а также на труды отечественных и зарубежных авторов, относящихся к проблематике германского
федерализма и регионализма1. Их исключительная ценность заключается в том, что они содержат большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анализа места и роли субъектов обеих федераций в системе федеративных отношений.
Анализ имеющихся работ показал, что многие важнейшие аспекты федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое значение, остаются пока разработанными недостаточно или неразработанными вообще. К их числу относится изучение политико-правового статуса субъектов федерации на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. В этой области сделано немного. В частности, во многом неисследованной оставалась проблема сравнительного положения субъектов федерации в России и ФРГ в системе федеративных отношений. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.
Объектом исследования являются субъекты федерации в России и ФРГ, особенности их положения в системе федеративных отношений обоих государств.
Предмет исследования заключается в том, чтобы выявить общие черты и особенности статуса субъектов федерации в России и ФРГ, в решении проблем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, организации федеративных межбюджетных отношений на основе сравнительного анализа отечественного и германского опыта.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является сравнительное изучение места и роли субъектов федерации в системе федеративных отношений России и ФРГ. Указанная цель определила и задачи диссертационного исследования, которые состоят в том, чтобы:
— раскрыть особенности формирования федеративных систем в России и ФРГ и их влияние на положение субъектов обеих федераций;
— раскрыть и сопоставить политико-правовой статус субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия;
— выделить и обосновать общие черты и особенности в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ;
— исследовать общие черты и особенности федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ, показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостатки;
— сопоставить цели, содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов обеих федераций на основе их сравнительного анализа;
— оценить опыт обеих федераций в плане регулирования статуса субъектов федераций с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.
Указанные задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:
1. На место и роль субъектов федерации в системе федеративных отно
шений, как свидетельствует опыт Российской Федерации и ФРГ, существенное влияние оказывают исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в России тип федерализма отличается сочетанием черт дуалистического федерализма и федерализма сотрудничества с тенденцией утраты важных особенностей первого в результате резкого усиления централизации в начале нынешнего столетия. В Германии в специфических условиях ее развития сложился тип «административного», или «исполнительского» федерализма как результат преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.
2. В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. В отличие от этого российский федерализм формировался в полиэтническом обществе с опытом создания субъектов федерации первоначально строго на основе национально-территориального принципа и последующим признанием также территориального принципа. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из уникальных достижений России в государственном строительстве.
3. Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
4. Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения как в ФРГ, так и в
Российской Федерации, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В первом случае в Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется. Во втором случае в Конституции и федеральном законе устанавливается усеченная система государственных органов власти субъектов Федерации ввиду отсутствия ее судебной ветви.
.5. Субъекты федерации как в России, так и в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования соответственно Совета Федерации и Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с запросами в Конституционные суды. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов обеих федераций в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, причем в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты Российской Федерации имеют определенное превосходство.
6. В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Участие субъектов Российской Федерации в международных связях, урегулированное нормами федеральных законов, обставлено более значительным кругом ограничений, что, очевидно, явилось реакцией федеральной власти на излишние вольности, которые позволяли себе некоторые из этих субъектов в период вседозволенности и потери управляемости страной в 90-е годы прошлого века.
7. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В политическом плане главной обязанностью субъектов федерации является сохранение целостности федеративного государства, единства политического, экономического и правового пространства, обеспечение достойных
условий жизни гражданам государства на своей территории. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
8. Ответственность субъектов федерации может выступать как в непосредственной форме (например, в виде отмены незаконных актов органов государственной власти субъектов федерации), так и в опосредованной форме (в виде ответственности законодательных органов и высших должностных лиц за противоправное деяние).
9. В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации, имеются общие для России и ФРГ черты, а также существенные особенности. К общим чертам относятся выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций обе федерации придерживаются остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
10. В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Сравнительное исследование места и роли
субъектов федерации в межбюджетных отношениях целесообразно проводить по конкретным показателям. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.
11. В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Если целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан, то для межбюджетных отношений в России такая цель пока недостижима и речь должна идти об обеспечении всех граждан примерно одинаковым набором минимальных стандартных в общенациональном плане услуг.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы составили принципиальные и общепризнанные выводы политической науки о формах государственного устройства; взаимодействии федерального центра и субъектов федерации; роли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности, на разработанный в политической и правовой науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства, на теоретические положения, относящиеся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации.
Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный, исторический и логический. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет
границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время разумное применение сравни-тельного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовались исторический и логический методы, без которых в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы сравнительного анализа положения и роли субъектов федерации в федеративных системах различных стран на основе исследования данной проблемы с учетом опыта России и ФРГ.
В работе показаны общие черты и особенности статуса субъекта федерации в России и ФРГ, дана сравнительная оценка достоинств и недостатков в решении каждой из федераций двух важнейших проблем федеративного строительства: разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации и организации межбюджетных отношений.
В результате исследования выявлены особенности реализации общих принципов федерализма (единства в многообразии, субсидиарности, равноправия и др.) в конкретно-историческом опыте обеих федераций.
Обоснована идея о целесообразности заимствования некоторых элементов федеративной системы ФРГ в государственном строительстве Российской Федерации и одновременно о наличии в немецком опыте федерализма черт, неприемлемых для нашего государства.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и
предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики российского и зарубежного федерализма. Они имеют и познавательное значение.
Данная диссертация может быть использована также при реализации более широкого научного проекта - сравнительного исследования статуса субъекта федерации в России и зарубежных федерациях.
Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут оказаться полезными в процессе совершенствования российского федерализма на основе учета зарубежного опыта федеративного строительства.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании политологии и конституционного права, спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре политологии Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Садриев Г.К. К вопросу об особенностях российского федерализма // Проблемы совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений. - Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 2002. - С. 188-192.
2. Садриев Г.К. О некоторых особенностях германского федерализма // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. - Казань, 2003. - С. 15-21.
3. Садриев Г.К. Межбюджетные отношения в России и ФРГ // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов.-Казань, 2004.-С. 131-137.
4. Садриев Г.К. Субъекты федерации в России и ФРГ: общие черты и специфика статуса // Ученые записки Казанского государственного университета. - Т. 145. - Политические науки и международные отношения. Казань: Унипресс, 2002. - С. 100-110.
Структура работы состоит из введения, трех разделов, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы на русском, немецком и английском языках.
Общие черты и особенности в статусе субъектов федерации в России и ФРГ
Выделение общих черт и специфики политико-правового статуса субъектов федерации в России и ФРГ возможно лишь на основе использования сравнительного метода исследования. Такой подход позволяет достичь двух принципиально важных целей. С одной стороны, широкое применение указанного метода дает возможность раскрыть особенности реализации общих принципов федерализма в конкретно-исторических условиях разных стран. С другой стороны, сравнительное исследование различных федеративных систем позволяет государствам оценить достоинства и недостатки каждой из них и на этой основе решать вопрос о целесообразности или нецелесообразности заимствования элементов чужого опыта в собственной модели федерализма.
В результате проведенного анализа представляется целесообразным подчеркнуть первоначально два важных обстоятельства. Во-первых, и в России, и в ФРГ как среди политиков, так и среди ученых распространена убежденность, что федерация является наилучшей формой государственного устройства для каждой из этих стран. Правда, степень такой убежденности в этих странах неодинакова.
Как отмечают немецкие специалисты, в целом можно наблюдать, «что силы, толкающие германский федерализм в унитарном направлении, ослабевают, в то время как силы, толкающие в другом направлении, возрастают»1. В Федеративной Республике Германия в настоящее время вряд ли найдется ответственный политический деятель или известный специалист в области политической науки, который призвал бы к переходу к унитарной форме государственного устройства. «Федерализм, - считает профессор Франкфуртского университета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций»1. По словам другого известного немецкого политолога и правоведа У. Мэннле, «федерализм - это в определенной степени судьба Германии» . Приведем еще одно мнение, согласно которому «действительная идея федеративного устройства, по-видимому, неизменно пользуется уважением у германской общественности и политической элиты, несмотря на некоторые вызовы, проистекающие из европейской интеграции и объединения Германии в недавнем прошлом»3.
В обоснование этого мнения ссылаются на два обстоятельства. Популярным аргументом в пользу федерализма является утверждение, что федерализм укоренился в германской истории задолго до образования Федеративной Республики Германия. Другой сильный аргумент в пользу федерализма заключается в том, что установившаяся после Второй мировой войны федеративная система была чрезвычайно успешной, ее конституционное ядро является неизменным, а огромное большинство народа остается настроенным в пользу федерализма.
Отражением этих настроений служит то, что в законодательном плане предусмотрены гарантии федеративного характера германского государства. Основной закон ФРГ запрещает внесение в него изменений, затрагивающих разделение федерации на земли. По мнению немецкого автора, «это просто означает, что федеративная система не может быть заменена централистской системой даже путем конституционной поправки»4.
Сказанное вовсе не исключает наличие критических замечаний в отношении современного германского федерализма и предложений по его реформированию. Однако одновременно признается, что нынешний федерализм в Германии представляет собой систему, «которая пользуется максимальной поддержкой среди политиков и общественности в целом»1.
В Российской Федерации встречаются прямые призывы преобразовать федеративное государство в унитарное (В.В. Жириновский), что потребовало бы коренного пересмотра федеральной конституции и большого массива других законодательных актов, а также целого ряда принципиальных позиций власти с неопределенными социальными и политическими последствиями. С учетом этого немало политиков и ученых проявляют в данном отношении определенную осторожность и соответственно ратуют, если не откровенно за унитаризм, то, по крайней мере, за придание государственному устройству России таких централистских, унитаристских черт, которые существенно ослабляют федеративный характер государства и по существу поощряют де-федерализацию.
Однако в России широкое распространение имеет и иная позиция: поддержка идей и практики федерализма на основе обоснования безальтернатив-ности федеративной формы государственного устройства. Типичным выражением такой позиции является мнение, высказанное в коллективном труде отечественных экономистов, в котором отмечается, что судьба и перспективы развития федеративных отношений являются для России ключевым вопросом. «Масштабы страны, ее географическое положение, многонациональный состав населения делают неизбежными обновление и эффективное функционирование новых федеративных отношений. Можно сказать и еще более категорично: будущее России - это будущее федеративного государства» .
Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и ФРГ
Для стабильного и эффективного функционирования федеративной системы, определения реального статуса субъектов федерации принципиальное значение имеет то, как решается в федерации проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Как свидетельствует опыт многих стран, практическое разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов является самым сложным элементом в организации федеративного устройства государства, особенно если это касается разграничения в сфере финансово-экономических отношений.
Прежде всего, такое разграничение является необходимой мерой федеративного устройства государства. Важно, чтобы как федеральный, так и региональный уровни власти четко и на законном основании представляли круг предметов ведения, которыми они должны заниматься, и объем полномочий, которые должны им принадлежать. Это позволяет, с одной стороны, избегать параллелизма, взаимного вмешательства в чужие полномочия, с другой - не оставлять вне поля зрения или вне зоны действия все важнейшие вопросы, решать которые призваны государственные органы.
Разумное разграничение предметов ведения и полномочий исключительно важно и для того, чтобы не перегружать ни один уровень власти. Федеральный центр должен сосредотачивать свои усилия на решении таких вопросов, которые представляют жизненно важное значение для населения каждого субъекта федерации, вопросов, которые сами субъекты федерации не в состоянии решить порознь или решение которых должно быть единообразным на территории всего государства (например, установление единых социальных стандартов).
В то же время в соответствии с принципом субсидиарности федеральный центр не следует перегружать вопросами, эффективно решить которые могут сами субъекты федерации. Граждане федеративного государства должны иметь представление о том, как разграничены предметы ведения и полномочия между двумя уровнями власти, чтобы спрашивать и предъявлять претензии к тому уровню власти, который ответственен за соответствующий круг предметов ведения.
В свете сказанного не случайным является то, что в ряде федеративных государств, включая Германию, основным вопросом дискуссии по проблемам федерализма является вопрос о «правильных» отношениях между национальным и региональным уровнями управления и степени автономного принятия решения, которую каждый из них должен или хотя бы может реально иметь»1.
Однако одна из особенностей становления германского федерализма, по мнению некоторых исследователей, состояла в том, что главное внимание в ходе этого процесса уделялось не строгому разграничению полномочий, а достижению другой цели. Как пишет профессор политических наук Аугсбургско-го университета Райнер-Олаф Шульце, «наиважнейшая задача отцов-основателей состояла в том, чтобы предотвратить возможность злоупотребления властью. В процессе оформления германского федерализма наибольшее внимание они уделяли механизмам контроля власти, а также балансу различных ветвей власти, а не принципу вертикального разделения полномочий»2. Но вряд ли такое противопоставление корректно, поскольку вертикальное разделение предметов ведения и полномочий является одним из испытанных механизмов баланса властей и контроля за их деятельностью.
Процессы разграничения предметов ведения и полномочий протекают легче при доминировании в федерации тенденции к децентрализации и труднее - при доминировании тенденции к централизации. Процесс централизации Германии в историческом аспекте всегда брал верх над автономизацией, то есть стремлениями земель к самостоятельности и независимости. Однако эта тенденция в Германии существенно отличается от централизма, например, во Франции, ибо Германия никогда, за исключением периода гитлеровского тоталитаризма, не имела единого политического центра влияния, который мог бы единовластно противостоять периферии.
Рост влияния земель всегда сопровождался появлением новых урбанизированных центров, земельных столиц, что говорило в пользу полицентризма. В германской истории государственное строительство происходило, прежде всего, на уровне земель, что отражало и характер складывающегося федерального союза земель1. С одной стороны, такая степень децентрализации благоприятна для развития федеративных отношений. С другой стороны, при существовании 17 различных центров принятия решения в Германии, многочисленных формальных и неформальных корпораций, которые тесно сотрудничают с центром и землями, становится почти невозможным для граждан принимать участие в политическом руководстве. Цели, средства, процесс осуществления политических действий, а также их результаты остаются скрытыми, возрастает опасность государственной и политической манипуляции2.
Если сравнить конституционные положения Российской Федерации и ФРГ, то нетрудно заметить существенные различия в решении проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в обеих странах. В России между федеральным центром и субъектами федерации разграничение проводится по всему комплексу полномочий, как законодательных, так и исполнительных. В Основном законе ФРГ между федеральным центром и субъектами федерации - землями - разграничивается не весь комплекс полномочий, а полномочия в области законодательства.
Прежде всего, заслуживает быть отмеченным тот факт, что изменение Основного закона ФРГ возможно без непосредственного участия земель, по скольку, согласно ст. 79 этого закона, он может быть изменен большинством в две трети членов Бундестага и в две трети голосов Бундесрата. Можно сказать, что земли участвуют в этом процессе, но только опосредованно - через Бундесрат. В Российской Федерации внесение изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции напрямую зависит от субъектов Федерации. В соответствии со ст. 136 Основного закона России указанные поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
В ФРГ земли непосредственно не имеют права законодательной инициативы по федеральным законам. Статья 76 Основного закона ФРГ гласит, что «законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом». Здесь опять-таки земли могут инициировать правотворчество, но не непосредственно, а через членов Бундесрата.
В отличие от этого субъекты Российской Федерации в лице своих законодательных органов вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы проекты как федеральных конституционных законов, так и федеральных законов, а также проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции Российской Федерации.
Финансовые ресурсы субъектов федерации в России и ФРГ
Принципиальным вопросом организации и функционирования любой федерации является характер складывающихся в ней бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами федерации. От этого зависит бюджетная обеспеченность решения задач как самой федерации, так и ее субъектов, а также стабильность федеративных отношений.
Бюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации включают в себя определение источников финансовых ресурсов, которыми пользуется каждая из сторон; расходных обязанностей как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов федерации; форм финансовой поддержки федеральной властью нуждающихся субъектов федерации; способов вертикального и горизонтального выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации; степени самостоятельности субъектов федерации в расходовании собственных бюджетных средств.
Актуальность изучения федеративных отношений в бюджетной и налоговой сферах объясняется тем, что эффективное решение вопросов, относящихся к предметам ведения федерации или ее субъектов, зависит от степени обеспечения расходных полномочий соответствующими финансовыми ресурсами. Только при наличии такого соответствия можно считать, что бюджетные и налоговые отношения в конкретной федерации выстроены наиболее рациональным образом. Важно также исключить дотационное существование, прикрываемое лозунгом равноправия, на протяжении десятилетий одних субъектов федерации за счет других субъектов.
Однако перманентный недостаток финансовых ресурсов, которые испытывает по существу каждая федерация, а также несправедливое распределение налоговых поступлений могут вызвать напряженность и даже конфликты в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации и в отношениях между самими субъектами федерации. Деление последних на субъекты доноры и субъекты-реципиенты объективно предполагает, в частности, что нередко субъекты-доноры могут выражать недовольство перераспределением финансовых ресурсов в пользу субъектов с недостаточным экономическим потенциалом и слабой налоговой базой, обвиняя при этом субъекты-реципиенты в иждивенчестве. Не будет преувеличением сказать, что налоговая и бюджетная сферы являются наиболее конфликтогенными областями в федеративных отношениях.
Так, по замечанию одного немецкого автора, способ совместного принятия решений федеральным правительством и правительствами земель «действует хорошо и гладко до тех пор, пока оба уровня правительства проводят схожую политику, до тех пор, пока доходы растут и главный вопрос заключается в том, как их потратить, а не как сэкономить деньги налогоплательщиков. Однако когда денег становится недостаточно, каждый уровень правительства старается разрешить свои проблемы за счет другого. Федеральное правительство часто пытается переложить бремя расходов на земли. Со своей стороны, земли требуют компенсации, когда их просят принять решения, в которых заинтересовано федеральное правительство»1. И такая напряженность особенно сильно проявляется в межбюджетных отношениях.
Отправной точкой в организации межбюджетных отношений в федеративном государстве является строгое разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку из этого становится очевидным объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации указанных полномочий. Следующий шаг -определение расходных полномочий. И, пожалуй, самый сложный - это третий шаг: обеспечение расходных полномочий соответствующими источниками доходов. Наконец, заключительный шаг - это предоставление свободы в осуществлении расходных полномочий. Такая схема является идеальной, однако в реальной жизни она постоянно нарушается и не столько из-за недостатков в управлении, сколько из-за недостатка финансовых ресурсов.
Наибольший эффект в изучении положения субъектов федерации в сис теме межбюджетных отношений сулит применение сравнительного метода, который позволяет путем сопоставительного анализа раскрыть преимущества и недостатки каждой модели бюджетного федерализма. Как отмечалось в отечественной научной литературе, практика федеративных межбюджетных отношений выявила три наиболее известные модели распределения финансовых ресурсов по уровням власти.
Первая предполагает полное разделение налоговой базы между различными уровнями власти - федеральным и региональным. Соответственно власть каждого из этих уровней обладает собственными источниками доходов, которыми она ни с кем не делится. Вторая модель предполагает, что разные уровни власти имеют одну и ту же налоговую базу, но налоги, которые при этом собираются, принадлежат власти каждого уровня отдельно. Третья модель основывается на том, что налоговые базы федерального центра и субъектов федерации разделены, и они собирают не совпадающие, так сказать, собственные налоги, которые составляют только часть их доходных источников. Кроме этого, в федерации собираются регулирующие налоги, доходы от которых затем делятся в определенном процентном отношении между бюджетами разных уровней1.
Эта последняя модель как раз применяется в ФРГ и Российской Федерации. Для сравнительного исследования места земель в налогово-бюджетной системе немецкой федерации и места субъектов федерации в налогово-бюджетной системе Российской Федерации целесообразно выделить четыре показателя.
Во-первых, важно определить, насколько централизованной или децентрализованной является в данной федерации система сбора и распределения финансовых ресурсов. Степень централизации или децентрализации проявляется, прежде всего, в том, кто устанавливает налоги и налоговые ставки, а также в том, кто определяет доли федерации и субъектов федерации в общей сумме налоговых и иных поступлений. По этому показателю Федеративная Республика Германия и Российская Федерация очень сходны. В них доминирует централизованная система.
В Федеративной Республике Германия существовали и в какой-то степени существуют и сейчас разногласия относительно централизации или децентрализации финансовых ресурсов. Многие специалисты придерживаются мнения, что финансовая политика должна осуществляться, в первую очередь, федеральным правительством. Сторонники децентрализации государственной власти указывают на то, что целый ряд задач, решаемых на уровне земель, не обеспечивается имеющимися в их распоряжении ресурсами .
Законодательство ФРГ в сфере налогов действительно единообразно и централизовано. Парламенты земель не имеют права законодательствовать в области общенациональных налогов. Их распределение по уровням власти определяется Конституцией, и только небольшие изменения в это распределение могут быть внесены посредством федерального законодательства. Более того, даже ставки налогов, поступления от которых направляются в земельный бюджет, устанавливает федеральная власть. Существенный пересмотр федеральных финансовых установлений возможен только путем конституционных поправок, что требует квалифицированного в 2/3 голосов большинства депутатов в обеих палатах федерального парламента. Но поскольку бедные земли не заинтересованы в данном пересмотре, они способны заблокировать его в Бундесрате.
