Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Концептуальные основы проблемы регионализации международных отношений 18
Раздел 2. Конституционно-правовое регулирование полномочий субъектов федераций в сфере международных и внешнеэкономических связей 74
Раздел 3. Направления и формы участия субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях 104
Заключение.
Выводы и рекомендации 142
Список использованной литературы 150
- Концептуальные основы проблемы регионализации международных отношений
- Конституционно-правовое регулирование полномочий субъектов федераций в сфере международных и внешнеэкономических связей
- Направления и формы участия субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях
Введение к работе
Актуальность диссертационной проблемы. Очевидным проявлением происходящего в мире процесса глобализации является расширение круга участников международных отношений. Среди них после национальных государств заметное место занимают субъекты федеративных государств. «Несмотря на то, что федеральные конституции подчеркивают главенство центрального правительства в осуществлении внешних сношений, и действительно это рассматривалась как характерная черта федеративных систем, в 1970 и 1980-е годы стало очевидным, что местные и региональные власти продемонстрировали возросший интерес к международной среде, мотивированный, в частности, влиянием внешних экономических сил» .
Расширение круга субъектов международной деятельности породило новое понятие - «локализация внешней политики» и вызвало в международной и отечественной политической науке неоднозначные оценки. С одной стороны, это явление рассматривается как выражение демократизации внешней политики, как возможность реструктуризировать международный порядок в направлении более справедливых и мирных целей.
С другой стороны, утверждается, что самостоятельный выход субъектов федерации на международную арену представляет собой опасное умаление полномочий центрального правительства на проведение связной внешней политики, предоставляя другим государствам и негосударственным участникам международных отношений возможность извлекать выгоду из внутренней несогласованности и противоречий между властями разных уровней, что создает потенциальную угрозу стабильности государства в целом.
По мнению некоторых ученых и политиков, выход новых субъектов на международную арену таит в себе опасность размывания суверенитета
1 Hocking В. Localizing foreign policy: non-central governments and multilayered diplomacy. - L.: 1993. - P. 1.
национального государства, подрыва его целостности. За счет увеличения числа субъектов усложняется также система международных отношений. В связи с этим появляются дополнительные проблемы координации внешней политики государств.
Однако неопровержимым фактом остается то, что расширение круга участников международных связей, включая активное подключение к ним субъектов федераций, является устойчивой тенденцией мировой политики и имеет под собой глубокие объективные причины. С учетом этого необходимость включения регионов в систему наднациональных связей признается как самими государствами, так и международными организациями. В этой связи выявление причин, а также анализ направлений и форм участия субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях представляет собой актуальную исследовательскую задачу. Значимость ее решения еще более возрастает в связи с использованием сравнительного метода, который при правильном применении усиливает эффективность научного поиска и достоверность сделанных на его основе выводов. Именно поэтому проблема, избранная в качестве объекта исследования, рассматривается на материале ряда федераций - России, Австралии, Бельгии, Канады, США, ФРГ, Швейцарии.
Изучение связки «международные отношения - федеративные государства» имеет исключительно важное значение и для дальнейшего познания федеративной формы государственного устройства, как и всей системы федерализма. Нельзя не согласиться с тем, что «понимание федерализма требует учета той международной среды, в которой функционирует данная система. Традиционный интерес к отношениям между центральным правительством и составляющими федерацию элементами теперь должен быть расширен, чтобы охватить международную среду, в которой действуют правительства обоих уровней»2. Не в последнюю очередь этот интерес связан с тем, что выход субъектов федераций на внешнюю
2 Hocking В. Introduction//Foreign relations and federal states-Leicester: Leicester University Press, 1993. - P. 6.
арену порождает и определенные противоречия, своевременное выявление которых исключительно важно для сохранения стабильности федеративных государств на основе достижения баланса интересов в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации.
Степень разработанности проблемы. Проблема участия субъектов федераций в международных отношениях гораздо более активно исследовалась в зарубежной, в первую очередь, американо-английской, политической науке. Именно здесь в 90-е годы прошлого столетия появились первые крупные обобщающие труды по данной проблематике .
Среди иностранных политологов в одно время определенное распространение получила точка зрения, согласно которой субъекты федерации рассматривались как уникальные международные субъекты и подчеркивалась их отделенность от традиционных способов дипломатических сношений. Однако такая позиция не получила всеобщей поддержки. В конечном счете, возобладало мнение, отрицающее уникальность рассматриваемого явления.
Международная деятельность субъектов федераций была признана одним из аспектов общей системы современных международных отношений. «Отсюда ударение на взаимосвязи внутренней и международной политической среды и необходимости ведения творцами национальной политики дипломатии на обоих театрах одновременно, если они хотят достигнуть успеха в достижении своих целей. Далекие от того, чтобы быть отдельными дипломатическими игроками, нецентральные правительства стали интегрироваться в густо сплетенную сеть «многослойной» дипломатии, в которой они способны исполнять разнообразные роли в различных пунктах переговорного процесса. Делая это, они могут стать
3 См., например: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. - Oxford: Oxford University Press, 1990; Foreign relations and federal states. - Leicester: Leicester University Press, 1993; States and provinces in the International Economy. -N. Y.: 1993.
оппонентами национальных целей, но равным образом они способны служить в качестве союзников и агентов в реализации этих целей» .
В отечественной политической науке при большом количестве работ по разным аспектам федерализма проблеме международных связей субъектов федерации уделялось меньше внимания. Тем не менее нельзя не отметить ряд работ, которые внесли определенный вклад в разработку данной проблемы. С одной стороны, это общие работы по проблемам федерализма, в которых в той или иной степени затрагивается и внешняя деятельность субъектов федерации, с другой - это специальные работы, посвященные данному вопросу5.
Подход политологов отличается от подхода юристов, которые на первое место, естественно, выдвигают правовые вопросы внешней деятельности субъектов федерации и среди них вопрос о допустимости использовании норм международного права для регулирования указанной деятельности.
Для политологов наиболее существенными и актуальными являются вопросы эволюции международных отношений под влиянием глобализации и регионализации, об особенностях участия в мировой политике федеративных государств, о причинах выхода субъектов федераций на международную авансцену, об оптимальной модели разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в сфере внешней и внешнеэкономической политики, о мотивах сотрудничества и причинах возникновения конфликтных ситуаций в федеративных отношениях в связи с осуществлением внешней политики.
В изучении международных и внешнеэкономических связей субъектов федераций отечественная политическая наука страдает определенными
4 Hocking В. Introduction, Р. 2-3.
См., например: Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации. - М.: «Научная книга», 2001; Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы .- Казань: Фэн, 1998; Фарукшин М. X. Субъекты федерации и международные отношения // Полис, 1996, № 1; Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений // США: экономика, политика, идеология, 1998, № 7.
пробелами: довольно редко в исследованиях на данную тему используется сравнительный метод; недостаточно глубоко анализируются причины активного выхода субъектов федерации на уровень международной политики; слабо используется практика субъектов зарубежных федераций. Все это свидетельствует о том, что поле для продолжения исследования по данной проблеме остается достаточно широким.
Объектом данного диссертационного исследования являются международные и внешнеэкономические связи субъектов федераций. Его предметом являются общие черты и особенности международной деятельности субъектов Российской Федерации и субъектов зарубежных федераций, выявление которых возможно лишь на сравнительной основе.
Цель диссертации заключается в том, чтобы обосновать на основе сравнительного анализа объективный характер процесса регионализации международных отношений, выявить общие черты и особенности международной деятельности субъектов различных федеративных государств, а также раскрыть основные аспекты международных и внешнеэкономических связей субъектов федераций. Указанная цель обусловила постановку основных задач диссертации, которые состоят в том, чтобы раскрыть:
причины превращения субъектов федераций в участников
международной жизни;
изменения системы международных отношений за счет расширения
круга субъектов и проблематики международной политики;
проблемы, возникающие в федеративных отношениях вследствие
повышения международной активности субъектов федераций;
особенности конституционно-правовых основ международных связей
субъектов разных федераций;
виды, направления и формы сотрудничества субъектов федераций с
иностранными партнерами.
Цель и задачи исследования обусловили постановку и разработку ряда принципиальных положений, которые выносятся на защиту:
1. Традиционное представление о том, что иностранные дела являются
предметом исключительного ведения федеральной власти, в условиях
глобализации и регионализации требует существенного пересмотра.
Субъекты федерации имеют законные международные интересы, которые
следует не отрицать, а признать и предоставить возможности для их
реализации при соблюдении целостности федеративного государства.
2. За последние 40-50 лет система международных отношений
претерпела существенные изменения. Расширился круг участников этих
отношений. Наряду с национальными государствами большую активность на
международной арене проявляют транснациональные корпорации,
общественные объединения, так называемые нецентральные правительства -
правительства субъектов федераций и местные органы государственной
власти и т. д. Тем не менее, вопреки некоторым толкованиям, которые
даются в зарубежной политической науке, национальные государства, а не
регионы, остаются центральными элементами современной системы
международных отношений. Изменилась тематика международных
отношений. Если раньше в них преобладали вопросы безопасности, то в
настоящее время к ним добавились вопросы экономического сотрудничества
и конкуренции, охраны окружающей среды, рационального использования
энергетических ресурсов, борьбы с международным терроризмом и
распространением наркотиков, обменов в области образования и науки и
целый ряд других вопросов.
3. Наличие в современном мире проблем, решение которых
невозможно только средствами внутренней политики или только средствами
международной политики, стало одной из причин регионализации внешней
политики, которая выразилась, в частности, в выходе традиционных
субъектов внутригосударственных отношений - субъектов федераций - на
международную арену.
4. Регионализация внешней политики означает, во-первых, наличие
международных проблем, которые непосредственно затрагивают
представляемые региональными и местными властями интересы населения
конкретных территорий. Во-вторых, решение указанных проблем выходит за
рамки возможностей отдельных государств и оказывается невозможным без
сотрудничества со стороны, например, субъектов федерации. В-третьих,
регионализация внешней политики ведет, в конечном счете, к тому, что
характерное для прошлого резкое разделение между внешней и внутренней
политикой постепенно стирается; границы между внешней,
общенациональной внутренней и региональной политикой становятся все
более прозрачными.
В разных федеративных государствах регионализация внешней политики имеет свою специфику. Она зависит от характера конституционно-правового разграничения полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей; степени вторжения федерального центра в полномочия субъекта федерации во внешней сфере; тормозящего влияния субъектов федерации на решение вопросов внешней политики в тех случаях, когда указанные вопросы, ставшие предметом межгосударственных отношений, относятся к сфере компетенции субъектов федерации.
В основе международной деятельности субъектов федераций лежат объективные причины. Среди них следует выделить глобализацию, пронизавшую все сферы общественной жизни, включая международные отношения; прекращение «холодной войны», создавшее условия для перехода от железной дисциплины в рядах национальных участников международной жизни к относительной свободе в их поведении на международной арене; интеграция мировой экономики, оказывающая сильное влияние не только на национальные экономики, но и экономику субъектов федераций, и стремление последних использовать открывающиеся возможности для обеспечения экономического роста и решения социальных задач; желание субъектов федераций сохранить свои
полномочия в условиях создания и расширения компетенции международных региональных союзов (ЕС, НАФТА и др.), которым передаются полномочия не только национальных государств, но и членов федерации; неспособность федеральной власти в ряде случаев защитить законные интересы, а также исключительные предметы ведения и полномочия субъектов федерации.
7. Отношение федерального центра в лице федеральных органов
государственной власти к вовлечению субъектов федерации в
международные и внешнеэкономические связи является довольно
противоречивым. С одной стороны, он заинтересован в расширении их
участия в международной жизни, поскольку обеспечиваемый за счет этого
рост региональной экономики способствует экономическому развитию
страны в целом, ответственность за которое лежит на всех уровнях власти. С
другой стороны, чрезвычайная активность субъектов федерации, как
показывает пример некоторых австралийских и американских штатов, может
затруднить проведение федеративным государством единой
внешнеполитической и внешнеэкономической политики, стимулировать
стремление других государств использовать противоречия в отношениях
между субъектами федерации и федеральным центром государства-
соперника.
Международная роль субъектов федерации значительно возрастает и становится более эффективной в тех случаях, когда их интересы совпадают с интересами, которые представляет федеральный центр, а также тогда, когда они вступают в отношения с зарубежными партнерами по поручению федеральных органов власти.
Регионализация, или локализация внешней политики ставит перед федеративным государством ряд принципиально важных проблем: провести оптимально возможное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей; найти
баланс интересов на пути сотрудничества властей обоих уровней; осуществлять координацию международной деятельности субъектов федерации с целью достижения единства в проведении внешней политики федеративного государства.
10. Наиболее бесконфликтные отношения федерального центра и
составных частей федеративного государства имеют место в случаях, когда
международная активность субъектов федерации ограничивается
внешнеэкономической сферой. Когда же они претендуют на
самостоятельные позиции и выступления в вопросах собственно внешней
политики, вероятность конфликта увеличивается. В этой связи немаловажное
значение имеет то, какие цели преследует субъект федерации, выходя на
международную арену. Если целью является раскрытие экономического
потенциала региона, экономический рост, то, как правило, это не вызывает
беспокойство федерального центра.
11. Участие субъектов федераций в международных и
внешнеэкономических связях возможно в двух основных формах: в виде
прямого участия в международных делах и в виде влияния на внешнюю
политику федеративного государства через участие в работе
соответствующих федеральных органов государственной власти.
Непосредственный выход субъектов федераций на международную
авансцену нужно отличать от той деятельности, которая связана с
использованием ими внутренних ресурсов для давления на внешнюю
политику федеральной власти и непосредственного влияния на
международные события и процессы. Прямое участие выражается в
установлении торгово-экономических и культурных связей с зарубежными
партнерами, в обмене правительственными и неправительственными
делегациями и обмене опытом в различных сферах жизни, в организации
некоторыми субъектами федерации своих представительств в зарубежных
странах. Участие субъектов федерации в решении вопросов, имеющих
международный характер, через федеральные органы государственной
власти принимает разнообразные формы: участие в решении внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов в верхних палатах парламентов, на совещаниях руководителей федеральных органов власти с соответствующими руководителями субъектов федерации, в составе федеральных делегаций на переговорах с иностранными государствами и др.
Международной практике известны случаи, когда субъекты федерации совершали на внешней сцене такие действия, которые по существу дезавуировали позицию национального правительства. Поэтому актуальной является проблема координации субъектами федерации своих международных и внешнеэкономических связей с федеральными властями, особенно если учесть, что международно-правовые нормы, действующие принципы международных организаций и позиция иностранных государств, которые могут посчитать риском ведение дел с нецентральными правительствами, препятствуют присутствию субъектов федерации на международной арене. Устранение этих препятствий во многом зависит от общефедеральных органов государственной власти. Однако такая координация должна быть основана строго на законе, признании целесообразности и правомерности выхода субъектов федерации на международную арену и не должна сдерживать инициативу субъектов федерации, действующих в рамках своей компетенции. Посредством координации можно решить проблему гармонизации общенациональных и региональных интересов в области внешней политики.
Расширение международной деятельности региональных властей накладывает на дипломатические отношения национальных государств определенный отпечаток. Предметом этих отношений часто становятся интересы субъектов федерации. Государство, представляющее эти интересы, должно стремиться к тому, чтобы, по крайней мере, не навредить им, а в идеале - способствовать их реализации. Государство-партнер, идя на переговоры, должно иметь хорошее представление не только о другом государстве, участнике переговоров, в целом, но и о представляемых им
субъектах федерации, особенно учитывая вполне возможные огромные региональные различия.
14. Несмотря на активные внешние связи субъектов федерации, до сих
пор не определен их международно-правовой статус. Между тем только
сочетание внутригосударственного регулирования с международно-
правовым создаст прочную юридическую базу участия субъектов федерации
в международных делах. В этом плане представляется важной задачей
сообщества государств и соответствующих международных организаций, в
первую очередь ООН, осуществить кодификацию норм, регулирующих
международные связи так называемых нецентральных правительств.
Внешние связи субъектов федерации осуществляются на основе конституционно-правовых положений, которые существенно отличаются от федерации к федерации. Из закрепленных в Российской Федерации конституционных положений следует несколько выводов. Во-первых, на конституционном уровне признается наличие у субъектов Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Во-вторых, поскольку их координация отнесена к предметам совместного ведения, субъекты Федерации должны иметь здесь наряду с федеральной властью свои полномочия. В-третьих, субъекты Федерации не вправе заключать международные договоры. В их совместном с Федерацией ведении находится лишь исполнение международных договоров Российской Федерации. Вопросы же, связанные с юридическим статусом международных соглашений, заключаемых субъектами Российской Федерации, в Конституции не регулируются.
В проблеме внешних связей субъектов федерации представляется важным и полезным выделить три основных аспекта: виды международной деятельности (пограничное, трансграничное и глобальное сотрудничество); направления международной деятельности (экспортно-импортные операции, привлечение иностранных инвестиций, международный туризм, охрана окружающей среды, международная миграция и т. д.); организационные
формы осуществления внешних связей (представительства за рубежом, торгово-экономические миссии, зарубежные деловые поездки руководителей субъектов федерации и т. п.).
Теоретико-методологическую основу данного диссертационного исследования составляют отечественные и зарубежные научные разработки в области теории федерализма, теории международных отношений и глобалистики, сравнительной политологии. Это объясняется тем, что сама проблема находится на стыке трех названных научных дисциплин и направлений. Подход с позиции теории федерализма позволил опереться на разработанный в политической науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма. Кроме того, такой подход ориентировал, в первую очередь, на анализ проблемы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей. Основываясь на теоретических взглядах в области международных отношений и глобалистики, важно было уяснить тенденции эволюции в мировой политике, которые, с одной стороны, позволили вскрыть объективные причины возрастания международной активности субъектов федераций, с другой - понять внутрифедеративные механизмы, стимулировавшие субъекты федерации на расширение своего участия в международных связях. Но основное содержание диссертации находится, конечно, в русле сравнительной политологии, поскольку к этому обязывали цель и задачи данного исследования. Исключительно важным в этом плане явилось сравнение международной активности субъектов федерации, что, несомненно, составляет одну из проблем сравнительной политологии.
Сравнение позволило выявить как общие черты, характеризующие международную деятельность субъектов разных федераций, так и ее особенности, вызванные спецификой самих федеративных систем и на этой основе показать, чем федеративные системы обогащают международные отношения и как последние влияют на развитие федеративных отношений,
на сотрудничество и соперничество федерального центра и субъектов федерации. Кроме занявшего в работе центральное место сравнительного метода, использованы также нормативный, исторический и логический методы. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (прежде всего, конституций и законов, относящихся к регулированию внешнеполитической и внешнеэкономической сферы). На протяжении всей диссертационной работы использовались исторический и логический методы, без которых в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы и решении ряда ее аспектов. Новизна в постановке проблемы выражается в расширении круга объектов сравнительного исследования - субъектов целого ряда федераций, что позволило увеличить количество вовлеченного в научный оборот эмпирического материала и повысить степень достоверности полученных результатов.
Достаточно новым в отечественной политологии является анализ процесса локализации, или регионализации международных отношений, выявление его причин и тех изменений в характере межгосударственных связей и федеративных отношений, к которым приводит указанный процесс.
Определенными новациями в решении ряда аспектов поставленной проблемы является обоснование следующих положений: об изменении системы международных отношений за счет увеличения круга их участников и расширения их тематики; об объективном характере регионализации международных отношений, ее причинах и специфике ее проявления в разных федерациях; о причинах разногласий и напряженности в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации по вопросам внешних связей и возможных путях их преодоления; о необходимости кодификации международно-правовых норм, регулирующих международную деятельность субъектов федераций, с учетом внутригосударственного регулирования этой
деятельности в федеративных государствах; о трех аспектах международной деятельности субъектов федераций.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики российского и зарубежного федерализма, теории и практики международных отношений, использования сравнительного метода при анализе международной деятельности субъектов федераций.
Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, могут оказаться полезными в процессе совершенствования российского федерализма на основе учета зарубежного опыта федеративного строительства.
Материалы диссертации могут быть использованы в научной работе при продолжении исследования проблем парадипломатии субъектов федерации, а также в преподавании политологии, конституционного права, теории международных отношений, спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре политологии Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Гиматдинов Р. Р. Внешнеэкономическая деятельность субъектов
Российской Федерации (на примере Республики Татарстан) // Современные
проблемы международных отношений и политологии. Сборник научных
трудов. Ч. 2. - Казань: Изд-во КГУ, 2003. - С. 3-11
2. Гиматдинов Р. Р. Актуальные проблемы взаимодействия
региональных и федеральных органов власти в сфере регулирования
внешнеэкономической деятельности (на опыте Республики Татарстан) //
Социальное управление: реалии и проблемы российского общества. Сборник
научных статей и сообщений. Ч. П. - Казань: Изд-во КГУ, 2004. - С. 16-21.
3. Гиматдинов Р. Р. Внешние связи субъектов федерации: причины и последствия // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сборник научных и образовательных трудов. Часть V. - Казань: Изд-во КГУ, 2006. - С. 43-51.
Структура работы состоит из введения, трех разделов, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы на русском и английском языках.
Концептуальные основы проблемы регионализации международных отношений
Опыт мирового развития последних десятилетий свидетельствует об усилении процессов глобализации и их возрастающего влияния на все стороны жизни национальных государств и их регионов. Очевидным становится процесс усвоения продуктов или результатов глобализации в рамках конкретных территорий, их «приземление» или имплантация на уровне регионов. Отсюда объективно возникла острая теоретическая и практическая проблема соотношения в современном мире процессов глобализации и регионализации.
Глобализация глубоко затронула не только внутреннюю жизнь национальных государств, но и их международные связи. Возрастающее влияние внешнего фактора на внутригосударственные институты и процессы порождает определенное обратное действие субъектов внутренней политики с целью защиты или дальнейшего продвижения собственных интересов. Происходит процесс локализации, или регионализации внешней политики. Отсюда неологизм - «локализация». «Сам по себе факт, что внутренние политические и неполитические акторы вместе с интересами, которые они представляют, подвергаются воздействию событий, происходящих вне местной и национальной среды, увеличивает степень, с которой они вынуждены влиять на события международного характера»6.
Локализация внешней политики, термин, который предпочитают некоторые авторы, означает, во-первых, наличие международных проблем, которые непосредственно затрагивают представляемые региональными и местными властями интересы населения конкретных территорий. Во-вторых, решение указанных проблем выходит за рамки возможностей отдельных государств и оказывается невозможным без сотрудничества со стороны, например, субъектов федерации. Локализация внешней политики ведет, в конечном счете, к тому, что характерное для прошлого резкое разделение между внешней и внутренней политикой постепенно стирается; границы между внешней, общенациональной внутренней и региональной политикой становятся все более тонкими.
Собственно к тем же последствиям ведет противоположный, встречный процесс: интернационализация вопросов внутренней жизни государства. В результате действия обеих тенденций подчеркивается объективный факт: традиционное представление о том, что иностранные дела являются исключительным предметом ведения центральных правительств, более не соответствует действительности.
Наряду с локализацией широкое применение в политической науке, и не только в ней, получил термин «регионализация». Понятие регионализации международной политики является в данном случае по существу синонимом локализации, но более употребительным в научной литературе. Оно тесно связано с такими понятиями, как регион, регионализм. В интересах точности используемых в исследовании понятий следует детальнее определить содержание и дифференцировать эти понятия.
Понятия «регион», «регионализм», «регионализация» сравнительно недавно вошли в политологический дискурс и трактуются в научной литературе далеко неодинаково. Взять, например, понятие «регион», которое стало ключевым в целом направлении политической науки - политической регионалистике. В этой научной и учебной дисциплине понятие «регион» является по существу исходной и основной категорией. Однако толкуется оно по-разному в теории международных отношений и в политологической, экономической, социологической науке.
В первом случае под регионом понимается группа сопредельных государств, иногда объединяющихся в региональные международные организации. В этом плане можно говорить о регионе Балтии, Ближневосточном, Азиатско-Тихоокеанском регионах или таких региональных организациях, как Европейский Союз (ЕС) и Северо-Американская Ассоциация свободной торговли (НАФТА). Именно образование региональных международных группировок было названо вторым пришествием регионализма и стало обозначаться термином «новый регионализм», появление которого относят к середине 1980-х годов в отличие от «старого регионализма» 50-60х годов прошлого столетия. Европа «представляет собой самое продвинутое наднациональное региональное образование из тех, что мир видел до сих пор и служит в качестве парадигмы «Нового Регионализма» в том смысле, что концептуализация этого феномена обычно основывается на эмпирических наблюдениях европейского процесса»7. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет о международной регионализации, которая охватывает целую группу государств.
В других науках под регионом обычно понимается часть внутренней территории государства, отличающаяся определенным своеобразием в политическом, экономическом, социальном и/или культурном отношениях. Очень часто в качестве отдельного региона воспринимается административно-территориальная единица внутри государства. В федерации это обычно субъект федерации. В некоторых работах под регионами автоматически, без каких бы то ни было объяснений, понимаются субъекты федерации либо субъекты федерации и «регионы, не совпадающие по своим границам с отдельными субъектами Федерации (в том числе локальные зоны и отдельные города), в силу своих ресурсов или геополитического положения играющие значительную роль в развитии государства».
Конституционно-правовое регулирование полномочий субъектов федераций в сфере международных и внешнеэкономических связей
Участие субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях во многом определяется тем, что на природу и масштаб того, что кантоны, земли, штаты, провинции, республики предпринимают на международной сцене, существенное влияние оказывает правовой и институциональный контекст. Речь идет, прежде всего, о конституционно-правовых основах деятельности международной деятельности субъектов федераций.
Все увеличивающееся число участников международной жизни, в том числе за счет регионов национальных государств, в условиях федерации дополняется еще одной сложной задачей - необходимостью разграничения полномочий в области международных и внешнеэкономических связей между федеральным центром и субъектами федерации, а также координации их действий в этой сфере. От этого в немалой степени зависит как стабильность самой федерации, так и ее авторитет на международной арене.
С одной стороны, потребность в указанном разграничении свидетельствует о регионализации внешней политики, с другой - о трудностях на этом пути, поскольку традиционно внешняя политика относилась к исключительному ведению федеральной власти. И это отражает тот факт, что повестка внешней политики сильно расширилась после эры, в которую принимались многие федеральные конституции. Таким образом, возникновению многослойной дипломатии с ударением на необходимости связать внутреннюю и международную политические арены сопутствовало возникновение многослойных управленческих структур и процессов.
На фоне общего согласия в том, что главная ответственность за проведение внешней политики лежит на федеральной власти, сообщество ученых-специалистов признает также существование в рамках этого общего принципа множества различных конституционных позиций по большому кругу дополнительных вопросов, «представляя богатую и в чем-то хаотическую картину конституционной изобретательности, особенно когда вспоминается, что каждое положение обычно приобретало свою собственную паутину интерпретации и экстра-конституционной практики» .
В Российской Федерации существуют, хотя и не в достаточно разработанном виде, институциональные каналы влияния субъектов Федерации на внешнюю политику государства. Речь идет, прежде всего, о конституционных основах участия субъектов в международных и внешнеэкономических связях, как путем непосредственного вступления в отношения с субъектами зарубежных федераций, административно-территориальными образованиями унитарных иностранных государств, иностранными государствами, так и опосредованным путем, через федеральные органы государственной власти.
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, внешняя политика, международные отношения Российской Федерации, вопросы войны и мира, а также внешнеэкономические отношения Российской Федерации отнесены к ведению Федерации. В соответствии со ст. 72 российской Конституции в число предметов совместного ведения включены «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».
Из этих конституционных положений следует несколько выводов. Во-первых, на конституционном уровне признается наличие у субъектов Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Во-вторых, поскольку их координация отнесена к предметам совместного ведения, субъекты Федерации должны иметь здесь наряду с федеральной властью свои полномочия. В-третьих, субъекты Федерации не вправе заключать международные договоры. В их совместном с Федерацией ведении находится лишь исполнение международных договоров Российской Федерации. Вопросы же, связанные с юридическим статусом международных соглашений, заключаемых субъектами Российской Федерации, в Конституции не регулируются.
Указанные конституционные положения нашли продолжение и развитие в ряде федеральных законов, одним из которых является закон «О международных договорах Российской Федерации» . Он не сводит участие субъектов Федерации лишь к исполнению международных договоров Российской Федерации, а, исходя из федеративного характера российского государства, регулирует ряд других связанных с ними вопросов. В законе устанавливается порядок взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации при подготовке, заключении, исполнении, прекращении и приостановлении международных договоров, которые затрагивают вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации или их полномочиям по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.
Направления и формы участия субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях
Как уже отмечалось, опыт Российской Федерации и зарубежных федеративных государств свидетельствует о том, что в международных и внешнеэкономических связях субъектов федераций прослеживаются как общие черты, так и особенности, обусловленные спецификой положения разных субъектов в разных федеративных системах. Практически во всех федеративных государствах признается, что самостоятельный выход субъектов федерации на международную арену является объективным фактом. Так, Консультативная комиссия США по межправительственным отношениям указала на то, что «в Соединенных Штатах, как и повсюду, повседневная жизнь граждан и действия правительства подвергаются все большему воздействию интернационализации нашего современного мира» и что «глобальные силы быстро проникают сквозь национальные границы. За более чем десятилетие правительства штатов и местные органы власти вышли на международную арену, и ожидается, что они продолжат расширение этой деятельности»97. В связи с этим Комиссия рекомендовала, в частности, чтобы федеральные власти, правительства штатов и местные органы власти, так же как частный сектор и средства массовой информации создавали и поддерживали программы с целью содействия гражданам в осознании растущего влияния международных вопросов на благосостояние людей и объяснения необходимости соответствующего вовлечения федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти в международную деятельность.
В данной сфере деятельность субъектов федераций подчиняется определенным правилам и осуществляется по ряду направлений, принимая различные формы. К числу указанных правил относятся те, которых придерживаются, например, Соединенные Штаты Америки. Это, во-первых, полная, точная и свежая информация по таким вопросам, как экспорт, импорт, иностранные инвестиции и туризм. Отрицательным моментом в данной сфере является недостаток информации о международной деятельности субъектов федерации, и в некоторых случаях она оказывается менее совершенной по сравнению с прежде доступной информацией. Наиболее благоприятные возможности для сбора и хранения соответствующей информации имеют федеральные органы власти, которые и должны нести за это главную ответственность, хотя с субъектов федерации вовсе не снимается ответственность за полноту и точность таких данных на региональном уровне. Такая информация должна быть доступна как для государственных, так и частных субъектов хозяйственной деятельности.
Во-вторых, правилом должна стать высокая квалификация правительственных чиновников всех уровней, занимающихся вопросами международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации. В некоторых федерациях считается, что поскольку субъекты федерации до сих пор редко участвовали в международной жизни, чиновники регионального уровня не имеют соответствующего опыта и умений, не сведущи в вопросах международного права и т. д. Все это, очевидно, имеет место, но повышение уровня соответствующего образования и профессионализма этих чиновников - вполне решаемая задача. Некоторые благоприятные возможности в этой сфере не используются из-за консервативного нежелания несколько перестроить систему образования с целью подготовки специалистов по внешним связям именно на уровне субъектов федераций.
В-третьих, нужна трезвая оценка программ международной деятельности, разрабатываемых на федеральном, региональном и местном уровнях. Типичной в данном случае является неадекватная оценка активности на международной арене органов власти федерального, регионального и местного уровней. Требования к таким программам включают точную постановку государственных целей; определение количественных и качественных критериев, отобранных для измерения прогресса в выполнении избранных целей; тщательный анализ затрат и выгод; определение того, какую пользу несет программа всем гражданам.
В-четвертых, к числу непременных условий эффективного участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических связях относят координация и сотрудничество властей разного уровня, в первую очередь властей федерации и субъектов федерации, что не всегда обеспечивается в полном объеме.
В проблеме внешних связей субъектов федерации представляется важным и полезным выделить три основных аспекта: виды международной деятельности (пограничное, трансграничное и глобальное сотрудничество); направления международной деятельности (экспортно-импортные операции, привлечение иностранных инвестиций, международный туризм, охрана окружающей среды, международная миграция и т. д.); организационные формы осуществления внешних связей (представительства за рубежом, торгово-экономические миссии, зарубежные деловые поездки руководителей субъектов федерации и т. п.).
