Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПАРАДИПЛОМАТИЯ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ 24
1.1. Вопросы терминологии: определение терминов "регион" и "внешние связи" 24
1.2. Формы, мотивы и структурные возможности участия регионов на международной арене в европейском и российском контексте 38
1.3. Анализ последствий парадипломатии для государства: новые возможности или вызовы 75
ГЛАВА 2. ПАРАДИПЛОМАТИЯ ФЛАНДРИИ В КОНТЕКСТЕ БЕЛЬГИЙСКИХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ РЕФОРМ 96
2.1. Историческое развитие Бельгии и структура современной Бельгийской федерации как проявление этнолингвистического раскола 96
2.2. Федеральные реформы как создание структурных возможностей для участия субъектов Бельгии в международных отношениях 110
2.3. Механизм координации межправительственных отношений: общие принципы и особенности согласования интересов во внешних связях 119
2.4. Фламандская внешняя политика: сравнение приоритетов во внешней политике правительств Люк Ван Ден Бранда (1992-1995; 1995-1999) и Патрик Дюваля (1999-2003) 148
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 172
ПРИЛОЖЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 198
- Вопросы терминологии: определение терминов "регион" и "внешние связи"
- Анализ последствий парадипломатии для государства: новые возможности или вызовы
- Историческое развитие Бельгии и структура современной Бельгийской федерации как проявление этнолингвистического раскола
Введение к работе
Актуальность работы.
В последнее время активное участие регионов в международных отношениях стало устойчивой тенденцией мировой политики, одним из ярких проявлений ее разделения на "два мира", государственных и негосударственных игроков1. Для описания разнообразных форм внешних связей регионов появилась новая терминология, хотя и не повсеместно еще принятая в научном дискурсе.
Такие концепции, как "парадипломатия"2, "протодипломатия"3,
"многоуровневая дипломатия"4, "федеративная дипломатия"5,
"плюринациональная дипломатия"6, "перфорированный суверенитет"7, получили распространение в западной литературе и долгое время претендовали на адекватное выражение всей сложности явления, объяснение его причин, способов осуществления. Эти концепции также предлагали свое видение последствий данного явления для целостности государства и сохранения традиционного порядка в мировой политике. С течением времени в этой конкуренции терминов победила "парадипломатия", что подчеркивает вполне самостоятельный характер международных связей составных частей федерации и позволяет избежать некого налета второсортности и подчиненности официальному государственному уровню. Именно этот термин вошел не только в большинство западных и российских научных публикаций по данной
См.: Rosenau J. Patterned chaos in global life: structure and process in the two worlds of world politics. //International political science Review, N.9, 1988. -P. 327-364; Rosenau J.N., Turbulence in world politics: a theory of change and continuity. - Princeton University Press, 1990. -P.480.
2 См.: Soldatos P. Cascading sub-national paradiplomacy in an interdependent and transnational world, pp.45-63,
/Brown, M. Douglas, Fry E.H. ( Eds.), States and provinces in the international economy. - Vol.2 of the North
American Federal project, Institute of Government Studies Press, 1993.
3 См.: Duchacek I. Perforated Sovereignities: Towards a new actors interntional relations; Soldatos P., An explanatory
Framework for the study federated states as foreign Policy actors. - Oxford, 1990. - P.1-53.
4 См.: Hocking B. ( ed.) Localizing foreign policy: non-central governments and multilayered diplomacy. St. Martin
Press, New York, 1993. -249 p.
5 См.: Aguirre Z. I. Nacionalismo vasco у relaciones transnacionales en el contexto de la frontera hispano-francesa :
cuatro modelos historicos, IС del Arenal (coord): Las relaciones de vecindad, 1987.
6 См.: Aldecoa F. Towards plurinational diplomacy in the deeper and wider European Union (1985-2005). //Regional
and federal studies. -1999. - Vol. 9, n. 1. - P.82-94.
7 См.: Duchacek I. Perforated Sovereignities: Towards a new actors international relations; Soldatos P., An explanatory
Framework for the study federated states as foreign Policy actors. - Oxford, 1990. - P. 1-53.
теме, но также и в речь западных и российских политиков, бизнесменов, региональных лидеров.
Активное участие регионов в международных отношениях, представляя собой часть более общего процесса регионализации, получило неоднозначную оценку. С одной стороны, такая активность регионов бросает вызов государство-центристскому подходу {state-centred approach - перевод автора), выдвигает новые трактовки понимания границ суверенитета, целостности национального государства, а также делает международную систему более раздробленной и неуправляемой. По мнению некоторых ученых (например, Ачкасова В.), происходящее сегодня повсеместно ослабление полномочий центральных органов власти означает падение уровня безопасности и рост иных защитных структур, в том числе корпоративных, этнических и региональных.8 В этом контексте получила распространение оценка регионализации как части более масштабного процесса феодализации -ренессанса элементов архаики, раздробления, когда социум превращается в конгломерат замкнутых враждующих сообществ9. Как считает И.Валлерстайн, "с аналитической точки зрения, данные подвижки - дорога назад, в феодализм"10.
С другой стороны, в век взаимозависимости и многоуровневых связей необходимость активного участия регионов в решении многих политических и экономических проблем находит все большее признание как со стороны самого государства, так и со стороны международных организаций. Благодаря приближенности к театру непосредственных действий и ответственности за благополучие своего населения регионы способны более оперативно и эффективно, чем центр, оказывать конкретную помощь непосредственным участникам внешнеэкономических связей, а также стимулировать
См.: Ачкасова В. , Региональный политический ландшафт Россини: столкновение интересов. — Изя-во Санкт-Петербургского Университета, 2002. -С. 16.
9 См.: Shlapentokh V. Early Feudalism - the best parallel for Contemporary Russia. //Europe-Asia studies. - 1996,
Vol.48, № 3; Fairbanks C, The feudalization of the state. //Journal of democracy. -1998. - Vol .10 , №2; Lester D.,
Feudalism reverge: the inverse dialectics of time in Russia. //Contemporary politics. - 1998. - Vol. 4, №2.
10 Цит. по:: Ачкасова В. Указ. Соч. - С.17.
политический диалог, направленный на преодоление политических и экономических расхождений между странами-партнерами, тем самым способствуя экономическому росту и политическому кредиту доверия страны в целом. Сторонники активизации международных связей регионов, следуя неолиберальной парадигме, считают, что интеграция и регионализация - это процессы, представляющие собой единое целое (фрагмеграцию), они взаимодополняют и уравновешивают друг друга, а также являются масштабными и необратимыми11. Согласно позиции сторонников сетевого подхода, регионализация рассматривается как естественный результат институционализации нового информационного общества, когда суверенное государство вступает в фазу непреодолимого кризиса. Благодаря влиянию современных технологий полномочия государства резко сокращаются, и, чтобы легитимизировать этот процесс, оно проводит политику децентрализации власти, передавая свои функции и ресурсы региональным и местным правительствам . Таким образом, государство информационной эпохи представляет собой новый тип государственного образования, "основанного на сети политических институтов и органов принятия решений национального, регионального, местного и локального уровней, неизбежное взаимодействие которых трансформирует принятие решений и бесконечные переговоры между ними"13. Для аргументации свой позиции сторонники сетевого подхода приводят пример ренессанса регионального самосознания в европейских странах и активного участия регионов в строительстве единой Европы14.
Очевидно, что регионализация - процесс неоднозначный по своим последствиям как для самого региона, так и для взаимоотношений "центр-регион". С одной стороны, усиление влияния региональных элит, их
" См.: Сергунин А., Региональный фактор в российской внешней политике: проблемы и перспективы. // Конференция "Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы", Казань, 25-26 февраля 2000 г. -
12 См.: Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое общество. //Мир России. - 2000. - Т. IX, №1.
13 Цит. по: Ачкасова В. Указ. Соч. - С. 15.
14 См.: Воротилов В., Регионализм - альтернатива глобализму. // Региональная экономика. - 2001. - №2. - С.41-
45.
6 может иметь конфликтогенный характер в отношениях "центр - регион", а также порождать значительное количество коллизий и противоречий разного уровня и масштаба.
С другой стороны, регионализация - это объективный процесс, отвечающий на вызовы глобализации и являющийся неотъемлемой частью демократических. реформ. Благодаря регионализации происходит формирование гражданского общества за счет становления "горизонтальных" социальных структур, способных обеспечить независимость индивидов и общественных групп от государства и бюрократического произвола, обеспечить механизм обратной связи между обществом и госаппаратом. В этом контексте регионализация рассматривается как одно из средств формирования таких "горизонтальных" структур, которые неизбежно ведут к появлению системы "сдержек и противовесов" в отношениях между центром и регионами. В условиях глобальной регионализации совершенно абсурдными выглядят попытки центральной власти действовать сообразно иерархической модели государство-центристкого подхода. В политике уже не главентсвует процесс передачи на региональный уровень принятых в центре решений, но начинает доминировать переговорный процесс между звеньями сети политических институтов15. Таким образом, как резюмируют западные политологи (например, С.Стрендж, М.Китинг, Дж., Луглин), новые информационные и коммуникационные технологии объективно обуславливают дезинтеграцию государства, усиливая в нем регионалистские черты .
Однако, несмотря на возрастание роли субъектов федерации в международных отношениях как следствие процессов регионализации и глобализации, признание региональных правительств акторами мировой политики и многосторонних переговоров является далеко не очевидным. Главным образом, это связано с тем, что механизм формальных возможностей
15 См.: Ачкасова В. Указ соч.- с. 17.
16 См., например: Strange S. The erosion of the state, //Current history. - November 1997 -p.368; Keating, M.,
McGarry J. Minority nationalism and the changing international order. - Oxford University Press, 2001; Keating, M.,
Loughlin J. The political economy of regionalism. - Frank Cass & Co.Ltd., 1997.
политики и многосторонних переговоров является далеко не очевидным. Главным образом, это связано с тем, что механизм формальных возможностей выхода субнациональных акторов на международную арену является недостаточно разработанным в нормах международного права, так и национального законодательства многих стран, согласно которым полноправным субъектом международного права не может считаться субъект федерации, поскольку его внешнеполитическая активность ограничена нормами Основного закона страны. Хотя, в отличие от других негосударственных акторов, таких как ТНК и международные организации, субъекты федерации являются институционально-территориальными образованиями, они не могут открыто проводить стратегию демонстрации своих намерений, политического и/или экономического давления, чтобы стать участниками мировой политики, и вынуждены опираться на центральные государственные каналы, связи и механизмы традиционной дипломатии, которые наиболее близки и доступны им.
Кроме законодательных и институциональных ограничений развития внешних связей регионов, и в области политики существуют также опасения относительно того, что нескоординированный выход регионов на международную арену вызовет размывание внешнеполитической стратегии центра. Стремление регионов использовать международную арену как возможность для легитимизации своего "гибридного" статуса, а также для строительства региональной идентичности, имеющей скрытый конфликтогенный потенциал по отношению к центру, также является важным аргументом сторонников государство-центристского подхода.
Таким образом, несмотря на возрастающую значимость регионов как акторов мировой политики, недостаточно разработанный механизм правовых возможностей их участия в международных отношениях, а также предубежденное отношение сторонников государство-центристского подхода, представляют собой проблему, решение которой в ближайшем будущем имеет не только узко теоретическую, но и непосредственную практическую
значимость для развития международных отношений и пересмотра конституционного права многих стран.
В современных дискуссиях о международных связях субъектов федерации наиболее часто поднимаются следующие вопросы: всегда ли регионы, образованные по национально-территориальному принципу, будут использовать международную арену для достижения признания своей идентичности и возможной последующей сецессии, или в век глобальной взаимозависимости и интернационализации мировой экономики активный выход региональных акторов следует объяснять функциональными причинами; приведет ли независимый выход субъектов федерации на международную арену к нарушению целостной и согласованной внешнеполитической стратегии государства, или региональные внешние связи могут носить также и комплиментарный по отношению к центру характер? Для ответа на эти вопросы в рамках данной работы необходимо рассмотреть в контексте европейского строительства внешние связи субъектов федерации, которые могут иметь как политические, так и экономические мотивы.
Регионом, известным своей сильной региональной идентичностью и активно развивающимися международными связями, является Фландрия - один из субъектов бельгийской федерации - государства, которое во многом благодаря влиянию европейского строительства менее чем за четверть века прошло путь от унитаризма к децентрализованному федерализму. Отличительным признаком бельгийской федерации является то, что ее субъекты в результате государственных реформ получили самые широкие в мире полномочия в осуществлении внешних связей. Согласно специальному Федеральному закону от 5 мая 1993 г., субъекты бельгийской федерации получили право подписывать полноправные международные договора с суверенными государствами в пределах своих внутренних компетенций от собственного имени, представлять Бельгию в Совете Министров Европейского Союза, участвовать в международных организациях. Принцип "in foro interno, in foro externo", заложенный в основу федеративного устройства, согласно
которому полномочия во внутренней политике субъектов также распространяются и на их внешние связи, привел к далеко идущим последствиям. Этот принцип запрещает федеральному правительству заключать договоры, затрагивающие вопросы, которые входят в исключительные предметы ведения субъектов федерации. Ни одна другая конституция в мире не является прогрессивной и радикальной до такой степени. Хотя большинство федеративных государств позволяют своим субъектам подписывать международные договоры, эта правоспособность в большинстве случаев сводится к узкому кругу внутренних компетенций, подвергаемых ограничительным условиям, строгому федеральному контролю или же ограниченных определенной формой сотрудничества с федеральными органами власти.
Конституционно разработанный механизм координации внешних связей является важным условием кооперационного характера межправительственных отношений в Бельгии. Однако, с другой стороны, сильная региональная идентичность Фландрии, выраженная в постоянном подчеркивании своего независимого статуса в официальных документах и заявлениях политиков, ставит Фландрию в один ряд с другими регионами с сильной региональной идентичностью: Квебеком в Канаде, Страной Басков в Испании, Шотландией в Великобритании, Республикой Татарстан в России и др.
Степень разработанности проблемы
Несмотря на расширяющуюся практику участия субъектов федерации в международных отношениях, научная разработка этой проблемы только в последние годы получила свое развитие в зарубежной литературе, главным образом, в рамках сравнительной политологии. Тема внешних связей региональных правительств стала освещаться в западной политологии в начале
1960-х гг. Однако более систематизированный подход к данному вопросу был
17 См.: Duchacek I., Comparative federalism. The territorial dimension of politics. - New York, Holt, Rinehart and Winston, 1970. -370 p. ; Wheare K., Federal government. -New York and London, Oxford UP, 1951. -278 p.; Friedrich С J., Trends in federalism in theory and practice. - London: Pall Mall Press, 1968. -193 p.
применен в работах П.Солдатоса, И.Духачека, Г.Мишельмана, А.Лекура18, поскольку эти авторы впервые сделали попытку выйти за рамки анализа конкретных случаев, предложив теоретические разработки для классификации типов парадипломатии на основе географического выбора партнеров и характера вопросов (доминирование политических, культурных и/или экономических вопросов в повестке региональных правительств). И.Духачек и П.Солдатос ставили своей целью ответить на вопрос, от каких причин зависит характер парадипломатии. Однако недостатком аналитической схемы П.Солдатоса и И.Духачека является то, что она не объясняет влияние каждого параметра на конфликтный или кооперационный характер парадипломатии. В некоторой степени этот пробел был заполнен А.Лекуром, который, развив концепции П. Солдатоса и И. Духачека, включил в нее новые переменные, основанные на неоинституциональном подходе.19 Объединяя институты и идеи развития в качестве основных структурных возможностей, А. Лекур смог выяснить, как различные переменные создают международный профиль регионов. Однако в его теоретических разработках нет пояснения того, какое сочетание факторов и мотивов необходимо, чтобы парадипломатия носила кооперационный характер во взаимоотношениях с центром и была бы функциональным звеном в системе двусторонних и многосторонних международных отношений.
Несмотря на наличие теоретических основ парадипломатии в рамках сравнительной политологии, главной проблемой остается неразработанность на теоретическом уровне взаимосвязи между региональной идентичностью (такими ее проявлениями, как, например, важность лингвистического вопроса, наличие националистической партии у власти в регионе и т.д.) и характером
См.: Lecours A., Paradiplomacy: reflections on the foreign policy and international relations of regions. //International negotiation. - N. 7, 2002. - 91-114 p.
19 См.: Soldatos, P. Cascading sub-national paradiplomacy in an interdependent and transnational world, I Brown, M. Douglas, Earl, H. Fry ( Ed.), States and provinces in the international economy. - Vol. 2 of the North American Federal project, Institute of Government Studies Press, 1993. -p.45-63; Duchacek I., Perforated Sovereignities: Towards anew actors international relations, Soldatos P., An explanatory Framework for the study federated states as foreign Policy actors. Oxford, 1990. - P.34-53; Soldatos P., et. Michelmann, H. J., Federalism and International Relations: The role of subnational units. - Oxford University Press, 1990. -322 p.; Lecours, A., Paradiplomacy: reflections on the foreign policy and international relations of regions. II International negotiation. - N. 7, 2002. -p. 91-114.
11 парадипломатии, а также отсутствие междисциплинарного подхода, стремящегося интегрировать различные аспекты изучаемого явления.
Так, в рамках конструктивисткой теории существует целое направление, занимающееся исследованием региональной идентичности, ее совместимости с общенациональной идентичностью, а также тех факторов, которые ее предопределяют (роль элит, экономический потенциал региона) .
В фокусе внимания международного права находится исследование правового статуса субъектов федерации, а точнее - оснований для наделения субъекта федерации международной правосубъектностью; это фактор, который, с точки зрения интегрального подхода регионалистов, можно было бы причислить к одной из "структурных возможностей" (М. Китинг) правового осуществления регионами внешних связей.
Однако только регионалисты предприняли попытку обобщить опыт внешних связей регионов в сравнительной перспективе и, избегая рамок одной теории, рассмотреть комплексно различные аспекты внешних связей регионов. Так, в специальном проекте под руководством М. Китинга и Ф. Альдесоа "Регионы и международные отношения: мотивы, возможности, стратегии" были представлены позиции исследователей с различных перспектив. Исследование М. Китинга направлено на изучение мотивов, возможностей и стратегий регионов на международной арене в контексте глобализации, свободной торговли и внутренних и внешних факторов влияния . Для Б. Хокинга важным представляется анализ тех способов, которые выбирают нецентральные правительства для позиционирования себя как международных
См.: Zimmermann-Steinhart P. Creating regional identities? Theoretical considerations I P. Zimmermann-Steinhart II Working paper for ECPR Joint Session of Workshops, Granada 14-19 April 2005. - P.12-13.; Hoppe M. Identity construction between region, nation and European integration: The Scottish national party, Plaid Cymry and the Lega Nord I M. Hoppe II Paper presented for the ECPR Joint Sessions of Workshops, Workshop No. 3: Building a Party Family: comparing Regionalist Parties, Edinburgh, Scotland 28 March -02 April 2003. -P.12-19; Guzzini S. Constructivism and the role of institutions in international relations I S. Guzzini. - COPRI Working Paper 38/2002, Copenhagen Peace Research Institute, WP%202002/38-2002.pdf
21 См.: Keating, M. Regions and International affairs: Motives, Opportunities and Strategies. //Regional and federal
studies . -1999. -Vol. 9, Nr.19 (1). -P.l-16.
22 Cm. Keating, M. Op. cit.- P.l-16.
акторов . Н. Корнаго предлагает широкий взгляд на роль парадипломатии в трансформации национальной безопасности, а именно, в области этнических конфликтов. Ф. Альдесоа видит в парадипломатии средство для решения национальных конфликтов в многонациональных государствах - членах ЕС.24
В рамках европейской интеграции становится все более распространенным изучение не столько внешней активности регионов, сколько отношений между регионами, государствами и институтами ЕС25 [Jones and Keating 1995; Rhodes 1995; Balme 1996; Le Gales and Lequesne 1997]. Такие работы традиционно уделяют основное внимание определению различных видов регионального участия в политической системе Европейского Союза, но в последнее время также стали изучаться различные стратегии субнациональной мобилизации в рамках различных международных режимов. Такой подход выявил важность субнационального измерения в трансформации различных политических систем и самих международных режимов26, фокусируя внимание не столько на единичных случаях участия субнациональных акторов, сколько на их способности участвовать в формулировании и осуществлении внешней политики национальных государств27.
В отличие от теоретических основ парадипломатии, анализ конкретных аспектов внешних связей отдельных регионов в западной литературе представлен более широко.
Говоря об одном конкретном регионе, Фландрии, можно заметить, что немногие ученые фокусируют внимание на изучении взаимосвязи между региональной идентичностью и характером парадипломатии. Наиболее
23 См.: Hocking, В., Patrolling the frontier-globalization, localization and the 'actorness' of non-central governments.
//Regional and federal studies. -Vol.9, Nr.19 (1). -P.17-39.
24 См.: Aldecoa, F., Towards plurinational diplomacy in the deeper and wider European Union (1985-2005). //Regional
and federal studies. -Vol.9, Nr.19 (1). - P. 82-94.
25 См.: Nations, Regions, and Europe: The UK Experience II The European Union and the Regions I Eds. B. Jones, M,
Keating,. - Oxford: Clarendon, 1995. - P. 89-113; Rhodes, R., The European Union, Cohesion Policy and Sub-National
Authorities in the United Kingdom. /Paper prepared for the Robert Schuman Centre, Florence: European University
Institute, 1995; Balme, R. (ed.), Les politiques du neo-regionalisme. - Paris, Economica. - 1996. -301 p.; Le Gales, P.,
Lequesne, C, Les paradoxes des regions en Europe. - La Decouverte, 1997. -302 p.
26 См.: Keating M. Introduction II The political economy of regionalism I Ed. M. Keating, J. Loughlin. - Frank Cass
&Co.Ltd., 1997. - P.2-5.
27 См.: Hocking, B. ( ed.) Localizing foreign policy: non-central governments and multilayered diplomacy. - St. Martin
Press, New York, 1993. -249 p.
последовательно данный аспект освещен в работах Ф. Массарт-Пьерард, С.
Пакина, Д. Крикманса. В других работах рассматривается взаимосвязь между идентичностью, политическими интересами и элитами (А. Лекур, Д. Кармис, Дж. Эрк, Б.Мэдданс). Большая часть исследований посвящена анализу таких институциональных аспектов бельгийского федерализма, как механизм координации межправительственных отношений (Дж. Пуарье, К. Десхауэр, Р. Сенелль, Ф.Ингелер)30, формирование партийных коалиций (Свенден)31, механизм представленности интересов субъектов федерации на уровне ЕС (И. Лежен, Э. Флиппарт, Б. Керреманс, Ч. Лагасс)32, правовые возможности субъектов Бельгийской федерации на международной арене (Дж. Вутерс, Л. Смет)33.
В отечественной литературе феномен самостоятельных международных действий субъектов федерации пока получил крайне ограниченное научное
См.: Massart-Pierard F. Politique des relations exterieures et identites politique: la strategic des entites federees de Belgique. //Revue etudes internationales. - Vol.XXX. - No.4, Decembre 1999. -p.721-727; Criekmans D., Solomonson T. The foreign policy of federations: Flemish versus Belgian image building. //Paper presented at the XXVII the Conference of the International Political Science Association (IPSA), Quebec City (Canada), August, 2-8, 2000. University of Antwerp (UIA) academic Research Group "International Politics"; Paquin S. Paradiplomatie identitaire et diplomatie en Belgique federale: le cas de la Flandre I S. Paquin //Canadian Journal of Political Science. -July/August 2003. - Vol.36; Nr. 3 - P. 621-642.
29 См.: Lecours, A., Political institutions, elites and territorial identity formation in Belgium. //National Identities. -
2001. -Vol. 3, - No.l.-p.51-68; Karmis D. Federalisme et identites collectives au Canada et en Belgique: des itineraires
differents, une fragmentation similaire I D. Karmis, A.-G. Gagnon //Canadian Journal of Political Science. - 1996. -
September, Vol. XXIX, Nr. 3.-p.434-469; Erk J. Le Quebec entre la Flandre et la Wallonie: une comparaison des
nationalismes sous-etatiques beiges et du nationalisme quebeqois I J. Erk II Recherches sociologiques. - 2002. - Vol.
XLIII, № 3. -p.499-516; Maddens B. The identity politics of multicultural nationalism: a comparison between the
regular public addresses of the Belgian and the Spanish monarchs (1999-2000) I B. Maddens, K. Vanden Berghe II
European Journal of Political Research. - 2003. - V. 42. -p.621-627.
30 См.: Poirier, J. Formal mechanismes of intergovermental relations in Belgium. //Regional and Federal Studies. -
Autumn 2002. -Vol. 12, No. 3. -p.24-54; Deshouwer, K. Belgium's Quasi-Regional Elections of June 1999. //Regional
and Federal Studies, Spring 2000. -Vol.10, No.l. -p.125-132; Senelle, R., The reform of the Belgian State. Ed. Hesse,
Joachim J., Wright V., Federalising Europe: The costs, benefits and preconditions of federal political systems. - Oxford
University Press, 1996. -266-324; Ingelaere F. The New legislation on the international relations on the Belgian
Communities and Regions I F. Ingelaere II Regional and federal studies. - Spring 1994. -Vol.10, No.l. - P.25-49
31 См.: Swenden W. Asymmetric Federalism and Coalition-Making in Belgium I W. Swenden II Publius: The Journal
of Federalism. - Summer 2002. - Vol.32, Nr.3. -p.67-87.
32 См.: Lejeune Y., Guillermin G., Vuillermor R. La Belgique; L'Espagne et L'ltalie face a 1'integration
communitaire:quelle adaption des rapports entre l'etata et ses collectivite regionales? - Braylant Bruxelles, 2003. -798
p.; Phlippart, E. Gouvernance a niveaux multiples et relations exterieures: le developpement de la 'paradiplomatie' au
sein de l'Union europeenne et la nouvelle donne Beige. //Revue Etudes Internationales. -September 1998. -Vol. XXIX,
No.3. -p. 631-646; Kerremans B. Determining a European Policy in a multi-level setting: the case of specialized co
ordination in Belgium. II Regional and Federal studies. Spring 2000. - Vol. 10, No.l.-p.36-61; Lagasse, CLE. Le
systeme internationale dans le Belgique federale. //Courrier hebdomadaire du CRISP, N 1549-1550, 1997.
33 См.: Wouters J. The legal position of federal states and their federated entities in international relations - the case of
Belgium I J. Wouters, L. Smet / K.U. Leuven Faculty of Law. Institute of International Law II Working Paper, - 2001. -
No.7. -32 p.
В отечественной литературе феномен самостоятельных международных действий субъектов федерации пока получил крайне ограниченное научное освещение, явно не отвечающее его масштабам и значимости. Традиционно в работах по международным отношениям особое внимание уделяется государству как центру либо международным корпорациям. При этом не акцентируется роль, которую могли бы сыграть на международной арене нецентральные правительства.
Среди немногих российских авторов, изучавших данную проблему с точки зрения сравнительной политологии можно выделить В.Шило, М. Фарукшина, И. Насырова, А. Грандберга, М. Столярова, а также правоведов-международников М. Алексеева, В. Пустогарова, В.Панасюка, Ушакова.34
Поскольку политическая регоналистика - относительно новое направление в российском обществоведении, оно наиболее разработанно не столько еще в сравнительной перспективе, сколько с точки зрения российских регионов и общей проблематики регионализма, включающей в себя такие аспекты, как региональная идентичность (Туровский А., Люхтенхандт Г., Рыженков С. Кузьмин А., Рик III., Холодковский К.35), международные связи российских регионов (Макарычев А., Сергунин А. Вардомский Л., Бусыгина И.,
34 См.: Шило В.Е. Современный федерализм в контексте международных отношений. //США: экономика, по
литика, идеология. - 1998. - №7. -с.43-55; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный
опыт. - Издательство Казанского Университета, 1998. -282 с; Фарукшин М.Х. Субъекты федераций в
международных отношениях. //Полис. - 1996. - № 1. -с. 109-118; Международные и внешнеэкономические
связи субъектов Российской Федерации. /Гранберг А.Г., Белов Е.В., Орлов В.Я. (Под ред.). - Москва, «Научная
книга», 2001. -349 с; Столяров М. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права,
возможности. //Панорама-форум. - 1997. - №16. -с. 63-80; Насыров И. Международная деятельность субъектов
на современном этапе. //Казанский федералист. - Лето 2002. - №3.
; Панасюк В.В. Субъекты федерации и центральная
власть: правовой аспект соотношения полномочий при осуществлении международной деятельности членами
зарубежных федераций. //Юрист. - 1998. - №8; Алексеев М.Ю. Об актуальности исследования международно-
правовых проблем внешнеэкономических связей субъектов федерации. //Юридический мир. -1998. - №9,10;
Пустогаров В.В. Международная деятельность субъектов федерации. //Московский журнал международного
права. -1992. -№2. -С.3-5.; Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и
международном праве. //МЖМП. - 1994. -№2.
35 См.: Туровский Р.Ф. Региональная идентичность в современной России. // Российское общество:
становление демократических ценностей? / Под ред. М.Макфола и А.Рябова. - М., 1999; Люхтенхандт Г.,
Рыженков С. Кузьмин А. Политика и культура в российской провинции. - М; СПб., 2001; Рик Ф. Феномен
идентичности. // Образование и социальное развитие региона. - 1996, №3-4; Холодковский К. О корнях
идейно-политической дифференциации российского общества. //Человек в переходном обществе.
Социологические и социально-психологические исследования. -М., 1998.
Шарафутдинова Г.36) региональные конфликты (Туровский, Петров Н., Смирнягин Л., Алаев Э., Дахин А., Макарычев А., Мамсуров Т. Пряхин В.,
5-у
Ачкасова В. ).
Цель исследования - выявить основные формы, структурные возможности и мотивы парадипломатии на примере сравнения стратегий двух правительств Фландрии с разными подходами к внешней политике, применив разработанную теоретическую модель парадипломатии для ответа на вопрос, определяется ли она вызовами глобализации или стремлением к суверенитету.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
терминологически определить понятия "регион" и "парадипломатия";
определить основные формы внешних связей регионов в современном мире, их мотивы и структурные возможности;
проследить взаимосвязь между типом региона и его мотивами и структурными возможностями для участия в международных отношениях;
объяснить возможные преимущества и недостатки международных связей субнациональных образований для государства;
разработать теоретическую модель для анализа характера парадипломатии;
на основе разработанной теоретической модели проанализировать причины и структурные возможности внешних связей Фландрии, на которые влияют как внутригосударственные, так и международные факторы;
сравнить внешнеполитические стратегии двух премьер-министров
Фландрии, Люка Ван Ден Бранда и Патрика Дюваля;
6 См.: Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России. //Полис. - 2000. -№5; Сергунин А.А. Региональный фактор в российской внешней политике: проблемы и перспективы. //Федерализм в России. - Казань, 2001; Вардомский Л. Внешнеэкономические связи регионов России. // Политика и экономика в региональном измерении. /Под ред. В.Климанова, В. Зубаревич. М., СПб., 2000; Бусыгина И. Российские регионы в международном сотрудничестве. Глава 38. В сб-ке: Торкунова (Под ред.), Современные международные отношения и мировая политика. - Москва, 2004; Sharafutdinova G. Paradiplomacy in the Russian regions: Tatarstan's search for statehood. //Europe-Asia studies. - 2003. - Vol.55, No.4.
37 См.: Туровский P. Отношения "Центр-регионы" в 1997-1998 г.г.: между конфликтом и консенсусом. // Полития. - 1998. - №7; Петров Н. Отношения "Центр-Регионы". М., 2000; Смирнягин Л. Типология региональных конфликтов в современной России. //Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликтов к поиску согласия. - М.,1997; Алаев Э. Региональные этнические конфликты. //Федерализм. -1996. -№3; Дахин А., Конфликт глобальный - конфликт локальный: взаимозависимость в системе региональной стратификации общества. //Социальные конфликты:экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. Вып. 17. М., 2000; Макарычев А. Межрегиональные конфликты в России. Постановка проблемы. // Социальные конфликты: экпертиза, прогнозирование технологии разрешения. -Вып.17. М., 2000; Мамсуров Т., Регионы-Центр: проблемы согласования интересов. - М., 2000; Конфликты региональные - проблемы глобальные. //Московский журнал международного права. - 1999. - №1, Ачкасова В. Региональный политический ландшафт России: столкновение интересов. - Изд-во С.-Петербургского ун-та, 2002.
16
8. найти сходства и различия в стратегиях проведения внешних связей
Фландрии и Татарстана и предложить рекомендации для Татарстана из опыта фламандской внешней политики.
Объектом исследования являются современные формы, мотивы и структурные возможности парадипломатии в контексте как европейского, так и российского строительства.
Предметом исследования выступают формы, мотивы и структурные возможности международного сотрудничества одного из самых автономных регионов Европы - Фландрии.
Теоретико-методологическая основа исследования. Поскольку тема данной работы находится на пересечении двух наук - теории международных отношений и сравнительной политологии, для исследования важен учет влияния как внешних факторов (главным из которых является глобализация), так и внутренних (главным из которых является федеральная форма государственного устройства) на степень фрагментации внешней политики и последствий этого процесса для целостности государства. Так, в рамках теории международных отношений на формирование гипотезы и теоретической модели исследовательской работы повлияло противостояние двух теорий -неолиберализма и конструктивизма. Согласно первому подходу, заложенному Р. Кеоханом и Дж. Найем (1977), участие региона в международных отношениях представляет собой функциональное явление, объяснимое экономическими причинами; это прагматический ответ на вызовы глобализации. Этот подход был применен в работах П. Солдатоса и Г. Мишельмана39 (2001), Э. Флиппарта40 (1997), Б. Хокинга41 (1993). Сторонники конструктивизма, напротив, подчеркивают конфликтное значение парадипломатии, в особенности в регионах, образованных по национально-
См.: Keohane R., Nye J. Power and interdependence. - Boston, Little Brown, 1977. -273 p.
39 См.: Michelmann H., Soldatos P. (eds.) Federalism and International Relations.The role of subnational units. -
Oxford, 2001.-p. 9-25.
40 См.: Phlippart, E. Le comite des Regions Confronte a la Paradiplomatie des Regions de l'Union europeerme. Paris. -
Edition economica, 1997.-p.23.
41 См.: Hocking, B. (ed.) Foreign Relations and Federal states. - Leicester University Press, London and New York,
1993.
территориальному признаку, для которых международная арена - способ сформировать свою идентичность и добиться международного признания. Концепция "строительства идентичности" как главный мотив внешних связей в этнических регионах была убедительно представлена в работах М.Китинга42 (1996), Р.Деусса43 (1991), Л.Балтазара 44(1999), Л.Беланжера45 (2002), Ф.Массард-Пьерарда46 (1999), С.Пакина47 (2003), А.Лекура48 (2002), Г.Шарафутдиновой49 (2002), В.Валуева 50(2004) на примере анализа конкретных случаев.
В рамках исследования внешней политики Фландрии, оценки ее конфликтогенности с центром и эффективности для исследования важна теория консоциальной демократии, а также теория игр. Согласно первой из теорий, обоснованной А.Лейпхартом51, в обществах с разделительными линиями по языковым, религиозным и экономическим основаниям диалог элит, их умение находить компромисс является достаточным основанием для предотвращения конфликтов, сохранения стабильности и развития демократии. Теория игр, предложенная Ф.Шарпом52, исходит из того, что все акторы преследуют свой индивидуальный интерес, и общий компромисс в процессе принятия решений тем легче достичь, чем менее политизированным является рассматриваемый вопрос и чем меньшие потери несут акторы в случае достижения общей позиции.
42 См.: Keating, М. Nations against the States. - Macmillan press LTD, 1996. -260 p.
43 См.: Dehousse, R. Federalisme et Relations Internationales. - Braylant Braxelles, 1991.-283 p.
44 См.: Balthazar, L. The Quebec Experience: Success or Failure? II Regional and federal studies. -1999. - Vol. 9, №1.
-P.153-169.
45 См.: Belanger, L. The domestic Politics of Quebec's Quest for External Distinctiveness. //The American Review of
Canadian Studies. .Summer 2002. - Vol.1, -p.195-214.
46 См.: Massard-Pierard, F. Politique des Relations Exterieures et Identite Politique: la Strategie des Entites Federes de
Belgique. //Etudes internationales. -1999. - Vol. 30, Is. 4. P. 701-727.
47 См.: Paquin S. Paradiplomatie identitaire et diplomatie en Belgique federale: le cas de la Flandre I S. Paquin
//Canadian Journal of Political Science. -July/August 2003. - Vol.36; Nr. 3. - P. 621-642.
48 См.: Lecours A. Paradiplomacy: reflections on the foreign policy and international relations of regions I A. Lecours
II International negotiations. - 2002. - Nr. 7. -p.91-114.
49 См.: Sharafutdinova, G. Paradiplomacy in the Russian regions: Tatarstan's search for statehood. //Europe-Asia
studies. - 2003. -Vol.55, No.4, P. 613-629.
50 См.: Валуев, В. Ресурс этничности в позиционировании региона в мире,
51 См.: Lijphart A., Patterns of Democracy: government forms and performance in thirty-six countries. -Yale University
Press, 1999.-P. 15.
52 См.: Scharpf F.W., The joint decision trap: lessons from German federalism and European integration. //Public
administration. - 1988. -Vol.66. -P.-239-278.
В процессе исследования использовался ряд научных методов. Среди них -нормативный, системный, сравнительный, логический и исторический. Нормативный метод использовался при исследовании законов Бельгийской Федерации, определяющих компетенции ее субъектов в области осуществления внешних связей, открытия зарубежных представительств, подписания международных договоров, механизмов горизонтальной и вертикальной координации межправительственных отношений.
Системный подход был применен для разработки теоретической модели анализа парадипломатии, чтобы объединить различные теоретические подходы, таких как конструктивизм с его фокусом на факторы, создающие идентичность, неоинституционализм, рассматривающий влияние формальных и неформальных институтов, неолиберализм, объясняющий любой феномен с точки зрения глобализации и экономической взаимозависимости всех игроков.
Сравнительный метод использовался при сравнении мотивов, форм и структурных возможностей международной активности региональных акторов в современном мире. Также это метод был применен для сравнения стратегий внешней политики двух правительств Фландрии под руководством Люка Ван Ден Бранда и Патрика Дюваля. Немаловажно значение этого метода для оценки и возможности применения опыта Фландрии для российский регионов со схожими структурными возможностями, например, Татарстана.
Исторический подход был необходим для объяснения создания сильной региональной идентичности во Фландрии на примере исторически сложившихся лингвистического, религиозного и экономического расколов страны.
Безусловно, использование всех перечисленных подходов может быть единственно значимым только в тесном переплетении с логическим, без которого ни одно теоретическое исследование вообще невозможно.
Источниковая база исследования. Данное исследование базируется на разнообразных по своему характеру источниках. В первую группу источников следует выделить законодательные акты, международные договоры и
соглашения, а также документы фламандского правительства о направлениях внешней политики.
Ко второй группе источников относятся различные периодические бельгийские издания ("Focus on Flanders", "De Standaard", "Le soir", "Le monde"), освещающие современные проблемы федерализма в Бельгии, позиции партийных лидеров, содержащие высказывания политиков и общественных деятелей.
В третью группу источников входят статьи и монографии, в которых рассматриваются вопросы теории парадипломатии, регионализма, федерализма и различные аспекты внешних связей бельгийских субъектов федерации и Фландрии (в частности, такие как становление региональной идентичности и процесс федерализации как структурные возможности развития парадипломатии).
К четвертой группе источников относятся проведенные автором экспертные интервью с представителями Администрации внешних связей при Министерстве Фландрии, а также с исследователями Центра международной политики при Университете Антверпена; данные материалы позволили подтвердить или опровергнуть данные, основанные на первых трех типах источников информации.
Научная новизна исследования представлена следующими результатами:
на основании анализа научных подходов уточнена сущность понятия "регион" и "парадипломатия";
разработана теоретическая модель для анализа характера парадипломатии;
- установлена взаимосвязь между типом региона и его мотивами и
структурными возможностями для участия на международной арене (на основе
типологии, разработанной М. Китингом);
- выявлены формы, мотивы и структурные возможности парадипломатии как в
европейском, так и в российском контексте;
на основе разработанной автором теоретической модели была проанализирована парадипломатия Фландрии и определен ее характер; - на основе изучения структурных возможностей парадипломатии Фландрии предложены рекомендации для Татарстана.
Практическая значимость исследования определяется необходимостью изучения форм, мотивов и структурных возможностей парадипломатии для информирования представителей федеральных органов государственной власти о том, при каких условиях политика регионов в области внешних связей может иметь преимущества или представлять угрозу для национальных интересов государства в целом. Результаты исследования могут быть использованы при разработке концептуальных основ и стратегий политики федерального центра в области координации механизма межправительственных отношений в целом и механизма координации внешних связей в частности. Разработанная в рамках данного исследования теоретическая модель анализа характера парадипломатии, определяемая мотивами и структурными возможностями региона, позволяет адаптировать к практике существующие в теории подходы к роли регионов на международной арене как союзников или конкурентов национального государства в проведении внешних связей. Использование данной модели позволяет получить более объективные данные при анализе характера парадипломатии, проследить взаимовлияние всех структурных возможностей на мотивы и формы парадипломатии, определяющие характер взаимоотношений с федеральным центром. Опыт бельгийской федерации в ее построении институционально разработанного механизма координации внешних связей может быть изучен российской академической школой для разработки практических рекомендаций, учитывающих различный статус ее субъектов и требующих диверсифицированного подхода.
Практическая значимость изучения такого опыта очевидна: чем больше будут развиваться связи российских регионов (как в рамках европейской арены, так и внутри России) тем больше будет распространяться децентрализованный подход к вопросам, затрагивающим интересы регионов, и будет
совершенствоваться легитимность практики межрегионального сотрудничества и тем быстрее Россия сможет выйти на новый уровень сотрудничества с Европейским Союзом.
Положения, которые выносятся на защиту:
В рамках данного исследования термины "регион", "региональное сообщество", "субнациональный актор", "нецентральное правительство", "субъект федерации" используются как синонимичные для сближения терминологических расхождений между российской и западной научными школами.
Регион - это государственное сообщество, стоящее на ступень ниже уровня государства (его также называют "субгосударственным", или "субнациональным"), которое в соответствии с конституционным правом государства (в которое оно входит) называется кантоном, сообществом, землей, регионом, субъектом, республикой. Оно может быть наделено либо административными полномочиями (как во Франции), либо государственными функциями, которое оно делит с центральными властями (как в федеративных государствах, а также в Испании и Италии). Оно может быть конституцией государства наделено полномочиями в международной сфере (как в некоторых федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария).
Парадипломатия - это участие субнациональных акторов в международных отношениях, выраженное в таких формах, как приграничная, межрегиональная и глобальная, которые в зависимости от типа региона, его мотивов и структурных возможностей могут поддерживать, дублировать дипломатию национального государства или бросать ей вызов.
Для экономических и административно-плановых регионов важны прежде всего функциональные мотивы участия в международных отношениях. Для исторических или этнических и политических регионов на первом плане -культурные и языковые мотивы, которые находят свое выражение в
формировании сильной региональной идентичности. Для второго типа регионов с националистическими устремлениями участие на международной арене является важной частью проекта по созданию региональной идентичности, признания их легитимности и возможности влияния на политику внутри страны.
В гипотезе исследования на основе обобщенных подходов регионалистов, конструктивистов, неолибералистов выдвинуто предположение о том, что наличие сильной региональной идентичности и благоприятных структурных возможностей делает парадипломатию региона конфликтогенной по отношению к центру. Наличие функциональных мотивов и соответствующих структурных возможностей приводит к тому, что парадипломатия региона имеет кооперационный характер в отношении национальной дипломатии.
Среди структурных возможностей, вызывающих конфликты, можно назвать такие независимые переменные, как наличие чувства исторической несправедливости (обращение к "легендарному прошлому" и последующему за тем периоду культурного и экономического подавления со стороны центра), пребывание националистической партии у власти, пробелы в конституционном праве, касающиеся разделения полномочий между центром и субъектами федерации, гомогенный национальный и лингвистический состав населения, сильное чувство региональной идентичности, сильная позиция региональных элит, слабо разработанный механизм координации межправительственных отношений и представленности региональных интересов на федеральном уровне, традиции одностороннего принятия решений на федеральном уровне, доминирование вопросов "высокой политики" в приоритетах внешней политики национального государства.
Среди структурных возможностей, способствующих кооперации, можно назвать такие независимые переменные, как отсутствие чувства исторической несправедливости, слабость/отсутствие региональной партийной системы, разработанность положений конституции, касающихся разграничения полномочий между различными уровнями власти, гетерогенный национальный
и лингвистический состав населения, наличие многочисленных идентичностей (как региональных, так и общегосударственных), политическая лояльность региональных элит центру, разработанный формальный механизм координации межправительственных отношений и представленности регионов на федеральном уровне, традиции консенсуальной демократии, доминирование вопросов "низкой политики" в приоритетах внешней политики национального государства.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации получили отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях и в рабочих группах в Казанском государственном университете, Левенском Католическом Университете, Антверпенском Университете (Бельгия)и Фрибургском Университете (Швейцария).
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политологии Казанского государственного университета 5.09.2005 и была рекомендована к защите.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка, приложений.
Вопросы терминологии: определение терминов "регион" и "внешние связи"
Первая сложность, с которой сталкивается исследователь при сравнении международной активности субъектов федерации разных стран, состоит в том, как терминологически ограничить международных акторов субнационального уровня и их внешние связи.
Прежде всего, в рамках данного исследования важным является рассмотрение базового понятия "регион". Как отмечается рядом авторов, трактовка данного термина многообразна, что приводит к острым дискуссиям, что же считать регионом.
Обобщая современные подходы к изучению феномена регион, можно сделать вывод о том, что под "регионом" понимаются: 1) ограниченное геополитическое пространство (государство или конгломерат государств); 2) территориальный анклав, компактно заселенный этнической общностью (наделеный признаками автономии); 3) внутригосударственное (территориально-административное) образование, носящее определенные черты суверенности53.
Из-за такого широкого многообразия трактовок в настоящий момент среди западного и российского научного сообщества нет согласия относительно того, можно ли отождествлять понятия "субъект федерации" и "регион".
В российской трактовке более предпочтительными считаются такие термины, как "субъект федерации", или "субъект национального государства".54 Как объясняется в одном из российских исследований, понятие "регион" шире по своему объему, поскольку "регионом" можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Возникает опасность отождествления под общим термином "регион" республики, образованной по национально-территориальному принципу с широкими полномочиями по сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, с обычной административно-территориальной единицей.
Стимулом понимания региона как субъекта федерации является и формирующаяся региональная идентичность, выражающаяся в осознании своей особости населением той или иной территории, когда " ....в отсутствие четких культурных границ между русскими ареалами политико-историческая или политико-административная идентификация становится естественным заменителем культурно-провинциальной"5 , характерной для большинства европейских государств со сложивишимися много веков назад историческими (культурными) провинциями, с определенными границами, центрами и ярко выраженным самосознанием.
Согласно Декларации о регионализме Ассамблеи регионов Европы, под "регионом" понимается территориальное образование государства, находящееся на уровень ниже национального государства и имеющее политическое самоуправление. "Регион" признается конституцией или законодательством государства, которые гарантируют его автономию, самобытность, полномочия и организационное устройство. Регион имеет свою конституцию, устав автономии или другой законодательный акт, который определяет его как часть правовой системы национального государства и устанавливает его организацию и полномочия. В целях сохранения своих исторических, политических, социальных и культурных особенностей регионы в одном и том же государстве могут иметь различные статусы.
В Совете Европы чаще используются понятия "территориальные сообщества" или "власти", под которыми понимаются, согласно терминологии
Европейской Рамочной Конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, "сообщества, власти или органы, осуществляющие властные полномочия на местном или региональном уровнях и рассматриваемые в качестве таковых во внутреннем законодательстве". Пояснительный доклад к Конвенции уточняет, что упомянутые образования должны обладать ограниченными полномочиями по сравнению с государством, что позволяет, кроме того, включить группы сообществ и территориальные учреждения публичного права в сферу применения Рамочной Конвенции.58
В этой связи интерес представляет также определение Ж.Паларда. Автор предлагает сохранить полисемичное значение "региона" и концепцию "мезоправительства", что обозначает уровень правления, находящийся между местным и национальным уровнями, вне зависимости от того, является ли это государство федеральным, подобно Германии, региональным, как Италия, или централизованным, как Франция.59 Согласно Ж.Паларду, под "регионом" не следует понимать только промежуточный уровень правления внутри политической структуры государства или нечто соотносимое с принципом субсидиарности. "Регион" следует рассматривать как субъект, который распоряжается экономическими и финансовыми ресурсами.
Таким образом, "регион", или "региональное сообщество" - это государственное сообщество, стоящее на ступень ниже уровня государства (его также называют "субгосударственным" или "субнациональным"); оно, в соответствии с конституционным правом государства (в которое оно входит), может называться "кантоном", "сообществом", "землей", "регионом", "субъектом" или "республикой" и может быть наделено либо административными полномочиями (как во Франции), либо государственными функциями, которое оно делит с центральными властями (как в федеративных государствах, а также в Испании и Италии). Такое сообщество может быть прямо наделено конституцией государства полномочиями в международной сфере (как в некоторых федеративных государствах - Германии, Австрии, Бельгии или Швейцарии).
В рамках данного сравнительного исследования представляется целесообразным использовать термины, принятые в западном научном дискурсе: "регион", "субнациональный актор", "нецентральное правительство", "субъект федерции" для сглаживания терминологических расхождений между российской и западной научными школами.
Анализ последствий парадипломатии для государства: новые возможности или вызовы
В предыдущем разделе были рассмотрены формы, мотивы и структурные возможности международных связей негосударственных акторов (преимущественно, регионов). Как было показано, масштаб и мотивы выхода на международную арену не одинаков у регионов с разными структурными возможностями, такими как наличие конституционно закрепленных полномочий, националистических устремлений, экономического потенциала. Несмотря на то, что действия этих акторов могут опережать конституционную практику и рассматриваться как угроза суверенитету, все больше и больше государств передают полномочия вниз, к регионам, способствуя там самым размыванию границ между внутренней и внешней политикой. Эта тенденция характерна не только для Европы и Америки, но также и для России -государства с традиционно унитарным подходом к принятию решений. Чем объясняется подобное изменение отношения государств к возрастающей активности своих регионов? Не бросает ли это вызов государство-центристскому подходу, доминировавшему в международных отношениях со времен создания Вестфальской системы, или целостности государства как единственному носителю суверенитета и единственному легитимному представителю воли народа на международной арене? И если да, то почему государства так легко расстаются с полномочиями, которые они отвоёвывали веками?
Объясняя причины распространения многоуровневого управления в европейской политике, Карл Маркс приводит следующие доводы.
Во-первых, государственные лидеры, в действительности, стремятся избавиться от ответственности и поэтому перекладывают некоторые решения на субнациональных и супранациональных акторов.
Во-вторых, государственные лидеры перекладывают ответственность не столько из-за того, что они хотят избавиться от ответственности, но сколько из-за того, что в этом они видят большие преимущества для себя. Перенесение полномочий вниз может предоставить политические преимущества, поскольку это снижает транспортные издержки, налоговое давление, увеличивает региональную конкурентоспособность и эффективность проведения политики. Также деволюция полномочий может иметь перераспределительные последствия, в результате которых предпочтение отдаётся некоторым довольно влиятельным субнациональным единицам в ущерб менее влиятельным. Делегирование полномочий может быть очень важно для некоторых субнациональных единиц, способных влиять на правительственных лидеров, поскольку это предоставляет некоторым влиятельным территориальным единицам большую степень политической автономии.
В-третьих, государственные лидеры могут быть не в состоянии противодействовать или вновь возложить на себя полномочия субнациональных или супранациональных единиц из-за высокой стоимости институционального переустройства и деконструкции сложившихся уже социальных и экономических взаимоотношений, по сути являясь заложниками уже сложившейся политики .
В экономическом плане активная роль регионов может способствовать улучшению благосостояния страны в целом. Это подтверждается концепцией сравнительного преимущества, разработанной М. Портером. По его мнению, единственным значимым критерием конкурентоспособности на национальном уровне является национальная производительность, и в определенных отраслях государство может добиться сравнительного преимущества через процесс локализации: "На практике привязанность к определенной географической территории играет большую роль в конкурентоспособности, поскольку критическая масса взаимосвязанных отраслей промышленности и институтов, от поставщиков до университетов и правительственных структур, способствует успеху в определенной области"163. В этой связи он рекомендовал центральному правительству поддерживать региональные инициативы, которые способствуют улучшению кластерных активов, таких как капитал, труд, земля, материальная и человеческая инфраструктура.
Идеи теоретиков-экономистов находят все больше одобрения со стороны правительственных структур. "В Вашингтоне, — говорится в одном из исследований, — преобладает концепция, которая, в основном, выражается в понимании бюджетной необходимости такой активности штатов"164, поскольку внешнеэкономическая деятельность справедливо рассматривается всеми как один из важных источников получения доходов в казну. Внешнеторговая экспансия американских штатов и канадских провинций помогает сократить дефицит в торговом балансе, соответственно, США и Канады165, а вся их внешнеэкономическая деятельность в целом способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики. По мнению некоторых зарубежных исследователей, интеграция экономик в единое мировое хозяйство объективно повышает роль субъектов федераций в определении внешней стратегии федеративных государств. Так, Дж.Клайн считает, что "интеграция экономики США с независимой глобальной системой диктует то, что в иностранных делах влияние нецентральных правительств будет возрастать; и структура федеральной системы гарантирует влияние там, где внешние отношения и внутренние интересы переплетаются".
Историческое развитие Бельгии и структура современной Бельгийской федерации как проявление этнолингвистического раскола
Одним из ярких примеров для анализа структурных возможностей парадипломатии и ее последствий для согласованности внешних связей федерации является парадипломатия Фландрии, одного из самых активных не только бельгийских, но и западноевропейских регионов в международных отношениях.216 В документе о направлениях внешней политики на 2004-2009 гг.217 Фландрия заявляет о своём видении внешней политики и политики развития, а также их миссии. Суть роли Фландрии в международном контексте можно сформулировать следующим образом: "Фландрия имеет стремление внести свой вклад в развитие открытого и процветающего федеративного государства - в развитие Европы, направленное на строительство, начиная с нижнего уровня, справедливого, мирного и процветающего международного сообщества. Для того чтобы продвигать Фламандские интересы и вносить вклад во всемирное устойчивое развитие, Фландрия будет активно участвовать в европейских и международных событиях структурированным образом и в духе солидарности. Фландрия будет руководствоваться универсальными фундаментальными ценностями и правами человека в своих международных действиях" . Миссия фламандской внешней политики выглядит в этом документе таким образом: "Фламандская внешняя политика и политика развития призваны завоевать место для Фландрии на карте мира и принести мир во Фландрию. Участвуя в принятии решений на европейском уровне и развивая двусторонние и многосторонние отношения, Фландрия будет активно приобщаться к процессу международного принятия решений и другим формам сотрудничества в международном сообществе".
Безусловно, подобное определение своего места и роли в международных отношениях, трактуемых столь широко и выраженных такими терминами, как "фламандские интересы", "внешняя политика Фландрии", "миссия" и "видение внешней политики Фландрии", создает впечатление, что мы имеем дело не просто с субъектом федерации, а с национальным государством. Без знания исторических, конституционных и лингвистических особенностей государственного устройства Бельгии можно заключить, что подобные заявления придают Фландрии образ сепаратистски настроенного региона, который своими действиями пытается обойти бельгийский государственный уровень и привести к полному распаду страны. Это точка зрения достаточно широко распространена в странах Северной Европы - постоянных партнерах Бельгии220. Насколько этот тезис справедлив и является ли парадипломатия Фландрии параллельной, дополняющей или конкурирующей с дипломатией Бельгии? На подобные вопросы можно получить исчерпывающие ответы, проанализировав исторические особенности развития Бельгийского государства, его раскол по этнолингвистической, религиозной и экономической линиям, приведший к современной модели федеративного устройства и распределению полномочий.
Понимание легитимности полномочий Фландрии в международной деятельности и характера ее парадипломатии невозможно без знакомства с национально-территориальным устройством Бельгии, сложившимся в результате длительного процесса федерализации. История развития Бельгийского государства - это пример того, насколько сильно национальные противоречия и формирование региональных идентичностей могут повлиять на формирование модели государственного устройства. Менее чем за два века Бельгия прошла путь от классической формы унитаризма к федерализму центробежного и асимметричного характера с небывало широкими полномочиями для своих субъектов. В год своего создания, 1830, Бельгия представляла собой унитарное государство с господствующим классом франкоязычной элиты и политически и экономически бесправным нидерландоязычным населением. Кроме раскола страны на две главные языковые группы, развитие страны также определяли еще два раскола: религиозное/светское, собственники/рабочие . Религиозный конфликт был особенно выражен в XIX веке, классовые противоречия существовали до начала 60-х гг. XX в. И только лингвистический конфликт является до сих пор доминирующим в отношениях между двумя языковыми группами страны. История этого конфликта позволяет понять постепенную фрагментацию национальной идентичности и появление федерализма в Бельгии.
Как установили социологи и историки, до получения независимости Бельгией в 1830 г. и на протяжении всего XIX века термины "фламандцы" и "валлоны" как две отличные языковые группы с разной идентичностью не были распространенными категориями . Тогда, в период основания своей государственности, Бельгия была сильным унитарным государством с ярко выраженной общенациональной идентичностью с фактически единственным государственным языком - французским, языком господствующего класса. Фландрии в ее современном виде, понимаемой как политическая, административная и культурная общность, просто не существовало. Она была разделена на провинции, которые были наделены большой степенью независимости, имели разный уровень экономического развития и торговых связей и говорили на разных, иногда совершенно непонятных друг для друга диалектах, сформированных под влиянием нидерландского языка. Владение языком также определяло и принадлежность к социальному классу. Бельгийская элита была, в основном, только франкоязычной, нидерландская элита была всегда двуязычной. Фламандцы, желавшие повысить свой социальный статус, в поисках работы мигрировали в промышленные центры Валлонии и Брюссель и полностью становились частью французской культуры. Нидерландский язык стал все более ассоциироваться с фермерами и рабочими крупных промышленных центров .
Однако с развитием индустриализации в северной части страны возник новый социальный слой — мелкая буржуазия, состоящая из руководителей местного самоуправления, священников, интеллигенции, студентов, которые стали противодействовать языковому униформизму. Их борьба за лингвистическое равенство, прежде всего во Фландрии и на национальном уровне, послужила главной движущей силой для формирования фламандской идентичности.
