Содержание к диссертации
Введение
1. Местное самоуправление как проблема политической науки: теоретико-методологический аспект 19-54
1.1. Местное самоуправление в системе социально-политических институтов общества 19-32
1.2. Современные концепции и модели местного самоуправления 33-54
2. Процесс институализации местного самоуправления постсоциалистических политических системах 55-100
2.1. Становление института местного самоуправления как составляющая процесса демократизации 55-72
2.2. Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах: предпосылки,основные направления и проблемы 73-100 *
3. Основные направления деятельности органов местного самоуправления и проблемы взаимоотношений с населением 101-137
3.1. Основные направления деятельности местной власти в рамках реформы местного самоуправления 101-115
3.2. Формы участия населения в местном самоуправлении и проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением 116-137
Заключение 138-148
Библиографический список 149-161
Приложения
- Местное самоуправление в системе социально-политических институтов общества
- Становление института местного самоуправления как составляющая процесса демократизации
- Основные направления деятельности местной власти в рамках реформы местного самоуправления
Введение к работе
Исследование проблем становления демократии в постсоциалистических государствах является одним из сложных направлений для тех, кто изучает трансформирующиеся политические системы. При всей специфике и особенностях этого процесса в отдельных постсоциалистических странах, существует единый комплекс задач и направлений, направленных на решение проблем, стоящих перед всеми переходными политическими системами. За прошедшее десятилетие процесс политических изменений в странах Центральной и Восточной Европы (в дальнейшем ЦВЕ) и России включил в себя трансформацию прежней тоталитарной политической системы, создание новых политических структур, выработку демократических механизмов и процедур. Основным направлением политической трансформации стало формирование демократического правового государства. Уже в период начального этапа реформирования эти страны различались по объёму изменений, масштабам, темпам и методам проведения реформ. Существуют определённые особенности процесса демократизации в этих государствах, обусловленные целым рядом факторов (историческими особенностями развития каждого государства, экономическими, социальными, политическими предпосылками, предшествовавшими процессу трансформаций, предпринятыми в начале преобразований шагами, геополитическим фактором, а также социокультурными особенностями каждой из стран).
Изучение различных аспектов опыта демократического транзита в странах ЦВЕ представляет интерес с точки зрения выработки новых подходов к исследованию проблем переходного периода. Опыт постсоциалистических политических систем характеризуется синхронностью политических процессов в различных странах. Это позволяет вести речь о субрегиональной специфике и взаимообусловленности внутренних политических процессов в отдельных государствах.
Политические трансформации в странах ЦВЕ заслуживают пристального внимания в свете становления российской демократии, т.к. они имеют общий с Россией тоталитарный опыт, сталкиваются с похожими проблемами переходного периода, демонстрируют различные подходы к решению этих проблем. Так, полезным может быть не только опыт западных демократий, но и опыт реформ наших ближайших соседей. Выбор Польши и Венгрии в качестве стран для сравнения с Россией обусловлен более успешным становлением институтов
4 демократии, более выгодным экономическим положением, а, следовательно, такой опыт может представлять интерес и быть полезным для России в процессе демократизации. Венгрия является успешно завершённым демократическим транзитом, страной, где реформа местного самоуправления проходит так же в целом успешно, хотя и с некоторыми проблемами. В польском варианте пока успешный переход до конца не завершён на общенациональном уровне, но он представляет интерес с точки зрения этапов и определённых успехов реформы местного самоуправления. В России процесс трансформаций сталкивается с большими трудностями, и реформу местного самоуправления нельзя назвать успешной. Тем не менее, всем трём странам приходится решать похожие проблемы. Следовательно, выбор Венгрии и Польши и России обусловлен разными стадиями трансформаций в них, а так же различиями в проведении реформ местного самоуправления в этих странах.
Один из важнейших элементов демократического транзита - установление новой демократической муниципальной системы. Реформа местного самоуправления - важная часть трансформации политической системы, один из основных элементов политических перемен, а также условие экономического и социального развития в странах ЦВЕ и России. Среди употребляемых исследователями формальных показателей степени демократичности политической системы, уровень развития местного самоуправления занимает одно из основных мест. Реформа местного самоуправления в постсоциалистических странах преобразует в целом всю систему властных отношений и может послужить мощнейшим источником положительных изменений в целом. Местное самоуправление представляет собой пограничный институт между гражданами и государством, оно способствует формированию и развитию гражданского общества, которое является фундаментальной основой консолидированной демократии. Поэтому процессы общих трансформаций закономерным образом должны сопровождаются развитием местного самоуправления. Успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе, учёте всего комплекса правовых, организационных, политических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на процесс реформирования и взаимосвязи с государством и гражданами.
В РФ проблема реформирования системы местного самоуправления сейчас особо актуальна. По словам Президента РФ В.В.Путина: "...от того насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация
5 судят о дееспособности всего государства в целом. ...Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые короткие сроки."1 В настоящее время начала реализовываться новая концепция реформы местного самоуправления с принятием пересмотренной редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которая предусматривает укрепление местного самоуправления по двум направлениям: первое - это формирование и функционирование местной власти на всей территории страны; второе - четкое определение полномочий муниципалитетов, с передачей необходимых для выполнения средств 1 и их ^ отделение от полномочий других уровней власти. Успешное реформирование и становление института местного самоуправления приобретает особое социально-политическое значение.
Актуальность данного исследования связана также с тем, что эффективное развитие института местного самоуправления в трансформирующейся политической системе, несомненно, способствует политической социализации граждан, формированию политических ценностей, т.к. на нижнем уровне власти, наиболее приближенном и понятном гражданам, легче донести людям ценности демократии. Это, в свою очередь, формирует и развивает демократическую ' политическую культуру, которая является неотъемлемой частью консолидированной демократии.
Большое количество исследований было посвящено трансформациям и переходам от старых режимов к новым в посткоммунистической Европе. Однако все они касались, в основном, переходных процессов на национальном уровне. В v отечественной политической науке практически нет работ, посвященных сравнительному изучению опыта становления местного самоуправления в бывших странах соцлагеря. Но изменения на национальном уровне не могут быть полностью осознаны без учёта изменений на местном уровне. Значимость и актуальность поставленной в данном диссертационном исследовании темы определяется обращением к опыту реформирования местного самоуправления стран ЦВЕ.
Степень научной разработанности проблемы.
Совокупность взглядов и исследований по изучению местного самоуправления позволяет говорить о многогранности этого явления. Этот
1 Российская газета 2001. 28 февраля.
феномен изучается политологами, социологами, историками, экономистами, психологами и другими учёными, что свидетельствует о междисциплинарности предмета исследования. Об этом можно судить по количеству дисциплин, по которым защищались диссертации, с тематикой, касающейся местного самоуправления: с 1995 по 1999 года были защищены диссертации с данной тематикой по 9 научным направлениям (история, экономика, юриспруденция, социология, политология, философия, информатика, вычислительная техника и управление, культурология и психология). Причём, по количеству работ (из 313) за данный период преобладают: историческое и экономическое направления и юриспруденция.1
Анализ политических аспектов местного самоуправления требует изучения не только литературы политологического характера. Необходимо знакомство с исследованиями, рассматривающими как проблему местного самоуправления в целом, так и отдельных её аспектов (социологических, исторических, правовых и
ДР-)-
Информационный поток по проблемам местного самоуправления в настоящее время достаточно велик, особенно это касается последних лет. В общем исследовательском поле могут быть выделены следующие составляющие.
Исходные теоретические концепции местного самоуправления можно найти в работах таких зарубежных исследователей как А.де Токвиль, В. Остром, Л.Штейн и др., а также в работах таких отечественных авторов как: А.Васильчиков, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Л.Велихов.3 В этих работах закладываются основные подходы в понимании сущности местного самоуправления, выделяются теории и модели.
Обзор современных западных теорий представлен в работах Дж.Стюарта, Дж.Стокера, О.Оффердала, Г.Штадлера и У.Гелена, Г.И.Грибановой.4 Эти
Ждановский A.M. Проблемы местного самоуправления в диссертационных исследованиях второй половины 1990-х гтУ/Проблемы формирования современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной: Материалы научно-практической конференции. Краснодар, 2001.
2 Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1992; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908; Штейн Л.
Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии,
Германии. СПб., 1874; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся
общество. М., 1993; Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. № 4.
3 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. - СПб. - 1872; Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. - СПб., 1868.
- T.2; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: сб. ст. - СПб., 1902; Чичерин Б.Н. О
народном представительстве. - М., 1899; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общие учения о городе,
его управлении, финансах и методах хозяйства. М-Л., 1928.
4 Rethinking Local Democracy/Ed. by D. King, G.Stoker. L., 1996; Stewart J. Local Government Today (an Observer's
View). Luton, Bedfodshire, 1995; Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном
самоуправлении // Полис. 1998. №1; Гелен Фон У., Штадлер Г. Германия: местные органы власти в поисках
7 исследователи вырабатывают основные направления современного понимания местного самоуправления, изучая новые концепции местного самоуправления, а так же тенденции их соединения. В отечественной науке эти подходы мало изучены, в связи с чем остаются не охваченными некоторые современные у концепции сущности местного самоуправления.
После 1920 г. в отечественной науке длительное время господствовала концепция, согласно которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Такой подход был закреплён в работах В.И.Ленина1, который обосновывал концепцию "приводных ремней", необходимость существования Советов для лучшего проведения политики партии в жизнь, на основе принципа демократического централизма, а также отрицал разделение властей. Теоретиком и идеологом советского строительства и самоуправления стал Л.М.Каганович2, который рассматривал Советы как составную часть государственного аппарата. В дальнейшем все работы, так или иначе затрагивающие тематику самоуправления, придерживались общепринятого подхода и занимались исследованием местного самоуправления в рамках общего государственного управления.
С середины 1990-х гг. начинается новый этап в исследовании местного самоуправления, который отмечается появлением в отечественной науке работ, посвященных проблемам местного самоуправления (например: Н.А. Емельянов, СВ. Вобленко, Л.В.Гильченко, Т.М. Говорёнкова, Незнамова Е.А.;Митрохин С. С.
И др.)3-
Весьма многочисленна литература по общим теоретико-методологическим
основам местного самоуправления (А.А. Замотаев, В.И. Васильев, И.И.
Овчинников, Г.В.Барабашев и др.4). В этих работах рассматриваются основные
категории, теоретические и методологические подходы изучения данного явления.
эффективного управления //Проблемы теории и практики управления. 1995. №5; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998. 1 См. например: Ленин В.И. Детская болезнь "левизны" в коммунизме. М., 1983. 1 Говорёнкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.,1999 С. 20-22.
3 Вобленко С, Говорёнкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей // Городское управление.
1997. № 8; Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Городское управление. 1998.
№ 1; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001, Гильченко Л.В. Становление
местного самоуправления в России// Городское управление. 1996. № 1. Емельянов Н.А. Местное
самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.-Тула, 1997.
4 Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. Барабашев Г.В. Местное
самоуправление. М., 1996; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. №
И.
Отмечается интерес к российскому историческому наследию, например в работах Лаптевой Л.Е., Емельянова Н.А. Савельевой И.Г. и др.1 Эти исследователи ' занимаются изучением российского исторического опыта, этапов развития системы местного самоуправления, многообразия исторических форм местного самоуправления.
Правовые аспекты рассматривают такие авторы как В.И. Фадеев, А.Г. Гладышев, О.Е.Кутафин, А.И. Медведев и др.,2 финансово - экономической основой местного самоуправления занимаются Е.И.Колюшин, Т.Т.Авдеева, Ю.В.Филиппов и др.3, социальные аспекты рассматриваются в работах А.Г.Гладышева, Е.В.Лукьяновой, В.И.Филенко и др4. Политические аспекты представлены в трудах Н.А.Емельянова, Е.А.Юшиной, А.Н.Широкова, О.В. Будовской, Л.И.Антоновой, Л.А.Асеева и др.5, рассматривающих местное самоуправление как политический институт. Изучение социальных и политических аспектов местного самоуправления существенно расширило исследовательское поле, ограниченное ранее экономическими, юридическими и историческими направлениями.
В ряде работ исследуют эволюцию теории и практики самоуправления в период реформ (см. работы Г.Г.Подовжней, Е.Ю.Дорошевой, Т.А.Портновой и
1 Лаптева Л.Е. Земские учереждения в России. М., 1993; Емельянов НА. Местное самоуправление в России:
генезис и тенденции развития. Москва-Тула, 1997; Савельева И.Г. Современный этап развития местного
самоуправления в России с учетом мирового и отечественного опыта: Автореф. дис. .. .канд. историч. наук.
СПб., 2001.
2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Гладышев А.Г.
Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Медведев А.И. Местное самоуправление в условиях
формирования гражданского общества и правового государства: Автореф. ...дис. канд. юрид. наук. Волгоград,
2000; Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России: историко-правовое
исследование: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Самара, 2000.
3 Колюшин Е.И.О праве муниципальной собственности // Журнал российского права, 1997. № 9; Кулагин А.
Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Проблемы теории и
практики управления. 1994 № 3; Авдеева T.T. Экономическое развитие местного сообщества: методология и
технология. Краснодар, 2001; Авдеева ТТ., Филиппов Ю.В. Основы развития местного хозяйства: Учеб. - М.,
2000 и др.
4 Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Филенко В.И.
Социальное партнёрство как взаимодействие органов муниципальной власти и местного самоуправления:
Автореф. ... дис. канд. социол. наук. М., 2000; Лукьянова Е.В. Становление муниципальной демократии в
России (социологический аспект): Дис. ...канд. социол. наук. Саратов, 1999 и др.
5 Парадиз АЛ. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов,
1994. Емельянов Н.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические
аспекты и особенности его становления в России: Дис. ... канд.полит.наук. М., 1996; Юшина Е.А. Становление
местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дис. ... канд.
полит, наук. М., 1998; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе в современной России:
Автореф. ... дис. канд. полит.наук М., 1998; Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации
( политологический анализ формирования и оптимизации деятельности): Автореф. дис. ...канд. полит, наук.
Орёл, 1999; Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского
общества ( политологический анализ): Автореф. ...канд. полит, наук. Орёл, 2001; Антонова Л.И. Политические
аспекты местного самоуправления : Автореф. ... канд полит наук. СПб., 2001; Асеев Л.А. Политические
аспекты местного самоуправления // Политическое управление. М. 1998.
др.) , при этом многие работы затрагивают частные аспекты развития местного самоуправления в российских регионах (Ш.К.Шахов,С.Н.Болынаков и др.).2 Модели местного самоуправления рассматриваются многими авторами: Е.Г.Анимицей, А.Т.Тертышным, А.И.Черкасовым и др.3 При этом немногие отечественные исследователи обращаются к существующим в западной науке классификациям моделей П.Пейджа, М. Голдсмита, Дж. Хессе, Л.Шарпа4, среди них выделяется работа Г.И. Грибановой5.
Е.Г.Антипьев, Н.И. Захаров, А.В. Шишигин, И. Мерсиянова, В. Редюхин, занимаются проблемами взаимодействия местной - власти и населения местных сообществ6.
Поскольку местное самоуправление рассматривается как часть демократизации, то необходимо обращение к трудам зарубежных исследователей (А.Пшеворского, Л.Даймонда, Д.Растоу, С.Хантингтона, Х.Линца, А.Степана),7 занимающихся теоретическими аспектами демократизации в странах ЦВЕ, проблемами демократических транзитов, исследующих общий процесс реформирования политических систем постсоциалистических стран. Из российских авторов эти проблемы исследуют А.Ю. Мельвиль, И.Н.Тарасов,
О.Г.Харитонова, и др. Есть целый ряд работ посвященных западному опыту
Подовжняя ГГ. Реформа местной власти в России: проблемы самоуправления и демократии. Автореф. ... дис. канд. политич. Наук. Уфа, 1998. Дорошева Е.Ю. Развитие местного самоуправления и российская реформа (полит.аспекты): Автореф. ...дис. канд. полит, наук. М., 1999 и др; Портнова Т.А. Местное самоуправление в
словиях реформирования современной России: Автореф. ...дис. канд. полит, наук. М., 2001.
Шахов Ш.К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность: Автореф. ...дис. канд полит, наук. М., 1998; Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте РФ: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Автореф. .. .дис. канд полит, наук. СПб, 2001 и др.
3 Анимица Е.Г., Тертышный A.T. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Грибанова Г.И. Местное
самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998.
4 Central and Local Relations(a Comparative Analysis of West European Unitary Staes / Ed. by E.C. Page, M.J.
Goldsmith. London, Newbury Park, Beverly Hills, New Delhi, 1987. Localism and Centralism ( The Political and Legal
Basis of Local Self-Government) I Ed. by E. C. Page. Oxford, 1988.
5 Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных
аспектов. СПб., 1998.
6 Антипьев А.Г., Захаров Н.И., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально-политический институт
гражданского общества. Пермь, 1999. Мерсиянова И. Реструктуризация общественных отношений в системе
местного самоуправления // Городское управление 2000 № 9; Лапина Г., Леонова И., Редюхин В. Местные
сообщества и органы муниципального управления - понять, чтобы взаимодействовать // Городское управление,
2000. № 8; Павлов С. Организация деятельности органов местного самоуправления в сфере общественных
связей. // Городское управление. 2001. № 9;
7 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и
Латинской Америке. М., 1999; Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели// Полис.
1996. № 5. МеркельВ., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис.
2002. № 1-2; Даймонд Л. Прошла ли "третья волна" демократизации // Полис 1999. № 1; Хантингтон С.
Столкновение цивилизаций // Полис, 1995 № 1; Пойсс У. Модели конституционального развития и перемены в
Восточной Европе. // Полис. 1996. № 4. Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic ransition and Consolidation:
Southern Europe, South America, a Post-communist Europe. Baltimore, 1996.
8 Славина-Шкретова Н.Б. Политическая модернизация: теоретико-методологический аспект: Автореф.
...дис.кан.полит.наук. М., 2001; Тарасов И.Н. Институциональный процесс посткоммунистической
10 местного самоуправления, в том числе сравнительные исследования1. Но на сегодняшнее время большим пробелом в отечественной науке является то, что исследователи практически не обращаются к опыту реформирования местного самоуправления в ЦВЕ. Поэтому особую ценность приобрели материалы исследований зарубежных авторов, изучающих проблемы реформирования местного самоуправления в странах демократического транзита2. Таким образом, это исследование может способствовать развитию нового направления как в изучении проблем местного самоуправления в ранее не изучавшихся странах, так и перенесению фокуса исследования с общенационального уровня на уровень местного самоуправления и установления их взаимосвязи в процессе демократизации политических систем.
Объектом исследования является местное самоуправление в условиях демократизации.
Предметом исследования-содержание и проблемы реформы местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем России, Венгрии и Польши.
Цель - выявление основных закономерностей (общих и особенных), а также проблем, связанных с процессом реформирования местного самоуправления как политического института на примере России, Венгрии и Польши. Для реализации этой цели ставятся следующие задачи:
- проанализировать современные концепции местного самоуправления;
демократизации в странах Восточной Европы: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 2001. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М., 1999; Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам. // Полис. 1998 № 2; Харитонова О.Г. Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзитологических моделей). // Полис. 1996. №5. Ванштейн Г.И. Посткоммунистичекое развитие глазами западной политологии // МэиМО, 1997, № 8-9; Десять лет системной трансформации в странах ЦВЕ и в России // Власть. 2000 № 2.
1 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Грибанова Г.И. Местное
самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социальных аспектов. СПб., 1998. Песков
Ю.А. Сравнительный анализ опыта местного самоуправления в странах Запада и России: Автореф. ...канд.
полит, наук. М., 2001.
2 Local Government in Eastern Europe: Establishing Democracy at the Grassroots / Ed/ by A Coulson. Brookfield,
1995. Decentralization: Experiments and Reforms I Ed. by T.M.Horvath. Budapest; 2000. Events and Changes. The
First Steps of Local Transition in East-Central Europe / Ed. G. Peteri. Budapest, 1991 Local Democracy and The
Processes of Transformation in East-Central Europe./ Ed. by H. Baldersheim, M. Illner, A. Offerdal, L.Rose. Colorado;
1996. The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia. (Historical and Post-communist
Developments)./ Ed. by O. Iepa. Keisuisha, 2000; The Re-emergence of Leal self-government in Central Europe: The
First Experience./Ed. by I. Elander, M. GustafssonV/Report From the Conference: Local Self-government in a
Comparative Perspective 1991; Local Government in the CEE and CIS, 1994: an Anthology of Descriptive Papers.
Budapest, 1994; Smith B.C. Local Government and the Transition to Democracy: a Review Article II Public
Administration and Development. 1998. Dev. 18.
изучить политическую составляющую системы местного самоуправления, исследовать местное самоуправление как политический институт;
выявить и проанализировать взаимосвязь политических аспектов реформы местного самоуправления с процессом демократизации в посткоммунистических политических системах;
выявить и охарактеризовать закономерности институализации местного самоуправления, а также роль государства в этом процессе;
проанализировать и оценить степень эффективности деятельности органов местного самоуправления по реализации политических функций; исследовать закреплённые в законодательстве формы политического
участия граждан в местном самоуправлении, практику их использования,
а так же проанализировать проблемы взаимодействия органов местного
самоуправления с гражданами в посткоммунистических политических
системах.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1989 по 2001
гг. Определение первой даты связано с тем, что в рассматриваемых странах в
1989-1990ых гг. начался процесс трансформаций. Выбор 2001 г. в качестве
окончания исследуемого периода обусловлен завершением начального этапа
реформирования института местного самоуправления (формированием
нормативной базы, территориальной и организационной основ) и началом нового
этапа дальнейшего закрепления демократических институтов местного
самоуправления в Венгрии и Польше, а также формированием вертикали
исполнительной власти и совершенствованием законодательства и
институциональных основ местного самоуправления в России.
Теоретико-методологическая база. В определении роли и места местного самоуправления в системе вертикального разделения властей в политической системе использовались современные теоретические и методологические концепции местного самоуправления.
За основу понимания местного самоуправления как части политической системы автором была взята дуалистическая концепция (П.Саундерс, А.Косон), которая определяет двойственный характер местного самоуправления: самостоятельность в местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне. В этой концепции мы можем наблюдать специфическое разделении государственных и политических функций управления между общенациональными и местными органами власти. Она
12 отвергает идею отделения местного самоуправления от общегосударственного управления. Таким образом, местное самоуправление является нижним уровнем в системе вертикального разделения публичной власти. Но в целом, автор придерживается мнения, что на современном этапе развития местного самоуправления, следует использовать подход, синтезирующий сильные моменты различных современных концепций.
В качестве базовых классификаций моделей местного самоуправления нами использовались модель британских исследователей Дж. Хессе и Л. Шарпа, которые выделили три группы местного самоуправления: франко-группу, англо-группу, северо и центрально-европейскую группу. Так же нами использовалась типология моделей, принятая в отечественной науке: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская модели местного самоуправления (А.И.Черкасов, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный и др. авторы).
В работе используется модель "полиархической демократии", предложенная Р. Далем. Следуя в общем русле плюралистической модели демократии она более подробно рассматривает вопросы, связанные с набором условий, определяющих реальную демократию, в противоположность формальной. Демократия, согласно Р.Далю, является идеальным типом политической системы, а полиархия характеризует реальный тип, представляя собой отображение некоторого уровня реализации идеального типа. Полиархия ограничивается наиболее общими институциональными требованиящдемократии.
Теоретико-методологической базой для исследования переходных процессов в рассматриваемых странах послужила теория политической модернизации, которая, в отличие от общей теории модернизации, учитывает национальную форму модернизации и полагает, что характер преобразований детерминируется социокультурными факторами. Трансформация может осуществляться только при условии изменения ценностных ориентации у широких слоев населения. В целом, научные подходы к пониманию переходных обществ стали более разносторонними и исключающими односторонний подход стремления к идеалу западного общества. Концепция демократизации характеризует переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации. Автор разделяет мнение А.Ю. Мельвиля, Х.Линца и А.Степана1, что расширительное
1 Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М., 1999; Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe. Baltimor, 1996.
13 использование понятия "демократизация" для характеристики трансформаций, связанных с переходом к демократии, далеко не всегда оправданно, т.к. процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной консолидированной демократии. Поэтому целесообразней использовать понятие "демократический транзит", которое указывает на то, что демократизация представляет собой процесс с неопределёнными результатами, т.е. не предполагает обязательный переход к демократии. Исследователи, предложившие использование термина "демократический транзит", выделяют демократизацию (демократический переход) как процесс появления демократических институтов и практик, "завершённый демократический транзит", предполагающий формальное закрепление всех демократических правил и процедур, а так же консолидацию демократии, предполагающую укоренение демократических институтов, процедур и ценностей в трансформирующемся обществе. Такой подход используется нами в работе для обоснования выбора трёх стран (Венгрии, Польши и России), так как все они находятся на разных уровнях развития демократизации, и именно поэтому представляют интерес для сравнения.
В работе используются классификации переходных режимов: классификация Л. Даймонда2: либеральные демократии, электоральные демократии и псевдодемократии, а также классификация "дефектных демократий" В.Меркеля и А.Круассана.3
Процесс становления местного самоуправления в постсоциалистических политических системах исследуется как комплексная проблема политической науки. При таком подходе необходимо применение широкого спектра методов исследования. Многообразие системы местного самоуправления, включающей различные аспекты: политические, экономические, правовые, социальные и др., предполагает использование системного подхода. Местное самоуправление мы рассматриваем в качестве политического института, с определённой структурой, отношениями, существующими между отдельными элементами этой структуры, регулируемые определёнными нормами и осуществляемые через специальные процедуры (выборы, референдумы и т.д.). Главной функцией этого института является организация власти и управления на низовом уровне. В работе использовался структурно-функциональный метод, предполагающий изучение скоординированного взаимодействия элементов общей структуры и выполнение
2 Даймонд Л. Прошла ли "третья волна" демократизации // Полис 1999. № 1;
3 МеркельВ., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис. 2002. №
1-2:
14 этими элементами определённых функций в рамках общей системы. Функции каждой из структур имеют существенное значение в деятельности всего института.
Основным методом исследования является компаративный. Реформа местного самоуправления в посткоммунистических политических системах -главный объект сравнения в нашей работе. За основу компаративного анализа реформы местного самоуправления в рассматриваемых странах автор берёт следующие критерии: сравнение этапов и основных направлений процесса институализации этого института, степень успешности процесса институализации, измеряемая уровнем местной автономии, степенью эффективности основных направлений деятельности органов местного самоуправления, а так же сравнение местной демократии путём выявления форм участия населения в местном самоуправлении и проблем взаимодействия местной власти с гражданами местных сообществ.
Кроме этого, нами используется сравнительно-исторический метод. Он позволил сравнить исторические предпосылки развития местного самоуправления в рассматриваемых странах, а также сравнительно-правовой метод.
В диссертации использовались такие эмпирические методы как анализ статистических данных (Евростата, Центральной избирательной комиссии), данных социологических исследований Московского общественного научного фонда; Института социальных исследований и проектов; Фонда "Общественное мнение", экспертный опрос, проведённый в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г. в Краснодарском крае (в котором автор принимала участие), данные социологических опросов, проведённых в Венгрии и Польше в рамках отдельных исследовательских проектов Институтом "Открытое общество" при Центрально-Европейском университете и другие исследования.
Источниковая база. При написании работы использовались правовые источники: Европейская хартия местного самоуправления, конституции Венгрии Польши и России, законы о местном самоуправлении рассматриваемых стран, был также изучен ряд отечественных законодательных и нормативных документов, в которых определены основополагающие принципы формирования системы местного самоуправления в РФ. В работе использовались доклады Комитета по местной и региональной демократии Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по мониторингу ситуации реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах. В
15 источниковую базу диссертационного исследования вошли статистические данные (Евростата, Центральной избирательной комиссии РФ), база данных проекта Центрально-Европейского Университета "Managing Multiethnic Communities", результаты социологических исследований Фонда "Общественное мнение", Всероссийского центра изучения общественного мнения, Московского общественного научного фонда и др. Источником первичной информации был экспертный опрос 100 лидеров местных сообществ, проведённый кафедрой политологии и политического управления КубГу, в рамках исследовательского проекта "Политические лидеры местных сообществ" в 2000 г.
Научная новизна исследования заключается в том, что в ней:
проанализированы новейшие теоретические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и выявлена общая тенденция к объединению отдельных положений современных концепций;
проведён сравнительный анализ различных классификаций моделей местного самоуправления;
обоснована важность и влияние становления института местного самоуправления на консолидацию демократии в условиях демократизации переходных политических систем стран Центральной и Восточной Европы и России;
выявлено общее и особенное в содержании процесса реформы местного самоуправления в постсоциалистических политических системах (Венгрии, Польше, России), выделены основные проблемы реформирования системы местного самоуправления в рассматриваемых странах;
проведён сравнительный анализ функций местного самоуправления в рассматриваемых странах, исследованы формы участия населения в местном самоуправлении, опыт и проблемы взаимодействия местной власти и граждан, исследован уровень доверия местной власти со стороны членов местных сообществ;
сформулирован ряд практических рекомендаций по осуществлению взаимодействия органов местного самоуправления и населения в РФ.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется новизной исследования, состоит в том, что все изложенные в ней положения, идеи и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения реформирования института местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве. Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и
проведении семинарских занятий на факультете управления КубГУ по курсам "Политология", "Сравнительная политология", "Введение в теорию и историю местного самоуправления", "Муниципальное управление и местное самоуправление", в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей.
Положения, выносимые на защиту:
Местное самоуправление - это система, включающая в себя социальную составляющую (люди), ресурсную (природные ресурсы, муниципальная собственность), нормативную, функциональную, институциональную, а также политико-правовые институты, обеспечивающие прямое волеизъявление граждан. В этой системе существуют взаимосвязанные элементы: политические, экономические, правовые, социальные, психологические).
Теоретическая основа понимания сущности местного самоуправления была заложена ещё в ХГХ-начале XX вв. и получила своё дальнейшее развитие в современных западных теориях (локализме, неомарксизме, теории общественного выбора или социального обслуживания, теории дуализма).
Новейшие теоретические концепции синтезируют все современные подходы, соединяя отдельные сильные моменты каждого, что доказывается выработкой нового институционального подхода к сущности местного самоуправления через обоснование концепции "community government" (что означает управление от имени местного сообщества и вместе с ним).
Политическая составляющая местного самоуправления, включающая: властные отношения, политические институты, политическое управление, механизм принятия решений, политические отношения и поведение, отношение людей с институтами власти, политическую культуру местного сообщества, определяет значительную роль местного самоуправления в политической системе. Местное самоуправление как политический институт является организованной системой с определённой структурой, функциями, отношениями между элементами структуры, а также нормами, регулирующими эти отношения.
Становление института местного самоуправления имеет большое значение в период демократического перехода и для дальнейшего развития консолидированной демократии. От уровня развития местного самоуправления и местной демократии зависит степень демократизации
17 всей политической системы. Институт местного самоуправления выполняет важные политические функции: регулятивную, распределительную, коммуникативную, информационную и социализирующую. В процессе реформирования и институализации местного самоуправления в постсоциалистических странах выделяются основные направления: создание нормативно-правовой базы, формирование территориальной, финансовой, организационной основ местного самоуправления, выработка основных принципов распределения полномочий и взаимодействия с государственной властью. Становление института местного самоуправления сталкивается также с общими проблемами, характерными для рассматриваемых стран (фрагментированность территориальной структуры; перераспределение полномочий, часто не соответствующее принципу субсидиарности; напряжённые отношения с государственными органами; низкий уровень автономии местного самоуправления, сложности во взаимоотношениях местной власти с населением местных сообществ). Институализация местного самоуправления и реформирование по основным направлениям в Венгрии и в Польше в целом успешно закончилась. В России пока реформа местного самоуправления не завершена, продолжаются формирование более совершенной нормативной базы, создание эффективных организационных форм, выработка принципов разделения полномочий и распределения ресурсов.
Важными и необходимыми составляющими реформирования местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве являются развитие институтов гражданского общества, повышение инициативы со стороны местного населения, формирование демократических ценностей, т.к. члены местных сообществ - это основные субъекты местного самоуправления. Для эффективного выполнения функций местного самоуправления необходимы механизмы взаимодействия с населением, т.к. многие проблемы в процессе становления местного самоуправления связаны именно с недооценкой роли такого взаимодействия.
Опыт реформирования системы местного самоуправления в условиях демократизации в рассматриваемых странах показывает, что формирование этой системы происходит эффективней, если за основу берётся дуалистический подход, который отвергает идею отделения местного самоуправления от общегосударственного управления, и местное самоуправление рассматривается как нижний уровень в системе
г*
18 вертикального разделения публичной власти и способствует укреплению государства. Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 5 научных публикациях, а также изложены в выступлениях на Всероссийских научных конференциях: "Проблемы формирования современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной" (Агой, 2001 г.), "Личность и бытие" (Краснодар, 2002).
Результаты исследования используются автором в преподавании "Сравнительной политологии", "Введение в теорию и историю местного самоуправления", "Муниципальное управление и местное самоуправление".
Результаты исследования также прошли апробацию в исследовательском проекте Института "Открытое общество": "Политические лидеры местных сообществ" (2001 г.), а также в проектах Центра университетской поддержки развития местных сообществ КубГУ.
Структура диссертации: Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
Местное самоуправление в системе социально-политических институтов общества
Изучение любого социального явления или института предполагает необходимость уточнения сущности понятий, используемых при описании данного явления. Для объяснения сущности института местного самоуправления требуется определение таких категории как "управление", "социальное управление", "самоуправление", "местное управление", "местное самоуправление", "местная власть" и их соотношение.
Управление - специфическая функция организованных систем природы, общества, производственно-технической сферы, обеспечивающая их жизнедеятельность, целенаправленную динамику их развития, реализацию конкретных программ и практических задач1. Для нас представляет интерес скорее не "управление" вообще, а "социальное управление". Социальное управление -сознательная деятельность общественных институтов и отдельных индивидов, направленная на регулирование стихийных и осознанных, объективных и субъективных начал, целесообразное упорядочение общественных отношений . Процесс управления предполагает наличие субъекта управления и объекта управления.
Термин "самоуправление" используется разными науками, и поэтому единого толкования этого термина нет. В кибернетике система считается самоуправляющейся, если она обладает относительной обособленностью от среды и её поведение не полностью детерминировано извне. В этом смысле близким ему по значению является понятие - саморегулирование. В социологии самоуправление рассматривается как участие членов социальной организации в обсуждении, принятии и реализации общих решений. В праве и политологии в широком смысле самоуправление - наличие у какого-либо сообщества определённой автономии и компетенции в решении тех или иных вопросов. Таким образом, "самоорганизация живой и неживой материи - это объективное явление природы и её неотъемлемое свойство. Относительно социальных систем - это фундаментальное свойство проявляется в различных формах, и в том числе - в виде самоорганизующихся, самоуправляемых территориальных сообществ"1. Самоуправление можно рассматривать как один из важнейших видов социального управления. В обществе самоуправление выражается в осуществлении власти и управления народом в целом, а также различными местными сообществами непосредственно и через создаваемые ими представительные органы. В отличие от управления в самоуправлении отсутствуют чётко выраженные объект и субъект управления, таким образом, управляющая система воздействует сама на себя. Самоуправление направленно внутрь себя, с выделением общих целей, мобилизацией внутренних ресурсов и задействованием внешних ресурсов. Самоуправление имеет различные формы: производственное (трудовое) самоуправление; кооперативное; местное самоуправление.
Местное самоуправление - одна из конкретных форм реализации социального управления и принципа самоуправления, осуществляемая населением, проживающим на определённой территории.
Необходимо определить соотношение понятий "местное управление" и "местное самоуправление". Отечественные исследователи чаще всего вкладывают в них разный смысл, пытаясь обозначить их как две различные системы, функционирующие параллельно на местном уровне. Под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные представительные органы. Такой подход некорректен применительно к сравнительным исследованиям. Особенно это касается государств англосаксонской модели, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. "Более правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым"2.
На уровне местного самоуправления могут существовать одновременно и / отделения государственной администрации на местах, и представительные, и v исполнительные органы местного самоуправления. Такая система организации управления совмещает самоуправленческие и государственные начала и позволяет не отделять местное самоуправление от общего механизма государственного управления. А в термине "местное самоуправление" подчёркивается совпадение объекта и субъекта управления самоуправляющейся единицы, возможность местного сообщества самостоятельно решать вопросы локального характера, через соответствующие органы, формируемые членами местного сообщества, населением, проживающим на определённой территории.
Власть является важным компонентом управления вообще, а также местного самоуправления, так как на уровне местной власти существуют субъект-объектные властные отношения, между органами местной власти и населением. В тоже время особенностью реализации этих отношений на уровне местного самоуправления является то, что в данном случае население может выступать в равной степени как объектом, так и субъектом.
Через отношения подчинения власть может реализовывать функции управления: организовывать управленческий процесс, осуществлять контроль. Субъект власти одновременно является субъектом управления. Но нельзя полностью отождествлять управление с властью и сводить управляющее воздействие к принуждению в различных его формах. Управляющая система более динамична, властная более фиксирована. Управление как организационная деятельность - это процесс реализации функционирования власти. Оно является естественной составляющей власти. "Власть не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие"1. Таким образом, органы местного самоуправления, занимающиеся контролем и регуляцией общественной и политической сфер на местном уровне, одновременно являются субъектами власти и управления.
В системе местного самоуправления можно выделить три аспекта: социальный, функциональный, институциональный. Социальный аспект местного самоуправления рассматривает, прежде всего, субъекты местного самоуправления, определяет социальные группы, участвующие в решении местных проблем, которым принадлежит реальная власть в местном сообществе, а также то, в какой степени те или иные социальные группы влияют на действия местных властей. Функциональный аспект местного самоуправления позволяет определить его как один из видов регулятивной деятельности. Институциональный аспект понятия местного самоуправления выражается в анализе этого феномена как политического института.
Становление института местного самоуправления как составляющая процесса демократизации
Изучение проблем переходных политических систем связано с возникновением теории модернизации и, особенно, с теорией политической модернизации, которая описывает переход от традиционных политических систем к современным.
Теории модернизации в 1950-1960-ые гг. рассматривали развитие всех стран и народов как универсальное, т.е. происходящее в одном направлении, имеющее одни и те же стадии и закономерности. Модернизация представлялась как процесс развития в направлении от традиционного общества к современному. В основе этой теории лежали идеи технологического детерминизма, т.е. в основе общественного развития лежит прогресс в экономике и технологии, и, благодаря этому, происходит переход от традиционных ценностей и общественных структур к современным.
Второй этап в развитии теории модернизации, приходится на 1960-1970 гг. Он характеризовался более взвешенными оценками, основанными на разнообразных факторах: политических, социальных, экономических, культурных и т.д. Появилось понимание, отвергающее однозначное противопоставление современности и традиционности.
При разработке путей и методов модернизации перед исследователями вставали такие проблемы как: какую политическую систему нужно создать, чтобы государственная власть, правящие партии и другие политические институты могли наиболее эффективно способствовать экономическому, социальному и культурному прогрессу; какие изменения нужно осуществить в политической системе для внедрения демократических методов управления. Из этих проблемных полей сформировалась концепция политической модернизации, центральной проблемой которой стал анализ политических систем переходного периода от досовременного общества к современному. Таким образом, политическая модернизация связана с формированием и развитием современных политических институтов, практик, а также современных политических структур. В процессе такой модернизации происходит становление новых политических институтов, а так же эволюция, приспособление к изменившимся обстоятельствам существующих.
Среди исследователей, активно занимавшихся теоретическими проблемами политической модернизации и демократизации, следует выделить С.Хантингтона. По его мнению, эволюцию политической модернизации можно разделить на три этапа (три волны согласно С.Хантингтону). Первая волна начинается с распространения демократических принципов в США в XIX в. и до окончания первой мировой войны. Вторая волна соответствует периоду начиная с победы во второй мировой войне до середины 1960-ых гг.
С середины 1980-ых гг. акцент в исследованиях переходных режимов смещается в сторону изучения процессов демократизации, связанней с "третьей волной". г дТТ,- Существуют определённые различия между политической модернизацией и переходом от авторитарных (тоталитарных) систем к демократическим в 1980 - 90-ые гг. Прежде всего, это обусловлено тем, что большинство из таких систем не попадали под категорию традиционных стран с низким уровнем индустриального развития, архаической социальной структурой и т.д. Таким образом, необходимо различать две концепции: концепцию политической модернизации, которая описьгаает процесс перехода от традиционных политических структур к современным, и концепцию демократизации, описывающую проблемы "третьей волны" демократизации1. В данной главе мы будем рассматривать переходные политические системы на основе теории демократизации.
Прежде чем обращаться к понятию "демократизация" следует уточнить современное понимание демократии. Демократия - это сложное и многогранное явление, и, очевидно, не может быть единственного определения, которое бы разделяли все. Термин "демократия" является одним из наиболее распространённых в политологии. Известно, что "демократия" с древнегреческого языка переводится как "народовластие" ("демос" - народ, "кратос" - власть). Но это наиболее общее представление о демократии. Описывая демократию, мы имеем дело с постоянным развитием этого явления, появлением новых принципов, институтов, процедур.
В XX в. утверждается принципиально новый момент в понимании демократии - представление о том, что она не ведёт и не должна вести к единомыслию и всеобщему согласию. Признаётся неизбежность и естественность политических разногласий, трений, противоречий и конфликтов. "Из этого вытекает организационный и идеологический плюрализм современной демократии..."
Широко используется формула демократии Р.Даля, который разделял её на идеальную и реальную. Он выделял следующие критерии идеальной демократии: эффективное участие, равное голосование, понимание, основанное на информативности, осуществление контроля за повесткой дня, включённость в жизнь общества. По его мнению, демократия необходима для избавления от тирании, соблюдения основных прав и свобод, соблюдения свободы личности, самоопределения, моральной автономии, возможности развития личности, защиты основополагающих интерпретаций личности, политического равенства, стремления к миру, процветания и т.д2. Р.Даль отдает себе отчёт в том, что это список идеальных качеств демократии и, что в реальной политической практике, как правило, полный набор этих характеристик отсутствует. Вот перечень минимальных требований, предъявляемых к демократическим странам: свободные, честные, часто проводимые выборы, свобода выражения, альтернативный источник информации, автономия ассоциаций, всеобщие гражданские права3. Такой современный демократический вид правления, с всеобщим избирательным правом в масштабах всей страны, Р.Даль назвал -"полиархией"4.
Основные направления деятельности местной власти в рамках реформы местного самоуправления
В процессе институализации местного самоуправления в постсоциалистических политических системах выявилась значительная роль этого института для становления правового государства и консолидированной демократии, появились новые формы и структуры, формы участия населения в местном самоуправлении и определились новые направления деятельности органов местного самоуправления.
Важными составляющими в процессе реального становления местного самоуправления должны стать: развитие институтов гражданского общества, улучшение качества местной жизни, повышение активности и инициативы со стороны населения, его заинтересованность в самостоятельном решении местных дел, обеспечение комплексного социального, экономического, политического и культурного развития самоуправляющейся территории. В рамках реформирования местного самоуправления в условиях демократизации необходимо также переосмыслить систему функционирования местных органов, определить основные направления деятельности с учётом сложившейся переходной ситуации. В этой связи необходима тщательная разработка принципов, форм и методов деятельности органов местного самоуправления, исследование сущности, объёма и пределов их компетенции.
Население является главным субъектом местного самоуправления и вправе самостоятельно решать местные дела. Таким образом, местное самоуправление должно осуществляться, исходя из интересов населения, и обеспечиваться различными формами контроля со стороны населения.
В целом муниципальная деятельность направлена на удовлетворение потребностей и интересов граждан. Некоторые частные интересы проистекают из факта совместного проживания на общей территории. "Такие совместные интересы принято обозначать термином "публичные" или "общественные"1. Они включают: удовлетворение потребностей, согласование и корректировку интересов, так как они часто вступают в противоречие друг с другом. В данном случае становится необходимым специальный орган, несущий ответственность за эту регулирующую роль.
В советской модели местного самоуправления публичные интересы местного населения при абсолютном господстве государственной собственности сливались с общегосударственными. К числу основных функций, единых для всех советов относились: объединительная функция (полное представительство всех интересов граждан), обеспечение комплексного экономического и социального развития территории, руководство хозяйственной, социальной и культурной сферой, участие в решении общегосударственных задач, контроль за деятельностью нижестоящих органов, обеспечение законности и правопорядка.
Функции первичны по отношению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов. Компетенция - это правовое выражение функций. Функции более стабильны, "так как в них лежит исторически обусловленная природа органов власти"1. Основное различие между компетенцией и функциями состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности органов местного самоуправления, а функции - это определённая часть реального, фактического содержания их работы. "Функцию можно определить как такое отношение части к целому, при котором само существование или какой-либо вид проявления части обеспечивает существование или какую-либо форму проявления целого"2. Функции в местном самоуправлении - это основные направления деятельности органов местного самоуправления. В самом общем виде функции местного самоуправления - это управляющие воздействия населения, органов местного самоуправления на общественные отношения и связи. Их можно разделить на функции системы местного самоуправления в целом и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Содержание функций зависит от многих факторов: от специфики местных сообществ, от особенностей взаимодействия с государственной властью, а так же от форм взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Функции местного самоуправления - это та деятельность, которая определяется нуждами и интересами населения данной территориальной единицы и осуществляется в рамках предоставленной местным властям компетенции.
Перечень функций, осуществляемых местным управлением, очень разнообразен и в каждой стране имеет свои особенности. Такие функции как регулятивная, информационная, социализирующая, коммуникативная и распределительная являются проявлением политической роли местного самоуправления. Важной функцией является выявление приоритетов и интересов сообщества, а так же деятельность по их реализации и поиску приемлемых путей удовлетворения. При этом органы местного самоуправления выполняют роль центра этого сообщества.
В общепринятой практике термин компетенция может иметь два основных значения: это вся установленная законом сфера деятельности местного самоуправления, включая права и обязанности местных властей; только разрешённый законом круг деятельности в сфере муниципального хозяйства, при этом специально предоставленные местному самоуправлению права и принудительно возложенные на него обязанности рассматриваются отдельно.
Совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления составляет объём собственных полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
В законодательствах стран современного мира полномочия местных органов самоуправления подразделяются чаще всего на обязательные и факультативные. К обязательным относятся полномочия, которые имеют общегосударственное значение и исполняться в обязательном порядке. В их число входят: водоснабжение, здравоохранение, общественная безопасность и т.п. Объём обязательных функций может зависеть от численности населения соответствующей территории. Факультативные полномочия обычно реализуются по усмотрению местных органов и в зависимости от финансовых возможностей. Как правило, они связанны с социальными и культурными функциями (содержание библиотек, парков и т.д.). Законодательство ряда стран выделяет делегированные полномочия, которые близки по своему функциональному значению к обязательным полномочиям, передаваемые местным властям вышестоящими властями.
