Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования процесса реформирования государственной службы в постсоциалистических странах
1.1. Государственная служба: понятие, функции, модели 14
1.2. Социально-политические предпосылки реформирования государственной службы в России и Польше 38
Глава 2. Общее и особенное в реформировании государственной службы в России и Польше
2.1. Реформа государственной службы в России: сущность, специфика и перспективы 64
2.2. Государственная служба в Польше: тенденции и проблемы реформирования 98
2.3. Антикоррупционные механизмы в системе государственной службы (опыт России и Польши) ИЗ
Заключение 139
- Государственная служба: понятие, функции, модели
- Реформа государственной службы в России: сущность, специфика и перспективы
- Государственная служба в Польше: тенденции и проблемы реформирования
Введение к работе
Актуальность исследования обуславливается глубокими политическими переменами в России и странах Центральной и Восточной Европы (далее ЦВЕ), вызванными трансформациями политических систем советского типа в начале XXI в.
Коренные изменения на постсоциалистическом пространстве привели к возникновению серьезного конфликта между потребностями построения демократического государства и сохранением практически в неизменном виде вплоть до конца 1990-х гг. прежней системы государственной службы. Неразрешенность данного противоречия привела к тому, что государственная служба стала выступать своеобразным тормозом для поступательного процесса развития новой государственности.
При всех особенностях этого процесса в отдельных постсоциалистических странах существует единый для переходных обществ комплекс проблем, общность которых определяется, в первую очередь, советским типом государственности и сегодняшним вектором его трансформации. Тем не менее, уже в начале 1990-х гг. стало ясно, что к решению одних и тех же задач страны подходят по-разному. Это отразилось на масштабах постсоциалистических изменений, темпах и методах их проведения, в частности, реформы государственной службы и привело к различным результатам. Поэтому сравнительный анализ опыта реформирования госслужбы в России и Польше представляет несомненную актуальность как с точки зрения выработки современных подходов к исследованию данной проблематики, так и осуществления назревших в настоящее время преобразований в системе государственной службы.
В России процесс реформирования государственной службы сталкивается с большими трудностями, его темпы начали снижаться и, в целом, этот процесс далек от полного завершения. Поэтому динамичное и эффективное продвижение реформы государственной службы в Польше в начале 2000-х гг. заслуживает пристального изучения с точки зрения использования опыта «старой соседки» в российской административно-государственной практике. На сегодняшний день Польша является одной из динамично развивающихся стран Центральной и Восточной Европы и, по признанию мирового сообщества, сумела во многом преодолеть проблемы, порожденные советским опытом развития государственности. Подтверждением продвижения Польши по пути демократического развития является ее вступление в 2004 г. в состав Европейского Союза. Опыт Польши представляет интерес и в сфере формирования действенных антикоррупционных механизмов в системе государственной службы, где на сегодняшний день достигнуты значительные положительные результаты.
Степень научной разработанности проблемы
Процесс реформирования государственной службы в постсоциалистических странах представляет собой довольно сложное явление. Поскольку институт государственного управления рассматривается как необходимый фактор демократизации, то закономерно обращение к трудам зарубежных исследователей (А. Пшеворского, Л. Даймонда, Д. Растоу, С. Хантингтона, X. Линца, А. Степана)1, занимающихся теоретическими аспектами демократических транзитов и исследующих общий процесс реформирования политических систем постсоциалистических стран. Из российских авторов эти проблемы рассматривают А.Ю. Мельвиль, И.Н. Тарасов, О.Г. Харитонова и др. Интерес представляет и дискуссия, развернувшаяся в 1960-1980-х гг. в западном научном сообществе относительно политических возможностей государственной службы. Были созданы определенные модели интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Среди наиболее продуктивных моделей следует назвать модель С. Эйзенштадта (1963 г.) и Ф. Ригса (1969 г.), модели соотношения бюрократии и политической власти, созданные Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Р. Рокманом (1981 г.), модели Б. Петерса (1987 г.), модель К. Сикстона (1995 г.) и др.1 Результатом этой дискуссии стало признание того факта, что государственные служащие имеют, в силу специфики своей деятельности, возможности не только влиять на политику, но зачастую выступают влиятельными и самостоятельными политическими акторами.
Многочисленные работы отечественных исследователей по проблемам государственной службы и ее реформирования можно классифицировать по нескольким основаниям: в зависимости от базовых концепций, основных научных школ, преобладающих методов анализа и др. Так, в рамках последней классификации стоит выделить юридический, социально-политический, экономический подходы. Юридические аспекты организации и реформирования российской государственной службы наиболее подробно изложены в работах Г. Атаманчука, Д. Бахраха, А. Гришковца, А. Демина, Н. Казанцева, В. Козбаненко, В. Манохина, Ю. Старилова, Л. Чикановой и ряда других авторов .
Политико-управленческие аспекты реформы представлены в работах М. Афанасьева, Ю. Васютина, В. Граждана, А. Оболонского, Е. Охотского, А Турчинова, А. Хохлова и др. В особую группу следует выделить работы, посвященные исследованию проблем современного политико-административного управления (И. Василенко, Л. Сморгунов, А Шадрин)2.
Экономический подход к реформированию государственной службы активно отстаивают представители Высшей школы экономики, в частности, Л. Якобсон и Я. Кузьминов3.
Следует отметить, что проблемы становления и реформирования государственной службы, в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей, о чем свидетельствуют публикации и диссертационные исследования последних лет4.
Проблематика, связанная с реформирование государственной службы активно разрабатывается и на уровне регионов, в частности в Республике Башкортостан. Особое внимание исследователей уделено проблемам становления государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и, в первую очередь, в Башкортостане. Среди наиболее интересных исследований по данной проблематике можно отметить работы Кунакбаева Р.Х., Гимаева И.Р., Халикова М.И., посвященные различным аспектам становления государственной гражданской службы и местного самоуправления в республике1.
Всплеск интереса к проблемам государственной службы в среде польских исследователей отмечен сравнительно недавно, лишь с конца 1990-х гг. Именно в этот период назрела серьезная необходимость в осмыслении опыта демократических преобразований, как в стране в целом, так и в сфере государственной службы, в частности. Среди проблем, которые серьезно разрабатывались польским научным сообществом, следует назвать, во-первых, проблему демократического транзита и необходимость «европеизации» польского у общества в целом; во-вторых, осмысление опыта демократических преобразований, оценка деятельности правительств пост-Солидарности и посткоммунистов3; в-третьих, территориальная реформа, разделение страны на воеводства, повяты и гмины ; в-четвертых, собственно проблемы государственной службы5.
Однако следует отметить, что на фоне общего количества публикаций, тем или иным образом затрагивающих различные аспекты становления государственной гражданской службы, явно недостаточно работ, посвященных политологическому анализу и критической оценке современных концепций реформирования, определению политического потенциала и перспектив, тенденций и приоритетов становления государственной службы в условиях политических модернизации в постсоциалистических странах. Кроме того, большое количество исследований, в первую очередь западных авторов, было посвящено трансформациям и переходам от старых режимов к новым в постсоциалистической Европе. Однако все они касались, в основном, переходных процессов на национальном уровне. В отечественной политической науке практически нет работ, посвященных сравнительному изучению опыта становления государственной службы в бывших странах соцлагеря. Однако, как показало исследование, общность проблем переходного периода, общие исторические моменты делают опыт Восточной Европы весьма поучительным для современной России. Таким образом, актуальность и значимость вышеназванной проблематики, ее недостаточная разработанность - определили выбор темы исследования.
Объектом диссертационного исследования является реформирование государственной службы в посткоммунистических странах.
В качестве предмета исследования выступает общее и особенное в реформировании государственной службы в России и Польше.
Цель - сравнительно-политологическое исследование общего и особенного в реформировании государственной службы в России и Польше.
Для реализации цели в диссертации поставлены следующие задачи:
- определить теоретико-методологические основы исследования процесса реформирования госслужбы в постсоциалистических странах;
- рассмотреть социально-политические предпосылки реформирования государственной службы в России и Польше;
исследовать специфику, этапы, и перспективы реформы государственной службы в современной России;
- выявить тенденции и проблемы реформирования государственной службы в Польше;
- дать характеристику антикоррупционных механизмов в системе государственной службы в России и Польше на современном этапе.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили транзитологические концепции, характеризующие переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации.
Основным методом исследования является компаративный. В то же время процесс реформирования государственной службы в постсоциалистических политических системах исследуется как комплексная проблема политической науки в рамках системного подхода. В работе использовался также структурно-функциональный метод, предполагающий изучение скоординированного взаимодействия элементов общей структуры и выполнение этими элементами определённых функций в рамках общей системы. Кроме этого, применяется сравнительно-исторический метод. Он позволил сравнить исторические предпосылки реформирования государственной службы в условиях политической модернизации, выделить основные этапы реформирования, провести сравнительный анализ этих процессов в России и Польше. При анализе правовых норм был использован сравнительно-правовой метод. В диссертации использовались такие эмпирические методы как анализ статистических данных и данных социологических исследований.
Эмпирическая база исследования. При написании работы использовались правовые источники: Конституции Польши и России, законы о государственной службе рассматриваемых стран. Был также изучен ряд отечественных законодательных и нормативных документов, в которых определены основополагающие принципы реформирования государственной службы в РФ (Концепция реформирования государственной службы, Концепция административной реформы).
В работе использовались доклады Всемирного банка, Комиссии Совета Европы по мониторингу ситуации реформирования института государственной службы в рассматриваемых странах. В источниковую базу диссертационного исследования вошли статистические данные (Евростата, Всемирного банка); база данных и результаты социологических исследований фонда ИНДЕМ.
Широко привлекались материалы периодической печати и сети Интернет, включая сайты официальных государственных институтов (Президента и Правительства РФ, Государственной думы и Федерального Собрания РФ, Президента Республики Польша, Министерства внутренних дел и администрации Республики Польша, Сейма Республики Польша и др.) и международных организаций (Группы стран против коррупции, ООН и др.).
Научная новизна исследования заключается в том, что в ней:
• Определены основные социально-политические предпосылки реформирования государственной службы на постсоветском пространстве.
• Выделены три исторические модели государственной службы и ее реформирования в России («административная», «либеральная», «советская»).
• Выявлен ряд общих моментов в процессе реформирования госслужбы в России и Польше: крайняя политизированность; достаточная продолжительность (в среднем 7 лет) подготовительного периода; отставание от темпов других реформ в России и Польше, что стало «тормозить» реформаторскую деятельность в целом.
• Установлены специфические черты процесса реформирования государственной службы в России: решающая роль политической воли президента, являющегося гарантом и движущей силой реформы госслужбы; отставание и замедленность темпа, меньшая интенсивность и результативность реформ в сравнении с аналогичным процессом в Польше; недостаточное внимание, в отличие от Польши, к вопросу о разделе карьерных и политических должностей в госаппарате в силу слабости партийной структуры в российской политической системе; неорганичность менеджерской модели государственной службы для России.
• Раскрыты следующие особенности реформирования госслужбы в Польше, в отличие от России: контроль Сейма за ходом реформы, что привело к ее необратимости и поступательности; реформа изначально воспринималась как часть масштабной административной реформы, что определило ее большую продвинутость и результативность; важным фактором осуществления реформы стало Европейское Сообщество, а одной из главных целей - ее «европеизация»; более детальная регламентация правового положения госслужащих, ограничивающая, как влияние политики на госслужбу, так и обратные процессы.
• Даны рекомендации, касающиеся изменений в Программе реформирования отечественной госслужбы на современном этапе: сокращение объема распорядительных функций госаппарата; подробная и четкая регламентация процедур принятия управленческих решений; лишение чиновников монополии на информацию; отказ от принципов маркетизации и менеджеризации госслужбы; сохранение традиционных для российского чиновника централизации управления и иерархичности госслужбы.
- Представлен концептуальный подход к формированию комплексной стратегии по борьбе с коррупцией в системе российской госслужбы, включающий следующие антикоррупционные механизмы: политический, законодательный, институциональный, международный, воспитательно-образовательный.
Теоретическая и практическая значимость диссертации Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном сравнительно-политологическом анализе социально-экономических и политических условий, предопределивших начало процесса реформирования государственной службы в России и Польше. Результаты исследования существенно дополняют существующие подходы и знания по проблемам реформирования государственной службы в постсоциалистических странах.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, будут способствовать более глубокому пониманию логики реформационных процессов в сфере государственной службы и, в первую очередь, в России. Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Политология», «Сравнительная политология», в разработке спецкурсов.
Апробация работы. Основные выводы и положения диссертации изложены в 6 статьях общим объемом 3 п.л., в том числе опубликована статья в журнале, входящем в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий в соответствии с требованиями ВАК Минобразования и науки РФ: «К вопросу о формировании антикоррупционных механизмов в системе государственной службы современной России и Польши (на примере взаимоотношений государства и крупного нефтяного бизнеса)»//Нефтегазовое дело. 2006. № 4.
Наиболее значимые результаты исследования обсуждались на международных, российских и региональных научно-практических конференциях: «Россия и мир: вызовы времени» (Международная научно-практическая конференция, Уфа-2005), «Россия в глобальном мире» (3-я Всероссийская научно-теоретическая конференция, Санкт-Петербург-2005), «Куда идет Россия: проблемы системной трансформации современного российского общества» (Всероссийская научно-практическая конференция, Челябинск-2005), «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (4-я Международная конференция, Москва-2006 г.).
Структура диссертации состоит из введения, двух глав (пять параграфов), заключения, библиографического списка и приложения.
Государственная служба: понятие, функции, модели
В современной отечественной науке существует значительное многообразие определений «государственная служба», которые можно разбить на три группы1.
Первую группу составляют авторы, которые рассматривают государственную службу как специфический вид трудовой деятельности. В частности, Г.В. Мальцев определяет госслужбу как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов»2.
Авторы монографии «Государственная служба (комплексный подход)» характеризуют государственную службу также как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд». Однако одновременно авторы отмечают, что государственная служба это и правовой институт, т.е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения3.
Следует отметить, что с этих же позиций трактует государственную службу и российское законодательство. В частности, закон определяет федеральную государственную службу как «профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации»1.
Вторая группа объединяет исследователей, по мнению которых, государственная служба - это «комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов»2.
В третью группу вошли авторы, которые рассматривают государственную службу как «публичный социально-правовой институт», суть которого в признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости повсеместного и гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, условий рыночных отношений. Именно в такой модели, соединяющей государство (как объединение всех) и администрацию (в виде государственного управления), вводящей все отношения политического слоя в конституционно-правовые рамки, и нуждается, по мнению Г.В. Атаманчука, наше Отечество3.
Как правовой, организационный и социальный институт определяют государственную службу и В.П. Мельников и B.C. Нечипоренко4.
В определениях третьей группы прослеживается взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа, государственной должности и определяется, что главным в активности гражданина в государственном органе и по государственной должности является осуществление функций государственного органа, решения социально-политических проблем, егулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов и т.д.
Тем самым подчеркивается, что государственная служба существует не только для «обеспечения исполнения полномочий государственных органов», но для реализации основного предназначения государства -обслуживания потребностей и интересов своих граждан. Именно в этом направлении, на наш взгляд, должно идти развитие государственной службы в условиях демократизации российского общества.
Реформа государственной службы в России: сущность, специфика и перспективы
Для нашего исследования представляется чрезвычайно важным рассмотреть проблемы реформирования государственной службы на протяжении всего постсоветского периода с 1991 г. до 2006 г. Это позволит не только проследить эволюцию идеи государственной службы в контексте основных политических коллизий России, но и лучше понять задачи, стоящие перед реформаторами сегодня. В научной литературе представлены немногочисленные периодизации, в которых в качестве критерия выступают этапы подготовки реформы и деятельность конкретных групп разработчиков. Например, в работе коллектива авторов «Реформа государственной службы России» (М., 2003) выделено три этапа реформ (или «три попытки реформ»): 1992-1993 гг. (Роскадры); 1997-1998 гг. (рабочая группа под руководством М.А.Краснова); 1999-2000 гг. (Центр стратегических разработок)1.
Автором предлагается выделить в данной проблематике два больших периода, с разделением их на этапы. Критерием для обозначения периодов выступает политика руководителей государства. Это далеко не случайный выбор, поскольку традиционно в российской истории именно личность правителя определяла ключевые векторы развития государственной политики.
Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 г. Первый период («ельцинский») - 1991 - начало 1999 гг. В этот период можно выделить несколько этапов, характер мероприятий в их рамках можно определить как подготовительный, поскольку реальных шагов по реализации намеченных программ и концепций сделано не было. Первый этап - 1991 -1993 гг., когда были созданы первые структуры, в лоне которых проходила разработка концепций реформирования госслужбы. Конечная дата этапа 1993 г. - обозначает коренные изменения в политической ситуации России, связанные с «расстрелом Белого дома» и принятием новой Конституции. Эти события не только прервали подготовку нового законодательства о государственной службе, но и привели к необходимости пересмотра, предложенных концепций реформирования. Особенностью второго этапа 1994 - 1998 гг. - стала разработка комплексной программы по модернизации государственного аппарата в целом, так называемая административная реформа, отдельным направлением которой стала реформа института государственной службы.
Второй период - («путинский») - осень 1999 - 2006 г. Первый этап -осень 1999 г. - 2002 г. Осенью 1999 г. нарастает предвыборная борьба за президентское кресло и концепция модернизации государственной службы, начинает разрабатываться в предвыборном штабе кандидата в президенты В.В. Путина. Результатом этого этапа стало принятие Программы реформирования государственной службы (2002 г.). Второй этап - 2003 -2006 гг. - отражает процессы по реальному воплощению «Программы реформирования государственной службы РФ 2003-2005», принятой в ноябре 2002 г.
Объективная необходимость осуществления реформы государственной службы в начале 1990-х гг. диктовалась уже самим фактом существования новой независимой России. Осуществление демократических преобразований силами «старой» администрации, с опорой на советские структуры чревато торможением большинства новых преобразований. Однако для начала любой реформы, а для реформы государственной службы тем более, необходим сильный импульс - политическая воля руководства, которое бы не просто декларировало необходимость перемен, но и было само глубоко убеждено в необходимости таковых. К сожалению, в начале 1990-х гг. требование реформы государственной службы было не чем иным как красивым лозунгом, жестко привязанным к субъективным факторам и политической ситуации. Так, работа над проектами реформы государственной службы в рамках первого этапа (1991 - 1993 гг.) «ельцинского» периода проходила на фоне серьезного политического противостояния двух ветвей государственной власти: исполнительной (президент Б. Ельцин и правительство) и законодательной (Съезд народных депутатов и Верховный Совет, возглавляемым Р. Хасбулатовым). Это проявилось как в параллельной разработке проектов реформ, так и отразилось на их последующей судьбе.
Государственная служба в Польше: тенденции и проблемы реформирования
Политика правительства Бузека способствовала еще большему укоренению в польской политической жизни системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей на выборах партии. Первые решения о замене кадров в центральной и региональной администрации распространились главным образом на посты связанные с международной политикой и системой безопасности. В частности, были сменены министры и их заместители иностранных дел, обороны, внутренних дел и администрации, сил польской безопасности. По мнению А. Дудека, в этот период в Польше проявилась тенденция к усилению политизации в сфере назначений, что стало «зеркальным отражением социалистической номенклатурной системы, при которой назначения требовали политического
Маковецкая И., Степанов Ю. Старая соседка с новым одобрения»1. Интересно, что блок ИБС шел на избирательные участки с лозунгом «теперь это время для нас, что бы прийти к власти», открыто объявляя о том, что «злокачественная коммунистическая ткань должна быть вырезана» через назначение на старшие государственные должности (около 200) сторонников избирательного блока «Солидарность»2. Сделать это было возможно через пересмотр существующего на этот момент законодательства о государственной службе. Одним из первых решений правительства Бузека в этом направлении стал отказ от экзамена для государственных служащих при назначении на должность. В частности, из 105 тыс. государственных служащих в 1997 г. только сто заняли свои должности в результате разработанных процедур (т.е. экзамена) .
Однако это не означает, что проблема формирования государственной службы соответствующей демократическим мировым стандартам не была в числе приоритетных задач. Скорее можно констатировать стремление правительства Бузека претворить в жизнь собственное видение реформы, проводить которую в жизнь, по его мнению, должны поддерживающие и разделяющие политику правительства кадры. Так, в конце 1997 г., вспоминает М. Кулеша, «премьер Е. Бузек поручил мне функцию представителя правительства по вопросам реформ структуры. Представитель должен был подготовить проект реформы и ускорить работу над ней»4. В рамках осуществленной в 1998 г. административной реформы был принят ряд новых уставов, внесены существенные изменения в уже действующие. Центральным мероприятием административной модернизации 1998 г. стало осуществление территориальной реформы, которое проходило при постоянной политической оппозиции в Сейме и отсутствии информации на общественном телевидении. Однако организационные и аналитические усилия увенчались успехом. В октябре 1998 г. прошли выборы во власти всех ветвей управления. С 1 января 1999 г. начало действовать новое административное разделение государства, и начали работу власти всех уровней и реформированная правительственная администрация. Таким образом, гражданское государство начало действовать на практике, в котором демократические факторы работают в пользу улучшения институтов и условий общественной жизни в местном масштабе (гмины и повята) и региональном, а также в интересах всего государства.
Помимо территориальной реформы в 1998 г. были приняты и другие значимые акты об устройстве: в первую очередь устав об общественных финансах и гражданской службе. Акт о государственной службе принятый Сеймом 18 декабря 1998 г. провозглашает основные требования к современной госслужбе демократического государства - политическая нейтральность и профессионализм. Он заменил постсоциалистический Акт 1996 г., который представлялся новому правительству крайне политизированным и не соответствующим современным демократическим вызовам.
