Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Предпосылки, основные проблемы и модели реформирования государственной службы великобритании и США 18
Раздел 2. Внедрение рыночных отношений в механизмы функционирования институтагосударственной службы Великобритании и США 71
Раздел 3. Проблемы обеспечения политического руководства проведением реформы госслужбы и профессионализма госслужащих,адекватного ее целям и задачам 121
Заключение 163
Список использованной литературы
- Предпосылки, основные проблемы и модели реформирования государственной службы великобритании и США
- Внедрение рыночных отношений в механизмы функционирования институтагосударственной службы Великобритании и США
- Проблемы обеспечения политического руководства проведением реформы госслужбы и профессионализма госслужащих,адекватного ее целям и задачам
Предпосылки, основные проблемы и модели реформирования государственной службы великобритании и США
Политология изучает свой предмет путем его соизмерения и соотнесения с другими феноменами и процессами, поэтому сравнительный политологический анализ - один из широко используемых в политической науке методов исследования. В центре внимания исследователя находятся, как правило, структуры, процессы, функции различных политических систем и режимов в различных национально-культурных и исторических условиях, их специфические особенности, различия и точки схождения. В качестве объектов сравнительного анализа можно концентрировать внимание и на конкретных составляющих системы, таких, как государственные институты, законодательные органы, партии и партийные системы, избирательные системы и т. д.
Сравнительный политологический анализ дает возможность определить, почему одинаковые по своей форме социально-политические институты действуют по-разному в разных странах или же в силу каких причин те или иные институты оказываются дееспособными в одних странах и совершенно неприемлемыми в других.2
Любое объяснение политических явлений (процессов, событий) обязательно включает в себя их оценку, которая в силу противоречивости теоретических концепций, на которые опирается аналитик, его мировоззрения, политических симпатий и позиций в обществе, внешнего давления неизбежно несет на себе отпечаток субъективизма. Вероятностный и относительный характер выводов и оценок политологического анализа в то же время не исключает возможности строго научной оценки процедуры самого анализа, соблюдения устоявшихся и апробированных мировой практикой приемов и методов.
Такие познавательные действия, как синтез множества источников и характеристик информации, корректировка понятий в соответствии с опытом не должны приводить нас в замешательство, ибо большинство оценок формулируются именно таким способом. Сравнительное исследование, начиная с самых первых своих опытов, объединяло идеи политической философии и политической теории с эмпирическими событиями и явлениями.2
Для современных сравнительных исследований характерен общий устойчивый интерес к поиску наиболее подходящих методов, единиц сравнения для сбора и обработки данных, теоретических принципов для составления рабочих гипотез, а также интерес к разработке новых техник, обеспечивающих сопоставимость результатов. В современном сравнительном политологическом анализе обычно используется множество эмпирических методов (таких как функциональные, аналитические, количественные, статистические) на фоне описательных сравнений (стран, политических институтов).
При определенной автономии госслужбы в структуре институтов государства само государство как целостность тем не менее остается определяющим фактором в его взаимоотношениях с обществом. Именно природа, тип государства, его организация, место и роль в общественной структуре задают тональность и стратегию взаимоотношениям отдельных его институтов (госслужбы в том числе) с гражданами и их объединениями. Государственная служба как институт, то есть публичное явление, урегулированное правом, мыслится состоящим из двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая).
Таким образом, можно утверждать, что государственная служба представляет собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства (т. е. профессиональную деятельность по осуществлению государственного управления) посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе.
Возможно определить государственное управление как деятельность органов государственной власти, состоящую в повседневном выполнении функций государства в рамках, определяемых политическими установками, принципами, целями и интересами и регулируемых правовыми нормами.
Государственная служба связывает в процессуальном отношении воедино государство - систему государственных органов государственный орган - государственную должность - государственного служащего - гражданина - общество, придавая таким отношениям целостность и динамику.1
Внедрение рыночных отношений в механизмы функционирования институтагосударственной службы Великобритании и США
Во втором разделе рассматриваются основные направления, особенности и результаты реформ, основанных на идеях "нового государственного менеджмента".
В Великобритании "менеджериальная революция" начиналась в 1979 г. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Дереком Райнером, была ориентирована на формирование модели эффективного государственного управления.1 Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: "Действенность и эффективность гражданской службы" (1982). "Инициатива следующих шагов" (1988), "Гражданская хартия" (1993). Административная реформа здесь прошла три этапа2 и включила следующие основные направления: приватизацию, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверку эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренцию, открытость государственной службы.
На первом этапе реформы (1979 - 1982) акцент делался на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы.
Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах. Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 1. 2 Pollitt С. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration in the United Kingdom // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 1. Второй этап (1983 - 1986) проходил под лозунгом "трех "Е"" (economy, efficiency, effectiveness - экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включала широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.
На третьем этапе (1987 - 1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Были поставлены задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг и ориентации при их оказании на нужды потребителя.
В настоящее время административные реформы продолжаются, но они приобретают новые направления. Если раньше основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас рынок и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ. При этом учитываются не только экономические, но и политические издержки. Возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация становятся одними из центральных вопросов.1
В Соединенных Штатах радикальные изменения в государственном управлении начались в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определилась стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе. Административная реформа базировалась на таких теоретических традициях, как теория публичного выбора, концепция приватизации, теория всеобщего управления качеством (TQM). В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора "Национальный обзор эффективности исполнения" (National Performance Review) в 1993 г. Среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении нужно отметить, что, во-первых, она нацелена скорее не на реорганизацию, а на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной мишенью перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем исполнительной ветви власти.
Администрация США объявила о готовности "создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше". Предлагаемые принципы деятельности правительства таковы. Принцип 1. "Перерезать бесконечную ленту бюрократизма и формализма". Основные тезисы: - рационализация бюджетного процесса; - децентрализация кадровой политики; - рационализация процесса госзаказов и госзакупок; - устранение избыточности регулирующих норм и положений; - наделение большими правами органов управления штатов, округов и городов. Принцип 2. "Интересы клиента - превыше всего". Основные тезисы: - "трансплантация" конкурентных аспектов бизнеса в государственную сферу; - проведение постоянных опросов клиентов (мониторинг потребностей клиентов и оценки ими качества предоставляемых услуг); - установление совершенно четких стандартов обслуживания согласно критерию: обслуживать клиента также, как в самых лучших частных фирмах (Для сравнения: Н. Ридли в 1992 г. писал, что М. Тэтчер никогда не считала возможным или желательным поднять стандарты государственной службы (в плане обеспечения населения) до высшего уровня частного сектора, поскольку это слишком дорогостоящее дело);
Проблемы обеспечения политического руководства проведением реформы госслужбы и профессионализма госслужащих,адекватного ее целям и задачам
Таким образом, Ингрэм считает, что пока неясно, приведет ли перестройка правительства" к чему-то действительно новому или просто станет в ряд многих реформ, направленных лишь на обновление фасада.
В противовес США проблема политического руководства реформированием государственной службы и системы государственного управления в Великобритании решалась более жестко и последовательно.
Одной из задач, вставшей перед премьер-министром М. Тэтчер, "была далеко идущая переориентация госаппарата в угодном ей направлении".
В момент прихода М. Тэтчер к власти существовало положение, при котором "премьер-министр является "политическим шефом" министерства государственной службы (Civil Service Department), а повседневное практическое руководство этим органом, ведающим прежде всего кадровыми перемещениями, структурной реорганизацией и вопросами финансирования госаппарата, осуществляется назначаемым им министром по делам гражданской службы, являющимся одновременно членом кабинета. Двойное подчинение государственных служащих, и, в частности, тот факт, что министр не имеет права назначать и смещать служащих собственного министерства, ставит последних, и особенно их высший эшелон, в особое положение по отношению к соответствующим министрам, позволяя верхушке постоянного аппарата действовать как своего рода полунезависимый клан, имеющий собственные приоритеты. Некоторые из бывших министров даже публично заявляли, что пройдёт совсем немного времени, и давление государственной службы вынудит Тэтчер свернуть на проторенную дорожку политики консенсуса и забыть о предвыборных обещаниях.
Однако по вступлении в должность Тэтчер при первых же новых назначениях стала не просто контролировать, но предлагать собственные кандидатуры, ставить на ключевые посты энергичных и близких ей по духу и по подходам специалистов и отвергать тех, которые по тем или иным причинам не устраивали её.
Не удовлетворяясь персональными перемещениями, Тэтчер в 1981 г. решила избавиться от "посредника" в виде главы государственной службы в ранге министра и распорядилась упразднить министерство гражданской службы. Ответственность за положение дел в ней была возложена на министерство финансов (которое осуществляло эти функции до 1968 г.) и, что крайне важно, на Канцелярию кабинета (Cabinet Office), глава которой - постоянный секретарь кабинета непосредственно подотчётен премьер-министру. В таком же подчинении главе кабинета оказался и заместитель постоянного секретаря министерства финансов, ответственный за руководство гражданской службой. Всё это позволило ей не только упростить процедуры кадровых изменений, но и развязать себе руки и для других, не менее существенных инициатив.
Главным итогом предпринятых Тэтчер мер явилось усиление её собственных позиций в механизме политической власти - установление контроля над одним из важнейших государственных институтов -постоянным чиновничьим аппаратом.
При этом "советники Тэтчер стали играть особую, исключительную роль в системе власти". Если Томас Балог, занимавший пост экономического советника в правительстве Вильсона, говорил: "Дело эксперта - говорить политику, что нужно делать, но не его дело определять, насколько это политически возможно"1, то, не в пример Вильсону, Тэтчер и её личные советники, напротив, считали, что задача экспертов состоит не просто в том, чтобы давать рекомендации, но и добиваться того, чтобы они осуществлялись на деле.
Главе подразделения политических соратников Джону Хоскинсу и личному экономическому советнику Уолтерсу были предоставлены самые широкие права в области разработки основных направлений правительственной политики, в том числе, по таким вопросам, как поощрение мелкого бизнеса путём распределения в нём правительственных заказов; меры, направленные на ослабление профсоюзов, снижение влияния защитников окружающей среды на предпринимательскую активность, ограничение привилегий госслужащих.
Меры по модификации системы власти премьера и правительства явились важнейшей составной частью "тэтчеристскои революции", о которой британские политологи заговорили чуть позднее. Как писал уже после отставки Тэтчер журнал "Экономист", "революция Тэтчер никогда не была стратегически продумана: это была импровизация, удачные случайности, с одной стороны, и шатания на ослабевших ногах - с другой". С. Перегудову представляется, что отсутствие отработанной и нацеленной на чёткое, шаг за шагом претворение в жизнь стратегии является, напротив, сильной, а не слабой стороной тэтчеризма. И это не было "упущением" Тэтчер, а, скорее, её вполне сознательным выбором.
С точки зрения С. Перегудова, "политическая стратегия или "генеральный проект" заслуживают этого названия лишь в случае, если в них содержатся два компонента: первый - это твёрдая идеологическая и концептуальная приверженность как основа политических решений, а второй - более или менее чётко очерченные задачи и цели и способность реализовать их, сообразуясь с обстоятельствами". На основании этого Перегудов утверждает, что в таком смысле Тэтчер имела политическую стратегию и даже "генеральный проект".
В силу целого ряда причин эта стратегия не была сформулирована в каком-то одном документе или речи, однако, если мы возьмём всю совокупность материалов, подготовленных ею и её соратниками, то мы довольно легко обнаружим там все необходимые её компоненты.
Еще раз подчеркнем, что реформа 80-х-90-х гг. имела свою философию, причем для того времени достаточно оригинальную. Основная идея реформы заключалась в том, чтобы устранить жесткую грань, которая до того разделяла государственное управление от управления крупным бизнесом и, в частности, использовать тот опыт в сфере управления, который был наработан в коммерческом секторе экономики.
