Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы анализа функционирования бюрократии и государственной службы С. 14
1.1. Политологический анализ сущности и понятия государственной службы С. 14
1.2. Современные концепции бюрократии, ее роль и место в российском политическом процессе С. 29
Глава II. Политико-правовой анализ государственной службы в системе властных отношений современной России С. 59
2.1. Правовая модель взаимодействия политики и государственной службы С. 59
2.2. Государственная служба как субъект политической власти... С. 73
2.3. Особенности становления политико-административной системы в России С. 87
Глава III. Развитие государственной службы в условиях административной реформы С. 103
3.1. Проблемы совершенствования системы политико-административного управления (сравнительный анализ проведения административной реформы в странах Западной и Восточной Европы) С. 103
3.2. Концепция реформы государственной службы в России С. 124
3.3. Состояние и перспективы реформирования системы государственного управления в современной России С. 147
Заключение С. 164
Список использованных источников
- Политологический анализ сущности и понятия государственной службы
- Правовая модель взаимодействия политики и государственной службы
- Проблемы совершенствования системы политико-административного управления (сравнительный анализ проведения административной реформы в странах Западной и Восточной Европы)
Введение к работе
Тема места и роли повышения эффективности функционирования института государственной службы и оптимизации политико-административного управления Российской Федерации является актуальной для политической науки. Ее актуальность определяется следующими факторами.
Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от модернизации государственного аппарата, ибо такая модернизация является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально-экономической сферах общества.
Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии перманентного системного кризиса. Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач развития общества и государства.
В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико-административным институтом.
Понятие «политико-административные отношения» в рамках концепции нового государственного менеджмента достаточно давно используется представителями зарубежной политической науки1. Начинает оно использоваться и в российской политологии применительно к политическим элитам, управлению, отношениям. Взаимоотношения между политикой и администрацией с момента возникновения современных политических систем постоянно находятся в центре дискуссии между теоретиками и практиками государственного управления. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность.
Для отечественного обществознания традиционным является представление об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил. То есть здесь можно говорить о подчиненной, «ведомой» роли государственного аппарата в реализации политического курса. А при использовании политологами этого нового для них понятия не всегда еще можно уловить новое содержание.
Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России и несет в себе опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами
бюрократических организаций. Именно в этом проявляется новое содержание понятия «политико-административное». То есть бюрократический аппарат начинает на равных с политической элитой влиять на политический процесс.
Переживаемый российским государством и обществом транзиторный период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления. Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в сложившихся условиях.
Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования.
Исходя из изложенного, закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти. Представляется своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу института государственной службы. Это даст возможность определить, применим ли (особенно учитывая разную исходную политическую базу) европейский опыт проведения реформы государственной службы к условиям нашей страны. А анализ промежуточных результатов проводимой в настоящее время административной реформы позволит понять тенденции развития бюрократии в России, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности, как перед политической властью, так и перед обществом.
Степень научной разработанности проблемы исследования. Проведение исследования политико-административных отношений в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние. На современном этапе осуществлялись исследования, посвященные различным аспектам государственной службы (Атаманчук Г.В., Гусев А.В., Казанцев Н.М., Козбаненко В.А., Комаровский B.C., Лытов Б.В., Мальцев В.А., Охотский Е.В., Старилов Ю.Н. и др.). Большое значение в области оценки современного состояния госаппарата для диссертанта имели работы Оболонского А.В. В сфере нормативно-правового регулирования государственной службы основные проблемы освещены в трудах ученых -А.А. Гришковца, А.В. Шарова и др. Важную роль в определении статуса государственной гражданской службы и в рассмотрении вопросов посвященных разграничению полномочий между органами государственного управления сыграли публикации М.В. Столярова, в отражении проблем муниципальной службы, а также взаимодействия федеральных и местных органов власти работы И.Г. Мачульской. В контексте рассмотрения отношений между федеральной политической элитой и бюрократическим аппаратом были использованы научные исследования О.В. Гаман-Голутвиной, а при анализе особенностей организации государственной службы в субъектах федерации - Н.П. Медведева.
Концепция административной реформы широко освещена в исследовании И.Л. Бачило. Также по проблеме эффективности государственного управления в условиях открытого государства актуальными явились исследования В.В. Смирнова. Проблемы влияния демократических процедур на эффективность государственной службы освещены в работе В.И. Лысенко.
Отдавая должное значительному вкладу в разработку развития системы политико-административных отношений и реформирования государственной службы отечественных ученых, нельзя не отметить, что есть необходимость обобщить и систематизировать, а в некоторых случаях и переосмыслить разработанных ранее подходы с учетом изменяющейся социальной обстановки. Большой интерес представляет анализ выступлений Б.Н. Ельцина, В.В. Путина и других высших должностных лиц государства.
Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных отношений и их эволюция в процессе реформирования института государственной службы в России остается недостаточно исследованной проблемой современной политологии.
Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования: анализ политико-административных отношений, изучение особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации.
анная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:
- исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературе;
- рассмотрение современных концепций бюрократии и определение ее роли и места в российском политическом процессе;
- определение характера и проблем становления политико-административной системы в России;
- критический анализ опыта реформирования государственной службы в посткоммунистических странах Восточной Европы и его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерации;
- анализ хода проведения реформы отечественной государственной службы, подведение промежуточных итогов и определение перспектив дальнейшего реформирования института государственного управления.
Объектом исследования выступает политико-административная система в условиях реформирования института государственной службы.
Предметом исследования являются особенности процесса реформирования государственной службы Российской Федерации и связанная с этим трансформация системы политико-административных отношений.
Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются между политической (здесь в первую очередь подразумевается политическая элита) и административной (приближенный к политической элите государственный аппарат) ее компонентами.
Диссертант полагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что, проанализировав влияние административной реформы (точнее одного из ее компонентов - реформы государственной службы) на функционирование этой системы, можно точнее спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию бюрократической системы в целом.
Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для исследования представляет концепция дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В. Вильсона - Ф. Гудноу. Важное методологическое значение имели концепции М. Крозье, внесшего вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи Д. Истона и Г. Алмонда. Ими использован системный подход, который позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь среда, в которой они действуют, особая, т.к. одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве управленческих услуг; и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.
Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами как Ж. Эбербах, Б. Рокман и др.
В диссертации использовались такие методы как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративистский, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Также применялись общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системно-логический анализ литературных данных по проблеме реформирования государственной службы. Осуществлялся вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.
Эмпирическую базу исследования составили: законодательство Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.)
Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в том, что:
1. Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.
2. Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора.
3. Выявлено, что включение государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным процессом в современной системе государственной власти, и поэтому большое значение имеет совершенствование механизмов как внешнего, так и внутреннего контроля над бюрократией.
4. Проанализированы особенности становления политико- административной системы в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:
- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;
- растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы;
- устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);
- высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;
- высокая степень закрытости госслужбы.
5. Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы в условиях проведения реформы государственной службы. В России, существующая и набирающая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности., сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».
6. Компаративный анализ проводимой в разных странах административной реформы дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного опыта в ходе осуществления подобных преобразований в нашей стране. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную систему; приоритетным для настоящего исследования является рассмотрение государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.
2. Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы, которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления; во-вторых, между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.
3. Исследование внутренних политико-административных взаимодействий придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.
4. Глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:
- степень политизации или деполитизации государственной службы;
- характер политической культуры;
- политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;
- степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы;
- уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.
5. Становление политико-административной системы РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы.
Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется:
отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;
- сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелизмом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;
- наличием опасной для демократического развития тенденции политизации, госслужбы и «функционеризации» политики (т.е. активного перехода чиновников в законодатели и наоборот);
значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;
- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.
6. В настоящий момент реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это в свою очередь повысит доверие граждан к органам государственной власти.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.
Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию в секторе политологии Института государства и права РАН, в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, а также в подготовленных им публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.
Политологический анализ сущности и понятия государственной службы
Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной юридической литературе нет . Наиболее характерны определения государственной службы:
- как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;
- как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;
- как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;
- как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;
- как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
- как особого вида управленческой деятельности - государственной административной (аппаратной) деятельности.
Предлагаем рассмотреть несколько определений понятия «государственная служба», представляемых ведущими отечественными исследователями. На наш взгляд следует отметить, что все их можно отнести к т.н. «деятельностному подходу», т.к. они дефиницируют государственную службу как практическую деятельность, различаясь только в частностях.
Так Ю.Н. Старилов указывает, что «государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета ... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов,))4.
По мнению А.П. Алехина, «государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах))5.
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах))6.
С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»7.
На взгляд диссертанта наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает Г.В. Атаманчук: «Государственная служба -это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»8.
По его мнению, в системе элементов, отражающих взаимодействие государства и общества, власти и гражданина, государственная служба включает такие элементы, как государственная должность -государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.
Таким образом, во множестве определений государственной службы выделяются следующие наиболее существенные элементы:
- государственная служба связана с практическим осуществлением целей и функций государства и определяется характером государственной власти;
- государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах.
На наш взгляд следует также дать определение основным понятиям, связанным с категорией государственной службы:
государственное управление - это целенаправленное, воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики.
Правовая модель взаимодействия политики и государственной службы
Правовой принцип взаимоотношений политики и государственной службы предполагает, что президент, правительство и депутаты определяют политические цели, стратегические и тактические задачи государства, контролируют государственный аппарат, несут ответственность за эффективность его работы перед обществом. Соответствующие же звенья государственной службы разрабатывают технологии решения этих задач, определяют пути, методы и средства их практической реализации, превращают политические обещания в конкретные государственные программы в рамках существующих законодательных и бюджетных ограничений. В общем, можно сказать, что это т.н. «идеальный вариант» взаимодействия двух вышеназванных категорий.
По этому поводу французский ученый Р. Драго пишет, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти»81.
Вопрос о соотношении политики и государственной службы мы рассмотрим в плоскости разделения всех государственных должностей на две категории: политические и административные. Такое разделение должностей характерно для демократических систем государственной власти. Функциональная типология политических должностных лиц и государственных служащих приведена в работе Д. Паламбо и С. Мейнард-Муди «Современное государственное управление» (1991 г.).
Служащие любой крупной организации могут быть классифицированы по определенным признакам, позволяющим судить об их принадлежности к тому или иному уровню организационной структуры.
Соответственно, такая классификация возможна и для государственных служащих. Принадлежность к структуре политической власти придает ролевым функциям государственных служащих свою специфику.
Используемый социологами термин «ролевая функция» (роль) обладает целым рядом важных признаков. Она включает и предопределенные заранее действия, и неповторимый вклад конкретного лица.
Анализ ролевых функций позволяет прийти к еще одному важному выводу. Ролевые функции в учреждениях и организациях постоянно создаются и пересоздаются, зачастую под влиянием меняющихся социальных условий.
У ролевых функций людей, работающих в различных государственных учреждениях, есть как общие, так и специфические черты. Специфические черты связаны с конкретными задачами учреждения, его конкретной структурой и т.п. Общие черты - это то, что присуще всем должностям (или функциям) данного служебного уровня, независимо от типа организации. Их можно объединить с понятием «типовые ролевые функции».
Д. Паламбо и С. Мейнард-Муди выделяют следующие общие «ролевые функции» людей, работающих в государственных учреждениях и организациях: политические исполнители, т.е. руководители исполнительных органов власти; карьерные государственные служащие, занимающие ответственные должности; специалисты; государственные служащие низового звена. Особо выделена такая ролевая функция, которая приблизительно соответствует понятию «политический деятель».
Конкретное государственное учреждение, конечно, может и не включать все эти ролевые функции. Каждая из них (кроме «политического деятеля») соответствует определенному иерархическому уровню организационной структуры: наверху - политические исполнители; в середине - карьерные служащие и специалисты; внизу - государственные служащие низового звена. Паламбо и его соавтор не указывают, какие ролевые функции соответствуют политическим, а какие-административным должностям, однако можно предположить, что политические деятели занимают политические должности, а ответственные чиновники и специалисты - административные («аппаратные»). Должности политических исполнителей несомненно имеют политический характер, но всё же отделяются от политических и именуются «патронажными». Наконец, должности служащих низового звена выделяются в отдельную категорию, поскольку они связаны с исполнением в основном обслуживающих функций.
Политические деятели и политические исполнители имеют как общие, так и особенные черты. Например, и те, и другие в целом составляют правящую политическую элиту, олицетворяют высшую государственную власть, принимают властные решения, имеющие, как правило, общегосударственное значение, определяют политический курс страны.
Ведущую роль в элитном слое играют политические лидеры (политические деятели), которые благодаря своему авторитету и занимаемой (в результате победы на выборах) должности обладают реальной политической властью, «оказывают на все общество и каждый его социальный слой постоянное и длительное руководящее воздействие, причем влияние приоритетное, охватывающее самый широкий спектр общественных забот: экономических и социальных, обороны и международных отношений, культуры и искусства» .
Проблемы совершенствования системы политико-административного управления (сравнительный анализ проведения административной реформы в странах Западной и Восточной Европы)
В 80-х гг. в большинстве развитых государств мира проводились административные реформы, затрагивающие управление государственным сектором и функционирование государственного аппарата. Основаниями этих реформ были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков, падение доверия со стороны населения к государству, переход к постматериальным ценностям в культуре143.
Кроме того, «бюрократическая система» наряду с несомненными достоинствами (способствовала разделению труда, превратила управление в профессиональное дело, внесла порядок и стройность в правила и процедуры и др.), как оказалось, имеет и существенные недостатки: тенденция подмены общественного интереса корпоративным интересом чиновничества; бюрократизм, формализм и карьеризм; притязания на монопольную компетентность; ориентация на процесс, а не результат; игнорирование интересов потребителя; затратный характер; отчуждение граждан от органов управления; медленная адаптация к меняющейся внешней среде.
Главная проблема, как подчеркивает М. Крозье, в характере самой системы, ее отставании от жизни144. Положение дел ухудшается также из-за особого юридического статуса государственной службы, который не позволяет проводить изменения и исправления: положение монополиста порождает равнодушие к реакции клиентов и выдвижение на первое место своих собственных интересов»145.
Таким образом, бюрократическая организация уже не работает с прежней эффективностью. Как отмечают К. и Э. Пинчот, этот ответ на вызов времени заключается в переходе от бюрократической организации, т.е. от отношений доминирования и подчинения, к новым принципам организации, основанным на горизонтальных взаимоотношениях равных партнеров, охваченных сетью добровольной кооперации и рыночного обмена146. Различия между этими типами организаций представлены в таблице 47. Различия между бюрократической и постбюрократической организацией.
Многие западные ученые говорят сегодня о смене парадигм и даже об «административной революции». Главным лозунгом новых подходов стал «переход от государственного администрирования к государственному менеджменту».
Т. Питере и Р. Уотермен исследовали работу некоторых корпораций (Боинг, IBM), работа которых была определена ими как успешная, и выявили, что у них имеется ряд общих черт, полезных и для госучреждений149:
1. Приверженность действию.
2. Быть ближе к клиенту.
3. Самостоятельность и предприимчивость.
4. Эффективность через людей.
5. Выполнять работу, несмотря на изменения в системе ценностей.
6. Выбор сферы деятельности.
7. Простота структуры, нераздутые штаты.
8. Сочетание «жесткости» и «мягкости». Реализация основных целей контролируется сверху; в то же время нижние иерархические уровни самостоятельны в действиях, способствующих достижению этих целей. Широкую известность получила также книга Д. Осборна и Т. Геблера «Перестройка правительства. Как предпринимательский дух воплотить в общественном секторе» (1993 г.)150, которая посвящена переходу от бюрократической к «постбюрократической» парадигме путем реформирования правительства, основанного на принципах предпринимательства.
