Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I.
Формирование института национально-культурной автономии в российском государстве: историко-политологическии анализ (XIX-XXI вв.)
РАЗДЕЛ II.
Политико-правовые основы формирования института национально-культурной автономии в российской федерации
РАЗДЕЛ III.
Сравнительно-правовой анализ национально-культурной автономии в российской федерации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И
ЛИТЕРАТУРА
- Формирование института национально-культурной автономии в российском государстве: историко-политологическии анализ (XIX-XXI вв.)
- Политико-правовые основы формирования института национально-культурной автономии в российской федерации
- Сравнительно-правовой анализ национально-культурной автономии в российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств. По данным переписи 2002 г в ней проживает более 160 народов , каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры Россияне разговаривают на 120 языках, 80 из них изучаются в школах и вузах (в 1985 году изучалось 44 языка)
Настоящее и будущее нашей страны, ее развитие как демократического, правового государства, обеспечение национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального, межконфессионального мира и согласия
В Российской Федерации создана определенная политико-правовая база управления межэтническими отношениями, с учетом принципов и норм международного права и договоренностей
Однако утвердившиеся принципы внутригосударственного устройства не решают пока проблем всех народов России. В этой связи особую значимость приобретает такая принципиально важная для нашей страны форма внутригосударственного самоопределения, как национально-культурная автономия (НКА). Она позволяет «гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, дисперсно расселенным народам, этническим меньшинствам решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования»2.
Национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя прав субъектов Российской Федерации, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики
Посредством НКА могут быть решены вопросы этнокультурного самоопределения народов Институт национально-культурных автономий самым непосредственным образом связан не только с оптимизацией национальных отношений, но одновременно он занимает весомое место в системе федеративных отношений. Нет сомнения, что НКА следует
Основные итоги всероссийской переписи населения 2002 г//Данные Госкомстата России// http //www peiepis2002 iu/content/200/2001-aiticle asp
" Концепция государственной национальной политики Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации //Собрание Законодательства - 1996 - № 25 -СтЗОЮ
рассматривать как одну из форм внутригосударственного самоопределения народов России, как механизм сохранения целостности государства и как позитивный потенциал сохранения и дальнейшего развития внутреннего этнического многообразия России.
Таким образом, развитие Российской Федерации как правового, демократического, федеративного государства актуализировало институт национально-культурной автономии. В связи с этим актуальным становится теоретико-методологическое осмысление сущности понятия «национально-культурная автономия», историко-политологический анализ процесса формирования института национально-культурной автономии, что позволит, с одной стороны, избежать излишней политизации вопроса формирования и развития НКА, с другой -сформулировать направления развития российского законодательства по дальнейшей их институализации именно как формы внутригосударственного экстерриториального самоопределения народов России в свете совершенствования федеративных отношений.
С этой точки зрения актуализируется необходимость исследования действенности международных документов, отечественных правовых актов и, прежде всего, реализации их в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» Несмотря на позитивное начало процесса формирования национально-культурных автономий, начавшегося в 1996г, практика их повседневной деятельности выявила ряд проблемных вопросов. Это касается, например, необходимости четкого юридического определения понятия «субъект права на национально-культурную автономию» и, соответственно, процедуры регистрации НКА, организационной и финансовой поддержки их деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Эти и ряд других вопросов, касающихся политико-правовых основ формирования и перспектив развития национально-культурных автономий, обуславливают актуальность исследований в этой сфере.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы национально- культурной автономии в последнее время нашли широкое отражение в научной и публицистической литературе. Особенно много публикаций появилось после принятия в 1996 г Концепции государственной национальной политики РФ и Федерального закона «О национально-культурной автономии»'
Данная проблема отражается в трудах А. Аарелайда, Р.Г Абдулатипова, В.В. Амелина, Л.Ф. Болтенковой, Т.Ю. Бурмистровой М Н Губогло, Л М Дробижевой, В Ю Зорина, К.В. Калининой,
О национально-культурной автономии Федеральный Закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 -№25 -Ст 2965
В.И. Куприяновой, В.В. Савельева, Э.А. Паина, С А. Пистряковой, С К. Смирновой, А.Н.Тарасова, В.А. Тишкова, Т Я. Хабриевой, В.Р Филиппова1 и др В их работах рассматриваются политико-правовые основы статуса института национально-культурных автономий как формы самоопределения этнических групп Вместе с тем обнаруживается ряд дискуссионных вопросов, в частности, касающихся этнокультурной идентичности, ее перспективности, места в национальной политике, гармоничного совмещения с общероссийской.
В дореволюционной России вопросами национальной политики и обустройства народов занимались многие ученые и политические деятели. Это, в частности, Б. Бруцкус, С.А. Корф, В. Медем, М.Б. Ратнер,
АарелайдА Возможна ли культурная автономия//Коммунист Эстонии -1989 -№4 -С 16, Абдулатипов РГ Национальный вопрос и государственное устройство России -М, 2000, Он же Управление этнополитическими процессами вопросы теории и практики - М, 2001, Он же (общая ред) Вопросы национальных и федеративных отношений - М РАГС, Вьш 1-6, 1995-2005 гг, Амелин В В «О реализации Федерального закона РФ «О национально-культурной автономии» //Материалы заседания межрегионального крутого стола» - Оренбург, 1996 - С 31, БолтенковаЛФ Интернационализм в действии - М, 1988 - С 61-62, Она же Национальное развитие лезгинского народа Модель национально-культурной автономии //Этнополис - 1995 - №1 - С 111, Бурмистрова ТЮ, Гусакова ВС Национальный вопрос в программах и тактике политических партий в России 1905-1917 - М, 1976, Губогло МН Национальные группы и меньшинства в системе межнациональных отношений в СССР // Советская этнография - 1989 - №1 - С 26-27, Национально-культурные автономии и объединения Антология в 3-х т /под ред М Н Губогло - М, 1996, Он же Языки этнической мобилизации - М, 1988, Дробижева Л М Этничность в современной России этнополитика и социальные практики, Зорин В Ю От национальной политики к этнокультурной проблемы становления доктрины и практики //Социология и соц Антропология, 2003 Т 6, № 3 - С 122-154, Он же Национальная политика в России история, проблемы, перспективы - М, 2003, Калинина К В Право народов на самоопределение - важнейший принцип национальной политики //Вопросы национальных и федеративных отношений Вьш 3 - М , 1999, Она же Демократия и самоопределение народов //В кн Парламентская демократия и федерализм в России и Германии - М , 1999, Она же Этнические аспекты российского федерализма история и современность // В кн Российский федерализм от Федеративного договора до наших дней - М, 2002, Она же Национальная идея в России //Вопросы национальных и федеративных отношений - М, 2004, Куприянова В И Национально-культурная автономия и национальные меньшинства региональный аспект С 250—261 // В кн Профессионалы за сотрудничество - М, 1988 - С 250-261, Савельев В В Институт национально-культурной автономии как фактор укрепления российского федерализма //Вопросы национальных и федеративных отношений сборник статей аспирантов и преподавателей /Под общ ред Р Г Абдулатипова - М Изд-во РАГС, 2004 - С 233-246, Права народов в мультиэтническом государстве путь России //Исследования по прикладной и неотложной этнологии № 151 - М, 2002, Тарасов АН Право народов на самоопределение как фундаментальный демократический принцип // Свободная мысль-XXI - 2002 - №9 - С 56-74, Хабриева Т Я Национально-культурные автономии в Российской Федерации - М , 2003
Вл. Соловьев и другие. Многие из них поддерживали идею национально-культурной автономии, разработанную австрийскими социал-демократами О Бауэром и К. Реннером (Р Шпрингер) и получившую развитие в работах как зарубежных, так и российских авторов
Большое значение придавали самоопределению народов России основоположники Советского государства В.И. Ленин и И.В. Сталин-, которые в национальном вопросе заняли позицию интернационализма, выступив против идеи национально-культурной автономии и противопоставив ему лозунг широкого самоуправления и автономии областей, которые должны быть разграничены и по национальному признаку.
В советский период идея национально-культурной автономии была строго табуирована. Тем не менее, она продолжала обсуждаться в публицистике, например, в работах Б. Плетнева, М. Лазерсона .
В постсоветской России к вопросу о национально-культурной автономии и вообще к проблеме защиты прав национальных меньшинств кроме приведенных выше ученых, непосредственно занимающихся вопросами национальной политики (Р Г Абдулатипов, М.Н. Губогло, ВЛ. Тишков, К.В. Калинина, Л.Ф Болтенкова, В.В. Савельев и др.) обратились и политические деятели, такие как, например, Г X. Попов, СМ. Шахрай, ученые, работающие в правозащитной сфере А.Г. Осипов, СВ. Соколовский, ученые-юристы А.Х. Абашидзе, И.П. Блищенко, Б С Крылов4 Значительное развитие изучение национального вопроса и
1 Бруцкус Б Национальность и государство //Русская мысль - 1910, № 6 - С 138-
167, Корф С А Национальности и государство //Вестник Европы - 1917, № 9-12 -
С 198, Медем В Социал-демократия и национальный вопрос - СПб , 1906 - С 38-
47, Ратнер М Б Национальный вопрос в свете социалистического мировоззрения
//Русское богатство -1908, №4 -С 181-182, Соловьев Вл Национальный вопрос в
России - СПб , 1888, Бауэр О Национальный вопрос и социал-демократия - М, 1918,
Реинер К (Шпрингер Р ) Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии) -
СПб, 1909, Pletner Н Das problem des Schutzes der nationalen Mmderheit - Munchen,
1927, Wolzendorf К Grundgedanken des Rechts der nationalen Mmderheiten - Berlin,
1921, Жаботинский В Самоуправление национального меньшинства //Вестник
Европы -1913, №10-С 119, Кульчицкий (Мазовецкий) К Автономия и федерация
в современных конституционных государствах - М , 1907 - С 124-128
2 Ленин В И Критические заметки по национальному вопросу //Полное собрание
сочинений - Т24 - С 174-178, Он же К вопросу о национальностях или об
«автономизации» //Полное собрание сочинений - Т45 - С 356-362, Сталин ИВ
Вопросы ленинизма - М , 1939 - С 513, Он же Марксизм и национальный вопрос
//Просвещение, №№ 3-5, март-май 1913 г, Он же Октябрьский переворот и
национальный вопрос//Сочинения Т4 -М,1951 С 155-167
3 Плетнев Б Национальная проблема в России и методы ее разрешения - Ярославль,
1922, Лазерсон М Я Национальность и государственный строй -Пг, 1918
Попов Г К вопросу о праве наций на самоопределение (VI Национальные проблемы реформируемой России) /Московский комсомолец, 09 112004,
проблем национальных меньшинств получили и в регионах России Например, в Ростове-на-Дону этими вопросами занимались А И Овчинников и А.А Тащиян, в Татарстане - Д.М. Исхаков, в Оренбурге, снова отметим, — В В. Амелин, в Москве - С.А. Пистрякова, В.Р Филиппов, в Екатеринбурге - Р К. Ямалов, в Томске - И.В. Нам и многие другие.
В последние годы появилось значительное число диссертационных исследований по вопросам национально-культурной автономии. Это, в частности, работы Д.Е. Краснянского, Л.А. Панкратовой, О.Ф Штралера и др.2
Цель и задачи исследования Целью настоящей работы является историко-политологическое, теоретико-правовое исследование процесса становления и развития института национально-культурной автономии как одной из перспективных форм национально-культурного самоопределения народов России, а также как одного из механизмов решения национального вопроса и как принципа национальной политики в Российской Федерации.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач
Шахрай С М Горизонты российского федерализма //Государственная служба
Российской Федерации и межнациональные отношения - М, 1995 - С 46, Он
же Три кита для новой России//Независимая газета 1994, 5 марта, Осипов А Г Право
народов на самоопределение идея и воплощение - М , 1997, Он же Национально-
культурная автономия в России идея и реализация
//http //ethnic to kg/pages/w_0803/workshop_082003_content html, Соколовский С В
Права меньшинств антропологические, социологические и международно-правовые
аспекты //Московский Общественный Научный Фонд Центр по изучению и
предупреждению конфликтов Института этнологии и антропологии РАН //
http //ebook mpsf org/books/86/mdex html, Абашидзе A X Правовой статус
меньшинств и коренных народов Международно-правовой анализ - М, 1997,
Блищенко И П, Абашидзе А X О Законе РФ «О национально-культурной
автономии» как об одной из форм национально-культурного самоопределения
народов России //Вестник РУДН Сер Юридические науки 1997, №2 - С 8,
Крылов Б С Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной
автономии» - М , 1997 - С 8
1 Овчинников АИ, Тащиян А А Национальный вопрос в истории политико-правовой мысли Учебное пособие по истории политических и правовых учений - Ростов на Дону, 2004 - С 46-47, Исхаков Д М Проблема культурно-национальной автономии и освещение некоторых ее аспектов в публицистике //Регион как феномен экономики, политики и культуры - Казань, 1994 г - С 152-153, Ямалов Р К Идея национально-культурной автономии - Екатеринбург, 1993, Нам ИВ Развитие межнациональных отношений и национально-культурного движения в Сибири - Томск, 2002
" Краснянский Д Е Национальный вопрос в России в конце XX века Автореф дисс на соиск ученой степ канд филос наук - Москва, 2000, Панкратова Л А Национально-культурные автономии в России /Дисс канд юрид наук - Казань, 2002, Штралер О Ф Национально-культурная автономия в Российской Федерации опыт, проблемы развития (на примере Республики Коми) Автореф дисс на соиск ученой степ канд полит наук - М , 2003
- исследовать с историко-политологической точки зрения процесс
возникновения и развития идеи национально-культурной автономии как
способа самоопределения и развития народов, имеющего непреходящее
значение для многонациональной страны;
-рассмотреть теоретико-методологические аспекты формирования института национально-культурной автономии в процессе его развития;
провести анализ политико-правовых основ становления и развития национально-культурной автономии в Российской Федерации;
представить сравнительно-правовой анализ развития законодательных основ национально-культурной автономии в Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс становления института национально-культурной автономии в Российской Федерации, проблемы его формирования и перспектив развития
Предмет исследования - историко-теоретические и политико-правовые основы формирования института национально-культурной автономии, законодательные инициативы в этой области.
Теоретические и источниковедческие основы исследования. В
основу диссертационной работы легли научные труды зарубежных и отечественных ученых, занимавшихся и занимающихся проблемой национальных отношений, теорией национального вопроса, методами его решения, теоретико-правовым обоснованием института национально-культурной автономии за период с конца XIX века по настоящее время. При изучении национального вопроса и института национально-культурной автономии с историко-политологической точки зрения использованы официальные документы и материалы деятельности органов государственной власти, в частности Государственных Дум России, политических партий и общественных движений с начала XX в. и по настоящее время.
При исследовании теоретико-исторического и правового аспектов формирования института национально-культурной автономии автор активно обращался к трудам по теории государства и права, юридическим словарям
При анализе правовых основ и законотворческого процесса в области защиты прав и интересов национальных меньшинств диссертантом проработаны законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, международные правовые документы.
Методологическую основу работы составили методы историко-политологического исследования, системного и сравнительного анализа, формально-правовой метод, а также общетеоретические методы: анализ, синтез, индукция и дедукция.
Основные результаты^ и научная новизна диссертационного исследования заключаются в том, что в нем получили дальнейшее развитие сопоставительный анализ национально-культурного самоопределения народов Российского государства XX - XXI вв, выявление проблемы национально-культурной автономии в современной теории и политико-правовой практике национальных и федеративных отношений, что позволило автору выявить закономерность возвращения идеи национально-культурной автономии в общественную и политико-правовую сферу посткоммунистической России Это было обусловлено логикой развития общественно-политической мысли в стране, а также вхождением демократических ценностей в жизнь российского многонационального общества В» очередной раз вызванный к жизни в конце 80-х годов вопрос обустройства народов России логически привел к разработке отечественного правового поля в отношении легитимации табуированной в советское время национально-культурной автономии как института общественных отношений, как одного из механизмов защиты прав и интересов российских национальностей, как одного из способов решения национального вопроса, обеспечения права народов на самоуправление и этнокультурное самоопределение.
Попытка автора рассмотреть институт национально-культурной автономии с точки зрения теории и практики национального строительства в России позволила обосновать представления об институте национально-культурной автономии и как о принципе национальной политики государства, и как общественном институте с признаками публичной власти, способствующем формированию гражданского общества. Выявляется его роль в системе федеративных отношений
Автором представлен сравнительно-правовой анализ
законодательных изменений и дополнений, включенных в период с 2002 г по настоящий день в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» 1996 г, и высказано мнение об их возможном влиянии на перспективы дальнейшего развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации.
Полагаем, что несет определенную новизну и попытка обобщить личный опыт автора по созданию национально-культурной автономии в регионе, анализ проблем, противоречий и предложения.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость работы обуславливается проведением автором анализа теоретико-исторических предпосылок формирования института национально-культурной автономии, а также обоснованием института НКА с точки зрения государственной политики как принципа внутренней политики государства, с точки зрения права - как субъекта правоотношений, с точки зрения государственно-общественного
устройства - как структурной единицы российского гражданского общества. Автор также обосновывает конституционно-правовой статус национально-культурной автономии. Результаты исследований, проведенных автором, могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях и политико-правовом обосновании развития института национально-культурной автономии в Российской Федерации с учетом тенденций государственной политики как в сфере национальных отношений, так и в области совершенствования государственного устройства России и обустройства ее народов. Кроме того, представленный автором материал по историко-политологическому и теоретико-правовому анализу рассматриваемой проблемы, а также сравнительно-правовой анализ российского законотворческого процесса в отношении национально-культурной автономии может быть использован в практике работы как государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и в органах законодательной власти всех уровней.
Результаты настоящей диссертационной работы можно использовать также в учебном процессе в рамках специальных дисциплин и курсов в вузах и учреждениях поствузовского образования, в частности, на кафедрах Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Формирование института национально-культурной автономии в российском государстве: историко-политологическии анализ (XIX-XXI вв.)
Современное независимое государство в любой части мира, любого размера по территории, с любым по численности составом населения не может претендовать быть исключительно мононациональным Многонациональность и, соответственно, поликонфессинальность и мультикультурализм любого государства - это объективная реальность новейшей истории человечества
Российская Федерация - не есть исключение, более того, это одно из самых многонациональных государств мира, и, соответственно, национальный вопрос и проблемы внутренней политики государства в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений, в области межкультурного взаимодействия, сохранения и развития этнического и культурного многообразия в стране являются актуальными При этом одним из принципов и направлений национальной политики Российской Федерации является защита прав и интересов национальных меньшинств, что закреплено в Конституции Российской Федерации1 (п «в» ст 71 и п «б», ч 1, ст 72) и Концепции государственной национальной политики Российской Федерации2
Задача государства в плане реализации данных конституционных положений четко определена, как нам представляется, высказыванием действующего Президента России В В Путина, когда на пресс-конференции в 2002 г, ежегодно организуемой для средств массовой информации, в ответ на вопрос одного из журналистов он ответил «Россия - многонациональная, многоконфессиональная страна Мы должны сделать так, чтобы любой представитель самой маленькой национальности чувствовал себя в России комфортно, как дома, и сказал бы это моя страна, это мой дом» Более того, Глава государства в сентябре 2004 г издал указ о создании Министерства регионального развития Российской Федерации , ответственное, как отметил Президент, «за вопросы региональной и национальной политики»2 В соответствии с поставленными Президентом России задачами в утвержденном в январе 2005 г Положении в функции министерства вошли, в том числе, выработка основ и ведение государственной национальной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере межнациональных отношений в Российской Федерации, а также в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации В целях осуществления и развития государственной национальной политики Российской Федерации, в частности, в вопросах, касающихся национально-культурного самоопределения народов, важно проанализировать историю исследуемой проблемы
Внимание государства к вопросам защиты прав и интересов народов России имеет многолетнюю историю развития, со времен еще Царской России Вопрос о национальных меньшинствах начал обсуждаться с теоретико-методологической и политико-правовой точек зрения в конце XIX - начале XX вв сначала в Европе, затем - в России В разные периоды развития Российского государства политика властных структур в национальном вопросе и взгляды общественных и политических сил на проблему национальных меньшинств претерпевали изменения вплоть до противоположных
Рассмотрим вкратце этот процесс в России по следующим условным периодам досоветский период (дореволюционный, с конца XIX в до времени окончательного установления и утверждения Советской власти на всей территории страны), период советской власти, современный период - период становления и развития российской демократии
Россия, расширяясь с XVI в практически по всем направлениям «до естественных пределов», постепенно включала в свою орбиту большие и малые народы Несмотря на все издержки колонизационной экспансии1 Российского государства, осуществлявшейся и мирным путем, и военными средствами, Россия, в принципе, сохранила до сегодняшнего дня большинство из присоединенных народов В целом можно отметить, что, начиная с Петра I (конец XVU - первая четверть XVIII вв) и до начала царствования Александра III (конец XIX в), политика русского правительства в национальном вопросе отличалась национальной и религиозной терпимостью, которая не меняла своего общего направления от смены периодов либерализма и реакции2, что, в конечном счете, обусловлено национальной и религиозной терпимостью русского народа
Политико-правовые основы формирования института национально-культурной автономии в российской федерации
В России, как мы отметили в первом разделе, в постсоветское время возродилась идея национально-культурной автономии Многие политики и общественные деятели связывают будущее страны в национальном вопросе именно с ней Так, например, Гавриил Попов, говоря о трех «китах» новой национальной политики пишет «Третий «кит» Гарантируется полная национально-культурная автономия каждой нации в России Равноправие каждой автономии Граждане любой нации в любой части России должны быть «дома»1, что в принципе созвучно известному высказыванию Президента России В В , приведенному в начале предыдущей главы
Становление в Российской Федерации института национально-культурной автономии требует изучения этого феномена с теоретико-исторической и с правовой точек зрения Это необходимо в целях выявления сущности данного института, его роли и месте в системе государства и права, выбора в будущем перспективного направления его развития в условиях дальнейших преобразований в России, в том числе политических - изменение механизмов избрания руководителей субъектов Федерации и формирования палат Федерального Собрания -, а также в области административного управления, совершенствования федеративных отношений и уже начавшейся оптимизации государственного устройства страны
Использование на современном этапе в политико-правовом поле государств института национально-культурной (культурно-национальной, культурной, персональной) автономии обусловлено наличием в обществе национальных меньшинств
В настоящем параграфе мы не будем останавливаться на определении понятия «меньшинства», «национальные (религиозные, языковые) меньшинства» в силу того, что до сих ни в научной, ни в политологической, ни в правовой сфере, в тч в международном праве, не принято универсального определения Как отмечает С В Соколовский, выработке единого общепринятого определения данного понятия препятствует, несколько обстоятельств, в числе главных из них специалистами называются разнообразие реальных групп, к которым прилагается данный термин, разнообразие социальных контекстов, в которые оказываются включенными эти группы, наконец, разнообразие позиций заинтересованных сторон (правительств, политиков, ученых, представителей групп, определяемых как «меньшинства» и тд)1 Отметим лишь то, что к меньшинствам, а это не обязательно группы населения меньшие по численности, относят группы, находящиеся в положении отличном от положения доминирующей в политико-правовом плане группы населения, и что их выделение и категоризация в истории государства и права происходило постепенно по мере становления и развития национальных государств в Европе, начиная с последней трети X VIII века2
Основоположниками теории национально-культурной автономии, как одной из форм самоорганизации народов, считаются, как отмечено нами в Главе I, ученые и политические деятели австрийской социал-демократии конца XIX в О Бауэр и К Реннер (Р Шпрингер), создавшие фундаментальные труды по национальному вопросу Они развивали тезис о том, что осуществление национальной автономии имеет своей основой демократическое самоуправление
К Реннер, объясняя свои взгляды с правовой точки зрения, первостепенное внимание уделял вопросу о субъекте прав в области национальных отношений Носителем национальных прав должны явиться, по его мнению, нация или народ, сконструированные в виде национального союза, обладающего правами юридического лица, а национальность должна стать одним из юридических признаков, характеризующих состояние лица « Национальное целое должно стать юридическим лицом, частно- и публично-правовым, дее- и правоспособным» Он утверждал, что «нация как субъект прав нуждается в верховном праве национального представительства и духовно-культурного самоопределения, в праве располагать финансами, вести хозяйственно-экономическую деятельность для своих интересов и достижения своих целей, в верховном праве располагать лицами и должностями, т е иметь своих представителей и в исполнительных органах власти Во всех остальных сферах, не касающихся национального интереса, принадлежность нации к государству остается неприкосновенной»4 Развивая эти взгляды, К Вольцендорф настаивал, что национальная общность должна быть организована как публично-правовая корпорация с правами юридического лица, по существу не зависимая от государства в сфере культуры
Сравнительно-правовой анализ национально-культурной автономии в российской федерации
В 1996 г при вступлении в Совет Европы Российская Федерация подписала Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств В том же году была принята Концепция государственной национальной политики Российской Федерации Практически одновременно был разработан и принят Федеральный закон «О национально-культурной автономии»1
До настоящего времени данный закон претерпел ряд изменений и дополнений Первые изменения и дополнения были введены в 2002 году (2-я редакция) Существенные законодательные новеллы были введены в результате принятия Федеральных законов № 136-ФЗ от 10 ноября 2003 года (3-я редакция), № 58-ФЗ от 29 июня 2004 года (4-я редакция) и № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года (5-я редакция)
В данной главе рассмотрим сущность принципиальных нововведений и их роль в дальнейшем становлении и развитии института национально-культурной автономии в Российской Федерации, а также перспективы данного института общественных отношений в Российской Федерации в контексте происходящих в стране преобразований в политической сфере - изменение механизмов избрания глав субъектов РФ, депутатского корпуса Государственной Думы ФС РФ, наметившегося изменения механизма формирования Совета Федерации ФС РФ, а также в области государственного строительства - уже реализующейся тенденции по укрупнению регионов России
В связи с принятием в 2002 г Федерального закона «О Приведении законодательных актов в соответствие с федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц»1 в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» 1996 г были внесены изменения в ст 6 (Порядок образования, регистрации, реорганизации и (или) ликвидации Национально-культурной автономии) в части, касающейся порядка государственной регистрации НКА Это чисто технические изменения не повлекли за собой каких-либо изменений в статусе и функционировании национально-культурных автономий
Существенные законодательные нововведения, затрагивающие правовые вопросы учреждения и функционирования национально-культурных автономий вводились в 2001 г правительственным законопроектом «О внесении изменений и дополнений в статьи 1,3,5,6,7 и 20 Федерального закона «О национально-культурной автономии», разработанном действовавшим тогда Минфедерации России Поводом для его внесения послулшл ряд проблем, возникших в ходе практического использования положений закона при формировании национально-культурных автономий разных уровней
В частности, во многих регионах возникли трудности при создании НКА местного уровня, тк законом от 1996 г, они могли быть организованы действующими и зарегистрированными общественными объединениями, что требовало от инициаторов в случае отсутствия таковых сначала создавать эти объединения Т е , существовала излишняя бюрократическая процедура, из-за которой во многих регионах органами юстиции было отказано в регистрации НКА, учрежденной на сходах, собраниях в национальных поселках.
