Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки и сущность политико-правовой реформы государственной службы в России 16-43
1.1. Понятие и историческая обусловленность развития государственной службы: политико-исторический аспект 16 - 34
1.2. Политическая необходимость и причины проведения реформы государственной службы 3 5 - 43
Глава II. Социально-политические и правовые основы профессиональной деятельности государственных служащих в субъектах Российской Федерации 44 - 86
2.1. Социальный и политико-правовой статус государственных и муниципальных служащих и технологии оценки персонала управления государственных органов 44 - 65
2.2. Нормативно-правовое обеспечение деятельности государственных служащих в субъектах Российской Федерации 66 - 86
Глава III. Реформирование государственной службы как важнейший фактор ее дальнейшего развития и совершенствования 87 — 134
3.1. Особенности правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по проблемам государственной и муниципальной службы 87-109
3.2. Основные направления и приоритеты дальнейшего развития и совершенствования государственной службы 110-134
Заключение 135-141
Библиографический список использованной литературы 142 — 171
Приложения 172 — 175
- Понятие и историческая обусловленность развития государственной службы: политико-исторический аспект
- Социальный и политико-правовой статус государственных и муниципальных служащих и технологии оценки персонала управления государственных органов
- Особенности правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по проблемам государственной и муниципальной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Многие века юристы, философы, историки и политические деятели ищут модель совершенного государственного устройства, в котором государственные и общественные интересы органически сочетались бы с частными интересами граждан. Уже в работах Платона находит свое отражение идея создания "идеального государства". Для современной российской действительности идея создания такого государственного устройства имеет особую значимость как в теоретическом, так и в практическом плане. Изменения в государственном строительстве стали возможными после принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 году, когда Россия была провозглашена демократическим, правовым и социальным государством. Построение демократического федеративного правового государства с действенной системой управления, призванной отвечать потребностям общества и обеспечивать приоритет прав и свобод человека, реализацию законных интересов гражданина неизбежно повлекло за собой переориентацию государственного управления на решение этих задач, что в свою очередь вызвало значительный рост требований к организации государственной службы, к ее политико-правовым основам.
Именно по кадрам государственной службы, по принципам и источникам их формирования судят о государстве и "качестве" его правового поля, от работы государственных служащих в значительной мере зависит положение дел в нем и обществе в целом. "Чтобы основать совершенное государство, надо, прежде всего, создать такие существа, природа коих допускает, чтобы они всюду жертвовали собственным благом во имя общественного благополучия", - так формулировал свое представление о государстве и государственной службе Шопенгауэр.1 В настоящее время для государственного строительства одной из актуальных задач является создание специального слоя профессионально под-
1 См.: Таранов П.С. Анатомия мудрости. 106 философов: жизнь, судьба, учение. Том П, Симферополь. 1995, С. 481.
4 готовленных и нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать высокую социальную эффективность и безупречность работы органов государственной власти в Российской Федерации.
На протяжении всего периода существования российской государственности постоянно преобразовывается государственный аппарат, изменяются политико-правовые связи государственной власти и гражданского общества, совершенствуются концептуальные основы функционирования самого государства. Указанные факторы, в первую очередь, обуславливают направления и механизм становления и развития государственной службы и законодательства о ней. Именно это в значительной мере определяет актуальность темы. В то же время актуальность темы исследования неразрывно связана с необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе, так как именно оно заставляет органы государственной власти действовать законно и эффективно. Правовую основу системы государственной службы Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в части, касающейся государственной службы .
Политическая воля государства, закрепленная в оптимальных условиях реформирования государственной службы, способствует своевременному решению государственно-служебных проблем и одновременно предупреждает их возникновение. Модернизация властных структур сталкивается с мощным механизмом торможения, который заключает в себе низкую политико-правовую культуру большей части населения и государственных служащих, слияние органов власти и коммерческих организаций, подбор кадров государственной службы на основе верности "хозяину", политической ангажированности и принадлежности к определенному ведущему социальному классу или общественному объединению. Надо отметить, что подобный подход к формированию
1 См.: Государственная служба России: проблемы становления и развития. РАГС. М., 2001. С. 285.
5 кадров государственной службы оказал значительное негативное влияние на
причины возникновения кризиса российской государственности. Следует констатировать, что процессы правовой и политической реформ длительны и тяжелы, так как предполагают наличие огромной ответственности государственных служащих за профессиональную и эффективную политику государства. И лишь обеспечение реализации научно обоснованных принципов формирования кадров государственной службы федерального уровня и субъектов РФ, разработка и внедрение адекватного правовому государству подхода к ним позволяют перейти от стихийности к управляемости в вопросах подбора и расстановки государственных служащих.
Данное диссертационное исследование посвящено изучению политико-правового процесса формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации (на опыте Центрального федерального округа). Надо отметить, что современный этап преобразования государственной службы в субъектах РФ характеризуется своей незавершенностью. И хотя в ряде субъектов РФ велась активная законотворческая деятельность в этой области, но в целом она так и осталась не доведенной до своего логического завершения. Такое положение вещей можно объяснить множественностью и противоречивостью федерального законодательства, отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта о государственной службе. В определенной степени данные факты негативно влияют на реформирование государственной службы субъектов РФ. Вместе с тем, административная реформа была призвана изменить систему органов исполнительной власти в сторону улучшения ее функционирования путем издания новых законодательных актов. К сожалению, все они становились объектом жесткой политической борьбы.
В настоящее время субъекты РФ самостоятельно пытаются улучшить свою законотворческую и правоприменительную деятельностью. Необходимость теоретического переосмысления принципов и источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ с учетом тенденций и перспектив развития России в целом, региональных особенностей и местных традиций,
отечественного и зарубежного опыта государственного управления - все это требует комплексного подхода, разработки соответствующей нормативно-правовой базы регулирования кадровых процессов в регионах РФ.
Учеными проделывается работа по реформированию государственной службы, создаются научно-теоретические положения и методики оценки персонала. Актуальные вопросы карьеры государственных служащих рассматриваются в коллективном труде кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС "Служебная карьера"1, который раскрывает общетеоретические положения карьеры, ее организацию и особенности в системе государственной службы. Однако эти разработки недостаточно используются в практической деятельности. Исследование вышеуказанных направлений и проблем государственной службы субъектов РФ в целом определяет актуальность предпринятой диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы исследования. Проведение исследования проблематики политико-правовых основ реформирования государственной службы объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые окажут влияние на благосостояние граждан, защиту их прав и свобод. Несмотря на наличие значительного опыта в рассмотрении данной проблемы в настоящее время ощущается недостаток фундаментальных исследований правовой направленности, дающих целостное представление о политико-правовых основах государственного строительства в России настоящего периода. На современном этапе развития политической и правовой науки осуществлялись исследования, посвященные вопросам государственной службы (Г.В.Атаманчук Д.М.Бахрах ,
1 См.: Служебная карьера/Под ред. Е.В. Охотского. М., 1998.
2 См.: Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управле
ния. 1992. № 4. С. 15; Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики
// Актуальные проблемы становления и развития государственной службы Российской Федерации: Курс лек
ций. М., 1997. С. 5; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Атаманчук
Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.
3 См.: Бахрах Д.М. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание и принципы //
Государство и право. 1996. № 18. С. 10; Бахрах Д.М. Актуальные проблемы государственной и муниципаль
ной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России, Екатеринбург. 1995.
С. 16.
7 К.С. Вельский1, Ю.С. Васютин2 В.Г. Игнатов3, B.C. Комаровский4, Б.В. Лытов5,
В.А. Мальцев , В.А. Прокошин, Ю.Н. Старилов ). В сфере реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации основные проблемы освещаются в трудах ученых - А.А. Гришковца8, А.Шарова9, А.А. Трынченкова, А.А. Хохлова . К сожалению, они не охватывают всего комплекса вопросов, связанных с политико-правовыми основами реформы государственной службы. Отсутствие в российской политологической и правовой науке комплексных работ, направленных на исследование политических, управленческих, социальных, нормативно-правовых аспектов реформы, в контексте системных трансформаций, происходящих в российском обществе, сделало необходимым привлечение широкого круга источников. Так, фактически не рассматривается зависимость проведения реформы от идеологии и политической обоснованности принимаемых решений, а также целей реформирования (построение четко работающей вертикали исполнительной власти на основе правовой дисциплины), ее задач и этапов.
1 См.: Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994.
№ 4. С. 24.
2 См.: Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправле
ния. Орел. 1998; Васютин Ю.С. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур /
Ю.С.Васютин, В.Н.Иванов. Орел. 1997; Васютин Ю.С. Политический опыт в системе политологического ана
лиза. М- Орел. 2001.
3 См.: Игнатов В.Г. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятель
ности и ценностных ориентации / В.Г.Игнатов, С.О.Майборода, А.В.Понеделков, A.M. Старостин. Ростов н/Д.
1997; Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба РФ: декларируемые принципы и действительные
ценностные ориентации // Ценностные основания государственной власти и управления на рубеже веков:
Докл. и сообщ. на межрегион, науч.-практ. конф., апр. 2000 г. Ростов н/Д. 2000. Вып. 2. С. 8-14.
4 См.: Комаровский B.C. Реформирование государственной службы: выбор пути и методов // Актуальные про
блемы становления и развития государственной службы Российской Федерации: Курс лекций. М., 1997.
5 См.: Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и орга
низация: Курс лекций. Ростов н/Д. 1998.
6 См.: Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М. - Н.Новгород. 1995.
7 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование.
Воронеж. 1996; Старилов Ю.Н., Лещев М.Д. Российский государственный служащий: понятие и правовой ста
тус // Правопонимание и правоприменительная деятельность. Воронеж. 2000. Вып. 12. С. 252-267.
8 См.: Грищковец А.А. Проблемы совершенствования правового регулирования государственной службы в
Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление: Докл. науч.-практ. конф. к 30-летию
ИПК госслужбы 26-28 марта 1998 г. 4.1. М., 1998; Гришковец А.А. Сравнительный анализ правового регули
рования государственной службы субъектов Российской Федерации // Государственная служба России: Еже-
годник-96: Науч.тр.РАГС / Рос.Акад.гос.службы: Под. ред. A.M. Емельянова. M., 1997; Государственная служ
ба. 2001. №3. С. 16.
9 См.: Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // Рос. юсти
ция. 1996. №7. С. 40.
10 См.: Хохлов А.А. Социология кадрового обеспечения органов власти: теоретико-методологический аспект.
Орел. 1997.
8 Значительный интерес с научной точки зрения представляют учебные пособия и сборники научных статей по проблемам управления персоналом, в целом, и управления персоналом государственной службы, так как кадровый менеджмент играет важную роль в модернизации государственной службы субъектов Российской Федерации( В.М. Анисимов, П.В. Журавлев, СВ. Шекшня и другие)1.
Отдавая должное значительному вкладу в разработку проблем реформирования государственной службы отечественных ученых, нельзя не отметить, что есть необходимость обобщить и систематизировать, а в некоторых случаях и переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-правовой обстановки. О ее противоречивости отмечает В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ: "Мы пока находимся в полосе лишь относительной экономической стабильности. И только от нас зависит, сможем ли удержать ситуацию и обеспечить благоприятные условия для собственного раз-вития..." . Важное значение для дальнейшей разработки данной темы исследования имеют опубликованные результаты научных исследований кафедр РАГС и материалы ее межкафедральных научных конференций , работы В.Д. Граж-
1 См.: Выступление Е.С. Строева, губернатора Орловской области и Г.С. Полтавченко, полномочного предста
вителя Президента РФ в Центральном федеральном округа на курсах повышения квалификации главных феде
ральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента РФ в ЦФО. Орел. 2002; Книга работ
ника кадровой службы. Учебно-справочное пособие / Под ред. Е.В. Охотского и В.М. Анисимова. М., 1998;
Одегов Ю.Г., Журавлев П.В. Управление персоналом. Учебник. М., 1997; Управление персоналом организации.
Учебник / Под ред. А.Я.Кибанова. М., 1997; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы
управления и стабилизации. M., 1997; Управление персоналом государственной службы. Учебно-методическое
пособие / Под ред. Е.В.Охотского. М., 1997; Шекшня СВ. Управление персоналом организации. Учебно-
практическое пособие. M., 1996; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отече
ственный опыт организации и современность. М., 2000; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государст
венной власти. М., 2000.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Путина В.В. к Федеральному Собранию Российской Феде
рации // Рос. газ. 2001. 15 марта.
См.: Ежегодник-97: Государственная служба России. М., 1997; Государственная служба России. Научные труды РАГС (1997). М., 1998; Российское государство и государственная служба на современном этапе. Материалы научно-практической конференции. Декабрь 1998. М., 1999.
9 дана1, А.И.Турчинова2, выступления Е.С. Строева, Г.С. Полтавченко и других
высших должностных лиц государства3.
Следовательно, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в дальнейшей разработке.
Объектом исследования выступают правовые и политические основы реформирования государственной службы, законотворческая деятельность органов власти и должностных лиц субъектов РФ в условиях политического развития современной России.
Предметом исследования является политико-правовые проблемы, приоритеты, особенности и внутренние противоречия реформы российской государственной службы, а также пути решения проблемных задач.
Цель диссертационной работы состоит в проведении анализа сущности государственной службы и законодательства о ней в субъектах РФ, выявлении проблем, политико-правовых тенденций развития, противоречий, приоритетных направлений совершенствования государственной службы субъектов РФ, вызванных структурными и функциональными изменениями в процессе политического развития современного российского общества и субъектов Российской Федерации.
Задачи исследования:
Изучение основных теоретико-методологических предпосылок, политико-исторических особенностей развития государственной службы в России;
анализ политической необходимости и причин проведения реформы государственной службы, а также факторов, влияющих на ее эффективность проведения такой реформы;
выявление этапов проведения и основных направлений реформы государственной службы;
1 См.: Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997.
2 См.: Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.,
1997; Турчинов А.И. Государственная служба России: проблемы становления и развития: материалы методо
логического семинара. M., 2001.
3 См.: Выступление Е.С. Строева, губернатора Орловской области и Г.С. Полтавченко, полномочного предста
вителя Президента РФ в Центральном федеральном округа на курсах повышения квалификации главных феде
ральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента РФ в ЦФО. Орел. 2002.
исследование сущности политико-правовых основ реформы государственной службы, правового наследия юридической и политической науки;
определение социального и политико-правового статуса государственных служащих;
освещение технологий и процессов оценки персонала управления, используемых в современных условиях;
исследование проблем ресурсного обеспечения деятельности государственных служащих субъектов РФ (на опыте областей Центрального федерального округа);
выявление основных направлений совершенствования законодательства о государственной службе субъектов РФ и выработка соответствующих рекомендаций и предложений.
Особого внимания заслуживает рабочая гипотеза исследования, согласно которой утверждается стремление и роль политического руководства к созданию нормальных политико-правовых условий для успешного развития государственного строительства в Российской Федерации. Оно отводит важное место развитию и становлению политико-правового регулирования основ реформы государственной службы субъектов РФ.
Теоретической и методологической основой исследования является использование общетеоретических положений, изложенных в научных работах по теории государства и права, конституционному, административному праву. В ходе исследования диссертантом рассматривалась политологическая ( Ю.С. Васютин, В.В. Лапкин, Й. Шумпетер, М.Г. Анохин, Дж. Сартори), социологическая (М. Вебер, П. Штомыка, П. Сорокин), философская литература (Р. Дарендорф), а также научные публикации по вопросам истории России (В. Ключевский, В.П. Мельников) и теории управления. Большой раздел, касающийся вопросов правового регулирования государственной служебной деятельности, тесно увязан с работами многих отечественных и зарубежных авторов, таких как: Ю.А. Тихомиров, В.Д. Граждан, В.И. Фадеев, А.Н. Шаров, Ю.Н. Старилов, С.А. Комаров, Н. Карагодин, В.В. Лунев, А.П. Глебов, А. Волгин, В.
\t
Винокуров, B.M. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Розенбаум, B.C. Комаров-ский, А.В. Малько, Г.В. Атаманчук, А.П. Алехин и других. В работе использованы теоретические разработки принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики А.П. Волгина, В.А. Дятлова, А.И. Турчинова и других.
Ярким представителем комплексного подхода считается государствовед И.А. Ильин. В середине XX века он утверждал: " Единого мерила единого образцового строя для все народов и государства нет и быть не может... Грядущей России предстоит найти себя - свою особую оригинальную форму..., которая соответствовала бы русским, национальным историческим данным. России необходима будет единая и сильная государственная власть. Однако сильная власть не есть тем самым - ни бюрократическая, ни централизованная, ни военная, ни полицейски-брутальная, России нужна власть сильная, дифференциро-
ванная".
Указанные научные исследования помогли извлечь из опыта зарубежной
и отечественной практики самое ценное и интересное для анализа создавшейся
в России и на рубеже веков и тысячелетий политической и нравственно-
правовой ситуации, для понимания происходящих политических и правовых
процессов, сосредоточив главное внимание на методах стабилизации, а затем и
улучшения, укрепления государственной службы и политической власти в це-
|'С? лом.
Среди используемых автором методов и подходов присутствуют: проблемный метод, системный, сравнительный, исторический, общенаучного анализа, институциональный и нормативный. Комплексное использование вышеперечисленных методов дает реальную объемную картину политических, социально-правовых процессов, и оказывает действенную помощь в выявлении проблем и их решений, стоящих перед гражданским обществом и государственной службой в Российской Федерации.
Источниковедческую базу диссертационной работы составляет Конституция Российской Федерации, Федеральные законы "Об основах государствен-
12 ной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации", Указы и распоряжения Президента РФ, законы и иные
нормативные акты Липецкой области и других субъектов РФ.
Автор проводит тщательный анализ законодательства, посвященного государственной службе, вопросов гражданской и дисциплинарной ответственности, связанных с деятельностью чиновничества.
Эмпирическую базу диссертационного исследования представляют материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные кадровых служб и отдельных управлений органов государственной власти областей Центрального федерального округа. Автор в своей работе изучил фактически весь нормативно-правовой материал, касающийся государственной службы областей Центрального федерального округа (Тамбовская, Белгородская, курская, Орловская, Воронежская области). Практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обуславливает достоверность диссертационного исследования.
Научная новизна исследования. Все вышеуказанные вопросы, нашедшие отражение в данной диссертационной работе, носят проблемный, теоретико-правовой характер и обладают практической значимостью. Научная новизна состоит в том, что диссертационное исследование представляет собой специальное политико-правовое исследование государственной службы, применительно к отдельно взятым областям Центрального федерального округа. В ходе исследования автором глубоко и последовательно были поставлены и всесторонне рассмотрены многие проблемы государственной службы.
В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1) выявлены историко-политические особенности становления государственной службы в России и соответствующего законодательства, негативные и положительные черты данного процесса, а также устойчивые черты российской государственной службы. К ним следует отнести: а) формальное исполнение
13 нормативно-правовых актов о государственной службе, б) отсутствие четкой
процедуры и критериев присвоения квалификационных разрядов государственным служащим, в) преемственность характерных особенностей формирования государственной службы до 1917 года и недостатков государственной службы советского периода, г) нестабильность структуры органов государственной власти, д) слабая мобильность государственного аппарата и его закрытость от институтов гражданского общества;
отмечена степень влияния ментальности российского народа на формирование государственной службы и адаптации норм иностранного права в системе российского права;
определено понятие и содержание социального и политико-правового статуса государственного служащего субъекта Российской Федерации, заключающегося в том, что указанные статусы взаимно дополняют друг друга и объединяются в единое целое - публично-правовой статус государственного служащего. Социальный статус государственного служащего - это совокупность социально-правовых гарантий, льгот, компенсаций, предоставляемых государством, для добросовестного выполнения функциональных обязанностей по должности. Политический статус определяется публичным характером службы чиновника;
уточнены содержание, приоритеты и особенности политических основ реформы государственной службы (причины, этапы, направления проведения реформы, особенности ее шагов);
выработано несколько систем оценки деятельности государственных служащих при проведении аттестации, конкурсов и квалификационных экзаменов. Уточнено понятие технологии оценки персонала управления. Это совокупность способов и мероприятий, направленных на формирование кадрового потенциала государственного органа;
выявлены главные элементы законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, общие и особенные черты федерального и регионального законодательства в указанной сфере;
осуществлено определение приоритетов правового регулирования государственно-служебных отношений (создание эффективно действующей модели кадровой политики, уровень денежного содержания государственных служащих и иных социальных гарантий, планирование карьеры, непрерывное образование);
обобщены направления совершенствования государственной службы в субъектах РФ и выработаны рекомендации и предложения по соответствующим вопросам, заключающимся в создании единого федерального органа по вопросам координации деятельности федеральной, региональной, муниципальной службы при Президенте РФ, усилении юридической ответственности чиновников, предотвращении коррупции, усилении этических начал в деятельности государственных служащих.
Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его результатов. Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что материал, обобщенный и систематизированный в диссертации, сделанные на его основе выводы, могут быть использованы в научной работе, могут оказаться полезными для работников органов государственной и муниципальной власти. Учитывая широкое изучение проблем государственной и муниципальной службы в академии государственной службы и других высших учебных заведениях данное исследование может служить в качестве учебно-методического пособия для студентов и преподавателей высших учебных заведений при разработке и преподавании курсов политологии, социологии, теории государственного управления.
Основные научные и практические итоги диссертационного исследования использовались в работе Липецкой областной администрации, Липецкого областного Совета депутатов, в деятельности образовательных учреждений подготовки и переподготовки кадров для органов государственной и муниципальной службы областей Центрального федерального округа, были освещены на парламентских слушаниях "О практике применения Федерального закона "Об ос-
15 новах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации".
Диссертационная работа была обсуждена на комитете по законодательству Липецкого областного Совета депутатов, на областной научно-практической конференции: "Единое правовое пространство. Развитие правотворческого процесса в Липецкой области", на совместном заседании кафедр политологии, государственного и муниципального управления, государственного строительства и конституционного права, теории государственной службы и региональной кадровой политики.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Понятие и историческая обусловленность развития государственной службы: политико-исторический аспект
В данном параграфе диссертационного исследования особое внимание будет уделяться историческому анализу как государственной службы в целом, так и законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в современной России. Без исторического анализа формирования государственной службы, начиная с первых этапов оформления российской государственности и завершая настоящим временем, невозможно построить эффективную модель государственной службы, которая реально будет действовать на территории Российской Федерации. На формирование российской государственной службы оказало воздействие множество факторов: ход исторического процесса, религия, морально - этические начала, традиции. Именно они и определяют отличие российского общества от западного. Особенности становления государственной службы напрямую связаны с развитием российской государственности, ее сущностью, которая охватывает государственный аппарат, механизм управления и персонал управления, наполняющие этот механизм1. Согласно теории государственности, существуют определенные устойчивые черты развития государственной службы и законодательства о ней, присущие только России. Профессор А.Б. Венгеров выделяет несколько «вечных» вопросов, определяющих особенности развития государственности, придающие ей своеобразие, достойное теоретического осмысления . Среди них главное место занимает вопрос модернизации России . Он напрямую связан с реформированием во всех сферах общественной жизни и интересующей нас правовой. Модернизация - это процесс, направленный на то, чтобы государственно-правовую организацию общества поднять до уровня мировых стандар-тов , доказавших свою жизнеспособность и положительное значение в других странах. Следовательно, ориентация на западные модели построения общества и законодательства должна осуществляться с учетом духовного и культурного наследия, социальной организации и традиций российского общества. Это мнение разделяют многие ученые3.
Какие же характерные черты присущи российской государственной службе? Ответить на данный вопрос представляется возможным только при проведении исторического анализа отечественной модели государственной службы. Итак, если отождествлять государственную службу и государственное управление, т.е. рассматривать ее в широком смысле слова как социальный институт, реализующий функции государства и представляющий собой исторически сложившуюся устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства, то государственная служба возникает с момента образования государства. Лытов Б.В. отмечает, что причины, вызвавшие к жизни государство, способствовали также и возникновению государственной службы4. Следовательно, с возникновением государства начинает складываться государственная служба в широком смысле слова, понимаемом как социальный институт5.
Анализ исторических событий прошедших столетий показывает, что оформление государственной службы в России являлось процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей - формы правления. Развитие государственной службы происходило одновременно со строительством государственного аппарата, отражая происходившие в нем изменения1. Коновалов В.А. утверждает, что функционирование государственного аппарата определяет черты и свойства современного российского государства и от него зависит реализация предусмотренных Конституцией РФ перспектив развития государственности, основанной на республиканской форме правления и федеративном устройстве.2 Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на эти процессы оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.
Особенно такое влияние было отмечено историками, начиная с эпохи Петра Великого, когда основы государственного устройства или государственной службы полностью были заимствованы из опыта западноевропейских стран. Так, в классификации чинов Табели о рангах от 24 января 1722 года присутствовали должности с латинскими и немецкими названиями, за исключением нескольких наименований. Проведение реформы областных государственных учреждений в 1720 году осуществлялось исходя из форм государственных органов по шведской системе государственного устройства. В.О. Ключевский по данному поводу писал: "Швеция и Россия были столь несоизмеримы по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой. Сенат кое - как натянул шведскую униформу на русские пространства .
Социальный и политико-правовой статус государственных и муниципальных служащих и технологии оценки персонала управления государственных органов
Государственная служба в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом РФ "Об основах государственной службы в Российской Федерации" - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится выполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В", в федеральных органах государственной власти (Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и т.д.), в органах государственной власти субъектов РФ. Правовой статус государственного служащего регламентируется соответственно государственно-служебным законодательством субъектов РФ, и его описание достаточно обширно и детализировано (особенно в сфере социальных гарантий деятельности).
В теории выделяются различные признаки, характеризующие государственного служащего. Прежде всего, это категория работников представлена физически дееспособными лицами, социально-демографические и правовые признаки которых должны соответствовать стандартам, устанавливаемым федеральным законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законами субъектов РФ о государственной службе. Особым аспектом, касающимся личности государственного служащего, является соответствие его требованию политической благонадежности - верности государству, соблюдению этических правил и политической нейтральности. Кроме того, государственные служащие не обладают правом на проведение забастовок, связанных с их профессиональной и политической деятельностью; на них возлагается обязанность выполнения определенных ограничений (запрет заниматься предпринимательской деятельность, использовать в коммерческих целях служебное положение, принимать подарки и т.п.). Следовательно, государственный служащий выполняет специфический, самостоятельный, относительно обособленный вид управленческой деятельности, для реализации которого на профессиональной основе, он принимается в конкретное организационное звено государственного органа субъекта РФ.
Государственный служащий должен занимать в государственном органе государственную должность государственной службы, определяющей круг его служебных обязанностей. Назначение на должность базируется на специальной системе правовых норм. Государственный служащий субъекта РФ обладает правом получать за свой труд денежное содержание за счет средств бюджета субъекта РФ, которое должно обеспечивать ему достаточный материальные условия для независимого от внешнего влияния исполнения добросовестно служебных обязанностей. Чиновничество обладает правом на льготы в сфере социально-бытового обеспечения. Эти гарантии представляют собой признание социальной значимости труда чиновника, стимулируют инициативное выполнение порученной работы, обеспечивают социальный престиж. К ним относятся: денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, переобучение и некоторые другие гарантии. Их перечень шире, по сравнению с льготами, предоставляемыми государственным служащим федеральных органов власти.
Указанные нами выше элементы правового статуса государственного служащего субъекта РФ непосредственно связаны с прохождением государственной службы, как социально-правовым институтом. Именно оно обеспечивает конкретную реализацию элементов правового положения чиновника. Являясь социальным процессом, прохождение государственной службы, создает социальный и статус государственного служащего субъекта РФ, который формируется в процессе реализации последовательных стадий: поступление на службу, исполнение обязанностей, оценку, присвоение квалификационных разрядов, ответственность, поощрения, продвижение по службе, прекращение отношений на государственной службе. Внешним выражением социального статуса в системе государственной службы является замещение лицом определенной государственной должности в служебной иерархии, предоставляющей, как уже отмечалось, социальные льготы, гарантии. Прохождение государственной службы, прежде всего - это совершенствование внутреннего содержания социального статуса чиновника и последовательное изменение его социальных ролей, на наш взгляд, под социальным статусом государственного служащего следует понимать совокупность социально-правовых гарантий, льгот, компенсаций, предоставляемых государством, для добросовестного выполнения функциональных обязанностей по должности.
Современные аналитики свидетельствуют о снижении престижности статуса государственного служащего. Они связывают данный процесс с нарастающим отставанием размера заработной платы чиновника по сравнению с оплатой труда во внебюджетном секторе экономики. Но в любом случае величина денежного содержания должна объективно соответствовать трудозатратам.
Политический статус государственного служащего определяется публичным характером службы. Государство доверяет чиновнику осуществлять полномочия по реализации целей и задач страны. Это означает, что правовое положение государственного служащего должно складывается из прав, обязанностей, условий, ограничений, которые в одностороннем порядке он должен выполнять. Соблюдение политической нейтральности возможно только при реализации государственно-политических задач законодательно очерченными средствами и способами. Но они, к сожалению, в федеральном законодательстве четко не прописаны. Статья 14 Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает дисциплинарную ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (замечание, выговор, строгий выговор и так далее). Обязанности государственного служащего определены ст. 10 данного закона. Перечень обязанностей, указанных в этой статье исчерпывающий, а вот обязанности соблюдать ограничения, связанные с госслужбой не названо. До сих пор не принят федеральный закон о механизме соблюдения ограничений по службе (их перечень, привлечение к ответственности, меры наказания) должностными лицами категории "А" (политические должности). В связи с этим политический статус государственного служащего не оформлен окончательно в российском законодательстве и не полностью реализуется.
Особенности правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по проблемам государственной и муниципальной службы
Принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ стало мощным импульсом для осуществления правовой реформы. Именно в Основном Законе страны были заложены совершенно новые основы взаимоотношений государства и общества, государственного и местного самоуправления, центра и Федерации, а также изменились позиции по многим правовым вопросам, по отношению ко всему тому, что существовало в течение достаточно длительного времени в РФ. Конституция РФ открыла возможности для развития и реформирования многих отраслей права и отраслевого законодательства. Реформа государственной службы, являясь элементом административной реформы, для своего эффективного осуществления требует создания правовой базы, отвечающей условиям современной жизни.
Принятый в 1995 году Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепил новые принципы организации федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ. Данный законодательный акт послужил основанием к становлению и развитию регионального законодательства. Предоставленная субъектам РФ возможность осуществлять правовое регулирование в сфере государственной службы на сегодняшний день реализована всеми субъектами РФ, в том числе и областями Центрального федерального округа, путем издания собственных законов и подзаконных актов.
Анализ действующего государственно-служебного законодательства позволил выявить его главные элементы:
1. Закон субъекта РФ (области) о государственной службе. Это основной внутриотраслевой правовой акт, посвященный государственной службе. Особенность указанного закона видится в том, что он сгруппировывает наиболее значимые правовые нормы, касающиеся региональной государственной службы в едином документе. Представляя собой "рамочный" закон, он регламентирует основы правового положения государственного служащего области, порядок прохождения и прекращения государственной службы, дефиниции государственной должности, государственного служащего, региональной государственной службы, а также функции органов, осуществляющих контроль в области государственной службы субъекта РФ.
2. Законы области, регулирующие приоритетные направления функционирования государственной службы. К ним можно отнести: Реестр государственных должностей государственной службы области, закон о денежном содержании государственных служащих области, закон о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов государственным служащим области, закон о порядке исчисления стажа государственной службы.
3. Подзаконные нормативно-правовые акты, в которых разрешаются иные вопросы положений областной государственной службы. К их числу относятся следующие: положения о порядке и условиях выплаты ежемесячной надбавки к пенсии государственным служащим, положения о проведении конкурса на замещение государственных должностей государственной службы, положения о порядке проведения аттестации государственного служащего.
В массив законодательства, регулирующего государственно-публичные отношения, входят также правовые и нормативные акты, закрепляющие основы муниципальной службы. Федеральный закон РФ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" призван устанавливать "рамочные отношения" в области муниципальной службы в целях обеспечения единых начал муниципальной службы на всей территории Российской Федерации. На федеральном уровне в основном уже создана нормативная база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления, включая муниципальную службу. Значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровнях власти.
Во всех областях Центрального федерального округа вступили в законную силу областные правовые акты о муниципальной службе (например, закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" от 15.04.96 года; закон Орловской области "О муниципальной службе Орловской области" от 27.06.97 года1 и т.д.). Позже всех издала закон о муниципальной службе Липецкая область. Наряду с указанными законодательными актами действуют взаимосвязанные с ними законы областей и иные нормативные правовые акты муниципальных образований. К ним можно отнести реестры муниципальных должностей муниципальной службы области, принимаемые на региональном уровне, положения о проведении конкурсов, аттестаций муниципальных служащих, положения о денежном содержании, о выплате надбавки к пенсии муниципальным служащим, документы организационного характера, вводимые непосредственно органами местного самоуправления.
Надо отметить, что система нормативных правовых актов о муниципальной службе аналогична системе нормативно-правовых актов о государственной службе области.
В качестве задач на ближайшие годы ученые называют подготовку федеральных "рамочных" нормативных актов: о порядке рассмотрения споров и конфликтов по делам государственной службы, об использовании информации, составляющей служебную тайну , принятие дисциплинарного кодекса . Официальная позиция государства по этому поводу построена на идеях выработки ряда механизмов, позволяющих осуществлять государственную политику в области государственной службы и развития местного самоуправления в РФ4.
Одним из них является механизм правового регулирования организационной самостоятельности местных сообществ и единства параметров государственной и муниципальной службы.
