Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы региональной социальной политики 17
1.1. Сущность, основное содержание и функции социальной политики в условиях формирования социального государства 17
1.2 Региональная социальная политика в условиях политических и экономических трансформаций 38
Глава 2. Влияние федерального центра на формирование и реализацию региональной социальной политики 62
2.1. Формы государственного регулирования социально-политического развития региона 62
2.2. Деятельность федеральных органов власти по реализации региональной социальной политики 84
Глава 3. Оптимизация деятельности региональных органов государственной власти в сфере социальной политики 119
3.1. Пути оптимизации взаимодействия федерального центра и региона в сфере реализации социальной политики 119
3.2. Основные направления деятельности региональных органов государственной власти в реализации региональной социальной политики 143
Заключение 168
Библиография 180
- Сущность, основное содержание и функции социальной политики в условиях формирования социального государства
- Формы государственного регулирования социально-политического развития региона
- Пути оптимизации взаимодействия федерального центра и региона в сфере реализации социальной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование социальной политики на уровне региона относительно новое явление, поскольку до начала конституционной реформы регион не являлся достаточно самостоятельным носителем социально-политических отношений и практически не представлял собой субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. В условиях реформирования и демократизации российского общества региональные органы государственной власти и управления становятся главным субъектом социальной политики в регионе.
Продолжающаяся трансформация социально-политической системы страны сопровождается сменой самой модели социальной политики и ее оптимизацией. В ходе выборов в IV Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и выборов Президента Российской Федерации определение модели социальной политики заняло одно из важнейших мест в предвыборных программах кандидатов, избирательных объединений и блоков.
В частности, сторонники либеральной модели социальной политики предоставляют каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных, проблем, подразумевая, что люди самостоятельно могут мобилизовать свои силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ориентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели государство снимает с себя ответственность за решение социальных вопросов.
На современном этапе реформирования подобные модели социального развития не имеют объективных предпосылок востребованности, ибо они могут реализоваться лишь при наличии достаточно сильно развитого политического, правового и экономического пространства. Сторонники патерна-
листской модели (наиболее близка к ней на практике модель социальной политики в скандинавских станах), почти полностью снимают с людей заботу о решении собственных социальных проблем. Данная модель основана на стратегии ответственности государства и предполагает его доминирующую роль в удовлетворении практически всего круга социальных потребностей и нужд граждан. Эта уравнительная модель во многом лишает граждан стимула к самореализации. В то же время, негативный опыт перехода к рынку показал, что не следует полностью отказываться от государственного регулирования.
Эта ситуация еще более усиливает актуальность темы с исследовательской точки зрения, которая обусловлена рядом обстоятельств.
Первое. В настоящее время отсутствуют комплексные разработки теоретико-методологических основ формирования региональной социальной политики как политической деятельности и взаимодействия в контексте реализации федеративных отношений, ориентированных на совершенствование территориального разделения труда и обеспечение достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации.
Второе. Регионализация социальной сферы требует адекватных мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Исходя из этого, особую актуальность приобретает анализ форм воздействия федерального центра на формирование и реализацию региональной социальной политики.
Третье. Существует объективная необходимость в выработке эффективных мер практической реализации региональной социальной политики, как со стороны федерального центра, так и органов власти субъектов Федерации с учетом разграничения полномочий в социальной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы социальной политики привлекали внимание научной общественности на всех этапах развития российского общества.
В доперестроечный (советский) период1 большое внимание уделялось разработке теоретико-методологических основ социальной политики государства, а реальная социальная политика государства соответствовала политической и идеологической обстановке тех лет, и поэтому большинство работ по проблемам социальной политики несли идеологическую нагрузку, существующие проблемы замалчивались. В частности, исследования тех лет не выработали подходы к изучению региональных аспектов социальной политики. Проблемы развития села, города, региона рассматривались с точки зрения раскрытия их социального облика2 и экономического развития3. Политическая составляющая реализации региональной социальной политики практически не изучена. Но в теоретической области сегодня требуются новые исследования, в которых необходимо критически переосмыслить предшествующий опыт..
Марксистско-ленинская теория социального развития. М., 1978; Микульский К.И. Социально-экономическая политика в социалистическом обществе. М., 1978; Социальные проблемы производства. Под ред. В.Г. Подмаркова. М., 1979; Социальная политика коммунистических и рабочих партий в социалистическом обществе. Межд. авт. колл. под рук. М.П. Мчедлова и Ю.Е. Волкова. М.,1979; Волков Ю.Е., Роговин В.З. Вопросы социальной политики КПСС. М., 1981; Барулин В.Г. Диалектика сфер общественной жизни. М., 1982; Актуальные проблемы социальной политики на современном этапе. М., 1983; Единство экономической и социальной политики развитого социалистического общества. Л., 1985; Актуальная социальная политика: поиски, находки, решения. М., 1986; Барзилов СИ. Социальная сфера и самоуправление. Саратов, 1989.
2 Аитов Н.А. Социальное развитие регионов. М., 1985; Баранов А.В. Социально-демографическое
развитие города. М., 1981; Борщевский М.В., Шкаратан О.И. Город. М., 1975; Город: социальные
аспекты развития. Л., 1982; Крупный город: проблемы и тенденции развития. Л., 1988; Куцев Г.Ф.
Новые города. М., 1982;'Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Л., 1979; Рукавишников
В.О. Население города. М., 1980; Урбанизация и развитие городов в СССР. Л., 1985.
3 Аганбегян А.Г., Шнипер Р.И. Региональные программы (на примере Сибири). В кн.: Программ
но-целевое управление социалистическим производством. М., 1980; Лейбкинд А.Р., Руднева Е.В.,
Рудник Б.Л. Проблемы методики и организации комплексных программ. М., 1983; Методические
указания к разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем, фор
мированию и развитию планового хозяйства// Плановое хозяйство. 1980. №4; Семенов В.М. Во
просы долгосрочной программы социального развития региона. Изд. СО АН СССР. 1978. №6. Се
рия общественные науки, вып.2; Программно-целевые методы управления развитием района. В
кн.: Районное звено города. Опыт и проблемы управления. Сост. и ред. В.Н. Лексин, П.И. Бурак.
М., 1988.
В перестроечный период в исследованиях стали более реалистично раскрываться аспекты социальной политики. Осуществлено уточнение объекта и предмета социальной политики, включены в научный оборот новые концептуальные подходы к решению проблем и новые понятия1. Но в исследованиях указанного периода о региональной политической специфике, как и ранее, вообще не упоминается. Ибо теоретические и методологические основы социальной политики формировались, как правило, Центром, а в регионах осуществлялась лишь практическая реализация намеченных центральными органами власти мер в социальной сфере.
На современном этапе реформирования российского общества в России возникла острая потребность в разработке и осуществлении новых подходов к реализации социальной политики, в том числе, и смещения центра тяжести в реализации социальной политики в регионы. Значительный вклад в осмысление проблем федеральной социальной политики в последние годы внесли A.M. Бабич, В.Э. Бойков, Ю.Е. Волков, Н.Н. Гриценко, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, А.Е. Козлов, В.Н. Ковалев, В.К. Левашов, А.И. Лященко, Г.И. Осадчая, В.Г. Осипов, В.И. Плакся, М.Н. Рутке-вич, Ж.Т. Тощенко, СВ. Харченко, СИ. Калашников, И.Н. Соболева и др .
Активная социальная политика: поиски, находки, решения. М., 1986; Большаков В.В. Многоликая безработица. М., 1987; Бородкин Ф.М. Новый взгляд на социальную политику. Новосибирск, 1990; Дягтерев Л.С. Трудовой потенциал общества и социальная политика. М., 1988; Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990; Социальные ориентиры обновления: общество и человек. М., 1990; Социальные ресурсы и социальная политика. М., 1990 и др.
Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. М., 1993; Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996; Жуков В.И. Потенциал человека, индекс социального развития россиян. М., 1995; Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия. М., 1995; Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990; Лященко А.И. Организация и управление социальной работой в России. М., 1995; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества. М., 1996; Плакся В.И. Безработица в рыночной экономике. Вопросы теории и методологии государственного регулирования. М., 1996; Социальная защита от безработицы. Инф. бюлл. №5 РАГС при Президенте РФ. Гл. ред. В. Бойков. М., 1996. Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. Под ред. Г.В. Осипова. М., 1995; Социальная сфера: условия преобразования труда и быта. Отв. ред. В.Н. Иванов. М., 1994; Тощенко Ж.Т., Харченко СВ. Социальное настроение. М., 1996; Региональная политика и местное самоуправление. Сборник статей. Самара, 1995; Калашников С. Социальное рыночное хозяйство и социальное государство//Человек и труд. № 9, 2003; Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития//Проблемы теории и практики управления. №3. 2003.
В середине 90-х гг. появились работы, посвященные развитию отдельных направлений социальной политики.
В рамках региональной социально-политической проблематики, на наш взгляд, заслуживают внимания работы И.А. Батаниной, В.И. Бутова, Ю.С. Васютина, В.Г. Введенского, Ю.Н. Гладкова, Д.В. Доленко, В.Г. Игнатова, А.В. Копыловой, В.Л. Куракова, А.А. Мерцалова, В.Н. Лексина, В.В. Огневой, П. Пенковой-Люейер, Л. Рагозиной, Н.П. Распопова, И.И. Сигова, С.Н. Смирнова, Е.С. Строева, А.И. Сухарева, А.И. Чистобаева, Ф.И. Шаркова, А.Н. Швецова, О.И. Шкаратана, Б.М. Шульберга, В.В. Шулаева и др. В них анализируется понятийный аппарат,2 рассматриваются принципы и отдельные механизмы осуществления региональной социальной политики,3 исследуются особенности социальной политики переходного типа на региональном уровне,4 проблемы выравнивания социально-территориального разли-
Социальная политика и рынок труда: вопросы теории и практики. М., 1996; Социально-трудовая сфера в России в переходный период: реалии и перспективы. М., 1996; Социальная политика государства. По материалам Всерос. конф. "Проблемы регулирования социальной политики государства". Под ред. В.Ф. Уколова. М, 1997; Социальная политика и предпринимательство. Отв. ред. Осипов Г.В. М., 1996; Социальная политика, труд, занятость: проблемы, противоречия, перспективы. М., 1995; Социальная реабилитация населения Севера России. М., 1994; Копылова А.В. Политико-правовые, социальные и организационные проблемы формирования целей и приоритетов развития органов управления общего и профессионального образования России. Орел. 2000.
Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти. Москва - Орел, 2002; Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Регион как политическая реальность, Орел, 2003; Гладкий Ю.Н., Чисто-баев А.И. Основы региональной политики. Спб., 1998; Батанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. Тула, 1997; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право). Ростов н/Д., 1998; Сигов И.И. Региональная политика на современном этапе. Чебоксары, 1999; Экономическое созидание в регионе. Материалы конференций. / Под ред. Мерцалова А.А., Давыдовой Л.В., Орлова Г.М., Самостроенко Г.М. Орел, 2002 и др.
3 Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержа
ние, механизмы осуществления. М., 2000; Распопов Н.П. Взаимоотношения "Центр - регионы".
Основные положения региональной политики/ Регионоведение: социально-политический аспект.
Н.Новгород, 2002; Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999; Шуль-
берг Б., Введенский В. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы
реализации. М., 2000; Кураков В.Л. Регулирование ресурсного потенциала социальной сферы ре
гиона. М., 1999; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 1997; Лексин В.Н., Шве
цов А.Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: право
вые и финансовые решения. М., 1999; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и
практика государственного регулирования территориального развития. М., 2003.
4 Строев Е.С. Социальные приоритеты региона. М., 1998; Строев Е.С. На стремнине. М., 2002;
Шарков Ф.И. Социальная политика в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практи
ки (по материалам социологических исследований в Чувашской республике и других регионах).
Чебоксары, 1998; "На пороге новой регионализации России". Аналитический доклад/Под ред.
чий, анализируются различные модели региональной социальной полити-
Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на широкое освещение отдельных аспектов социальной политики, в отечественной научной литературе по-прежнему крайне мало целостных работ по глубокому исследованию проблемы формирования современной социальной политики России и ее региональной составляющей. В этой связи заслуживают особого внимания работы Е.Ш. Гонтмахера, В.Н. Лексина и А.Н. Щвецова, Р.П. Миригова, В.В. Воронина, М.Д. Шарыгина, С.Н. Смирнова.3
Таким образом, проведенный автором анализ степени изученности проблемы позволяет заключить, что в рамках российской политологии создана определенная теоретико-методологическая и фактологическая база для углубленного изучения сущности региональной социальной политики. Однако, на сегодняшний день эта проблема остается одной из самых актуальных, ибо многие реформы, провозглашенные на этапе перестройки так и остались не завершенными. Разработка и реализация системной региональной социальной политики федеральных и региональных органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, по-
В.В. Шулаева. Н. Новгород, 2001; Аванесова Г.А. Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самореализации и региональная политика. М., 2001 и др.
1 Негина Т.В. Методические вопросы формирования ресурсного обеспечения стратегии развития
социальной сферы в России. Спб., 2003; Братищев И.М. Регионам России - европейские зарплаты.
М., 2003; Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. Саранск,.
2000; Архипова Т.Г. Государственность современной России. М., 2003; Современная российская
политика. / Под ред. В. Никонова. М., 2003.
2 Шульберг Б., Введенский В. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и ме
тоды реализации. М., 2000; Байдалова О.В. Развитие региона как социальной системы: социальные
показатели и индикаторы. Волгоград, 2002 и др.
3 Ахмадеев А.А. Социальная политика в регионе: стратегия обновления и социальные технологии.
Уфа, 1999; Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х. М, 2000; Лексин В.Н.,
Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Цикл статей. // Российский
экономический журнал. 1999. №4; 1999. №11-12; 2000. №1; 2000. №8; 2001. №№1-4; Миригов Р.П.
Институт местного самоуправление как субъект осуществления социальной политики государства.
М., 1997; Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999; Воронин В.В.,
Шарыгин М.Д. Региональная политика России. / Под общей ред. В.В. Воронина. Самара, 2001;
Наклонов Д.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 2002; Беклемищева О.А., Ми-
гранова Л.А. Проблемы социальной политики// Свободная мысль. 2003. №6; Бобков В.Н. Оценка
уровня жизни населения в Центральном федеральном округе и предложения по сокращению бед
ности. М., 2004 и др.
литических партий и общественных движений находятся на этапе становления. Отстает от реальности практика рыночных отношений, формирование прогрессивных технологий и механизмов социальной политики. Что же касается реализации западных моделей социальной политики, то применение их в качестве целостной методологической основы разработанных в ней подходов и концепций к российским условиям представляется проблематичным, по крайней мере, применительно к данному периоду развития.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования, его востребованность политической практикой, а также неразработанность феномена региональной социальной политики в политологическом контексте обусловили выбор последнего в качестве предмета анализа.
Научная гипотеза исследования состоит в том, что одним из факторов, серьезно влияющих на уровень стабильности государства и политической власти, является формирование и реализация эффективной региональной социальной политики, направленной на обеспечение в регионах Российской Федерации достойного уровня социального обеспечения и укрепление федеративных отношений.
Объект исследования - региональная социальная политика государства как совокупность федеральных и региональных отношений по формированию и реализации провозглашенных принципов социальной политики в условиях трансформации политической и социальной системы общества.
Предмет исследования - политическое содержание процесса формирования и реализации органами государственной власти и управления региональной социальной политики на федеральном и региональном уровнях.
Цель диссертационного исследования — на основе комплексного анализа сущности и основных направлений формирования и реализации региональной социальной политики выявить ее специфику, особенности разработки и осуществления, определить пути оптимизации, ориентированные на повышение устойчивости общественного развития.
Достижению данной цели способствует решение следующих исследовательских задач:
- осуществить анализ основных теоретико-методологических положе
ний региональной социальной политики в условиях политических и эконо-
' мических трансформаций общества;
- выявить и проанализировать механизмы реализации региональной
социальной политики как особые политические технологии;
определить основные направления деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики;
исследовать содержание взаимодействия федерального центра и регионов в процессе реализации региональной социальной политики;
сформулировать основные направления оптимизации региональной социальной политики.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве тео-
у ретической основы в работе используются труды отечественных и зарубеж-
ных ученых в области политологии, философии, юриспруденции, теории государственного управления.
Методологическую основу составили историко-философский, ценностно-нормативный, системный, сравнительный и политико-компаративный подходы к исследованию современных проблем трансформации российского общества, структурно-функциональный анализ, позволившие рассмотреть региональную социальную политику как сложную, целостную, развивающуюся систему.
Эмпирическая база исследования представлена официальными до
кументами органов государственной власти, результатами политических и
А правовых исследований, данными социологических опросов.
Особую группу эмпирических источников составляют конституционные и иные нормативно-правовые акты (Федеральные Законы, Указы Прези-
11 дента РФ, Постановления Правительства РФ, и законы субъектов РФ в области регулирования вопросов региональной социальной политики).
В диссертации проанализированы данные статистических сборников Госкомстата, статистических бюллетеней Орловского областного комитета государственной статистики, архивные и текущие материалы законодательных и исполнительных органов власти областей Центрального федерального округа, данные периодической печати.
Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 14 «Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления — центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления» специальности 23.00.02 - политические институты, этнопо-литическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Паспорта специальностей ВАК РФ.
Научная новизна исследования, связанная с самой постановкой проблемы, состоит в следующем:
осуществленный анализ проблемы позволил обосновать механизмы зависимости системных характеристик модели региональной социальной политики от политических и экономических трансформаций;
предложен методологический подход, определяющий в качестве особых политических технологий механизмы реализации региональной социальной политики;
осуществлен анализ деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики и обоснован объективный характер усиления их роли на этапе модернизации российского общества;
обоснована необходимость принятия нормативно-правовых актов, стимулирующих активность негосударственных субъектов региональной социальной политики;
осуществленный анализ позволяет утверждать, что существует объективная необходимость оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов в процессе реализации региональной социальной политики;
обоснованы и сформулированы пути и методы совершенствования формирования и реализации региональной социальной политики в Российской Федерации в соответствии с современным этапом государственного строительства.
Основные положения, выносимые на защиту:
Первое. Социальная политика в России в исследуемый период разрабатывалась с учетом предшествующего отечественного опыта и международных стандартов, но в пределах имеющихся возможностей государства. Отсутствие четких критериев социальной политики, научного обоснования ее стратегии, учета региональной специфики, обеспечение ее реализации минимальными финансовыми ресурсами привело к резкому снижению уровня и даже кризисности социального состояния общества.
Проанализировав основные подходы к проблеме определения сущности, основного содержания и функций социальной политики в условиях формирования социального государства, нами сделан вывод об отсутствии в политической науке единого определения данного вида государственной политики. По нашему мнению, развитие теории данного вопроса осуществляется в рамках поиска новых интерпретаций социальной политики путем обобщения теоретических подходов и их развития.
Социальная политика есть неотъемлемая часть государственной политики, представляющая собой совокупность форм и способов воздействия государства, институтов гражданского общества на социальную сферу с целью формирования механизмов, регулирующих направления развития социальных процессов в обществе.
Второе. Политическое содержание реализации региональной социальной политики в условиях политических и экономических трансформаций составляет деятельность государства по достижению целей и реализации про-
возглашенных принципов социальной политики. Оно включает в себя принимаемые государством меры и реальные действия, направленные на укрепление федеративных отношений, совершенствование территориального разделения труда и обеспечение достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации, предполагающие предоставление гражданам социальных услуг, обеспечение социальных гарантий, социальную поддержку нетрудоспособных и малообеспеченных граждан и семей.
Современная ситуация требует разработки гибкой, динамичной, интегрированной, комплексной модели региональной социальной политики в условиях политических и экономических трансформаций. Гибкость должна обеспечиваться путем применения различного инструментария, с учетом глобальных и общегосударственных факторов, а также сочетанием в федеральной социальной политике множества локальных политик каждого ее региона. Развитие региональной социальной политики определяется динамикой происходящих социальных процессов, расширением спектра социальных проблем, а также децентрализацией самой социальной сферы под влиянием процессов трансформации политической системы в России.
Третье. В настоящее время региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности.
Специфика влияния федерального центра на формирование и реализацию региональной социальной политики органами государственной власти определяется, прежде всего, механизмами реализации региональной социальной политики - политическими технологиями, регулирующими социальную сферу. По нашему мнению, организационный, правовой и финансовый механизмы реализации социальных функций государства федеральными ор-
ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Четвертое. Анализ деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики позволяет нам утверждать, что она направлена, прежде всего, на осуществление политической функции сохранения государственной целостности.
Исходя из этого мы приходим к выводу, что схема перераспределения полномочий в социальной сфере и обеспечивающих их финансовых ресурсов должна исходить из концепции, суть которой заключается в преобладающей роли государства в осуществлении социальных функций и упрочении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.
Пятое. Цели региональной политики федерального Центра в сфере социальной политики можно подразделить на политические, социальные, экономические, демографические. Указанные цели определяют направления совершенствования взаимодействия федерального центра и региона в сфере социальной политики.
Важнейшим направлением совершенствования региональной социальной политики мы считаем оптимизацию взаимодействия в системе "Центр -регионы". Региональное государственное управление в современной России наиболее полно реализовано на уровне регионов. Адекватное выражение интересов региона по линии взаимодействия с центром возможно лишь тогда, когда налажены сбалансированные взаимосвязи структурных элементов самого региона. Регион подобен в миниатюре государству в целом и поэтому все проблемы и противоречия, имеющиеся на уровне государственной системы, переносятся на регион, конечно, с разной степенью выявленности и напряженности.
Шестое. Анализ деятельности субъектов социальной политики Центрального федерального округа свидетельствует, что на региональном уровне не просто реализуются функции федеральной социальной политики, но наблюдаются и попытки самостоятельного формирования социальной полити-
ки и механизмов ее осуществления. Иными словами, ухудшение социально-демографических показателей большинства субъектов Федерации провоцирует развитие процессов децентрализации в социальной сфере.
В качестве направлений совершенствования деятельности региональ-
( ных органов государственной власти в социальной сфере нами выделяются
укрепление адресности социальных выплат; совершенствование правового, финансового, организационно-управленческого механизмов реализации региональной социальной политики.
Практическая значимость исследования.
Проведенное в диссертации исследование формирования и реализации
региональной социальной политики позволяет теоретически осмыслить по
нятие, сущность и политическое содержание данного направления государ
ственной деятельности, проанализировать региональные приоритеты и спе
цифику данного процесса ее реализации, определить критерии оценки эф
фективности, наметить пути оптимизации региональной социальной полити-
, k ки, что дает возможность:
конкретизировать методологические подходы для дальнейшей теоретической разработки общественно-политических проблем и совершенствования мероприятий по реализации региональной социальной политики;
применять выводы и положения диссертационной работы для исследования и прогнозирования развития социально-политических событий в регионах России;
- пополнить новым теоретическим и эмпирическим материалом учеб
ные курсы таких дисциплин как "Социальная политика", "Региональная по
литика", "Система государственного и муниципального управления", препо
даваемых в высших учебных заведениях и в системе подготовки, переподго-
Д товки и повышения квалификации государственных и муниципальных слу-
жащих и их резерва;
- использовать основные положения и выводы диссертационного исследования в практической деятельности органов государственной власти в социальной сфере.
Апробация работы. Работа обсуждалась на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы, на заседании комиссий Орловского областного Совета народных депутатов и Управления социальной защиты населения администрации Орловской области. Ряд теоретических положений и выводов обсуждался на областных, региональных и международных научно-практических конференциях; а также реализуется в практической деятельности Управления социальной защиты населения администрации Орловской области.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения,. списка использованных источников и литературы.
Сущность, основное содержание и функции социальной политики в условиях формирования социального государства
Как известно, Конституция Российской Федерации провозглашает: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»1.
Это положение широко обсуждается отечественной и зарубежной научной общественностью. Целый ряд ученых предлагают свои авторские формулировки определения социального государства, в частности:
- А.Н. Аверин отмечает, что в социальном государстве социальная политика призвана обеспечить создание условий для достойной жизни и свободного развития человека. Социальное государство предоставляет социальные гарантии на труд, охрану здоровья, поддержку семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, социальное обеспечение, выплату социальных пособий2.
- А.Ф. Храмцов предлагает такую дефиницию: "Социальное государство есть результат широкого компромисса социальных и политических сил общества, основанного на осознании совместных интересов контрагентов социального противоборства и необходимости их дальнейшего расширения с помощью активной, взаимосвязанной с экономической эффективностью, социальной политикой и политическим плюрализмом3.
- X. Ламперт считает, что степень "социальности" государства зависит от того, в какой мере в развитии общества социальные нормы утвердились в сопоставлении с экономическими критериями1.
- В.И. Жуков считает, что социальное государство немыслимо без политической доктрины, экономической модели и финансового обеспечения его развития. Социализация государства - это процесс формирования гражданского общества, поиск механизма согласования интересов большинства его членов, гармонизация общественных интересов на основе закона, разделения властей, утверждения прав личности и гражданской ответственности.2
Наш анализ показывает, что многие российские экономисты и политологи, стоящие на марксистских позициях, считают, что социальная направленность экономики заключается в удовлетворении интересов определенных социальных групп, классов, сил, поэтому любая экономика является социально ориентированной. Водораздел между таким пониманием социальной ориентации экономики и общепринятым заключается в том, что в последнем случае речь идет о достижении целей всего общества ив первую очередь наименее социально защищенной его части3.
Наиболее близко к существу определение социального государства дается немецкими учеными Д. Крефтом и И. Милену: "Социальное государство обозначает обязанность государства заботиться о благосостоянии своих граждан. Это обязательство осуществляется путем компетентного вмешательства в соответствии с существующим законодательством в социально-экономический уровень благосостояния"4
Социальное государство связывается с идеей социальной справедливости и благосостояния. Оно является одним из факторов производства, без которого невозможно стабильное развитие, и который дает преимущества в международной конкуренции. В России охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии и иные гарантии социальной защиты.
Функцию обеспечения равенства условий государство берет на себя, законодательно устанавливая единые культурные и образовательные критерии (стандарты), принимая ответственность за экономическое обеспечение равных условий, компенсирующее неблагоприятное социальное положение отдельных категорий людей. При этом некоторые успешные социальные группы дискриминируются в пользу менее эффективных - инвалидов, женщин и проч. В погоне за обеспечением равенства условий реализация принципа политкорректное (скажем, при приеме на работу и увольнении), доведенного до абсолюта, в некоторых странах оборачивается фактическим неравенством2.
Равенство условий, ставшее в современном обществе важным элемен том демократии и социальным правом, оформилось в понятие "равноправие", со времен Французской революции выступавшее как политическая форма равенства, а в настоящее время, официально фиксирующее признание государством законодательно закрепленного права людей на равенство условий дос ґ тижения определенных социальных стандартов и ответственности государст ва за это.
Принятие государством на себя социальных обязательств по обеспечению равенства для всех относится к атрибутам социального государства. При этом повышается его значимость для отдельного человека. Возможно и обратное заключение - если в стране не реализуется принцип равенства условий, то такое государство не является социальным. Данный критерий особенно важен для разделения современных государств на социальные и несоциальные, поскольку абсолютное их большинство имеет достаточно широкий набор социальных функций.
Формы государственного регулирования социально-политического развития региона
В процессе реформирования обозначились и продолжают утверждаться довольно глубокие территориальные различия в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, при-родно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами так называемой "политики выравнивания" . Ее результатами считают последовательное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню.
Государственное регулирование осуществляется везде и всегда. Целенаправленное регулирование регионального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает, что либо проблем такого рода просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.
В настоящее время утверждается категория "социальности" современного государства, активно формируются и развиваются в зависимости от национально-исторической специфики механизмы прямого или косвенного управления социальными процессами как составная часть регулирования социальной сферы современного общества.
Механизм регулирования социальных процессов зависит от типа политической системы, в большинстве случаев он носит характер внеэкономического принуждения. Однако, на первых этапах существования нового российского государства споры политиков были связаны не столько с оценками влияния тех или иных решений на макроэкономическую стабилизацию, сколько с выяснением практических мер по реализации этих решений на социальную сферу и на защищенность людей. Имевшиеся концепции социальной политики переходного периода, претендовавшие на комплексность и завершенность, были труднореализуемы из-за следования в большинстве случаев их авторами чувству "социальной справедливости", а не объективным экономическим расчетам.
Если принять во внимание вышесказанное, то, по-видимому, надо признать, что социальная политика в России на долгосрочную перспективу должна быть ориентирована на формирующуюся двухсекторную экономику: экономику выживания и экономику развития. Ведь осуществлявшаяся в последние годы политика привела к тому, что в числе пострадавших оказались как социально слабы группы (функционально неграмотные, пенсионеры и т.д.), так и сильные группы, представляющие собой экономическую и социальную опору любого современного общества и осуществляющие продуктивную деятельность. А это значит, что при переходе от простого поддержания стабильности к попытке использовать возможности социальной политики для возвращения России статуса великой страны, а, следовательно - сохранению человеческого потенциала, надо достаточно серьезно скорректировать концепцию социальной политики государства.
Проблема состоит в том, что, в отличие от других государств с экономикой выживания, в России в нее вынужденно включены образованные люди, чей человеческий и культурный потенциал при наличии инвестиционных ресурсов могли бы найти применение в другом секторе экономики - экономике развития. Этот сектор определяет будущность страны. В современной России это возможно лишь путем создания немногочисленных анклавов опережающего развития. База для решения этой стратегической задачи имеется, хотя и доведена до полуразрушенного состояния. Речь идет о регионах, лидирующих в экономическом развитии и содержащих существенный интеллектуальный потенциал, таких, например, как Орловская область.
В выступлениях, статьях и книгах ведущих российских либералов на протяжении всего постсоветского периода делается акцент на позитивных результатах "трудных экономических реформ", содержатся призывы продолжить преобразования в уже избранном направлении, доказывалось и доказывается, что только в этом случае "будущее у России есть". При этом несомненно, что провозглашаемые этими идеологами стратегические цели развития страны не могут не получить поддержки у всех демократических сил:
- добиться повышения уровня жизни населения до уровня среднеразвитых стран; сократить имущественную дифференциацию в обществе, средний класс как опора стабильности и демократии должен составлять большую часть населения и получать большую часть доходов;
- сформировать гражданское общество, правовое государство, гарантирующее защиту прав и основных свобод человека.
Но анализ реальных действий и реально проводившейся политики демонстрирует, что наших отечественных либералов отличает невнимание к социальной сфере, что видимо, связано с известной односторонностью в подходе к избранному курсу реформ. Общеизвестно, что в Китае, Индии, Бразилии, в отличие от России, кардинальные реформы могут идти при повышении уровня жизни населения. Очевидна необходимость трансформации модели социальной политики.
Важным условием реализации эффективной социальной политики является опора на коллективные представления о социентальных (национальных) и групповых интересах.
Пути оптимизации взаимодействия федерального центра и региона в сфере реализации социальной политики
Центр тяжести реализации государственной политики в социальной сфере все больше смещается в регионы. В этих условиях вопрос о совершенствовании взаимодействия федерального центра и региона в сфере реализации социальной политики становится весьма актуальным.
Ведущим и операциональным национально-территориальным и административно-территориальным образованием стали мезорайоны - субъекты РФ с государственной структурой управления и адекватной региональной политикой. Субъекты РФ объединены в 8 региональных ассоциациях областей и республик с соответствующими координирующими структурами: Северо-Запад, Центральная Россия, Черноземье, Большая Волга, Северный Кавказ, Уральский регион, Сибирское соглашение, Дальний Восток и Забайкалье; 7 федеральных округов1: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Южный, Дальневосточный.
Представленная территориальная структура российского общества носит схематический характер. В реальной действительности встречаются заметные отклонения от этой модели, обусловленные пространственными параметрами страны, этническим составом и особенностями расселения населения, спецификой территориальной организации экономики, природополь зования, инфраструктуры, особенностями географического разделения труда и формирования федерального и региональных рынков, структурой межрегиональных и внешнеэкономических связей и отношений.
Региональное государственное управление в современной России наиболее- полна реализовано на уровне регионов, в которые и перенесен центр тяжести реформирования экономики и общества в целом. Все субъекты РФ имеют достаточные возможности для эффективного функционирования, используя внутренний потенциал и внешнюю поддержку центра. Однако реализация возможностей самостоятельного развития регионов происходит медленно, и более того, но многих регионах не прекращается спад производства, материального и духовного обнищания населения, ухудшение окружающей среды жизни людей. К тому же углубилась социально-экономическая асимметрия между регионами. Наряду с регионами-донорами появились депрессивные и отсталые регионы. Все это требует активизации и дифференциации региональной политики, направленной на достижение долго- и краткосрочных целей.
Российские ученые1 среди причин появления негативных социально-экономических процессов и явлений называют сохранение двойственной федеральной политики по отношению к национально-территориальным и административно-территориальные образованиям, отсутствие стратегии социально-экономического развития страны и ее регионов, непродуманное российским правительством реформирование экономики (ее полномасштаб-ность, а не поэтапный характер, разрыв отраслевых, межотраслевых, территориальных связей, надежда на помощь извне и др.).
Саморазвитие регионов начиналось в неравных условиях, что сказывается на характере жизнедеятельности людей и возможностях перспективного регионального развития. К тому же отсутствие регулирующих воздействий на внутрироссийский и региональные рынки приводит к банкротству и закрытию производств, выпускающих чрезмерно дорогие (или удорожающие в силу транспортных расходов) или неконкурентоспособные товары. Становится очевидным, что без специальных федеративных субсидий, льготных налогов и другой поддержки многие регионы будут деградировать и дальше, что чревато не только экономическими, но и демографическими, миграционными, социальными и политическими последствиями1.
Обращая особое внимание на социальную сферу, не следует забывать, что региональная политика по своей сути многоаспектна. Гармонизация различных аспектов является важным условием развития социальной сферы, взаимной заинтересованности всех субъектов регионов в конечных результатах своей деятельности.
Наше исследование позволяет соотнести с целями региональной политики федерального Центра направления деятельности в сфере социальной политики и определить их следующим образом:
1) политические - сохранение целостного федерального государства и обеспечение соблюдения социальных прав человека и гражданина на территории Российской Федерации;
2) социальные - достижение социальной и территориальной справедливости;
3) экономические - переход всех регионов на постиндустриальный уровень, а также соответствие экономического вектора развития социальному;
4) демографические - расширенное воспроизводство здоровых людей.
