Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия на протяжении всей своей истории формировалась как полиэтническое государство. Поэтому проведение разумной, взвешенной и стабилизирующей государственной национальной политики всегда являлось делом первостепенной важности. Присоединяя к себе новые земли, принимая под свое покровительство новые народы, Российское государство естественным образом старалось законодательно закрепить их вхождение в свой состав, определить их статус и функции. Сначала это делалось указами и повелениями российских самодержцев, но постепенно все более заметную роль в институциализации процесса стала играть представительная власть, в особенности с созданием в 1906 г. Государственной Думы. Подходы к решению национальных проблем менялись: в царской России, затем в СССР, и, наконец, в Российской Федерации, но при этом неизменными оставались главные цели – сохранение и укрепление многонационального единого государства. На этом пути были и ошибки, но были и разумные шаги руководства страны, подкрепляемые действиями представительной власти. В настоящее время существование российского федеративного государства немыслимо без осуществления сбалансированной национальной политики, основанной на выверенной законодательной базе. Это важно, особенно в условиях нового витка центробежных тенденций, существенного спада в мировой экономике. Все это определяет актуальность предпринятого исследования.
Российская Федерация сегодня является не только самым большим в мире государством по своей территории. Российское государство на протяжении столетий является одним из самых многонациональных в мире – реальность, основанная на волеизъявлении вошедших в ее состав народов. Развитие такой страны, ее экономики, моральное и политическое состояние государства во многом определяется тем, как складываются межэтнические отношения, а они, в свою очередь, зависят от политики, осуществляемой государством. «Межнациональный мир, – говорил в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, – это одна из главных наших ценностей. У нас исторически сложился уникальный и богатейший опыт толерантности и взаимного уважения. В то же время сохраняются проблемы, способные обострить межэтнические, межконфессиональные отношения»1.
Согласно Всероссийской переписи населения 2002 г., на территории России проживают и имеют российское гражданство представители 181 этноса – от наиболее многочисленной русской нации, составляющей 79,8 % от общего населения страны, до коренных малочисленных народов. В России 7 этносов насчитывают более 1 млн человек (русские, татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы, армяне), 16 этносов – более 400 тыс. человек. Имеется 15 этносов численностью от 100 до 400 тыс. человек, 8 этносов – от 50 до 100 тыс. человек и 34 этноса – от 10 до 50 тыс. человек. Численность всех остальных меньше. По Конституции 1993 г. Российская Федерация помимо краев и областей имела в своем составе 21 республику, 1 автономную область и 10 автономных округов. Обеспечение межнационального мира и согласия расценивается как важнейший составной элемент национальной безопасности России.
В советский период национальная политика по ряду параметров строилась на иных ценностях и принципах, нежели сейчас. Она, в частности, подчинялась задаче построения социалистического государства, мировой социалистической системы. В ней, прежде всего, присутствовали инициатива и определяющая роль КПСС, в то время как структурам исполнительной и законодательной власти приходилось больше конституировать директивы советского партийно-политического руководства. Однако, учитывая, что советская партийная элита одновременно была представлена и в органах законодательной власти, эта власть обладала и достаточной инициативой.
На данном этапе, в условиях построения демократического общества все большее значение приобретает именно законодательное регулирование межэтнических отношений. Современная Россия является правовым государством, где закон определяет все стороны жизни и деятельности ее граждан. По словам В.В. Путина, «последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. Всякого рода внеправовые методы борьбы за национальные, религиозные, иные интересы противоречат самим принципам демократии»1. И если на протяжении столетий национальная политика в нашем государстве, как правило, определялась первым его лицом, то за последнее время все больше и больше инициатив исходит от представительной власти. В силу этого актуальность работы определяется важностью исследования роли и места законодательной ветви власти, в том числе и со стороны Государственной Думы РФ, в разработке основ и реализации положений государственной национальной политики страны.
Степень научной разработанности проблемы. В исследуемый период с началом деятельности Государственной Думы оживились политическая деятельность партий и дискуссии об устройстве России. Вопросы нациостроительства нашли отражение в научных исследованиях видных ученых и общественных политических деятелей того времени – И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, П.Н. Милюкова, Г.Н. Потанина, П.Б. Струве, Г.П. Федотова, А.С. Ященко. Квинтэссенция их во многом совпадавших взглядов была наиболее последовательно сформулирована Ф.Ф. Кокошкиным – видным теоретиком партии кадетов: постепенное введение областной местной автономии как формы местного самоуправления для компактно проживающих национальностей.
«В настоящее время в цивилизованном мире нет законодательства, – говорил член Думы от г. Москвы Ф.Ф. Кокошкин, – которое до такой степени носило бы средневековый, я скажу, отпечаток, нет законодательства, которое до такой степени было бы насквозь пропитано принципом неравенства, неравноправия»1. Помимо полового, сословного он назвал неравенство национальное – «ограничение прав отдельных национальностей или лиц отдельного вероисповедания»2.
Теоретики социал-демократической политической направленности выдвигали идеи на первом этапе сохранения централизованного государства, но с правом наций (народов) на самоопределение. В дальнейшем была выдвинута идея этнического федерализма.
В период СССР историография национального вопроса была весьма обширна. Наиболее известными исследователями в этой области общепризнанны – И. Аношкин, С. Арутюнов, Э. Баграмов, Ю. Бромлей, Т. Бурмистрова, И. Грошев, Н. Джандильдин, М. Джунусов, Л. Дробижева, А. Доронченков, А. Дашдамиров, Д. Златопольский, С. Калтахчян, М. Ким, С. Кулешов, М. Куличенко, В. Маланчук, Л. Метелица, М. Морозов, Э. Поздняков, Ю. Римаренко, П. Рогачев, М. Свердлин, И. Серова, Э. Тадевосян, П. Тимофеев, Е. Троицкий, И. Цамерян, А. Холмогоров, В. Шерстобитов.
Так, в монографии Т. Бурмистровой «Национальная политика в СССР 1917 – 1984 гг.» (СПб, 1993) дается историко-политический анализ этапов решения национального вопроса в СССР. В работах Ю. Бромлея, М. Джунусова, Э. Баграмова исследуются идейные и политические основы этноса, нации, национализма, патриотизма. В книгах А. Авторханова «Империя Кремля» (М., 2002) и А. Капелера «Россия – многонациональная империя. Возникновение. История. Распад» (М., 1997) содержатся оценочные данные национальной политики государства. Как правило, в большинстве исследований, проведенных и написанных в советский период, подчеркивались достижения советской национальной политики, зачастую завышенные.
В постсоветский период начинают превалировать более взвешенные подходы к оценкам национальной политики советского периода и выработке новых подходов к теории и практике нациостроительства. Здесь тон задают, прежде всего, ученые академических институтов – Ю. Арутюнян, М. Губогло, Л. Дробижева, В. Козлов, Э. Паин, В. Тишков. Активно разрабатывают проблемы национальной политики Р. Абдулатипов, Л. Болтенкова, А. Вдовин, К. Калинина, А. Мацнев, Н. Медведев, В. Савельев и др.
Появляются первые исследования на предмет правового (законодательного) управления национальными процессами. Это известные работы коллектива авторов (под редакцией В.А. Михайлова) «Национальная политика России: история и современность» (М., 1997), В.Ю. Зорина, Д.А. Аманжоловой, С.В. Кулешова «Национальный вопрос в государственных думах России» (М., 1999), М. Губогло «Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышления о законодательстве в сфере этногосударственных отношений» (М., 2000). Однако следует отметить, что со времени написания этих работ произошли серьезные изменения в государственном строительстве Российской Федерации, экономике и межнациональных отношениях, появились сдвиги в отношениях федерального центра и российских регионов, они стали более сбалансированными, укрепилась вертикаль власти, произошло объединение ряда регионов. В то же время в полной мере дали о себе знать такие явления, как ксенофобия, экстремизм и терроризм. Все это потребовало внесения существенных изменений и дополнений в законодательство и, соответственно, новых исследований. К тому же, вышеупомянутые работы российских авторов касаются только Государственной Думы РФ до 1999 г., в них не рассматривается деятельность Верховных Советов РСФСР и СССР, имеющая много общих звеньев с нынешней национальной политикой России.
Ряд работ появился позднее, и в той или иной степени они имеют самое непосредственное отношение к отдельным аспектам предлагаемой темы. Это работа Р. Абдулатипова «Манифест этнонациональной политики Российской Федерации» (М., 2007), в которой автор дает свое видение этнонациональной политики и развития гражданской нации в России, а также В. Зорина «Национальная политика в России: история, проблемы, перспективы (М., 2003).
Особое место при работе над диссертацией заняли труды российских ученых, в разное время руководивших ведомствами, отвечавшими за проведение национальной политики России – Р. Абдулатипова, В. Зорина, В. Михайлова, Э. Паина, В. Тишкова, С. Шахрая.
Большую методологическую помощь в написании диссертации оказали труды, посвященные исследованию этнографических и этнополитических процессов в российском обществе. Среди их авторов следует выделить: А. Авксентьева, Ш. Алиева, В. Ануфриева, С. Арутюнова, Ю. Арутюняна, В. Ачкасова, С. Бабаева, Д. Богоявленского, Ю. Бромлея, Ю. Гранина, М. Губогло, Л. Дробижеву, М. Дьячкова, А. Жарникова, К. Калинину, Л. Перепелкина, В. Тишкова, Ж. Тощенко, Ф. Файзуллина, Н. Хайруллина, В. Шаповалова, Е. Шестопал.
Поскольку в диссертации рассматриваются вопросы управления национальными процессами, большое значение для автора имели работы историков, дающих те или иные оценки национальной политики России: А. Барсенкова, А. Бахтуриной, Н. Бугая, Д. Дахшлейгера, Н. Карамзина, В. Ключевского, Д. Кондратенко, А. Конева, В. Корецкого, С. Кулешова, П. Магяевой, Г. Макаровой, А. Никулина, Р. Пихои, Г. Севостьянова, Л. Соцкова, Ю. Станкевича, П. Тимофеева, В. Чеботаревой.
Ряд авторов – А. Абсалямова, Б. Акбашев, А. Артюхов, В. Башлачев, Е. Лукашов, С. Поленина, – рассматривают отдельные аспекты межнациональных отношений: положение женщин, смешанные браки, проблемы демографии и занятости. Так, Б. Акбашев исследует экономический срез национальной политики, А. Абсалямова – межнациональные отношения среди российских студентов, Ю. Васильев, И. Вахула, М. Вертий, А. Викулов, З. Гатеев, З. Ибрагимова, К. Калинина, Х. Киреев, М. Куропятник, С. Москаленко, Р. Хасбулатов уделяют особое внимание региональным вопросам российской национальной политики. Из них большинство работ посвящено национальной политике России на Северном Кавказе, межнациональным отношениям в этом регионе.
Поскольку стержневой идеей национальной политики России является поддержание национального мира и согласия в обществе, диссертанту было необходимо опереться на ряд работ, посвященных проблемам конфликтологии, предупреждению и урегулированию межэтнических конфликтов, борьбе с экстремизмом, проявлениями расизма и ксенофобии. Здесь заслуживают внимания труды А. Аристова, М. Ашурова, Л. Васильева, Е. Громовой, К. Гусаева, А. Дашдамирова, Д. Ефимова, Ю. Макарова, А. Здравомыслова, Х. Киреева, В. Кокшарова, А. Коновалова, К. Крэйга, В. Лунеева, А. Малашенко, А. Мацнева, Э. Паина, С. Пистряковой, А. Сагалаева, Е. Самраиловой, Р. Скакунова, А. Султыгова, Е. Сысоева, В. Тишкова, В. Форсовой, В. Харченко, Л. Хоперской, В. Шарапова, А. Шипилова, Т. Шипуновой, А. Шмелева, В. Шукшина.
Не менее важно регулирование межконфессиональных отношений, особенно в связи с резким возрастанием интереса населения страны к традиционным религиозным ценностям. Вопросам межконфессиональных отношений уделено большое внимание в работах Н. Аширова, О. Васильевой, Н. Володиной, А. Логинова, И. Мавляутдинова, А. Панкова, В. Подшивалкиной, Е. Ходжаевой, Е. Шумилова, А. Шуринова.
В силу того, что национальная политика России имеет прямое отношение к проблемам федерализма, диссертант обращался к трудам ученых, работающих над этой проблематикой: Р. Абдулатипова, А. Аринина, Л. Болтенковой, И. Бусыгина, С. Валентея, Л. Карапетяна, В. Лысенко, А. Мацнева, Г. Марченко, Н. Медведева, Н. Михалевой, А. Молчанова, Т. Нарлиева, Р. Пихои, А. Самохвалова, Ю. Солодухина, М. Столярова, И. Умновой, А. Федорова, В. Филиппова, Ю. Шабаева, С. Шахрая, О. Шульгиной, Б. Эбзеева, В. Ярова.
За последние годы появилось немало трудов, посвященных проблеме «российской нации», а также русского народа как собирателя и объединителя других этносов. Среди их авторов – Р. Абдулатипов, А. Барсенков, Г. Брицкий, А. Вдовин, В. Зорин, Ю. Кукушкин, А. Никонов, В. Никонов, В. Мысливцев, А. Савельев, В. Тишков, Е. Троицкий, А. Чинакова, Е. Шестопал.
На современном этапе заметное внимание уделяется развитию законодательной базы миграционной политики, решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев, в связи с чем в диссертации использовались работы авторов, занимающихся этой темой: И. Бадыштовой, Г. Витковской, В. Волоха, О. Воробьевой, Г. Гольдина, Л. Графовой, М. Григорьева, Я. Давида, В. Дятлова, М. Ибрагимова, Ю. Карповой, Ю. Макеева, И. Малахи, Е. Назаровой, Н. Нуралиева, В. Овчинского, В. Петрова, С. Пистряковой, Л. Рыбаковского, Р. Симоняна, А. Топилина, М. Траскуновой, Т. Успенской, И. Ушкалова, В. Филиппова, Т. Юдиной.
Одной из форм самоидентификации российских народов признана национально-культурная автономия (НКА). Немалую пользу принесли диссертанту исследования авторов – С. Арутюнова, М. Дьячкова, В. Кудряшева, М. Мнацаканяна, Н. Мухамеджановой, В. Мукомеля, В. Савельева, Ю. Толстовой, П. Тултаева, Т. Хабриевой, В. Шапиро, которые провели всесторонний анализ этого явления, его перспектив на российской почве, а также проанализировали жизнь национальных автономий и диаспор в различных уголках России.
Значение законодательного регулирования национальной политики России и межнациональных отношений нельзя понять вне связи с развитием парламентаризма. В силу этого диссертантом широко использовались работы Д. Аманжоловой, Л. Бородкина, Ю. Григорьева, М. Губогло, В. Демина, С. Кулешова, В. Лысенко, О. Морозова, А. Петрова, Н. Салунской, Р. Романова, посвященные этой проблеме.
Поскольку российское законодательство в сфере национальной политики развивается в русле мирового опыта, автор уделяет значительное внимание проблемам межнациональных отношений в других странах, а также нормам их регулирования. В этой связи интерес представляют работы К. Вертяева, М. Ларюэля, А. Молчанова, А.Новиковой, С. Пейруза, В. Селиверстовой, И. Чумакова, Ю. Швецова, Д. Шутова.
При подготовке исследования тщательно прорабатывались периодические издания, особенно те, которые специализируются по вопросам теории и практики национальных и федеративных отношений.
Цель исследования: на основе рассмотрения эволюции нормотворчества в сфере национальной политики дать развернутую характеристику политико-правовых основ управления национальными процессами и предложить прогнозные обоснования дальнейшего развития межэтнических отношений в России.
Задачи исследования:
определить роль и место национальных проблем в работе законодательных органов власти России, а также направленность и приоритетность этой работы;
проанализировать роль и место национального фактора во внутренней политике государства;
дать историко-политологический анализ нормативных правовых актов в сфере государственной национальной политики, а также особенностей взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в этом процессе;
раскрыть базовые ценности, характер, преемственность и новации в национальной политике государства в сопоставлении с этнокультурными и социально-политическими условиями развития народов России;
выявить узловые проблемы современной национальной политики России в контексте реализации этнокультурных прав народов, а также факторы, способствующие или препятствующие обеспечению и поддержанию национального мира и согласия в обществе;
предложить на основе проведенного исследования ряд новых механизмов управления национальными процессами в стране.
Объект исследования: национальные процессы в России в период с 1906 по 2008 гг. в их политическом, идеологическом и правовом проявлении.
Предмет исследования: эволюция политических идей и законодательства, создавших политико-правовые основы управления национальными процессами в России (1906 – 2008 гг.) и их анализ.
Область исследования по паспорту специальности 23.00.02 соответствует п. 4. Правовое государство и гражданское общество. Формы государственного устройства; п. 11. Политические и этнополитические процессы и конфликты: сущность, типология, механизмы регуляции и разрешения. Национальное и политическое: грани взаимодействия. Этнополитические процессы в условиях трансформации общества. Конфликт и общественное согласие (консенсус). Сущность и содержание современных этнических и конфессиональных конфликтов в современной России.
Теоретико-методологические основы исследования. Поскольку в работе исследуются подходы, в основном, законодательной ветви власти страны к национальным вопросам, необходимо сделать ряд пояснений. Во-первых, Российская Федерация – государство, складывавшееся столетиями на основе взаимодействия населяющих ее народов. Решение ее национальных, этноконфессиональных проблем – это политика, базирующаяся на культурном наследии, социальной сфере, экономике, менталитете россиян. Ее нельзя осуществлять, не обобщив собственный исторический опыт.
Второе соображение касается механизма реализации национальной политики. Государство, возглавляемое, как это было и ранее, первым лицом, т. е. Президентом, который определяет ее основные приоритеты, оперативно предпринимает практические шаги, реагирует на возникающие новые проблемы. На законодательных структурах лежит ответственность за формирование правовых норм сосуществования народов в едином государстве, за формирование благоприятного климата для их развития. В сложном механизме национальной политики государства задействованы многочисленные министерства и ведомства, иные федеральные структуры исполнительной власти, региональные представительные органы власти и т. д. Этот механизм под воздействием внешних и внутренних факторов находится в состоянии постоянного изменения и совершенствования. Роль одних элементов механизма повышается, иные, наоборот, становятся маргинальными или отмирают. Лидерство людей и ведомств также играет свою роль. В силу этого изменяются место и роль высшей законодательной власти Российской Федерации в решении национальных проблем. Диссертанту было важно проследить, какая роль отводилась законодательной власти в решении национальных проблем государства и как эта роль менялась на протяжении исследуемого периода, что невозможно без применения структурно-функционального и сравнительно-ретроспективного методов.
Третье соображение относится к двуединой задаче обеспечения межнационального мира и согласия. Государственная политика Российской Федерации нацелена на максимальное сглаживание возникающих между этносами в ходе общения и совместного проживания противоречий, на формирование единой общности – многонационального народа России. В этой связи особую роль играют такие факторы, как национальная культура, традиции, религия, среда обитания, которые способствуют идентификации граждан страны как на этническом, так и на общероссийском уровне. Здесь законодательная власть должна усилить свою консолидирующую роль. При решении такого рода задач важное место занимает метод дедукции, позволяющий переходить от общей теории изучаемого процесса к относительно частным выводам.
И, не менее важное, что касается выхода нашей страны в мир, ее становления как полноправной и всеми уважаемой мировой державы. Речь идет о том, что втягивающаяся в мировое сообщество Россия должна учитывать мировую практику регулирования межэтнических отношений, нормы и правила, действующие в отношении всего мирового сообщества. Глобализация все больше связывает мир воедино. Исследование межэтнических отношений в других государствах с федеративным или конфедеративным устройством обогащает нас новым опытом, и здесь важна методология взаимодействия международных систем.
Методологическую основу работы составляет сопоставительный анализ развития межэтнических отношений в стране, деятельности высшей законодательной власти в решении национальных проблем, ее возможностей в вопросах взаимодействия со структурами высшей исполнительной власти, ролью и местом парламента в общественно-политической жизни страны.
Автор диссертации использует системно-функциональный подход, учитывающий взаимодействие различных структур государственной власти, субъектов Федерации, органов государственного, регионального и местного управления, представляющих собой сложную систему, состоящую из отдельных взаимодействующих и взаимосвязанных элементов и подсистем. В работе используется также метод историзма – цельного и хронологического рассмотрения проблемы с учетом ее эволюции, развития экономики, социальной сферы, внешне- и внутриполитической стратегии Российской Федерации. Этот метод является базовым и позволяет сделать работу прогностической, поскольку весь прошлый опыт исторического развития многонационального государства служит основой рекомендаций, по крайней мере, на краткосрочную и среднесрочную перспективу.
Проблемы развития законодательных процессов в области межнациональных отношений рассматриваются в диссертации сквозь призму вопросов обеспечения национальной безопасности страны, роста ее влияния и укрепления авторитета на международной арене.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Это, прежде всего, источники в виде нормативных правовых актов (конституции, законы и пр.) Российской империи, СССР, РСФСР, Российской Федерации и ее регионов, материалы правительственных структур – министерств и ведомств, органов законодательной власти, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, международные нормативные правовые акты и др.
При подготовке диссертации было изучено, сопоставлено и проанализировано большое количество документов, составляющих основу управления национальными процессами в дореволюционной России, в СССР и Российской Федерации. Именно в этих документах отражена деятельность законодательных органов власти по разработке и практической реализации национальной политики. Анализ документальных материалов позволил разобраться во внутренней борьбе, связанной с выработкой курса национальной политики. Среди таких материалов – стенографические отчеты Государственной Думы Российской империи, протоколы руководящих органов Народного комиссариата по делам национальностей РСФСР, материалы заседаний советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, стенографические отчеты заседаний Верховного Совета СССР, материалы сессий Верховных Советов СССР и РСФСР, Съездов народных депутатов СССР, бюллетени заседаний Совета Федерации Федерального Собрания (ФС) РФ, стенограммы заседаний Государственной Думы РФ, материалы парламентских слушаний, договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения.
При этом всестороннему анализу были подвергнуты и уже принятые законодательные акты. В связи с этим были исследованы узаконения и распоряжения рабочего и крестьянского правительства Советской России, законы и распоряжения рабочего и крестьянского правительства СССР, постановления и распоряжения Правительства СССР, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ.
Оценивая нынешнее состояние межнациональных отношений в России, развитие многонационального федеративного государства, диссертант не мог обойти вниманием и документы, регламентирующие отношения федерального центра и субъектов Федерации, а также законодательные акты в области межнациональных отношений, принятые на региональном уровне. В частности, это касается главного мегаполиса и столицы страны – г. Москвы, а также Татарстана, Башкортостана, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и других регионов. Особую значимость имели работы руководителей СССР и Российской Федерации, которые содержат главные концепции ее развития и по существу являются важнейшими источниками.
Гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что законодательное регулирование национальной политики государства в силу эволюции его политической системы в СССР и Российской Федерации, его информационного пространства, развития институтов, механизмов государственного управления, совершенствования демократических общественных начал стало неотъемлемой чертой современной российской действительности. За последние сто лет роль законодательной власти в решении национальных проблем постоянно возрастала. Проходящие в недрах представительной власти процессы, нормативная правовая деятельность в сфере национальной политики, по сути, отражали изменения в экономической базе государства, идеологические, социально-политические и демографические сдвиги, состояние и тенденции в развитии межнациональных отношений. Более того, за последние два десятилетия национальная политика демократической России заметно обогатилась новыми идеями и полезным мировым опытом.
Национальная политика нашего государства, которая имела два важнейших переломных революционных момента – вначале в 1917 г., а затем и в 1991 г. – постоянно эволюционизировала, обновлялась. Но примечательно, что вместе с тем она несла в себе большую долю преемственности, сохранения традиций, поскольку основывалась на общности исторических судеб народов СССР и России и на таких важных ценностях, как взаимоуважение, терпимость и необходимость сохранения единого многонационального, многоконфессионального государства. Современные условия требуют решения новых проблем развития страны при сохранении всего того ценного, что было наработано предшественниками.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые дано комплексное исследование такой крупной проблемы как политико-правовые основы управления национальными процессами в России, начиная с 1906 года от первой Государственной Думы, до наших дней. И прежде всего, во всестороннем исследовании национальной политики Российского государства сквозь призму нормотворческой деятельности, которая является одной из системообразующих составляющих процесса формирования гражданского общества.
На широком фактическом материале автор раскрыл объединительный характер национальной политики и предложил ряд мер, направленных на укрепление государственности и достижение национального согласия в обществе.
Диссертант обосновал необходимость последовательного расширения многоуровневых связей между этнополитическими процессами, происходящими в Российской Федерации, и мировыми процессами глобализации. Раскрыл механизм их воздействия на развитие и совершенствование законотворческой деятельности в области национальной политики.
В процессе научного исследования автор впервые предложил концептуально-методологические подходы к выработке основ государственной политики в области межэтнических отношений в современной России.
Диссертант исследовал проблемы и факторы, содействующие укреплению российской нации, этнической и политической самоидентификации граждан Российской Федерации. Дал анализ сущности и содержания этноконфессиональных конфликтов, миграционных процессов, их влияния на состояние межэтнических отношений. Выявил возможности снижения рисков возникновения этноконфессиональных конфликтов и социально-психологической напряженности в обществе, устранения причин возрастающих ксенофобских и экстремистских настроений в стране. Раскрыл формы и методы многостороннего взаимодействия государственных структур и общественных организаций в сфере межэтнических отношений.
Автор привел доказательства необходимости финансирования мероприятий, связанных с проведением национальной политики, обеспечивающей достижение целей и задач, провозглашаемых государством в этой области.
Диссертант раскрыл основные тенденции в развитии национально-культурной автономии (НКА), как общепризнанной в мировом сообществе наиболее эффективной формы самоорганизации национальных меньшинств, сохранения их базовых культурных ценностей, подчеркивая при этом, что идет процесс совершенствования и поиск новых форм НКА.
На конкретных примерах диссертант показал юридическую незавершенность закона «О национально-культурной автономии», которой, по его мнению, необходим особый статус среди общественных объединений. Федеральные НКА должны поддерживаться за счет средств федерального бюджета, а региональные и местные – за счет региональных и местных бюджетов. В диссертации показаны препятствия на пути становления НКА, в том числе и в виде нежелания реализовывать закон об НКА в ряде регионов.
В диссертации раскрыта суть диалектического единства, взаимосвязи обеспечения развития различных этносов, населяющих Российскую Федерацию, с решением основополагающих проблем русского народа, анализируются в этом ракурсе также проблемы казачества и восстановления его статуса «служивых людей России».
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту, в которых сконцентрирована научная новизна исследования:
1. Национальная политика России, вобравшей в себя обширные земли и присоединившей к себе многие народы, состояла в обеспечении их лояльности центральной власти и в сохранении единого государства. При этом такая политика являлась асимметричной на разных направлениях. При ее проведении использовались принцип управления через местные элиты и постепенное инкорпорирование этих элит в российскую элиту. Необходимость политико-правового регулирования национальных процессов возникла на рубеже XIX – XX вв. в связи с началом нового этапа экономического и социально-политического развития России, ростом самосознания ее народов и невозможностью управлять империей в рамках старых политических и административно-территориальных механизмов.
2. Национальная политика Российского государства всегда базировалась на разрешении существовавших и возникавших новых межнациональных проблем. Несмотря на смену общественно-политических формаций, она несет в себе большой заряд преемственности при наличии, подчас, радикальных политико- и социоэкономических новаций. Вот почему современная законодательная работа в сфере национальных отношений во многом связана с практикой и опытом работы предшествующих законодательных властных структур – Государственной Думы царской России, Верховного Совета СССР и Верховного совета РСФСР. Эта связь особенно ощутима в тех проблемах, которые решались законодателями тогда и решаются сейчас – будь то проблемы сепаратизма и экстремизма, вопросы языка и культуры, регулирования миграционных потоков, землепользования и др.
3. Из анализа документов явствует, что Государственная Дума дореволюционной России смогла, в лучшем случае, лишь обозначить наиболее актуальные национальные проблемы в силу их новизны, вследствие чего стала происходить радикализация Думы. Торможение самодержавием реформ и преобразований в сфере национальной политики сделало ее полем политической борьбы. Победоносная линия большевистской партии РСДРП(б) во многом строилась на провалах и упущениях царского правительства в этой области.
4. Юридическое декларирование свободы народов и принципов национально-территориального устройства Советского государства виделось его руководителям в качестве одного из главных способов решения национального вопроса, и на определенном этапе этот способ был продуктивен. Что же касается деятельности законодательных структур СССР, работы советов, двухпалатного Верховного Совета СССР, одной из палат которого был Совет Национальностей, то во многом они являлись проводниками политической линии партии в национальных вопросах, хотя в определенной степени могли инициировать обсуждение важнейших из них. В большинстве же случаев они лишь конституировали решения высшего партийного руководства. Вопросы национальной политики решались в рамках концепции пролетарского единения, но концепция эта не стала универсальной. Хотя Конституция СССР включала широкий круг структур с правом законодательной инициативы, в реальности большинство из них этим пользовались редко.
5. С течением времени базовые постулаты советской национальной политики стали вступать в противоречие с принципом пролетарского интернационализма, вели к формированию обособлявшихся национальных элит, что впоследствии сыграло роковую роль в судьбе СССР. Национальная политика СССР была более эффективной в те периоды, когда ей уделялось больше внимания, когда в управлении национальными процессами были задействованы соответствующие структуры двух ветвей власти. Национальная политика, пущенная на самотек, способствовала неконтролируемому развитию ранее скрытых конфликтов, наиболее ярко проявившихся во второй половине 1980-х гг. на Кавказе и в Средней Азии.
6. Верховный Совет РСФСР (РФ) периода 1991 – 1993 гг. нес на себе большой отпечаток периода перехода от советской политической системы к нынешнему Российскому государству. На время работы Верховного Совета пришлось резкое обострение межнациональных проблем в ряде регионов страны. Он все больше ассоциировался с острой политической борьбой его руководителей с исполнительной властью во главе с Президентом России. Естественно, что в этих условиях российские власти при рассмотрении национальных проблем старались решить главную задачу – не допустить дальнейшей дезинтеграции теперь уже Российской Федерации.
7. С декабрьскими (1993 г.) выборами в Госдуму, созданием многопартийного представительства в ней, развитием парламентской культуры и этики начался процесс более эффективной работы высшей законодательной власти в России, что позволило всерьез заняться решением многих проблем государственного строительства России, выбором оптимальных форм государственного управления. Для деятельности Думы периода 1995 – 99 гг. было характерно ее противоборство с олицетворявшим исполнительную власть Президентом Российской Федерации, и только с 2000 г. начался новый этап во взаимоотношениях двух ветвей власти в России на основе конструктивности, диалога и взаимодействия.
8. Благодаря возникшему взаимодействию двух ветвей власти были определены основные направления работы в сфере национальной политики, что в целом соответствовало актуальности решаемых страной проблем. В политико-правовой сфере внимание было сконцентрировано: на развитии и совершенствовании культурного потенциала российских народов, сохранении их своеобразия при укреплении единой российской нации, решении проблем миграции и занятости населения, ходе борьбы с проявлениями экстремизма, национализма и ксенофобии; на правовой защите малочисленных народов России, законодательном обеспечении равенства всех народов, формировании налаженной системы прогнозирования, предупреждения и регулирования межнациональных противоречий и конфликтов. Начал просматриваться процесс большей координации действий трех уровней власти - федеральной, региональной и местной, в том числе и в плане разграничения полномочий в решении национальных проблем, что было важно для новых исторических и социально-политических условий.
9. Постепенно законодатели пришли к пониманию необходимости выработки и опробования новых форм выражения самоидентификации народов России в виде национально-культурных автономий, других общественных объединений. В плане более открытой национальной политики был введен институт Уполномоченного по правам человека, призванный обеспечивать наиболее прямой и непосредственный выход на госструктуры со всеми проблемами народов, разработку ряда федеральных, региональных и иных программ, связанных с развитием духовного и социального потенциала народов России.
10. Вместе с тем наиболее узкими местами в решении национальных проблем продолжали оставаться вопросы бюджетного финансирования национальной политики, выделения специальной строки в бюджетной классификации, предусматривающей отдельный раздел или подраздел по реализации программ и мероприятий, направленных на гармонизацию межэтнических отношений. Другая проблема – это формирование общегосударственной системы мониторинга и предупреждения межэтнических конфликтов, которая должна действовать на всех трех уровнях власти. Эта система также должна включать механизм преодоления противоречий и достижения согласия. Кроме того, законодательство еще недостаточно четко определяло полномочия органов исполнительной власти, министерств и ведомств, не был разработан механизм координации их действий в решении национальных проблем.
Научная и практическая значимость исследования состоит в его выводах и рекомендациях, которые могут быть использованы в практической деятельности по укреплению основ федерации, поиске мира и национального согласия в обществе. Ряд рекомендаций автора нашел отражение в принятых Всероссийской политической партией «Единая Россия» программных установках в сфере национальной политики и межнациональных отношений на VII съезде в декабре 2006 г., касающихся:
обеспечения условий для удовлетворения этнокультурных потребностей граждан, сохранения этнической самобытности народов России и их языка;
совершенствования законодательной базы в области гармонизации межэтнических отношений, межкультурного диалога и сотрудничества, в области миграционной политики;
противодействия проявлениям расизма, фашизма, шовинизма, несущим угрозу единству и целостности многонациональной России;
обеспечения благоприятных возможностей для изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации и языка межнационального общения;
создания правовых и экономических условий для возвращения и обустройства соотечественников, переселяющихся в Россию, а также для сохранения и развития связей с соотечественниками и их организациями за рубежом, оказания поддержки в сохранении отечественной культуры;
обеспечения правовых условий для решения проблемы мигрантов, их адаптации в единое российское полиэтническое сообщество;
ограничения незаконной миграции.
Выводы диссертации могут быть использованы также: при формировании новой Концепции государственной национальной политики России, при дальнейшем совершенствовании механизма ее реализации; при решении вопросов территориально-административного устройства страны; в региональном законодательстве, реформе местного самоуправления, в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. За период работы над диссертацией автором были опубликованы два монографических исследования, более двадцати статей в научных изданиях. В федеральной и региональной печати опубликовано более 30 интервью и выступлений, в которых затронуты вопросы работы Государственной Думы над национальными проблемами. Материалы диссертации апробировались в выступлениях автора на более чем 20 научно-практических конференциях, «круглых столах», семинарах и симпозиумах международного, общероссийского и регионального уровней по актуальным проблемам межнациональных отношений, в ходе которых вырабатывались практические рекомендации властным структурам. Установлено тесное взаимодействие диссертанта с депутатами ряда комитетов Государственной Думы пятого созыва, с Советом Федерации ФС РФ, иными ответственными за национальную политику структурами исполнительной власти, представителями Евросоюза и Комиссариата ООН.
Многие положения, изложенные в диссертации, были использованы при выработке документов на международных, общероссийских и региональных форумах по проблемам национального мира и согласия, обеспечения стабильности и порядка в обществе, повышения роли русского языка в укреплении государственной целостности России, защиты коренных малочисленных народов, а также в разработке законодательных актов в сфере регулирования национальных отношений, в частности, внесения дополнений в Закон о национально-культурной автономии. Комитет Государственной Думы по делам национальностей, возглавляемый соискателем, впервые добился выделения отдельной строкой финансирования мероприятий, связанных с национальной политикой, в рамках Государственного бюджета на 2008 – 2010 гг.
Структура диссертации обусловлена поставленной проблемой, предметом исследования, его целью и задачами. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
