Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Политическое управление миграционными процессами как объект политологического исследования 22
1. Теоретический аспект изучения миграционных процессов 22
2. Концептуальные основы исследования политического управления миграционными потоками 42
3. Компаративный анализ политики управления миграционной ситуацией зарубежных стран
Выводы по I главе 91
ГЛАВА II. Тенденции, технологии политического управления миграционными процессами в современной России 92
1. Отечественный опыт решения проблем политического управления миграционными потоками 92
2. Миграционные тренды и риски политического управления в контексте многоуровневой модели 113
3. Интеллектуальная среда приема и проживания мигрантов как политическая технология: управленческий аспект 141
Выводы по II главе .162
Заключение 163
Список источников и литературы 16
- Концептуальные основы исследования политического управления миграционными потоками
- Компаративный анализ политики управления миграционной ситуацией зарубежных стран
- Миграционные тренды и риски политического управления в контексте многоуровневой модели
- Интеллектуальная среда приема и проживания мигрантов как политическая технология: управленческий аспект
Концептуальные основы исследования политического управления миграционными потоками
Миграция населения представляет собой сложный многомерный пространственно-временной феномен и общественный процесс, затрагивающий практически все стороны политической, социальной, экономической, культурной жизни общества, непосредственно влияющий на его демографическую структуру. Проблемы миграции, ввиду своей многозначности, являются одной из немногочисленных областей исследования, находящейся на стыке различных научных школ, теорий и подходов. Несмотря на длительную историю изучения миграции в рамках различных отраслей знания, в настоящее время в зарубежной и отечественной миграциологии, в международных и российских нормативно-правовых актах не дано однозначных определений понятий «миграция, «мигрант», «управление миграционными процессами». Это связано со сложностью и неоднозначностью данного феномена и вытекающих конструктов. Однако перечисленные термины используются в ряде официальных документов, в результате чего возникают сложности при практической реализации миграционной политики на различных уровнях власти. Следовательно, актуализируется вопрос о необходимости унификации терминов на всех уровнях управления.
Так, например, только отечественные ученые предлагают более сорока определений миграции, более десяти классификаций ее видов. Отсутствие общих базовых дефиниций и унифицированного миграционного законодательства как отдельной отрасли права приводит к серьезным юридическим коллизиям и затрудняет как междисциплинарный диалог, так и взаимоотношения представителей власти, экспертного сообщества, бизнес-структур и гражданского общества. Для решения данной проблемы в мае 2013 г. депутаты Государственной Думы ФС РФ и члены ФМС России приступили к разработке Миграционного кодекса РФ. По замыслу экспертов, новый документ, состоящий из общей и особенной частей, должен регулировать весь комплекс миграционно-правовых отношений, регламентировать сферу миграции с учетом формирования механизмов эффективного управления, а также устранить противоречия в трактовках. В общей части кодекса планируется детально прописать определение основных понятий в области миграции, а в особенной части будет содержаться перечень существующих миграционных режимов. По словам главы ФМС К. О. Ромодановского, документ будет готов не ранее 2015-2016 гг., так как предстоит кодифицировать более 800 законов и подзаконных актов39. Это свидетельствует о многомерности феномена миграции, необходимости рассмотрения миграционных процессов через призму различных отраслей права.
В справочнике по терминологии в области миграции, изданном при поддержке Европейского Союза, миграция понимается как «процесс передвижения населения через международную границу либо в пределах страны, охватывающий любой вид перемещений, независимо от их продолжительности, состава и причин; включающий передвижение беженцев, перемещенных лиц, выселенных людей и экономических мигрантов»40. Опираясь на социально-экономический подход, исследователь Т. Ю. Браиловская предлагает следующую трактовку: «Миграция – это система социально-экономических отношений между населением, государством и институтами общества, возникающая в процессе территориального перемещения группы экономически активного населения в целях улучшения жизни и труда, и получения социально-экономического статуса»41. Российские исследователи В. А. Волох, Т. И. Куценко, Ю. В. Рощин приводят следующее определение трудовой миграции: «отношения перераспределения человеческих ресурсов по территории страны или между странами мира, обусловленные развитием производства и самого человека»42. Наиболее цитируемой и признанной в отечественной науке является трактовка Л. Л. Рыбаковского: миграция – это «любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленно-сти»43.
Таким образом, выделяется общее в понимании миграции как территориального перемещения людей по политическим, социальным или экономическим причинам с целью повысить уровень благосостояния и социальный статус.
По мнению Л. Л. Рыбаковского, миграционный процесс – это «происходящая в определенных пространственно-временных рамках серия миграционных событий»44. Стоит отметить, что эта трактовка универсальна, системна. Для определения методологических подходов к управлению миграционными процессами представляется актуальной концепция «трехстадийности миграционного процесса», позволяющая понять сущность миграции населения как объекта политического управления. Миграционный процесс включает в себя следующие стадии: «исходная – процесс формирования территориальной подвижности населения; основная – непосредственно переселение населения; заключительная – приживаемость мигрантов в местах переселения, их адаптация и интеграция»45. Управляющее воздействие на первой стадии миграционного процесса включает средства внешней помощи развитых стран государствам-донорам миграционной силы, направляемые в рамках содействия международному развитию. К этому этапу также относится домиграционная подготовка иностранных граждан в странах исхода. Это может быть расценено как переход от ситуационного реактивного к проактивному, превентивному миграционному управлению
Компаративный анализ политики управления миграционной ситуацией зарубежных стран
Признание миграции населения глобальным процессом, имеющим региональное и локальное измерение, а также являющимся частью современного политического процесса, актуализирует разработку эффективных механизмов миграционного управления на различных уровнях политической системы. Политическая сфера жизни общества, не являясь в большинстве случаев первопричиной миграционных процессов (исключение составляют военные и вооруженные конфликты – непосредственный источник вынужденной миграции), выступает по отношению к ним в трех различных измерениях. Во-первых, как пространство для артикуляции и агрегации интересов мигрантов и населения с целью устранения возникающих противоречий, во-вторых, как место для конкуренции ценностных подходов и управленческих действий субъектов политического процесса по отношению к мигрантам, и, наконец, как основа для принятия, выработки и реализации миграционной политики государства87. Соответственно миграционные процессы являются объектом политического управления в государствах приема. Управление миграционными процессами должно базироваться на трех постулатах: иммиграционная политика, комплекс мероприятий, направленных на интеграцию мигрантов, противодействие факторам, способствующим эмиграции88. Следует отметить, что данный подход не учитывает противодействие миграционным рискам.
В настоящее время обостряются противоречия между возрастающей экономической, политической взаимозависимостью государств и сохранения за национальным государством суверенитета и, соответственно, роли активного субъекта международных отношений. XXI век характеризуется все большим открытием границ и увеличением их транспарентности за счет выхода на международную политическую арену новых акторов. Помимо традиционных участников – правительств, в процесс политического управления миграционными процессами активно включаются негосударственные акторы. К ним относятся международные и региональные неправительственные и некоммерческие организации, профсоюзы, политические партии, мегаполисы, правозащитные и религиозные организации, транснациональные и частные корпорации, университеты, ассоциации мигрантов и диаспоры, независимые эксперты, СМИ, Интернет, объединения работодателей, а также посреднические структуры, специализирующиеся на оказании различных услуг мигрантам. Таким образом, среди характерных черт современной международной политической системы отмечается усиление взаимозависимости, плюралистическая многополярность, множественность акторов и изменившаяся роль государств в мире. Соответственно государства уже не являются единственными акторами, влияющими на миграционные процессы, более того, в некоторых случаях государства не справляются с ролью регулятора, делегируя полномочия разноуровневым негосударственным акторам. В связи с этим в условиях глобальных трансформаций современного общества актуализируется переход от государственного к политическому управлению миграционными процессами. Политическое управление по своей сути шире государственного управления и фактически включает его. Анализ показал, что большинство исследователей не проводят четкие грани между понятиями: «миграционная политика», «политическое управление миграционными процессами», «политическое регулирование миграционных процессов», «государственная миграционная политика», «миграционный менеджмент». В большинстве работ эти словосочетания взаимозаменяемы и универсальны, без учета их сущностных характеристик. Таким образом, видно, что до недавнего времени термины государственное управление и политическое управление отождествлялись. Однако модернизационные процессы, охватившие все сферы и обслуживающие их институты социальной структуры общества, потребовали уточнения роли государства в процессе организации и регулирования общественно-политической жизни, что привело к выделению двух уровней управления: собственно государственное и политическое управление89.
В связи с этим возникает потребность в концептуализации понятия «политическое управление». В последние десятилетия в России опубликовано значительное количество научных работ, посвященных проблемам политического управления или управления политическими процессами и технологиями. В монографии О. Ф. Шаброва утверждается, что существует межпредметная область теории управления и политологии, которая и является политическим управлением. Автор включает в рассмотрение политического управления анализ теорий политической системы, политической власти, политической обратной связи90. Это определение представляет особый интерес при рассмотрении управления через призму теоретического подхода, но при этом не выявлена область практического применения. Заслуживает внимания подход А. И. Соловьева, который считает, что не всякое государственное решение обязательно является политическим, и, наоборот, не всякое политическое решение исходит из государственных структур, так как государство не единственный политический актор. Процесс принятия государственных решений понимается как «встраивание управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему властного доминирования той или иной социальной группы, то есть сочетания интересов группы и общества91. Близкое по смыслу определение политического управления предлагает А. А. Дегтярев: «целеориентированная и управляемая, комплексная и организованная совместная деятельность индивидов и групп по легитимному разрешению общественных проблем при руководящей и интегративной роли институтов государственной власти и на основе исполнения коллективных ресурсов обще-ства…»92. Эти определения объединяет признание государства как доминирующего субъекта политического управления.
Миграционные тренды и риски политического управления в контексте многоуровневой модели
На современном этапе исторического развития Российская Федерация столкнулась с разнообразными и разнонаправленными миграционными потоками, вызванными различными причинами и факторами. Являясь одной из крупнейших стран-импортеров мигрантов, а также страной-донором мигрантов и, учитывая срединное евразийское положение, Россия также стала своеобразным транзитным коридором между Европой и Азией. Такое тройственное положение России увеличивает количество рисков и угроз национальной и общественной безопасности государства, предопределяет многоцелевой и многоуровневый характер управления сферой миграционных отношений. Таким образом, миграционная ситуация в России, сложившаяся в настоящее время, является, с одной стороны, отражением общемировых глобальных миграционных трендов, с другой стороны, результатом действия комплекса нетипичных причин, в том числе уникальных особенностей исторического развития страны.
Традиционно в работах российских исследователей изучение миграционных процессов ведется в рамках трех основополагающих подходов: институционального, нормативного и процессуального. В рамках институционального подхода анализируется деятельность институтов, формирующих и реализующих миграционную политику; в рамках нормативного исследуются особенности нормативно-правового регулирования миграционных процессов, а процессуальный подход включает в себя изучение последствий миграционных процессов для принимающего или отдающего общества. Большинство российских исследователей выделяет несколько этапов в развитии управления миграционными процессами в Российской Федерации в постсоветский период. Самой распространенной является следующая обобщающая классификация: первый этап – с 1991 по 1999 гг., второй этап – с 2000 по 2006/2007 гг., третий этап – с 2006/2007 по 2012 гг., четвертый этап – с 2012 г. по настоящее время165.
Следует выделить особенности функционирования механизма политического управления миграционными процессами в течение первых трех этапов (до 2012 г.). В связи с неразвитостью институтов гражданского общества в России в 1990-е гг., в управлении миграционными процессами вплоть до 2007 г. преобладал государственно-центричный подход, что отразилось на провозглашаемых целях и реализуемых мероприятиях. Необходимо отметить, что управление осуществлялось преимущественно на международном (подписание международных договоров, двусторонние соглашения со странами-участницами СНГ), наднациональном (договоры в рамках Евразийского союза), национальном (федеральные законы) уровнях. Механизм управления на субнациональном (региональные миграционные программы, региональные нормативно-правовые акты), локальном (деятельность органов местного самоуправления и низовых структур гражданского общества) уровнях, несмотря на наличие отдельных положительных практик, начал эффективно функционировать в период с 2007 по 2011 гг.
На первом этапе (1991-1999 гг.) после открытия «железного занавеса» и изменения правил въезда и выезда из России последовала большая эмиграционная волна. На историческую родину возвращались этнические эмигранты: евреи, немцы, греки, турки и другие народы, но эта волна не стала глобальной. За пределы СНГ в 1990-е гг. безвозвратно выехало около полутора млн. человек166. В последующие годы этническая эмиграция постепенно сокращалась за счет быстрого
В то же самое время либеральный миграционный режим, характеризируе-мый исследователями как политика «открытых дверей», проводимый государством в 1990-е гг., транспарентность вновь образованных государственных границ, привели к тому, что за короткий срок Россия превратилась в крупное принимающее государство. Так, в период с 1992 по 2002 гг. по статистическим данным, представленным Росстатом, чистый миграционный прирост составил более пяти млн. человек167.
Особенность развития миграционного права России, которое представляет собой формирующуюся отрасль законодательства, состоит в широком влиянии, оказываемым международным правом на содержание внутригосударственных источников права. Ряд международно-правовых актов, связанных с миграционными процессами, перешел к России как государству-правопреемнику СССР по принципу континуитета. В первую очередь, это касается договоров, содержащих общие положения о правах человека, в том числе, право на свободу передвижения и выбор места жительства168. Свободному и слабо контролируемому перемещению иностранных граждан в значительной степени способствовало Бишкекское соглашение о безвизовом передвижении граждан СНГ, принятое в 1992 г., а также Московское соглашение о взаимном признании виз от 1992 г.
Всеобщая декларация прав человека. М., 2006. 25 с. ; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Объективной причиной, вызвавшей массовый поток беженцев и вынужденных переселенцев, был сложный этап трансформации постсоветского пространства. Этот период сопровождался экономической депрессией, локальными войнами и вооруженными этнополитическими конфликтами, общей социальной и политической нестабильностью во вновь образованных суверенных государствах. На территории бывших союзных республик оказалось более 25 млн. этнических русских, а также представителей титульных наций России, которые составляли в те годы основной поток репатриантов169. Несмотря на тяжелое экономическое положение, Россия в 1992 г. присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев с заявлением, в которой был определен объем обязательств страны перед беженцами170. Стоит отметить, что, несмотря на тяжелое экономическое положение, большая часть обязательств, взятых Россией, была исполнена.
Институциональное оформление государственности и суверенитета России выразилось в принятии Закона о гражданстве РФ, признававшего гражданами всех лиц, постоянно проживавших на территории страны на 6 февраля 1992 г., предполагавшего упрощенную процедуру приобретения гражданства России для граждан вновь образованных государств, что способствовало интенсификации иммиграционных процессов. Государства, входящие в СНГ, также приняли собственные конституции и законы о гражданстве, однако несогласованность и несовершенство законодательств России и государств СНГ привели впоследствии к серьезным юридическим коллизиям.
Интеллектуальная среда приема и проживания мигрантов как политическая технология: управленческий аспект
Эффективное управление миграционными процессами предполагает не только организацию действенного контроля над пребыванием иностранных граждан и осуществления ими трудовой деятельности на территории страны, но и плановую деятельность в области инкорпорирования мигрантов. Результатом интеграции мигрантов должно быть содействие формированию у них стремления к обретению российской гражданской идентичности238. Для появления такого тренда необходимо выполнение ряда условий, не связанных напрямую с трудовой миграцией. Одним из них является превращение России в современное развитое и привлекательное государство, в котором гражданская идентичность воспринимается как основополагающая ценность, отражающая сплоченность, достойную жизнь и возможности развития каждого человека, независимо от его этничности, социального положения, религиозных убеждений.
Для адаптации, интеграции мигрантов в социум необходимо применение ряда технологий. Так, успешно применяются технологии социальной работы с мигрантами, психологического сопровождения мигрантов в образовательной среде и т. д. Но они носят преимущественно локальный характер, отличаются ограниченностью сферы воздействия, в связи с чем представляется целесообразным применение политических технологий.
Создание нового социокультурного пространства – интеллектуальной среды приема и проживания мигрантов, которое необходимо конструировать, в первую очередь, на субнациональном и локальном уровнях управления миграционными процессами, также можно представить в виде политической технологии239. Основными субъектами в данном случае будут выступать государство и различные институты гражданского общества, значимыми социальными группами – сами мигранты, население, работодатели и политическая элита. Создание интеллектуальной среды приема и проживания мигрантов непосредственно затрагивает их интересы, во многом несовпадающие. Так, мигранты стремятся к стабилизации положения, прекращению дискриминации на рынке труда, работодатели в свою очередь стремятся максимизировать прибыль, в том числе за счет использования труда нелегальных мигрантов. Политическая элита, в частности, политические партии, используют негативное отношение принимающего населения к мигрантам для усиления политического «веса» в период предвыборной кампании.
Государство, различные институты гражданского общества проводят первичный мониторинг социально-экономической, политической, культурной ситуации в городе, субъекте РФ, на уровне государства и т. д. Для проведения мониторинга используется ряд методов: сравнительный, исторический, аналитический, экспертной оценки, что позволяет выявить проблемы, риски, тенденции в сфере миграции, на которые необходимо воздействовать методами политического управления. В ходе мониторинга также выявляются проблемы в региональном разрезе, позитивный опыт отдельных регионов, который можно с учетом субнациональной специфики транслировать в других субъектах РФ. Также целесообразно обозначить целевую аудиторию конкретных программ: некоторые проекты могут быть направлены на адаптацию вновь прибывших трудовых мигрантов, оказывать содействие в сдаче экзаменов и получении патента, а другие программы могут быть нацелены на инкорпорацию уже легализовавшихся мигрантов. После определения «мишеней» необходимо четко обозначить цель, задачи, а также выбрать механизмы, методы формирования интеллектуальной среды приема и проживания мигрантов. Так, можно применять законодательно-правовой, организационный (административный), проектно-целевой, информационный и научно-исследовательский механизмы. К числу основных методов относятся моделирование, планирование, программирование, прогнозирование, метод построения сценариев и т. д.
В результате формируется интеллектуальная среда приема и проживания мигрантов, результатом реализации которой являются интеграция мигрантов в российский социум, снижения уровня межэтнической напряженности, повышение толерантности российского общества, комфортное сосуществование мигрантов и принимающего населения. Все это впоследствии с большой долей вероятности будет способствовать стабилизации социально-экономической, социокультурной, политической ситуации в государстве.
Интеллектуальная среда приема и проживания мигрантов предполагает формирование дружественного как для мигрантов, так и для принимающего сообщества, пространства, в котором содействие межличностным коммуникациям оказывают органы государственной власти, неправительственные организации, иные политические акторы. Данное пространство, с одной стороны, может быть создано при высоких интегральных показателях: общий уровень интеллектуальной культуры граждан, политическая компетентность, политическая мобильность и гибкость. С другой стороны, созданная и функционирующая интеллектуальная среда будет самостоятельно воспроизводить и репродуцировать данные характеристики. В условиях роста ксенофобии и мигрантофобии среди населения России, а также при нежелании и неготовности временных трудовых мигрантов интегрироваться в российский социум, актуализируется проблема поиска баланса и выстраивания качественно нового уровня отношений между мигрантами и принимающим населением. Можно в полной мере согласиться с позицией И. А. Ивах-нюк, которая считает, что интеграцию мигрантов необходимо понимать не как двухсторонний или трехсторонний процесс, а как четырехсторонний, в котором, наряду с мигрантами и коренным населением должны принимать участие, также принимающее государство и государство исхода мигрантов
