Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Детерминанты политического реформирования, влияющие на повышение эффективности государственной власти и управления в регионах современной России 15
Глава 2. Влияние политического реформирования в сфере федерализма на эффективность осуществления государственной власти и управления 55
Глава 3. Функционирование органов законодательной власти в условиях политических реформ и изменения экономической политики регионов 96
Заключение 132
- Детерминанты политического реформирования, влияющие на повышение эффективности государственной власти и управления в регионах современной России
- Влияние политического реформирования в сфере федерализма на эффективность осуществления государственной власти и управления
- Функционирование органов законодательной власти в условиях политических реформ и изменения экономической политики регионов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в стране политические реформы затрагивают интересы практически всех граждан. Сам по себе масштаб реформирования и сроки его реализации беспрецедентны. Изменения в идеологической ориентации общества, во взаимоотношениях федерального центра и регионов, а также многие иные политологические проблемы требуют осмысления на онтологическом уровне.
До настоящего времени в России не выработана научно обоснованная модель разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления, в том числе и на уровне субъектов федерации. Проводимые реформы в указанной сфере основываются скорее на интуиции разработчиков, чем на научно обоснованной стратегии, нацеленной на оптимальное соотношение стимулов и инструментов федеральной, региональной и муниципальной власти.
Выработка стратегии реформирования необходима хотя бы по той причине, что проводимые реформы не только не всегда достигают намеченного, но и более того, в некоторых случаях приводят к непредсказуемым последствиям. Так, Т.И. Заславская утверждает, что «глубокие сдвиги, происходящие в базовых институтах, регулирующих отношения власти, собственности, прав и свобод человека, часто ведут не к формированию правового государства и правового общества, а в прямо противоположную сторону» .
Масштабы страны, существующая межрегиональная стратификация препятствуют выработке универсальных моделей организации политической жизни. К сожалению, политическое реформирование зачастую осуществляется в интересах федерального центра, что неизбежно приводит к возникновению новых управленческих проблем на региональном уровне.
1 Заславская Т.И. О социальных факторах расхождения формально-правовых норм и реальных практик// Куда идет Россия?.. Формальные институты и реальные практики. -М., 2002. С. 17.
В дальнейшем под политической реформой будем понимать изменение какой-либо существенной стороны политической жизни общества при сохранении основ его государственного строя. Поскольку Россия относится к странам с транзитивными политическими режимами, важным уточнением приведенной нами дефиниции является «не просто изменение системы государственного управления, а по преимуществу либерализация политической и экономической жизни, на основе которой происходят дифференциация и усложнение политической системы как таковой»1.
Принятая в 1993 году Конституция РФ зафиксировала существование принципа разделения властей между центром и регионами в качестве основы российской государственности, обусловила появление новых политических институтов в субъектах РФ, в числе которых важное место занимают законодательные (представительные) органы государственной власти регионов. Несмотря на это в новейшей истории России перманентно происходит пересмотр моделей взаимодействия центра и регионов. Результатом становится кризис таких базовых элементов политического устройства российского общества как федерализм, автономизация, регионализм и ряда других, в рамках которых при принятии государственных решений происходит учет особенностей национальных культур входящих в состав федерации народов.
Указанные проблемы отражают недостатки общей программы структурных реформ государственной власти и управления. Проблемы в сфере политической рефлексии реформирования неизбежно сказываются и на результатах экономической деятельности регионов. В условиях наблюдаемого в стране экономического роста существуют проблемы во внедрении инноваций, повышения качества человеческого капитала, активизации участия населения в общественной жизни.
В силу высокой скорости вышеуказанных политических процессов общественные науки не всегда успевают предложить заинтересованным поли-
1 Пантии В.И., Лапкин В.В. Волны политической модернизации в истории России. К обсуждению гипотезы // Политические исследования. 1998. № 2. С. 43
тическим акторам работоспособные теоретические модели, позволяющие не только понять происходящие в стране процессы, но и прогнозировать возможные изменения принятия тех или иных решений, направленных на повышение эффективности государственной власти и управления. Все вышесказанное обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Изучение политических реформ одно из важнейших направлений отечественной политологии, поэтому накоплен достаточно большой объем теоретического знания. Методологически важны работы Г.А.Атаманчука, Г.П.Артемова, Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакъяна, В.Д.Виноградова, Н.А.Головина, С.Д.Валентея, К.С.Гаджиева, В.Г. Игнатова, Я.А.Пляйса, Л.М.Карапетяна, A.M. Старостина, Б.М. Муняно-вой и др.1 Большой вклад в разработку проблем политического реформиро-
вания осуществляемого на уровне регионов страны внесли Н.Ю. Лапина , В.А. Лебедев, А.И. Соловьев и ряд других исследователей, позволивших выявить роль элит в проводимых реформах, мотивацию реформаторов и описать формы реформирования политической системы современной России.
Наряду с общетеоретическими исследованиями выявлялись особенности функционирования региональных элит. В этой связи необходимо отме-
' См.: Атаманчук Г.А. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997; Артемов Г.П. Политическая социология. - М.: Логос, 2003; Виноградов В.Д., Головин Н.А. Политическая социология - СПб.: Изд. СПбГУ, 1997; Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 2000; Абду-латипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000; Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. Авакьяна С.А. - М., 2000; Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. — М., 2000; Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв ред. Валентен С.Д. - М., 1999; Карапетян Л.М. Федеративное устройство российского государства. - М., 2001; Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. - 2002. № 3; Пляйс Я.А. На перекрестках модернизации российского федерализма // Власть. - 2002. - № 11; Чиркин В.Е. Новые подходы к теории современного государства и федерализма // OHC. - 2003; Мунянова Б.М. Отношение к политическим реформам в массовом сознании населения Калмыкии (1990-2005 гг.). // Вестник Калмыцкого регионального отделения Российского Философского общества. - 2006. - № 1. и др.
См. Лапина Н.Ю. Российская политическая трансформация в региональном измерении. / Власть, государство и элиты в современном обществе: Сборник материалов второго всероссийского научного семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» (16-18 октября 2003 года, Санкт-Петербург) / Под ред. А.В. Дуки и В.П. Мохова. -Пермь: Пермский государственный технический университет, 2005. С. 102-112; Лебедев В.А. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000; Соловьев А.И. Политическая власть в обозрении российских ученых// Вестник Московскою ун-та: Сер. 12, Политические науки, 1998. № 4. С. 21-38.
тить работы М. Афанасьева , В. Ачкасова2, М. Восленского3, Г. Голосова , А. Дуки , О. Крыштановской , Н. Лапиной, В. Ледяева , А. Магомедова , В. Мохова, К. Мацузато9, А. Понеделкова10 и др.
Сама по себе проблематика проведенных исследований демонстрирует разнообразие исследовательских интересов. В частности, рассматривались территориальные конфликты в процессе проведения политических реформ в РФ , функционирование института федерализма , соотношение централизации и децентрализации1 , новые тенденции в развитии региональной власти1 , возрастной состав региональных законодательных элит России в 1999-2003 гг. 5, формальные и неформальные практики функционирования регио-
См. Афанасьев М. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит// Политические исследования. 1994. № 6. Афанасьев M., Чернышов А., Сунгуров А., Абрамов В., Маркедонов С. Политический процесс в регионах России (Заочный «круглый стол») // Политические исследования. 1998. № 2. " См. Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит. / Аналитический доклад. -М., 2004. 3 См. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. -М., 1991.
См. Голосов Г. «Губернаторы и партийная политика» // Pro et Contra. 2001. Том 6. № 4.
5 См. Дука А. Исследования элит: поиск теоретических оснований // Власть и элиты в российской трансфор
мации. -СПб., 2005.
6 Крыштановская О. Реформы Путина и элита // Pro et Contra. 2002. Том 7. Ха 4.
7 См. Ледяев В. Формы власти: типологический анализ // Политические исследования. 2000. № 2.
См. Магомедов А. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии: модели политического воссоздания "снизу" (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000.
9 Мацузато К. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? -
М., 2004.
10 См. Понеделков А. Политико-административная элита: генезис и проблемы становления в современной
России // Элитизм в России: "за" и "против". Пермь, 2002. С. 92-113.
" См. Верховцова А.С. Территориальные конфликты - угроза безопасности России // Управление социальными процессами в регионах: Третья Всероссийская научно-практической конференции. Ч.2.: Социология регионального управления: Сб. статей. - Екатеринбург, 2003. С. 19-21; Панкратов С.А. Региональная власть в России: особенности и механизмы модернизации // Научная мысль Кавказа.- Ростов н/Д., 2005. № 9.
См. Захарченко Ю.М. Институт федерализма в политических процессах современной России. -M.: Изд-во МГУ, 2006.
См. Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. -М., 2005; Сурков В. Основные тенденции и перспективы развития современной России. -M., 2007.
14 См. Шахрай СМ. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики).
/ Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. - СПб., 2001; Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Новые тенденции в разви
тии региональной власти/Элитизм в России: «за» и «против»: Сборник материалов Интернет-конференции,
февраль-май 2002 г. / Под общей ред. В.П. Мохова. -Пермь: Пермский государственный технический уни
верситет, 2002. С. 167-182; Панкратов С.А. Региональная политическая элита современной России / С.А.
Панкратов, Ю.В. Кравченко. -Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2006.
15 См. Голосов Г.В. Возрастной состав региональных законодательных элит России, 1999-2003 гг. / Власть,
государство и элиты в современном обществе: Сборник материалов второго всероссийского научного семи
нара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» (16-18 октяб
ря 2003 года, Санкт-Петербург) / Под ред. А.В. Дуки и В.П. Мохова. -Пермь: Пермский государственный
технический университет, 2005. С. 122-136.
нальной власти', возникающие социальные конфликты" и дисфункции , а также политические аспекты управления регионами4. Как отдельная проблема федеративных отношений изучается регионализм3. Наряду с политическими аспектами проведения реформ в центре внимания исследователей находились правовые вопросы развития институтов демократии на региональ-ном уровне, роль неформальных политических практик , проблематика межбюджетных отношений в контексте бюджетного федерализма8, политические аспекты реализации административной реформы9. В указанных нами
' См. Чирикова А.Е. Региональная власть: формальные и неформальные практики / Власть, государство и элиты в современном обществе: Сборник материалов второго всероссийского научного семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» (16-18 октября 2003 года, Санкт-Петербург) / Под ред. А.В. Дуки и В.П. Мохова. -Пермь: Пермский государственный технический университет, 2005. С. 185-206; Лысенко Е.О. «Центр-регионы»: баланс взаимоотношений.//Материалы XII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». Том 3. М.: Изд-во МГУ, 2005; Панкратов С.А., Кирьянов В.И. Власть и тенденции формирования новых социальных общностей в регионе.- Саратов: Научная книга, 2004; Швец Л.Г. Человеческий потенциал в современной реформе государственного управления // Известия высших учебных заведений. Северо-кавказский регион. Общественные науки. Спецвыпуск «Актуальные проблемы политологии и социологии», 2006. С. 65-79.
2 См. Социальные конфликты в современной России (проблемы анализа и регулирования). -М., 1999.
3 См. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления //Россия в поис
ках идентичности. -М.: Международные отношения, 1997; Жильцов С.С. Неоконченная пьеса для «оранже
вой» Украины: По следам событий. - М.: Международные отношения, 2005.
4 См. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. -М., 1994; Мириджа-
нян Д.М. Актуальные проблемы совершенствования правового статуса законодательных (представитель
ных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Южного
федерального округа) // Труды юридического факультета СГУ. Вып. 2. - Ставрополь: СГУ, 2003; Мириджа-
нян Д.М. Место законодательных органов субъектов Российской Федерации в системе органов государст
венной власти // Проблемы понимания права и государства: Материалы научно-практической конференции.
-Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2003.
5 См.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005; Мириханов Н.М. Новый курс российской
власти. -М., 2002; Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и
социологическом измерениях. -Казань, 2002; Беленко Н.М. Развитие федеративных отношений как фактор
государственного строительства в России // Государственная служба. 2006. Июнь.
6 См. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе. /
Дисс.... д.ю.н. Екатеринбург. 2003; Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в
Российской Федерации (проблемы теории и практики). / Дисс.... д.ю.н. М., 2006.
7 См. Митракова Е.Н. Роль неформальных практик в модернизации национальных институтов государствен
ной власти // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сб. науч..
трудов. -Таганрог: Изд-во Таганрогского пед. ин-та, 2006. 4.1.
8 См. Придачук М.П. Совершенствование межбюджетных отношений как основа становления бюджетного
федерализма / М.П. Придачук // Социально-экономическое планирование на региональном уровне: пробле
мы и пути повышения её эффективности: Материалы научно-практической конференции. - Волгоградская
академия государственной службы. - Волгоград, 2000; Придачук М.П. Бюджетный федерализм и бюджетная
политика в системе межбюджетных отношений / М.П. Придачук // Известия Тульского государственного
университета. Сборник докладов на 8 всероссийской научно-практической конференции «Экономика.
Управление. Финансы». -Тула: ТГУ, 2005; Система федеральной финансовой поддержки регионов в России
и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации. - М.: Российско-канадский кон
сорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
9 См. Чуев В.И. Административная реформа на региональном уровне / В. И. Чуев // Российские регионы в
условиях трансформации современного общества. Материалы Всерос. науч. конф. - Волгоград : ВолГУ,
2006. С. 20-24.
случаях рассматривались важные детерминанты регионального реформирования, однако реформы как системное явление, продолжают оставаться неисследованной политологической лакуной.
Тем не менее, делались попытки системного рассмотрения политических процессов на региональном уровне. Политические реформы рассматривались в контексте развития человеческого потенциала1, делались попытки разработки универсальной топологии политического пространства регионов России , проводился анализ основных стадий политической трансформации российского общества , а также осмыслялись первые итоги региональных выборов в органы представительной власти субъектов Российской Федерации в период 2003-2005 гг., которые организовывались на основе смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системы4, деятельность региональных отделений политических партий5. Кроме того, в центре внимания исследователей находились вопросы политического реформирования в ходе реализации национальных проектов6. Изучался опыт деятельности избран-ных региональных лидеров , трансформации современных политических институтов8, зарубежный и отечественный опыт развития федерализма9, проблемы легитимации региональной власти10, восприятие населением полити-
См. Саксельцев И.Г. Региональные аспекты дифференциации по уровню развития человеческого потенциала//Перспективы самоорганизации общества в стратегиях глобального развития. Сб.науч.статей. Саратов, 2006, с.140-144.
2 См. Качанов Ю.Л. Политическая топология: структурирование политического пространства. -М.: Ad Маг-
ginem, 1995.
3 См. Мадатов А.С. Проблемы периодизации современного политического процесса в России после 1985
года // Вестник Российского университета дружбы народов, серия «Политология», 2006, № 6.
4 См. Медведева В.К. Региональные выборы по смешанной избирательной системе: первые итоги // Вестник
Российского университета дружбы народов, серия «Политология», 2006, № 1 (6).
5 См. Кынев A.B. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной избира
тельной реформы // Полис, 2006, № 6. С. 145-160.
См. Глазычев В.Л. Для эффективного управления нужен единый стандарт// Национальные проекты, 2007, № 1 (8).
7 См. Комаровский B.C. Облонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в све
те международного опыта и отечественных традиций // Вестник МГУ, 1997. №4; Соловьев Е. Выживший.
Региональный лидер эпохи перемен. -М.: Альпина Бизнес Букс, 2006.
8 См. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. -М., 2002.
9 См. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности (российско-
канадский проект). -М., 1998.
|и См. Мупянова Б.М. Легитимизация власти в массовом сознании общества. -Элиста, 2002.
ческих и экономических реформ на уровне регионов1, изучался зарубежный опыт особенностей функционирования моделей федерализма2, различные аспекты функционирования региональных сообществ3, вопросы социального проектирования4, идеологические вопросы в процессе повышения квалификации представителей элиты5. Вместе с тем динамика происходящих в рамках политического реформирования изменений такова, что постоянно появляются исследовательские лакуны, связанные с неотрефлексированными проблемами влияния принимаемых решений и эффективности государственной власти и управления на региональном уровне. Настоящее диссертационное исследование посвящено изучению одной из вышеуказанных научных лакун - эффективности региональной власти в условиях политического реформирования.
Объект исследования - региональная власть как политический институт современной России.
Предмет исследования - политические проблемы реформирования, влияющие на эффективность государственной власти и управления в регионах современной России.
Целью исследования является анализ особенностей возникновения и разрешения политических проблем, связанных с эффективностью государственной власти и управления в регионах современной России.
Задачи исследования:
- выявить особенности и противоречия реализации политических реформ на региональном уровне влияющие на эффективность государственной власти и управления;
1 См. Мунянова Б.М., Катушов К.П., Лиджи-горяева С.Э. Мнение населения Калмыкии о деятельности фе
деральных и региональных властей. // Вестник Калмыцкого института социально-экономических и право
вых исследований. 2002. № 1.
2 См. Американский федерализм. Федералист. Политические эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. -
М.: Весь мир, 2000; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество.
-М.: Арена, 1993; Британские политические традиции и реформа власти в России. -М., 2005.
3 См. Региональное сообщество: многостороннее развитие и управление. -М.,1993.
См. Этюды по социальной инженерии: от утопии к организации (отв. ред. В.М.Розин). - М., 2002. См. Кустовский М.Н., Соколов Б.М. Идеологические вопросы в системе повышения квалификации руководящих кадров//Проблемы управления. 2005. № 4. С125-131.
выявить особенности функционирования рынка политологических идей, связанных с путями политического реформирования на уровне регионов страны;
установить особенности политического дискурса взаимоотношений федерального центра с региональными элитами влияющего на эффективность государственной власти и управления;
установить акторов, препятствующих в субъектах федерации политической реформе в сфере федерализма;
проанализировать влияние модели формирования региональных парламентов по партийным спискам на эффективность государственной власти и управления;
выявить взаимосвязь политических реформ и механизмов функционирования региональных экономических систем.
Теоретико-методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались современные общенаучные методы: формально-логический, исторический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания явлений политической действительности. При осуществлении сопоставлений особенностей осуществления политических реформ в субъектах федерации использовалась методология кросс-регионального анализа.
При рассмотрении специфики отношений между политическими деятелями и государственными служащими автор диссертации использовала соответствующие идеальные модели, авторство которых принадлежит Дж. Абербаху, Б. Рокману и Р. Патнаму. Деятельность региональных элит рассматривалась в рамках концепции «демократического элитизма» - Р.Даль, Р.Арон, Т.Дай, Л.Зиглер и др. Для понимания исторической взаимосвязи изучаемых явлений автор диссертации воспользовались положениями теории конституционных циклов. Оценка соответствия функционирования органов региональной власти в России, уровню стран с развитыми демократиями,
осуществлялась с использованием метода сравнительного политологического анализа.
Базовым методологическим инструментом понимания политики как вида деятельности людей стал системный подход (по Т. Парсонсу и Г. Лассу-элу), в рамках которого политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей. При этом политика включает в себя подпроцессы воспроизводства себя самой, интеграции, целедостижения и адаптации. Соответственно, изучаемые политические институты современного российского общества рассматривались с позиций современного институционализма, наиболее известные представители которого Р. Тэйлор и П. Холл выделяют три основных подхода: исторический институционализм, теорию рационального выбора, социологический институционализм2.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют данные социологических исследований ВЦИОМ, Левада-Центра и других исследовательских организаций, публикации прессы, а также результаты вторичного анализа проведенных ранее политологических исследований.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
выявлено существование противоречий между экономическими интересами региональных элит и логикой проводимых в стране политических реформ;
выявлено отсутствие в большинстве регионов рынка политологических идей, связанных с путями политического реформирования и реально формирующих указанный рынок политических акторов;
установлено, что основной особенностью политического дискурса взаимоотношений федерального центра с региональными элитами влияющего на эффективность государственной власти и управления является его неоднозначность;
2 Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms If Political Studies. 1996. XLIV. P. 936.
установлено, что политическая реформа в сфере федерализма в субъектах федерации тормозится национальными элитами, опасающимися утратить свой статус;
в процессе анализа влияние модели формирования региональных парламентов по партийным спискам на эффективность государственной власти и управления выявлены системные сбои и предложен вариант решения возникающих проблем заключающийся в организации двухпалатных региональных парламентов;
выявлено, что политические реформы оказывают слабое влияние на функционирование региональных экономических систем. Одна из основных причин такого положения состоит в устоявшихся паттернах экономического поведения региональных элит, не заинтересованных в ускоренной модернизации.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Противоречия между экономическими интересами региональных элит и логикой проводимых в стране политических реформ приводят к торможению процессов реформирования. Ориентация на формальные показатели реформирования не позволяет реально изменить к лучшему как экономическую, так и социальную ситуация в регионах. При этом региональные элиты, хотя и вынуждены следовать диктуемой федеральным центром логике реформирования, тем не менее, вносят в процесс реформирования существенные коррективы, в некоторых случаях искажающие базовые политические идеи реформирования.
Отсутствие в большинстве регионов рынка политологических идей, связанных с путями политического реформирования, является одной из важнейших детерминант, обуславливающих низкое качество принимаемых политических решений. На практике наблюдается не политическая конкуренция тех или иных теоретических воззрений, а обусловленная складывающейся политической конъюнктурой мимикрия чиновничества, отвечающего за
подготовку и воплощение в жизнь тех или иных реформаторских идей. Ни региональные отделения политических партий, ни независимые аналитические центры задачу формирования и реализации политической повестки дня в сфере повышения качества жизни населения в регионах фактически не реализуют.
Проводимые в регионах России реформы в области бюджетного федерализма, гражданской службы и государственного управления, хотя и были нацелены на создание у региональных и местных чиновников стимулов для формирования благоприятного инвестиционного климата на соответствующих территориях, тем не менее, на настоящий момент своей стратегической цели не достигли. Неоднозначность политического дискурса взаимоотношений федерального центра с региональными элитами подтверждает практика укрупнения регионов, в рамках которой в ряде регионов процессы объединения были сорваны региональной элитой, опасавшейся утратить экономические и политические рычаги управления.
В условиях наблюдаемого в стране экономического роста политическая реформа в сфере федерализма в субъектах федерации тормозится национальными элитами. После ряда лет беспрекословного следования политике федерального центра приоритет федерального законодательства над региональным вновь стал публично подвергаться сомнению некоторыми руководителями субъектов федерации, результатом чего становится дискредитация идеи существования и развития федеративного государства.
При переходе формирования парламентов по партийным спискам основными причинами системных сбоев в деятельности законодательных органов власти в регионах страны стали: непрозрачность подсчета голосов избирателей в ходе выборов законодательных органов власти регионов; использование правящей партией административного ресурса для нейтрализации политических соперников; стремлением губернаторов сделать региональные отделения правящей партии и избирательные комиссии подконтрольными.
- Политические реформы оказывают слабое влияние на функционирование региональных экономических систем. Одна из основных причин такого положения состоит в устоявшихся паттернах экономического поведения региональных элит, не заинтересованных в ускоренной модернизации. К сожалению, в современной России очень мало регионов, в которых программно-целевой подход стал нормой управленческих практик. Экономическая политика региональной власти не может быть признана в полной мере самостоятельной, поскольку в значительной мере зависит как от общефедеральных экономических и политических акторов, так и от экономических реалий в местных сообществах.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории регионального развития, при преподавании курсов политологии. Кроме того, теоретические положения диссертации могут использоваться при разработке мер по научно обоснованному реформированию региональной политики, как в России, так и в странах с транзитивными политическими режимами.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на кон
ференциях , были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 160 страниц. Библиография содержит 235 названий.
Детерминанты политического реформирования, влияющие на повышение эффективности государственной власти и управления в регионах современной России
Рассматривая детерминацию политического реформирования необходимо разделять декларируемые и латентные детерминанты проведения реформ. Декларируемые детерминанты - забота о благе народа, развитии демократии, соблюдение действующего законодательства и единство в вопросах реформирования с высшим руководством страны. Диапазон латентных целей значительно шире - от удовлетворения интересов той или иной группы, составляющей политическую элиту региона и до вынужденного следования политическим моделям, хотя и противоречащим интересам элиты, однако в целом соответствующим диктуемым федеральным центром трендам реформирования.
В частности, изучавшаяся политическую ситуацию на Кубани Ю.Ю. Попова пишет: «Официально декларируемые, а также реализуемые цели и приоритеты регулирования уровня жизни на Кубани не совпадают между собой вследствие политических интересов элит. Цель обеспечения равных социальных прав и жизненных стандартов граждан в регионе не может быть реализована без кардинальной перестройки налоговой и бюджетной системы РФ, введения прогрессивного налогообложения, минимизации влияния теневой экономики, целевых программ развития депрессивных и конфликтоген-ных местностей. Ставший политически значимым в ходе «монетизации льгот» разрыв между полномочиями субъектов федерации по регулированию уровня жизни и их реальными финансовыми возможностями должен быть уменьшен»1.
Соответственно, эффективность государственной власти и управления в ходе политических реформ существенным образом изменяется в зависимости от соотношения групп, разделяющих в рамках региональной элиты различные цели и способности (готовности) исполнительной власти воплощать мероприятия реформы в жизнь. Кроме явных и латентных целей, необходимо учитывать явные и латентные ресурсы, которые заинтересованные акторы могут задействовать как в процессе политического реформирования, так и для противодействия реформам .
В рамках указанного дискурса будем вести речь о политических акторах способствующих переменам и акторах сдерживающих процессы изменений. Некоторые исследователи, ориентирующиеся на методологический инструментарий теории социальных изменений, вместо дефиниции «политические акторы» предпочитают использовать понятие «действующие силы». Так, под действующими силами В. Харчева понимает совокупность двух понятий: движущие силы и сдерживающие силы. «Силы, способствующие переменам, заинтересованные в них» являются - движущимися, а «силы, тормозящие социальные изменения», - сдерживающие3. На наш взгляд, применительно к проблематике настоящего диссертационного исследования сущностных противоречий между терминами «политические акторы» и «действующие силы» нет, поэтому в дальнейшем по тексту мы будем использовать первый из упомянутых терминов.
Ведя речь о целях акторов, оказывающих непосредственное влияние на процессы политического реформирования, будем различать стратегические и тактические детерминанты реформирования. На практике указанные виды целей тесно переплетены, тем не менее, если федеральная элита (во всяком случае, та ее часть, которая оказывает влияние на формирование общенационального политического дискурса) в большей мере ориентирована на достижение стратегических целей, то региональные элиты скорее акцентируют внимание на достижение тактических целей.
Влияние политического реформирования в сфере федерализма на эффективность осуществления государственной власти и управления
Процессы реформирования административно-территориального деления России, взаимоотношений федерального центра и регионов оказывают непосредственное влияние на эффективность осуществления государственной власти. В настоящей главе мы рассмотрим в контексте проводимых политических реформ указанные процессы.
Базовым исследовательским понятием для нас является понятие «регион». Следуя концепции демократии в многосоставных обществах А. Лейп-харта, можно охарактеризовать регион как сегмент - стабильное сообщество, существующее в пределах единого государства, обладающее собственными социальными и политическими структурами, коммуникативными каналами, лидерами и партиями .
Федерализм - федерация - федеративные отношения - это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провинции) - это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между феде-рацией и ее субъектами . Эксперты и ученые, занимающиеся историей и современными проблемами федерализма, рассматривают федералистские принципы как наиболее подходящую модель политической интеграции и общественной мобилизации в сфере государственного устройства и правления1.
В политологии достаточно большое внимание уделено проблематике федерализма. Постсоветские политические трансформации стали предметом научных исследований для таких российских ученых, как В. Авдонин5, С. Борисов6, В.Гельман7, Г. Голосов8, А.Лукин9, В.Нечаев10, С. Рыженков, Р. Туровский" и др. На новом этапе (2000-2005 гг.) процессы институциональных трансформаций во властных структурах, как на федеральном уровне, так и на региональном, рассматриваются в работах С.Н. Бирюкова, Н.П. Медведева, Н.Н. Петрова, М.В. Столярова, Р.Ф. Туровского и др.2
Известный отечественный исследователь Р.Г. Абдулатипов отмечал: «Можно бесконечно долго спорить о достоинствах и недостатках федерализма, но аргументов в пользу того, что это достаточно устойчивая модель государственного устройства, предостаточно»3. Давая качественную характеристику федерализма, М.В Золотарева пишет: «Типология федерализма может осуществляться по целому ряду оснований, происходящих из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративного устройства. Это может быть и специфика разделения власти по вертикали, и однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы, и цель учреждения федеративных устоев в государстве, и форма их юридического закрепления»1.
Политико-правовое пространство (структура) российской провинции складывается из следующих основных элементов: а) различных форм политической организации (организованности) на селения регионов и их законодательной основы (институты местного само управления, местные отделения политических партий и движений, организа ции национально-культурного характера, различные группы лоббирования и др-); б) институтов «прямого» воздействия власти на население субъектов РФ и муниципальных образований (региональные министерства, комитеты и управления, органы местного самоуправления, финансируемые из регио нальных или местных бюджетов СМИ и др.); в) институтов опосредованного взаимодействия власти и населения (различные двух и трехсторонние комиссии, консультативные встречи, «круглые столы» представителей администрации, профсоюзов; работодате лей, общественных и религиозных организаций и др.); г) институтов регионального законодательства и местных норма тивных актов (включая уставы муниципальных образований), регулирую щих определенный круг общественных отношений в провинциях в рамках закрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения и пол номочий между Российской Федерацией и субъектами, учитывая их совмест ное ведение (ст. 71, 72, 73), а также Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации; 1 Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. -М., 1999. С. 10. д) институтов местной правовой и политической культуры, устанавливающих значимость конкретных структур и форм публичной власти1. Произошедшая в последние десятилетия трансформация российского общества потребовала принятия ряда важных политических решений в сфере взаимоотношений федерального центра и регионов. Стратегическая цель реформации по определению И. Пантина, состоит «в самоизменении общества и принятии народом не просто иных социально-экономических условий или политических форм, но и иного типа социокультурного развития»2.
Функционирование органов законодательной власти в условиях политических реформ и изменения экономической политики регионов
В первой части главы рассмотрим влияние модели формирования законодательных органов регионов по партийным спискам, на эффективность функционирования государственной власти и управления. Вторую часть главы посвятим влиянию политических реформ на распространенные в регионах модели стимулирования экономической деятельности.
Как автор диссертации покажет далее по тексту, переход к партийной модели формирования региональных парламентов в ряде случаев привел к снижению качества и эффективности законотворческой деятельности. Выскажем и по тексту главы докажем гипотезу, в соответствии с которой при переходе формирования парламентов по партийным спискам основными причинами системных сбоев в деятельности законодательных органов власти в регионах страны стали:
- непрозрачность подсчета голосов избирателей в ходе выборов законодательных органов власти регионов;
- использование правящей партией административного ресурса для нейтрализации политических соперников;
- стремлением губернаторов сделать региональные отделения правящей партии и избирательные комиссии подконтрольными.
Переход к партийной модели формирования региональных парламентов стал частью проводимой в стране политической реформы. В контексте происходящих во всем мире неоднозначных процессов развитии моделей демократии, приходится констатировать отсутствие в политологии универсальных конструктов. Такая ситуация неизбежно приводит к выбору модели участия партий в политической жизни регионов, которую в любой ситуации оппозиция сможет аргументировано критиковать. В современной России накоплен опыт партийного строительства как в условиях единственной партии (как это было в СССР), так и множества однотипных партий в первое постперестроечное десятилетие. Ни одну из вышеуказанных моделей нельзя признать оптимальной и поэтому переход к партийной модели формирования региональных парламентов рассматривается нами как одно из направлений возможного реформирования региональных политических систем.
Насущную потребность в дальнейшем изучении процесса становления законодательных органов государственной власти в субъектах РФ, подтверждает тот факт, что формирование независимых ветвей власти с эффективной системой государственного управления определены в качестве приоритетных политических задач. В период создания новой схемы управления в регионах актуальность приобрел именно политический фактор - отношение общества к власти, её формированию и деятельности. У граждан появилась возможность непосредственного участия в формировании властных структур через механизм выборов. Реальностью стала политическая борьба на выборах между партиями, коалициями, активно использовался административный ресурс. Рассмотрение организационно-правовых основ создания законодательных органов государственной власти в субъектах РФ и их деятельности в условиях постоянного изменения системы управления государством обозначает прикладную грань актуальности данной проблемы .
Правительственная бюрократия является главным рычагом доступа к политическим решениям во всех политических системах. Привлекательность этого канала заключается в том, что позволяет более оперативно добиться необходимого решения и избежать публичных дискуссий. Трудность же заключается в том, что бюрократия, за исключением узкого круга высших должностных лиц, в силу специфики своего формирования - путем назначения на должность - не зависит от электорального процесса и практически не контролируется демократическими методами. Более того, некоторые ведомства сами активно занимаются политическим лоббированием, создавая для этой цели специальные органы связи с парламентами или конгрессами, выделяя для этой цели значительные ассигнования1. Сказанное отнюдь не означает отказа бюрократии от формирования подконтрольных фракций в региональных парламентах через властное партстроительство.
«Первые идеи, касающиеся властного партстроительства, появились в новой России на заре ее "независимого" существования. "Партия власти" всегда стремилась оформиться в настоящую партию. Несколько попыток оказались полностью неудачными. Новая российская элита еще только зарождалась, не вполне понимала, зачем и почему ей надо "выстраиваться", да и разнообразие групповых интересов было очевидно выше, чем потребность в консолидации. Население же частью было дезориентировано реформами, а частью, опьяненное свободой, охотно участвовало с той или иной долей активности в многообразном общественно-политическом творчестве.
