Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена крупнейшими изменениями, которые произошли в нашей стране и в мире. Смена конституционного строя, всей системы властных отношений, вынужденный отказ КПСС от монопольного права на политическую власть, в том числе и от номенклатурного подхода работы с кадрами, побудили вновь возникшие органы федеральной власти разработать новую государственную кадровую политику (ГКП), способную обеспечить смену общественного строя, политической власти и её институтов.
В связи с этим актуальность темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, необходимостью формирования новой модели государственной кадровой политики постсоветской России, которая должна быть адекватной сложившейся политической культуре её граждан и вместе с тем способствовать повышению эффективности политической власти и управления российского государства в целях обеспечения инновационного, демократического развития российского общества.
Осуществление демократическими методами революционных по своей сути реформ переходного периода открывает возможность для существенных изменений в функционировании общества, деятельности власти и государства и их политических институтов. Первейшей задачей новой федеральной власти стало решение проблем повышения эффективности системы органов власти и политического управления. Однако, как показывает опыт и наши исследования, радикальные преобразования нуждаются в дальнейшем развитии – необходима корректировка принятых законов, нормативных актов и многочисленных распоряжений, чтобы вновь созданные формы политической жизни отвечали современным возросшим требованиям.
Поскольку смена власти сама по себе ещё не означает, что общество и государство уже освободились от присущих им пороков, для повышения эффективности политического управления обществом необходимо обеспечить чёткое функционирование органов государственной власти. Для достижения данной цели необходимо решить несколько стратегически важных задач:
- разработать новые нормативные установки, которые ориентируют кадры на укрепление вновь созданной власти и складывающейся новой системы общественных отношений;
- сменить полностью или частично команду, правящую элиту, инкорпорировав в её состав людей, способных целеустремлённо и профессионально выполнять указания субъектов власти, направленные на повышение эффективности управления обществом;
- совершенствовать систему подготовки и переподготовки кадров, чтобы она отвечала новым условиям и требованиям деятельности государственных служащих;
- вытеснить клиентелизм в различных его формах из системы рекрутирования политических элит и кадров путём внедрения открытой системы инкорпорации правящего класса.
В связи с этим остро встает вопрос о кадрах, о разработке и реализации качественно иной (по сравнению с номенклатурной ГКП) государственной кадровой политики как нового для России социального явления, основанного на новых принципах организации, отвечающих жизненно важным потребностям политической жизни постсоветского общества.
Во-вторых, эффективность политической власти и политического управления напрямую зависят от успешной реализации политических функций государственной кадровой политики. В процессе формирования и реализации ГКП осуществляется:
- артикуляция политических интересов различных групп и слоёв общества в виде требований, предъявляемых к субъектам и агентам государственной кадровой политики, оказывающим влияние на принятие кадровых решений в органах государственной власти;
- распределение политических статусов или политический рекрутинг аппликантов, обладающих необходимыми профессиональными, личностными и политическими качествами;
- легитимация политической власти, что предусматривает функцию зависимости процессов инкорпорации, карьерного продвижения и экскорпорации кадров в состав (и из состава) правящей элиты государства в зависимости от доверия к ним граждан;
- вторичная политическая социализация кадров политико-административной элиты, в ходе которой осуществляется усвоение политических ценностей государственной службы, в том числе интересы общества, законные права и интересы граждан, интересы государства, сохранение единства страны, стабильность государственного строя, эффективность политического функционирования общества, гуманизм, уважение к национальным и культурным различиям;
- политическая коммуникация, в виде накопления, обмена и защиты информации о политических, профессиональных и личностных качествах лиц входящих в состав политико-административной элиты государства.
В связи с этим необходимо теоретически раскрыть и актуализировать присущие ГКП политические функции, обеспечивающие повышение эффективности деятельности политической власти и управления российским обществом, а так же инновационность его развития, укрепляющие доверие между федеральными и региональными органами власти, с одной стороны, и гражданами, с другой. Это позволит обеспечить целостное развитие постсоветской России и реализацию человека как субъекта социально-политического управления.
В-третьих, построение стратегии модернизации системы государственной службы Российской Федерации требует теоретического осмысления государственной кадровой политики не только как управленческой, но и как политической категории, а также как самостоятельного вида государственной политики. Наличие многообразия политических функций у ГКП придает ей статус категории политической науки. Она проникает в сферу предметной области политологии, во все составляющие жизни общества и политического процесса, неполитические объединения и организации гражданского общества.
Государственная кадровая политика тесно взаимосвязана с такими политологическими понятиями как «политическая деятельность», «политическая власть», «политический процесс», «политические решения», «политическая цель» (стратегические и тактические цели ГКП), «политическая идеология» (ГКП включает в себя определенную кадровую идеологию), «политический выбор» (кадровый рекрутинг должностей политической бюрократии), «политическое управление», «политическая коммуникация» (доступ и распространение кадровой информации, политическая репутация и имидж кадров), «политическая культура», «политическая социализация» (политическое воспитание кадров на принципах национальной политической культуры), «политическое развитие», «политическая модернизация» (ГКП как мощный инструмент развития и модернизации политической системы).
ГКП, будучи важнейшей составляющей более широких понятий «государство» и «кадровая политика», которые охватывают в той или иной мере все звенья государственного пространства, в то же время сама представляет сложное системное организационно-политическое явление, которое, с одной стороны, призвано обеспечить организационно всю совокупность кадровой работы в непосредственно подведомственных государству организациях, объединениях и учреждениях, начиная с подготовки и отбора кадров, определения структуры и функций их деятельности и кончая контролем за исполнением принимаемых решений субъектом ГКП. С другой стороны, вторая ее составляющая определяет лишь конституционно-правовые основы, принципы организации и функционирования общественно-политических объединений, институтов гражданского общества, которые заняты кадровыми вопросами «своей компетенции» различных уровней.
Именно этим определяется двойственное содержание ГКП как совокупности теоретически и методологически обоснованных положений, социально-культурных оснований и ценностей, составляющих ее идейную основу, которые в то же время функционально весьма активно используются при разработке конкретных проблем, практики работы с кадрами во имя достижения обоснованных целей.
Государство и его производная, ГКП – органически связанные и взаимодополняющие друг друга составляющие. Государство, возникнув, разрабатывает свою ГКП, призванную повышать эффективность политической власти, обеспечивать интенсивное функционирование общества, укреплять его единство, целостность и устойчивое развитие.
В-четвёртых, как политическая технология государственная кадровая политика в Российской Федерации может быть использована для улучшения качественного состава правящего класса путём рекрутинга в элиту аппликантов, обладающих высокими деловыми, личностными и политическими качествами, чувством ответственности за судьбу страны и искренним патриотизмом. Она позволит актуализировать накопленный в отечественной и мировой политической мысли потенциал идей для оптимизации работы государства, государственных политических и кадровых служб и научного обоснования принятия кадровых решений, укрепления системы политических отношений.
Реализация конституционных принципов равного доступа к государственной и муниципальной службе граждан имеет существенное значение в деле формирования позитивной репутации российского государства. Как отмечается в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, к числу условий жизнеспособной демократии относится «развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках которой приём на работу и продвижение по службе основывается на системе личных достоинств».
В связи с этим следует подчеркнуть, что ГКП тесно взаимодействует с функциональной деятельностью элиты, которая представляет собой определенный слой общества, осуществляющий государственную власть. «Это высшие государственные служащие, профессионально подготовленные к разработке политических программ и высшей стратегии развития общества», обладающие престижем, властью, богатством и активной деятельностью в политических сферах (Г.В. Полунина). «Важнейшая функция элиты, конституирующая ее видообразующий признак, - принятия стратегических решений и обеспечение их трансляции…» (О.В.Гаман-Голутвина).
Основной чертой функционирования элиты является ее способность осмыслить обстановку, обосновать и разработать стратегическую линию развития общества, отрасли, принять необходимое для ее реализации политическое решение. Между элитой и кадрами много общего. Но они не тождественны. Их взаимодействие можно наглядно проследить в процессе рекрутирования элит, в ходе которого в последние годы сложилась новая конфигурация: «элитные кадры», «элитная кадровая политика» (Г.А.Ашин). Однако было бы неправильно отождествлять элиту и кадры, кадровую политику с ГКП, а последнюю с деятельностью кадров. Кадры, будучи ядром, штатным составом работников учреждения, работающих на постоянной основе, главным образом сосредоточены в сфере практики, в сфере политического управления. Пригодность кадров – это их готовность к выполнению соответствующих им функций. Она определяется, прежде всего, глубоким знанием дела, производства, новой техники и современных технологий, высокой компетентностью и профессионализмом, преданностью государственным интересам. Судьба стратегической, государственной линии в решающей мере зависит от успешной реализации функций ГКП, от кадров, призванных своей деятельностью приумножать экономическое и оборонное могущество государства, его политический и нравственный авторитет. Вот почему выполнение присущих ГКП политических функций является важнейшей составляющей государства – это и есть стержень диссертационного исследования и его системообразующая проблема.
В-пятых, актуальность представленной работы заключается в том, что государственная кадровая политика приобретает принципиальное значение в переходный период, и, прежде всего в федеративных процессах в аспекте обеспечения баланса полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. В связи с этим политологический анализ данной политической функции ГКП будет способствовать модернизации и повышению эффективности политической власти в Российской Федерации и инновационному развитию всего российского общества.
В-шестых, актуальность темы настоящего диссертационного исследования проявляется также в том, что государственная кадровая политика является одним из ключевых звеньев в деле обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
ГКП как социально-политическое явление во все времена имеет огромное социальное и политическое значение, причём выполняемые ею функции особенно актуализируются в условиях системного кризиса переходного периода.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы реализации политических функций ГКП в сфере подбора и расстановки кадров в органах государственной власти, их профессиональной подготовки и контроля за политической лояльностью должностных лиц нашли отражение в трудах классиков политической мысли, начиная с Античного Мира, Древнего Востока, в частности в трудах Платона, Аристотеля, Конфуция, Шан Яна, Чанакьи Каутильи, М.Т. Цицерона, памятниках римского права, а также политических трактатах развитого Европейского средневековья, эпохи Возрождения и Нового Времени, в частности, М. Падуанского, А. Данте, Н. Макиавелли, Ф. Гвиччардини, кардинала и первого министра Франции Армана де Ришельё.
Вместе с тем исследование государственной кадровой политики как самостоятельного предмета научного анализа началось лишь в начале XX столетия в рамках возникшей теории научного менеджмента, а также социологии управления, и связано с именами Ф.У. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля и Г. Эмерсона. В их трудах анализ ГКП осуществлялся в рамках теории управления коммерческим предприятием.
В эти годы в Советской России развернулась широкая деятельность по изучению и практическому осуществлению разнообразных, в том числе и политических функций организации и управления, разрабатывается и реализуется план ГОЭЛРО. «Необходимо было не только убеждать, но организовывать по-новому жизнь миллионов людей». В стране работали десятки институтов, лабораторий, издавалось несколько журналов. В эту работу включились многие государственные деятели: В.И. Ленин, В.В. Куйбышев, Ф.Э. Дзержинский, Г.М. Крижановский, а также такие учёные как П.М. Керженцев, А.К. Гастев, П.А. Попов, О.А. Ерманский и др.
Отдельные политические аспекты государственной кадровой политики всё же исследовалась в рамках политической философии и политической социологии. Здесь, прежде всего, необходимо упомянуть работы классиков европейской политической мысли Д.С. Миля, А.д. Токвиля, Г. Спенсера, К. Маркса, а также политологов XX века: Л.ф. Мизеса, А. Лейпхарта, П. Бурдье, А. Тофлера, Ф. Фукуямы. В своих научных трудах они проанализировали взаимодействие ГКП и политической системы общества и её взаимообусловленность с характером политико-властных отношений в обществе.
Важно отметить труды основоположников теории элит В. Парето, Г. Моска и особенно автора концепции «железного закона олигархии» Р. Михельса, Р. Миллса, исследовавших политические механизмы, влияющие на кадровый рекрутинг, а также автора концепции «революции менеджеров» Д. Бернхейма. Значительный вклад в научное понимание сущности государственной кадровой политики внесла теория «рациональной бюрократии» М. Вебера.
Необходимо подчеркнуть значительный вклад в исследование проблемы классиков российской политической мысли Г. Катошихина, Ф. Прокоповича, М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, И.А. Ильина, Н.А. Трубецкого, П.А. Флоренского, П.А. Сорокина.
Государственной кадровой политике в органах власти России как управленческой проблеме посвящено немало талантливых, глубоко научных работ и исследований российских учёных, которыми разработана теория государственной кадровой политики, её основные модели, введен в научный оборот огромный массив переводных источников и фактического материала. Ценную фактологическую информацию можно почерпнуть из трудов современных российских социологов и политологов-элитистов – профессоров Г.К. Ашина, О.В. Крыштановской, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Я. Гельмана, М.Н. Афанасьева, А.В. Понеделкова, А.А. Мухина, С.Ю. Рыбаса, а также историков: профессоров Р.Г. Пихои, В.А. Михеева, О.Т. Джавланова, С.А. Кислицина.
Особенности кадрового рекрутинга региональных политико-административных элит рассмотрены в работах профессоров А.Е. Чириковой, М.Х. Фарукшина, В.А. Беляева, М.А. Аюпова и Р.Р. Галлямова.
Влияние бизнес-элиты на кадровые назначения в эшелоне высшей бюрократии проанализировано в трудах профессора С.П. Перегудова, А.С. Фалиной и руководителя аналитического департамента фонда «Центр политических технологий» А.В. Макаркина.
Критический анализ сложившихся в СССР номенклатурных практик государственной кадровой политики был проведён в работах М. Джиласа, М.С. Восленского, З. Каца, А.А. Зиновьева.
Современные парадигмы государственной кадровой политики в аспекте политического управления и государственной службы были освещены в трудах профессоров Г.В. Атаманчука, В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова, В.А. Сулемова, В.А. Кулинченко, И.Н. Барцица, В.Д. Граждана, А.И. Турчинова, Г.Е. Асцатурова, Л.М. Тимофеевой, Н.И. Глазуновой, Ю.В. Ирхина, В.В. Черепанова, В.С. Нечипоренко, Л.В. Вагиной, Л.А. Василенко, а также профессоров А.В. Оболонского, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.С. Панарина, А.А. Хохлова, М.В. Лазарева, Т.В. Игнатовой.
Поствеберианские теории организации государственной службы и государственной кадровой политики (новый государственный менеджмент, «гаверенс», «отзывчивая бюрократия») были рассмотрены в работах зарубежных учёных, в том числе П. Окойна, К. Худа, А. Шеферда, К. Хансена, Р. Канингема, Л. Поларда, М. Тёрнера, Ф. Хендрикса. Проблемы организации ГКП в рамках поствеберианской модели государственной службы были рассмотрены в работах российских политологов Е.А. Капогузова и С.Л. Сергеевой.
Политические и политико-управленческие аспекты подготовки кадров государственной службы глубоко рассмотрены в монографиях В.Л. Романовой, Б.Т. Пономаренко, В.А. Михеева, а также целого ряда зарубежных авторов: А. Делиона, С. Ричардсона, М. Нияза.
Теория и практика образовательного обеспечения подготовки руководящих кадров государственной и муниципальной службы и ряда других аспектов государственной кадровой политики раскрыта в работах учёных Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан: М.А. Аюпова, И.Р. Гимаева, С.Н. Лаврентьева, С.Ю. Кабашова, М.И. Халикова и многих других.
Большой научный интерес в аспекте элитного рекрутинга, модернизации и демократизации ГКП представляют работы зарубежных исследователей США, Евросоюза и Китая: Д. Мейсела, К. Превитта, С. Келлера, М. Кука, Р. Сэнера, Г. Пиганьоля, С. Нанна, А. Люсатто, Х-Г. Келнера, К. Каспари, Дж. Мак. Гэрри, И. Лю, Ю. Штейнера. Вопросы гендерного равноправия в доступе к должностям государственной службы рассмотрены в трудах Камиллы Стиверс и Барбары Нельсон.
Различные аспекты проблемы государственной кадровой политики получили достаточное освещение в диссертационных исследованиях, выполненных в рамках политологии, социологии, истории и даже психологии. Государственная кадровая политика в системе политико-властных отношений проанализирована в диссертационных исследованиях О.В. Агеева, А.И. Васильева, В.А. Колесникова, И.Н. Шентябиной, в том числе ГКП в этнополитическом аспекте исследована в рамках диссертационных проектов Г.Г. Архиповой, А.М. Магомадова, Д.М. Оздарбиева. Проблема проверки политической лояльности кадров государственной службы рассмотрена в диссертационном исследовании М.В. Лазарева.
Эволюция развития советской номенклатурной государственной кадровой политики исследована в диссертационных исследованиях историков Д.В. Дудкиной, А.В. Фёдорова, а также эволюция кадровой политики государств с коммунистическими политическими системами – в работе Т.В. Лазаревой (КНР) и Хо Нгок Хая (СВР).
Большой вклад в развитие государственной кадровой политики как технологии политического управления внесли диссертационные исследования в сфере социологии управления, в том числе работы С.Л. Аксёнова, А.Е. Лукьяненко, А.В. Понеделкова, А.А. Паутова. К сожалению, большинство из них исследовали кадры с точки зрения рекрутинга, а не их функциональной роли в целях повышения эффективности политической власти и совершенствования политического управления, призванного обеспечить интенсивное, целостное развитие постсоветского общества. Именно эти причины обусловили необходимость предпринятого диссертационного исследования.
Вместе с тем в период с 2007 по 2009 гг. в ходе реформы государственной службы ГКП Российской Федерации получила своё дальнейшее развитие. Новые эволюционные тенденции ГКП и новые подходы к управлению кадровыми процессами, формулируемые политической и научной элитой, требуют дополнительного научного осмысления и анализа.
В качестве основной рабочей гипотезы выступает предположение, что кадровая политика является функцией государства как центрального института власти, а кадровые процессы представляют собой разновидность политических процессов. Не только процесс кадрового рекрутинга, но и формирование принципов ГКП становятся полем политической борьбы за высокое качество деятельности кадров, за укрепление общественного строя, за интенсивное, целостное развитие российского общества.
Автор исходит из того, что государственная кадровая политика выполняет не только управленческие, но и политические функции. В том числе, стратегически ГКП выполняет: проективную и интегративную функции созидания политической действительности путём кадрового обеспечения политических процессов государственного строительства; функцию рационализации возможных конфликтов интересов между федеральной и региональными политическими элитами по вопросу кадрового формирования органов власти; а в своей совокупности функцию интеграции и обеспечения целостности государства. В связи с этим одним из значимых факторов повышения эффективности политической власти и управления в новых исторических условиях является успешная реализация политических функций государственной кадровой политики, что в свою очередь зависит от уровня организации кадровой политики в рамках определённой модели её развития.
В данном исследовании автор исходит из того, что системный кризис в России в последней четверти XX века обусловил необходимость переходного периода, во время которого возникли новые политические институты, появилась настоятельная потребность в разработке и реализации новой модели государственной кадровой политики постсоветской России, обеспечивающей повышение эффективности политической власти и управления в целях интенсивного развития российского общества.
Современному поколению кадров придётся жить и работать в новых исторических условиях, в которые уже вступило мировое сообщество. Глобализация, бурное развитие профессиональных технологий, интенсификация информационно-коммуникационных систем между странами и государствами позволяет по-новому взглянуть на проблему политического пространства, суверенитет государства, независимость и относительную непроницаемость границ. В этих условиях открываются широкие возможности для развития новых моделей и функций государственной кадровой политики, для деятельности нового поколения кадров, призванных не только глубоко и всесторонне познать научные достижения и новые технологии, но и сформировать отношения высокого взаимного доверия государства и граждан. Новые модели государственной кадровой политики постсоветской России будут приобретать качественно иные функции в решении более сложных задач, что позволит им широко использовать всё новые и новые формы воздействия на модернизацию политической жизни, укрепление политической власти и управления, повышения эффективности их деятельности. В новых исторических условиях реализация политических функций этих моделей будет способствовать выходу постсоветской России в разряд ведущих держав мира.
Объектом диссертационного исследования является государственная кадровая политика в постсоветской России.
Предметом диссертационного исследования являются политические функции ГКП в повышении эффективности государственной власти и управления в постсоветской России.
Цель исследования – на основе системного подхода раскрыть содержание новых моделей ГКП и их политические функции в деле совершенствования и укрепления политической власти и управления, повышения их эффективности.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Проанализировать эволюцию и классификацию кадровых технологий в политической мысли и управленческой практике, а также провести их новую систематизацию.
2. Осуществить концептуализацию ГКП как одной из важнейших функций государства, как категорию политической науки.
3. Исследовать этнокультурные особенности осуществления государственной кадровой политики в регионах Российской Федерации и их влияние на эффективность политической власти и управления.
4. Раскрыть влияние государственной кадровой политики на федеративный процесс в СССР и Российской Федерации.
5. Разработать интеграционную модель государственной кадровой политики России с использованием новейших информационных технологий.
6. Выявить и раскрыть роль государственной кадровой политики в реформах по политической модернизации власти в Российской Федерации в целях повышения её эффективности.
7. Обосновать необходимость использования стратегических сценариев модернизации государственной кадровой политики России и её влияние на повышение эффективности политической власти и управления в постсоветской России.
Теоретической базой исследования являются разработки отечественных и зарубежных исследователей проблем государственной кадровой политики, а также теоретические положения системного анализа. При использовании данного метода мы опирались на теоретические разработки П. Сорокина, Т. Парсонса, Д. Истона, Э. Гидденса, Р. Мертона, Н. Лумана, профессоров О.Ф. Шаброва, А.В. Костюкова. Важной теоретической составляющей проведённого исследования являются работы теоретиков государственного управления и, прежде всего, В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, А.И. Турчинова, а также теоретиков государственной кадровой политики в государственных органах власти и управления В.А. Сулемова, А.В. Оболонского.
Большое влияние на методологический аппарат диссертационной работы оказала «теория элит», сформулированная в трудах В. Парето, Г. Моска, М. Бакунина, Р. Михельса, Р. Миллса и др. В работе также используется терминологический аппарат, разработанный современными российскими исследователями политических элит Г.К. Ашиным, М.Н. Афанасьевым, О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской, А.В. Понеделковым.
Элитистский подход востребован в диссертационном исследовании, прежде всего, потому, что «кадры», «государственная кадровая политика» тесно взаимосвязаны с такими понятиями как «политико-административная элита», «элитный рекрутинг», включая «инкорпорацию» и «экскорпорацию» в состав правящего класса и др. В рамках элитистского подхода, государственная кадровая политика рассматривается в её реальном воплощении, а не в виде абстрактной модели, поскольку она является продуктом реализации интересов не только института государства и гражданского общества, но и разного рода «неформальных» её субъектов в лице финансово-промышленных групп (в том числе и глобальных, внешних по отношению к данной стране), элитных групп давления, а также национального и даже зарубежного (влияние «внешней» среды) лобби.
Методологической основой исследования являются теории системного исследования организации и управления, диалектический и ценностный (аксиологический) подходы, конкретно-исторический анализ, положения неоинституциализма, поскольку институты – это не только официальные учреждения, но и отношения между социальными субъектами, в том числе в аспекте формирования государственной кадровой политики.
В ходе разработки системы классификации и уровней организации кадровой политики был успешно применён метод моделирования «идеального типа» политического объекта, идеальных типов политического господства и другие методологические приёмы в рамках теоретического подхода М. Вебера. В методологическую основу диссертационного исследования были включены поствеберианские подходы и, прежде всего, идеи «Нового государственного менеджмента» П. Окойна, К. Худа и А.В. Оболонского. В работе также использовались положения сетевого подхода, разработанные в трудах Д. Ноука, М. Кастельса, Л.В.Сморгунова, а также «теории обмена» Д. Хоманса и П. Блау. Данные методологические подходы позволили провести теоретический анализ неформальных механизмов формирования государственной кадровой политики Российской Федерации.
С другой стороны, мы исходим из того, что институт государственной кадровой политики и все иные отношения, порождённые кадровыми процессами, формировались веками в результате исторически обусловленных политических отношений, под влиянием политического опыта прошлых поколений и исторических судеб государств и народов. Поэтому методологическую основу нашего исследования составили также принципы диалектики, историзма, прекрасно разработанные в трудах мыслителей марксистского учения и, прежде всего, в трудах К. Маркса и В.И. Ленина.
Используемые методы исследования. В работе широко использовались общенаучные методы исследования, в том числе: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогового моделирования, диалектический (восхождение от абстрактного к конкретному), а также метод классификации, исторической экстраполяции, логической экспликации используемых понятий.
Из методов прикладной политологии в диссертационной работе были использованы автобиографический метод, политологический анализ юридических документов, а также экспертный социологический опрос методом анкетирования государственных гражданских и муниципальных служащих. Немаловажное значение мы придаём методу неформализированного включённого наблюдения в ходе более чем 10-летнего опыта работы диссертанта на должностях гражданской и муниципальной службы в подразделениях по работе с кадрами, а также в сфере подготовки кадров, в том числе: участие автора в роли независимого эксперта в кадровых конкурсах на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, а также в конкурсах на включение в состав кадрового резерва, в квалификационных экзаменах и аттестациях государственных гражданских и муниципальных служащих.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты социологических опросов общественного мнения и экспертных опросов, проведённых кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001 – 2006 гг., аналогичные исследования, проведённые Северо-Кавказской академией государственной службы, материалы социологических опросов ВЦИОМ РФ, «Левада-Центр», экспертные опросы сектора по изучению элит Российской академии наук, консалтинговой компании «НИККОЛО-М», фонда «Либеральная миссия», а также:
- материалы Центрального архива общественных организаций Республики Башкортостан;
- документы российского и зарубежного законодательства, регулирующие вопросы государственной службы;
- документы публичных выступлений президентов РФ В.В. Путина, Д.А. Медведева, включая ежегодные Послания Президента РФ Федеральному собранию.
Помимо этого, в основу диссертации легли результаты проведённых автором самостоятельных исследований, в том числе:
- документы и материалы, собранные в ходе работы над сборником «Политико-трансформационные процессы в Республике Башкортостан (1986 – 2006 гг.)», выполненной в рамках государственной научно-технической программы Республики Башкортостан;
- данные политологического количественного анализа официальных биографий политико-административной элиты Республики Башкортостан, полученные в рамках грантового проекта РГНФ «Трансформация политических элит Республики Башкортостан в постсоветский период»;
- результаты экспертного опроса по проблемам государственной кадровой политики в Республике Башкортостан в условиях реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе. Состав экспертной группы 29 человек;
- результаты исследования общественного мнения населения Республики Башкортостан по ряду социально-политических проблем 1 – 11 сентября 2009 г. Квотная репрезентативная выборка объёмом 1048 респондентов.
Также в работе были использованы материалы трёх электоральных исследований, проведённых автором в рамках договорных работ с Центральной избирательной комиссией Республики Башкортостан в ходе электорального цикла 2007 – 2008 гг.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Государственная кадровая политика России, как и других стран, подвержена эволюционному и инволюционному развитию. Процесс эволюционного развития ГКП определяется количественно-качественными переходами от традиционной модели к протекционистской и далее к рациональным (меритократическая, антрепренерская и номенклатурная ГКП) и пострациональным (новый государственный менеджмент, отзывчивая бюрократия, неовеберианство) моделям. Каждая модель ГКП соответствует определённому уровню организации управления кадровыми процессами, выделяемому диссертантом по критерию структурной сложности, равенству возможностей, открытости гражданскому обществу и эффективности выстроенной системы борьбы с кадровой коррупцией.
2. Государственная кадровая политика несёт на себе, помимо управленческих (кадровое планирование, подготовка и реализация управленческих решений и осуществление контроля за ними, определение принципов кадрового делопроизводства, мотивация и контролинг кадров государственных органов), и важные политические функции, в том числе:
функцию реализации политических интересов и распределения политической власти. ГКП обладает свойством кумулятивности, означающим, что в сфере формирования и осуществления кадровой политики любой субъект ориентируется, прежде всего, на собственные политико-властные интересы и лишь затем на интересы общества. Поэтому в любом государстве политико-административные кадры выступают как важнейший ресурс политической власти;
функцию рекрутинга политико-административных элит. Часть государственной бюрократии входит в состав правящей элиты. В этой связи ГКП выступает в качестве важнейшего канала элитного рекрутинга, который может носить открытый или закрытый характер;
функцию политической социализации кадров. ГКП является механизмом осуществления вторичной политической социализации политико-административных кадров в ходе профессиональной переподготовки и усвоения норм профессиональной этики и т.д.;
функцию реализации и укрепления федеративных отношений, которая является частью механизма разделения властей по линии властной вертикали и горизонтали между федеральной и региональными политическими элитами;
функцию укрепления государства и государственной безопасности страны. ГКП любого государства, в том числе и с демократической формой правления, играет роль фильтра, с помощью которого производится отсев не лояльных данной политической системе аппликантов на стадии кадрового рекрутинга и их экскорпорация из состава политико-административной элиты в ходе карьерного продвижения в случае неконвенциональной стратегии поведения, что позволяет поддерживать равновесие политической системы.
3. Реализация политических функций ГКП играет важнейшую роль в системе федеративных отношений. ГКП является результатом политического консенсуса между центральной и региональными политическими элитами по вопросу о распределении кадровых ресурсов власти. Данный консенсус позволяет достичь необходимого уровня централизации государства для устранения угрозы его политической дезинтеграции и приемлемой степени самостоятельности на местах для осуществления более эффективного политико-административного управления.
4. Децентрализация номенклатурной ГКП и ликвидация КПСС как института политического управления кадровыми процессами стали значимыми факторами центробежных тенденций политической системы Союза ССР. Уменьшение удельного веса номенклатуры ЦК КПСС в союзных республиках привело к переориентации политической лояльности чиновников с центрального на региональный уровень власти, а в процессе департизации органов государственной власти был ликвидирован основной механизм кадрового контроля местных политико-административных элит. Новые модели государственной кадровой политики постсоветской России, будучи новым социально-политическим явлением по сравнению с предшествующей им номенклатурной ГКП, становятся новыми не только потому, что они разрабатываются и осуществляются на качественно иных принципах организации, но и потому, что они призваны (и решают) принципиально иные цели и задачи, которые реализуют новые люди, формирующие новые общественные отношения, составляющие основу нового экономического и политического строя.
5. Одним из препятствий на пути модернизации и повышения эффективности политической власти и управления в Российской Федерации являются коррупционные практики ГКП, отсутствие чёткого определения таких практик в рамках действующего законодательства, неразвитость контрольной подсистемы ГКП, а также недостаточная прозрачность государственной кадровой политики Российской Федерации гражданскому обществу, что способствует развитию авторитарных тенденций во власти.
6. Одной из главных стратегических целей реформ В.В. Путина по укреплению политической власти являлась централизация управления кадровыми процессами в целях повышения эффективности политической власти и управления, которая была осуществлена в ходе реформы федеративных отношений, административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы, а так же реформ избирательной, партийной и судебной систем. В числе их наиболее значимых целей следует назвать изменение баланса кадровых полномочий между федеральной и региональными политическими элитами в пользу федерального центра, что было жизненно необходимо не только в целях укрепления политической власти, но и сохранения политического единства Российской Федерации.
7. Реформы В.В. Путина и Д.А. Медведева начали процесс формирования новой «российской модели ГКП» на базе синтеза меритократических принципов управления кадровыми процессами и концепции нового государственного менеджмента (NPM), модернизированных на основе использования новейших информационных технологий. При этом «российская модель» существенно отличается от «неовеберианской» модели управления кадровыми процессами, так как не вполне свободна от элементов протекционистской системы ГКП, а также пережитков номенклатурной системы в виде усиления тенденции к партизации кадров государственной службы.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна. В результате проведённого научного исследования были получены следующие выводы, содержащие в себе новизну представленного диссертационного исследования:
1. В процессе исследования автор обобщил новые подходы и тенденции в разработке государственной кадровой политики, реализации её политических функций, обосновал научные основы её модернизации и влияние на развитие политической жизни общества, повышение эффективности власти и развитие политического управления. Прослежена эволюция кадровых технологий и концепций государственной кадровой политики в политической мысли и управленческой практике. Выявлен вектор эволюционного развития ГКП, который определялся: а) усложнением структуры и развитием ГКП как системы и присущих ей подсистем; б) повышением степени управляемости кадровых процессов; в) усилением объективности и ослаблением субъективности в принятии кадровых решений за счёт законодательной регламентации ГКП; г) демократизацией ГКП за счёт учёта общественного мнения; д) выравниванием возможностей карьерного продвижения; е) повышением роли научного обеспечения ГКП. Проведена систематизация уровней организации кадровой политики (ОКП) по критерию их структурной сложности и функциональной эффективности: ОКП-1 (традиционная модель ГКП); ОКП-2 (протекционистская модель ГКП); ОКП-3 (рациональные модели ГКП); ОКП-3А (пострациональные модели ГКП); ОКП-4 (информационно-рациональная модель ГКП).
2. Обоснован «политико-властный» подход к научному пониманию сущности государственной кадровой политики как функции института государства и одновременно технологии борьбы за государственную власть и её удержание. Выделены политические функции государственной кадровой политики, в том числе: функция реализации политических интересов и распределения политической власти, функция рекрутинга политико-административных элит, функция политической социализации кадров, функция реализация федеративных отношений. Уточнено и раскрыто понятие ГКП как относительно самостоятельная разновидность государственной политики, наряду с экономической, социальной, демографической, культурной, военной и другими видами государственных политик. Впервые введены в научный оборот понятия «кадровый PR», «легитимность государственной кадровой политики», «политическая социализация кадров», «идеология кадровой политики». Выявлены и раскрыты взаимосвязи государства, элиты, кадровой политики, государственной кадровой политики, кадров, их взаимодействие в процессе осуществления важных политических решений.
3. Раскрыто политическое содержание государственной кадровой политики и реализации её политических функций как важного ресурса политической власти и её роль в развитии федеративных отношений, как механизма поддержания стабильности политической системы путём разделения кадровых полномочий между уровнями государственной власти, проанализированы противоречивые тенденции в осуществлении ГКП, их влияние на распад СССР и сохранение политического единства Российской Федерации. Формирование ГКП является результатом политического компромисса между центральной и региональными политическими элитами по вопросу о разделении кадровых ресурсов политической власти. Данный консенсус позволяет достичь необходимого уровня централизации государства для сохранения единства политической системы и достаточного уровня самостоятельности на местах для осуществления более эффективного политико-административного управления.
4. Доказано, что трансформация от номенклатурной к постсоветской модели ГКП в 1991 – 1993 гг. носила не эволюционный, а инволюционный характер. Произошёл переход от рациональной «номенклатурной» модели ГКП к более примитивной протекционистской модели в результате упрощения системы управления кадровыми процессами, ослабления контрольных механизмов и научного обеспечения ГКП. Двойные стандарты и националистическая позиция некоторых секретарей ЦК КП союзных республик, особенно Украины, Белоруссии и некоторых других ускорили распад Советской системы и тем самым привели к понижению уровня ОКП России, Украины периода 90-х гг. с ОКП-3 до ОКП-2. В государствах Центральной Азии произошёл спад до уровня ОКП-1,5. Неадекватность уровня организации управления кадровыми процессами потребностям развития общества явилась фактором кризисного состояния российской политической системы.
5. Дана принципиальная оценка коррупционной практике подбора и расстановки кадров в органах власти, а также определение кадровой коррупции как разновидности политической коррупции, выражающейся в использовании должностных полномочий в сфере подбора и расстановки кадров в личных целях. Установлено, что современная Российская Федерация является едва ли не единственной из высокоразвитых стран, где отсутствует само понятие «запрещённых кадровых практик» (США) или «кадровой коррупции». Соответственно в структуре органов государственной власти отсутствуют специализированные институты, осуществляющие контроль соблюдения законности в области кадровой политики. За последние годы кадровая коррупция получила определённое распространение и потому приобрела политический характер. Она стала одной из политических проблем современной российской государственности.
6. Раскрыто политическое значение административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы и реформы избирательной системы Российской Федерации, в деле укрепления субъектности федерального центра в управлении кадровыми процессами и политической модернизации власти и властных отношений. Логика их развития включает в себя законодательную регламентацию принципов государственной кадровой политики, в том числе разработку институциализированных кадровых фильтров; борьбу с противозаконными кадровыми практиками, создание административной юстиции и иных контролирующих органов; укрепление профессиональной этики чиновничества; равноудалённость бизнеса от ГКП и т.п.
Меры, предпринятые в ходе административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы, реформы избирательной и партийной системы подняли степень организации кадровой политики почти до третьего уровня развития. Эти реформы получили своё логическое продолжение в политике третьего Президента РФ Д.А. Медведева, но всё же они ещё далеки от своего окончательного завершения.
7. Раскрыта ГКП как самостоятельный вид государственной политики. Предложены среднесрочные прогнозные сценарии модернизации государственной кадровой политики России на основе различных моделей и определено их возможное влияние на политическую систему Российской Федерации. Установлено, что все предлагаемые представителями политико-административной и научной элиты сценарии реформирования сводятся к модернизации ГКП на принципах: а) рациональной модели (меритократия); б) антрепренерской (электоральной) модели; в) пострациональных (новый государственный менеджмент «NPM») моделей или же их комбинациям. В диссертации сделан вывод, что для эффективного развития российской государственности и повышения эффективности политической власти и управления необходима полная модернизация отечественной ГКП как минимум до уровня ОКП-3, что соответствует меритократической или антрепренерской модели ГКП. Для того же, чтобы обеспечить не только интеграцию политической системы, но и её инновационное развитие, нужна модернизация российской ГКП на основе модели 4 уровня. На её основе изложен алгоритм модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации путём использования информационно-рациональной модели четвёртого уровня ОКП методом организации интегрированной информационно-аналитической системы управления кадровыми процессами на технической базе суперкомпьютера (Государственная автоматизированная система «Кадры» (ГАС «Кадры»).
Теоретическое значение результатов исследования.
В диссертационной работе сформулированы политико-властный подход к исследованию государственной кадровой политики, а также постсоветские модели ГКП, как новое для России социально-политическое явление по сравнению с предшествующей номенклатурной моделью работы с кадрами.
Произведённый на страницах диссертации научный анализ концепций кадровых технологий, представленных в мировой традиции политической философии и современной политологии, позволил автору сформулировать универсальную классификацию моделей государственной кадровой политики по критерию уровня сложности управления кадровыми процессами. Это дало возможность проследить тенденции и причины их трансформации, эволюции и инволюции ГКП в мировой политической мысли и управленческой практике.
В диссертационном исследовании поставлен и успешно решён теоретический вопрос о роли государственной кадровой политики в структуре федеративного устройства государства, что определённым образом дополняет теоретическую модель функционирования политических систем и механизма функционирования института федеративного государства.
Теоретическая значимость работы заключается также во введении в научный оборот и научном обосновании понятий: «политических функций государственной кадровой политики», «кадровой безопасности государства», «коррупционных практик ГКП», «информационных технологий управления кадровыми процессами», «легитимности ГКП», «Кадрового PR», которые обогатили теорию государственной кадровой политики.
Практическое значение результатов исследования. Выводы, полученные в ходе проведённого диссертационного исследования, а также введённая в научный оборот эмпирическая информация могут быть использованы при подготовке проектов региональных программ реформирования и развития системы государственной службы, концепций проведения реформы государственной службы Российской Федерации, разработке положений о подразделениях по работе с кадрами государственных органов и органов местного самоуправления.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов, в том числе авторского спецкурса «Политология кадровых процессов».
Также практическая значимость нашего исследования заключается в том, что полученная в результате его проведения научная информация, став достоянием научного сообщества и широкой общественности, будет способствовать большей транспарентности (прозрачности) государственной кадровой политики, а значит, и большей подконтрольности кадровых процессов институтам гражданского общества. То есть будет способствовать решению задачи повышения открытости государственной службы, поставленной в Федеральной Программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)».
Апробация работы. Результаты, полученные в ходе проведённого исследования, получили хорошую апробацию в политической практике, в том числе:
- были применены при разработке проекта концепции реализации пилотного направления «Повышение открытости государственной службы», закреплённого за Республикой Башкортостан и Самарской областью аппаратом Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном округе;
- использованы при подготовке информационно-аналитических материалов к Президентскому Совету Республики Башкортостан «Проблемы совершенствования и развития государственной кадровой политики Республики Башкортостан» 30.11.2009;
- легли в основу 12 аналитических и служебных записок на имя Руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан, Государственного Советника при Президенте Республики Башкортостан, начальника Управления по работе с территориями, кадрового обеспечения и государственных наград Администрации Президента Республики Башкортостан, а также Ректора Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, в том числе по проблемам:
- реализации в Республике Башкортостан Федеральной Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»;
- открытия на базе Башкирского государственного университета малой академии государственного управления Республики Башкортостан (МАГУ РБ);
- разработки управляемой базы данных выпускников Башкирской академии государственной службы и управления «Электронная номенклатура» для оптимизации работы подразделений по работе с кадрами государственных органов власти и местного самоуправления и внедрения инновационных информационных технологий в государственную кадровую политику.
Помимо вышеперечисленного, результаты, полученные в рамках настоящего диссертационного исследования, легли в основу выступлений, сделанных автором на 7 международных, 15 всероссийских и 10 региональных научно-практических конференциях. Работа автора «Кадровая коррупция как системная проблема российской государственности» заняла первое место в третьем Всероссийском конкурсе на лучшую научную работу среди молодых учёных по проблемам правового обеспечения безопасности Человека 2008/2009 гг., организуемом Фондом содействия научным исследованиям имени профессора А.А. Тер-Акопова (г. Москва).
Структура диссертации подчинена решению задач исследования. Работа состоит из введения, четырёх глав, двенадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений общим объёмом 473 страницы.
Похожие диссертации на Государственная кадровая политика в постсоветской России: политические функции, модели, воздействие на эффективность политической власти и управления
