Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические модернизации политической политического управления субъектов
1.1. Политическая и государственная политической модернизации: сущность, отличительные черты
1.2. Государственное управление, его отличие от политического управления и политики, факторы, влияющие на модернизацию политической власти и политического управления РФ и ее субъектов
1.3. Политическое управление Российской Федерации и ее субъектов: модели политического управления
ГЛАВА 2. Концепция политической модернизации власти и политического управления современной России
2.1. Взаимосвязь государственного управления, власти и политической модернизации
2.2. Исторические, политические, идеологические и инновационные предпосылки модернизации политической власти и политического управления российского государства
2.3. Полипарадигмальный подход к модернизации политической власти и политического управления современной России
ГЛАВА 3. Политическая власть и политическое управление на уровне субъектов Российской Федерации
3.1. Специфика вертикали власти и управления в субъектах РФ. Субъекты приграничья.
3.2. Методы и механизмы модернизации политической власти и политического управления в региональном аспекте .
3.3. Структура и особенности модернизации политического управления на уровне субъекта Сибирского федерального округа – Забайкальского края.
3.4. Позиционирование политико-административной элиты в Забайкальском крае и критерии эффективности ее развития
Заключение
Список литературы
- Государственное управление, его отличие от политического управления и политики, факторы, влияющие на модернизацию политической власти и политического управления РФ и ее субъектов
- Политическое управление Российской Федерации и ее субъектов: модели политического управления
- Исторические, политические, идеологические и инновационные предпосылки модернизации политической власти и политического управления российского государства
- Методы и механизмы модернизации политической власти и политического управления в региональном аспекте
Государственное управление, его отличие от политического управления и политики, факторы, влияющие на модернизацию политической власти и политического управления РФ и ее субъектов
Таким образом: анализ позволяет описать, объяснить политическое управление как особое политическое явление, как процесс, выявить его структурирующие элементы, условия поддержания их целостности, изменения и развития, приблизиться к пониманию мотивации людей, с одной стороны, инициирующих политический управленческий процесс, а с другой – вовлекаемых в него. Обычно результаты теоретико-аналитической исследовательской работы воплощаются в универсальных моделях, которые используются для получения эмпирических данных о реальной ситуации, о конкретном политико-административном процессе. Создание универсальных моделей предполагает использование эмпирических методов, которые бывают количественными (наблюдение, анкетные опросы, контент-анализ) и качественным (case-study (исследование случая), глубинные интервью, фокус-группы).
Анкетный опрос активно использован нами для анализа позиционирования региональной элиты. Посредством контент-анализа как числовой оценки информации о целях государственного управления осуществлен анализ деятельности Администрации Губернатора Забайкальского края. Case-study (изучение случая) дает возможность «всесторонне рассмотреть «случай» в единстве его взаимосвязей и динамике развития, изучить групповые нормы и ценности, структуру ролей или систему властных отношений».36. Реализован анализ данных и конструирование ситуации на примере выборов Губернатора 8 сентября 2013 г. в Забайкальском крае. Аналитическое конструирование позволило узнать настроения людей, их суждения, чувства, оценки и ожидания деятельности К.К. Ильковского – действующего Губернатора Забайкальского края.
Ядов В.А. Стратегия социологического исследования / В.А. Ядов. – М.: «Добросвет», 2008. – С. 398 Кроме того, исследованы специфические методы осуществления государственного управления, ориентированные на достижение государственных целей и управленческих решений, поддержание политической стабильности политической системы с помощью принуждения, убеждения и других инструментов мобилизации ресурсов и руководства людьми.
Специфические методы государственного управления, которые представляют «во-первых, средства осуществления государственных целей и управленческих решений, во-вторых, способы поддержания стабильности политической системы и воспроизводства институционального порядка в обществе и. в-третьих, инструменты мобилизации ресурсов и руководства людьми»37. На современном этапе также используется принуждение и убеждение, формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно-закрепленное разграничение полномочий Российской Федера ции, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода. Проведены реформы налоговой и бюджетной системы, принят пакет законов о земельной и судебной реформе, реализованы меры по снижению административной нагрузки на малый бизнес, проведена реформа электроэнергетики. Начавшееся претворение в жизнь национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволило значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций.
В структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации
Шимов Я.В. Россия на рубеже XXI века / Я.В. Шимов .– М.: Социс, 2001. – С.74 (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации»
Эмпирическая база исследования представлена следующей группой документов: Первую группу составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Сибирского федерального округа: Федеративный договор от 31 марта 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г. Федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ: ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г., ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г., ФЗ «О политических партиях» 2001 г., ФЗ «О системе государственной службы РФ» 2003 г., ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г., ФЗ «О противодействии коррупции» 2008 г. и другие.
Указы Президента РФ: «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» 2001 г., «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» 2008 г., О структуре федеральных органов исполнительной власти 2012 г. и другие.
Политическое управление Российской Федерации и ее субъектов: модели политического управления
Таким образом, в целом власть есть способность и возможность воздействовать на деятельность, поведение людей с позиции воли, авторитета, права, силы, знания. Каждый вид власти заслуживает внимания. У политологии же вызывает интерес политическая власть, являющаяся стержнем политической системы. Она определяет другие институты и отношения в самой политической системе общества. Прямо или косвенно политическая власть оказывает воздействие на развитие других общественных систем: экономической, социальной, духовной. Политическая власть, как и любой другой вид власти, означает право, и способность одних проводить свою волю по отношению к другим. Но, вместе с тем она имеет определенную специфику и ряд отличительных признаков:
Основной чертой политической власти является то, что она навязывает свою волю через центр принуждения. Это могут быть экономические, физические, психологические центры. Например, у любой политической партии есть устав и программа, нарушение которых может привести к наказанию. Государство имеет специальные центры принуждения, такие как суд, тюрьма, милиция, прокуратура. Таким образом, организованное принуждение является основой политической власти, хотя вполне возможно управление и через переговоры с помощью согласия.
Легальность в применении силы в пределах государства. Люди в повседневной жизни идентифицируют власть и силу. Действительно, в определенных случаях власть и сила являются тождественными. Политическая власть не сводится к насилию. Но чаще всего политическая власть не применяет силу, ибо она связана со сложными способами управления социальными процессами, часто это служит показателем кризиса власти. Испанская народная пословица гласит: «Штыки годятся для всего, но вот сидеть на них нель-зя»52.
Структура политической власти требует применения определенных технологий. Для объяснения политической власти важно понимать различие между эффективностью власти и ее легитимностью. Эффективность власти, опирается на ментальные ценности, тогда как легитимность основывается на политических ценностях и абсолютных моральных принципах. Если власть эффективна, то это не означает, что она легитимна. Легитимность политической власти, ее институтов – базовая составляющая их закрепления и функционирования в обществе. Понятие легитимности означает признание обществом, массами необходимости и обоснованности данной политической власти и ее обладателей. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти. В широком смысле - соответствие власти нормам. Впервые типология легитимности политической власти была разработана М. Вебером53.
Таблица 1. Типы политического господства (по М. Веберу) Признак Легальное господство Традиционное господство Харизматическое господство Какие правила (нормы) положены в основу Рационально разработанные правила Патриархальные или сословные нормы Обаяние, привлекательность Глава системы (тип «господина») Избранное должностноелицо или коллегиальныйорган Монарх или религиозный советник Пророк, военачальник, демагог, лидер Источник авторитета главы системы Делегирование на основе принципа большинства Традиция или передача по наследству Эмоциональное доверие«свиты» харизматическомулидеру Формалегитимностисистемы Целерациональная вера в корректность предписанной системы норм Вера в установленный порядок вещей Аффективная, эмоциональная вера в экстраординарные качества харизматического лидера и в выдвигаемые им ценности
Доминирующий тип социального поведения Инструментальное или целерациональное социальное поведение Традиционное социальное поведение Эмоциональное социальное поведение
Во взаимодействии различных властей в обществе происходит так называемый кумулятивный эффект – усиливающееся накопление власти. Он проявляется в том, что материальное благополучие повышает шансы человека на вхождение в политическую элиту и доступ к СМИ и образованию; высокая политическая должность способствует накоплению богатства, доступу к знаниям и информационному влиянию; последние же, в свою очередь, увеличивают шансы на лидирующие политические позиции и повышение дохода.
Таким образом, типологии власти разнообразны. В зависимости от субъектов власть может быть автократической (самодержавие), олигархической (группократия) и самоуправленческой (власть всех членов группы или организации) или демократической. Политическая власть совершенствуется через децентрализацию и демократизацию как феномены властных отношений. Демократия – это аппарат по регулированию перемен, который позволяет людям быть инициаторами перемен во всех сферах и по отношению ко всем проявлениям власти. Основным принципом политической власти является демократизация современных обществ. Становление и развитие демократии – сложный процесс, охватывающий все стороны общественной жизни общества. Это объясняется многими факторами, в том числе сложностью самой структуры демократии. Поэтому необходимо учитывать смысловые оттенки, которые вкладываются в понятие «демократия»:
1. Демократия определяется как форма, разновидность организации государства, когда властью обладают не одно лицо, а все граждане, пользующиеся равными правами на управление государством. В этом значении понятие «демократия» используется для характеристики типа государства, политической системы и политического режима.
2. Понятие «демократия» рассматривается как форма устройства организаций, которая основана на равных правах ее членов, выборности и отчетности управленческих органов, принятии решений в них по принципу большинства. В данном случае актуальна производственная, профсоюзная и партийная демократия.
Демократия понимается как идеал общественного устройства, определенный тип мировоззрения. К числу ценностей, которые формируют демократический идеал, относятся плюрализм, народный суверенитет, свобода, равенство, участие граждан в управлении, уважение закона и прав человека. Демократия - это не только определенная форма правления, базирующаяся на соблюдении прав человека, законов и свобод личности, сколько образ жизни, в основе которого лежат сформировавшиеся политические, социально-экономические, психологические отношения, позволяющие гарантировать высокий жизненный уровень народа и стабильность государства55.
Исторические, политические, идеологические и инновационные предпосылки модернизации политической власти и политического управления российского государства
Преобразование единого управленческого пространства осуществляется благодаря изменениям в системе регионального управления и местного самоуправления. Поэтому укрепление вертикали власти является оптимальным путем для приведения политической системы в порядок. Понятие «вертикаль власти» введено президентом РФ В. Путиным в 2000-е гг. с целью централизации власти всех уровней. С понятием «укрепление вертикали» ассоциируют: - способы, направленные на улучшение функционирования органов власти субъектов РФ, местного самоуправления; достижение эффективности исполнительной власти; - механизмы, ориентированные на укрепление авторитета правящей элиты и развитие прав политической оппозиции.
Укрепление власти связано с проведением реформы Совета Федерации, согласно которой усилилось региональное представительство. Вместо руководителей субъектов РФ в Совет Федерации вошли представители, назначаемые от исполнительной и законодательной власти регионов.
Политическая власть изменяется, стремясь к стабильности, и приобретает различные формы: Государственный Совет, Общественная палата, федеральные округа, объединительные процессы. Реализация данных форм способствует формированию новой системы организации власти и управления с ориентировкой на свободы, права, обязанности граждан. Координация деятельности губернаторов по решению значимых государственных проблем с сентября 2000 г. осуществляется благодаря Государственному Совету России - совещательному органу при президенте.
Согласно реформе межбюджетных отношений 2001 г., в основу которой положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За субъектами РФ и за муниципальными образованиями закрепили обязательства, не подкрепленные финансами, и расширили налоговые полномочия субъектного и муниципального уровня. Основной итог межбюджетной реформы – усиление центра и ослабление самостоятельности регионов. Субъекты РФ и муниципалитеты получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника – федеральный центр.
В мае 2000 г. созданы семь федеральных округов, возглавляемые полномочными представителями Президента РФ. Не являясь частью административно-территориального деления, федеральные округа усиливают систему контрольной деятельности на региональном и местном уровнях.
Появление нестабильного кавказского мегарегиона обусловило сложности государственного управления и необходимость административной реформы, которая, начавшись в 2004 г., разделила функции органов исполнительной власти центра. Министерства, службы и агентства стали централизованно подчиняться Президенту и Правительству РФ. Необходимость усиления позиций центра и обеспечение управляемости экономического развития территорий привели к политике укрупнения субъектов России. Объединение субъектов РФ как целенаправленный процесс будет продолжаться, но сложности развития Северного Кавказа могут способствовать децентрализации. Профессор МГУ Н.В. Зубаревич отмечает: «…При самом жестком сценарии главным драйвером изменений будет Северный Кавказ. Рост терроризма по всей стране и ответная реакция «усмирения» со стороны силовиков могут привести к отделению Северного Кавказа или его части»62. В 2008г. был создан восьмой Северо-Кавказский округ для дальнейшего преодоления распада Российской Федерации. В 2014 г. выделены Республика Крым и город Севастополь.
В 2004 г. должности глав субъектов РФ с согласия региональных парламентов субъектов стали назначаться президентом. Повысилась роль партий, которые стали доминировать при формировании Государственной Думы.
Потеря влияния политической системы РФ связана с обильными источниками ресурсов и доминированием силовых методов управления. Очевидно, что государственная власть в России имеет тенденцию к усилению ее авторитарности. Властный механизм воздействия на объединение требует совершенствования властного управления. Нерешенными остаются многие проблемы: развитие приграничных территорий страны, демографическая проблема, стратегические ориентиры модернизации. Политическая система России рассчитана на приток ресурсов, и полагается на авторитарные, в том числе и неформальные, рычаги управления ситуацией. Однако, в условиях резкого сокращения ресурсов, сопровождающегося криминализацией, политическая система РФ из-за перехода власти к теневым, криминальным структурам и бюрократии стремительно теряет свое влияние.
Ослабление власти сопровождается развитием дезинтеграционных процессов всех типов. В территориальном плане они, прежде всего, коснулись Северного Кавказа и Дальнего Востока. В России происходит усиление роли бюрократии, которая заметно тормозит движение к осуществлению модернизации и является модератором (в том виде, в котором она существует в России) равнодушия населения к политике.
Методы и механизмы модернизации политической власти и политического управления в региональном аспекте
Эффективным средством преодоления противоречий является полипа-радигмальный подход. Термин «парадигма» был впервые применен Т. Куном, который использовал его не только как модель поведения, но и как логическую схему решения какой-либо проблемы. Проблема политической власти и политического управления, модернизации в изучении требует определенного алгоритма исследования. И таким механизмом является полипа-радигмальный подход к управленческим дефинициям. Полипарадигмальный подход синтезирован: - сочетанием различных парадигм политологии (географической, социальной, психологической и др.); - междисциплинарной оценкой региональной политики и функционирования политической власти и политического управления; - методологией исследования проблем, фактов, ассоциаций, цента субъектов РФ на стратегическом и тактическом уровнях; - возможностями самоорганизации политической власти и политического управления. Методология предполагает использование специальных методов (структурно-функционального, социологического, институционального, нормативного, системного).
Системный метод позволяет нам выйти на оценку полипарадигмально-го подхода как совокупности структурных элементов и взаимодействий между ним, в том числе достижения эффекта самоорганизации. Эффекты усиления от самоорганизации возможны не всех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном.
Самоорганизация также применяется на мега-микро-мезо уровнях и возрастает в условиях повышения значимости социальной парадигмы из-за позиционирования региональной элиты, аналитического конструирования политической ситуации. Социологическая парадигма также востребована через социологический метод – опросы, контент-анализ. При исследовании мы использовали географическую парадигму, поскольку в изучении политического управления мы применяли территориальные подходы. Необходимо объединение всех подходов и нахождение системообразующего компонента. Это, смею предложить, управление России и ее субъектов. Объединение структурно-функционального, системного, нормативного, социологического, институционального, административно-управленческих подходов открывает новые перспективы изучения политической власти как господства, политического управления как воздействия. В полипарадигмальной концепции очевидна нацеленность на прикладной результат, так как модернизация может быть использована как стратегия и тактика. По свидетельству В.В. Тяна «В условиях политической модернизации общества актуализируются инновационные проблемы управления, особенно на этапе его демократизации. Тип мобилизационного управления свойствен переходному обществу»176, таким образом оценочные параметры полипарадигмального подхода возможны как на тактическом, так и стратегическом уровнях.
Эти условия проведения модернизации тесно связаны между собой. Рассмотрим недостаточную эффективность политической власти в Забайкалье с точки зрения историко-культурных факторов. Осложняют эффективность политического управления традиции губернаторской власти в Забайкалье. Исторические факторы, безусловно, являются доминирующими в становлении губернаторской власти. 11 июля 1851 г. была образована Забайкальская область. Указ был принят правительствующим Сенатом во главе с Николаем I. Забайкальская область, состоявшая из 2 округов – Верхнеудин-ского и Нерчинского, была выделена из Иркутской губернии. Чите с населе-176 Тян, В. В. Управление обществом в контексте новых внутриполитических и геополитических вызовов: российский опыт в цивилизационном дискурсе / В. В. Тян // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. – 2011. – № 5. – С. 107-113 нием 659 человек был придан статус областного города в 1851 г. Троицко-савск, Кяхта и Усть-Кяхта составляли особое градоначальство, а в 1863 г. Кяхтинское градоначальство вошло в состав Забайкальской области. Как отмечено в архивных источниках: «в состав управления Забайкальской области входят: военный губернатор, который вместе с тем является и наказным атаманом Забайкальского казачьего войска и областное правление»177. Количество жителей в 1856 году было 807 человек. В 1859 г. был утвержден герб Забайкальской области.
В 1870 г. образовалось три новых округа: Баргузинский, Селенгинский и Читинский, в 1872 – еще три: Троицкосавский, Акшинский и Нерчинско-Заводский, всего таких округов было восемь. В 1916 г. в их состав входили: 77 волостей, 63 казачьи станицы, 50 булуков, 8 инородческих управ, 17 отдельных сельских обществ. 16 июня 1884 г. область была изъята из ведения Восточно-Сибирской Администрации и передана в состав Приамурского генерал-губернаторства. 17 марта 1906 г. область вновь включена в состав Иркутского генерал-губернаторства, где была до 1917 г.178.
10 ноября 1922 Забайкальская область была преобразована в Забайкальскую губернию Дальневосточного края. Население к этому году составило 418 тысяч 813 человек. Забайкальская губерния разделялась на шесть уездов: Читинский, Нерчинско-Заводский, Акшинский, Нерчинский, Сретенский, Александрово-Заводский. Центр находился в Чите.
Военным губернаторам принадлежит важная роль в общественном развитии области. Это были первые и самые уважаемые люди в крае, и их деятельность во многом определяла социально-экономическое и культурное развитие региона. Они занимались не только своими непосредственными обязанностями, но и благотворительностью, которая долгое время была необходимым условием для выживания местных жителей.
