Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико - методологические основы организации информационной деятельности органов местного самоуправления 17
1.1. Сущностная характеристика понятия "местное самоуправление" 17
1.2 .Информационно-муниципальный менеджмент в системе регулирования властных отношений 33
1.3. Информационная деятельность как способ реализации муниципальной власти 52
Выводы по главе 1 60
Глава II. Информационно-коммуникативные процессы в системе общественных связей муниципального образования 61
2.1. Основные принципы, направления и методы организации информации в каналах прямой и обратной связи информационно-муниципального управления 61
2.2.Организация информационного-коммуникативного пространства муниципального образования 74
2.3.Коммуникативно-информационные стратегии реализации муниципальной власти 84
Выводы по главе II 93
Глава III. Оптимизация процессов управления информационными процессами 94
3.1. Организационно-правовые и политико-психологические основы информационной политики местного самоуправления 94
3.2. Модернизация коммуникативно-информационной системы муниципальной власти 102
3.3. Технологии формирования и регулирования информационных aпроцессов 114
Выводы по главе III 132
Заключение 134
Список литературы 140
Приложения 154
- Сущностная характеристика понятия "местное самоуправление"
- Основные принципы, направления и методы организации информации в каналах прямой и обратной связи информационно-муниципального управления
- Организационно-правовые и политико-психологические основы информационной политики местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время все большее значение приобретает информационное обеспечение государственной политики, управленческих решений. Формируется новый тип государственного служащего - это работники коммуникативно-информационных служб. Однако, если на федеральном уровне (отчасти - региональном) проблемы, связанные с функционированием средств массовой информации и массовой коммуникации, с деятельностью новых подразделений в структуре власти исследуются, решаются, то научному анализу муниципальных процессов в этой сфере уделяется явно недостаточное внимание. Не учитывается такой важный факт: совокупный тираж муниципальных газет в десятки, а то и в сотни раз превышает весь вместе взятый тираж московских, включая государственные, СМИ. Получается, что муниципальная пресса в значительной степени формирует общественное сознание, мнения и настроения граждан. Сегодня они выступают важным фактором политической стабильности, если учесть, что информационное пространство России, по признанию специалистов, по многим параметрам разорвано. Поэтому муниципальные СМИ могут стать в критический момент как конструктивным организатором, так и социальным детонатором. В этой связи возрастает необходимость научного исследования коммуникативно-информационных служб муниципальной власти, массовых информационных процессов и управления ими, согласно положениям Доктрины информационной безопасности Российской Федерации.
Современное состояние информационного пространства муниципальных СМИ можно охарактеризовать понятием «информполицентризм », то
есть, с одной стороны - политическим плюрализмом, а с другой - жестким центризмом в плане управления их деятельностью. Объективно же необходимы самоорганизация и организация, саморегулирование и регулирование, самоуправление и управление информационными процессами в контексте единства классической, неклассической и постнеклассической парадигм научного познания и социального управления. И в этом смысле информационное поле муниципального уровня государственной политики остается практически вне объекта серьезных научных исследований.
Управление информационными процессами, осуществляемое коммуникативно-информационными структурами органов муниципальной власти, приобретает важное значение и определяет актуальность темы диссертационного исследования, которое обусловлено:
пониманием того, что управление информационными процессами на уровне местного самоуправления - потенциальное средство и одно из условий защиты интересов граждан, гармонизации интересов местного сообщества, развития принципов социального партнерства;
важностью формирования и управления информационными процессами на уровне местного самоуправления, от успешного функционирования которых зависит устойчивость развития муниципальных образований (в настоящее время исследователи деятельности СМИ и СМК указывают на все возрастающую популярность среди населения местной региональной прессы);
нарастающей потребностью в регулировании информационными процессами между субъектами самоуправления и властью, укреплении общественных связей с целью формирования и осуществления грамотной муниципальной информационной политики;
необходимостью научного осмысления многосложных аспектов
развития информационных процессов, особенно на уровне массовых коммуникаций;
- задачей своевременного информационного обеспечения политики в области реформирования местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы
Тема управления информационными процессами выступает в современных условиях важным ресурсом устойчивого развития малых городов и муниципальных образований России в целом, укрепления органов местной власти, эффективным средством развития субъектов гражданского общества. Она остается на сегодня мало исследованной и нуждается в дальнейшей научной разработке. Несмотря на то, что со времен Плутарха 1 роль местного самоуправления в государственном управлении привлекала внимание философов, социологов, политологов и других ученых, недостаточно изученной остается коммуникативная сфера муниципального образования, механизмы формирования массового и общественного сознания и взаимодействия населения малых территорий с органами местного самоуправления.
Особое теоретико-методологическое внимание многих ученых местное самоуправление привлекло в XIX-XX веках. Результаты их исследований до сих пор составляют основу современных воззрений на его роль в управлении обществом.2
Проблемы развития демократической доктрины местного самоуправления в Российской Федерации активно разрабатываются в современной литературе. Ее теоретико-методологические основы исследованы в трудах Абдулатипова Р.Г., Атаманчука Г.В., Барабашева Г.В., Фадеева В.Н., Лаптева Л.Е., Емельянова Н.А., Иванова В.Н., Мельникова СБ., Могилевского
Плутарх. Сравнительное жизнеописание. Т.1.М., 1961.
Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному
праву. T.2., СПб., 1910.
Л.М., Сильвестрова С.Н., Попова А.И., Прокошина В.А.ДСузнецова С.Ю., Пашина А.Л., Бакушева В.В., Ивановского В.А., Молчановой Л.А.1 и других авторов.
Литература, посвященная философским, политологическим социально-психологическим аспектам управления информационными процессами в контексте реализации информационной политики на федеральном, региональном и местном уровнях, использованию форм и методов регулирования информационных потоков представлена такими авторами как Засурский Я.Н., Прохоров Е.П., Шкондин М.В., Попов В.Д., Дзялошинский И.М., Та-вокин Е.П.,Адамьянц Т.З., Шевченко А.В. и др.2
Для диссертационного исследования важной теоретической базой явились труды по проблемам создания и функционирования российских структур управления общественными связями Алешиной И.А., Анохина М.Г., Блажнова Е.А., Комаровского B.C., Горохова В.М., Зверинцева А.Б., Невзлина Л.Б., Почепцова Г.Г., Чумикова А.Н., Соловьева А.И., Макаревича
1 Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.:
Славянский диалог, 1996., Власть и совесть. Книга2. М.: Славянский диалог, 1999., Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997; Управление: всегда есть варианты. М.: РАГС, 1999; Барабашев Г.В. Местное самоуправление, 1996; Фадеев В.Н. Муниципальное право в России. М.: Юрист, 1994; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Емельянов Н.А. Местное самоуправление. М., 1998; Иванов В.Н., Мельников СБ., Могилевский Л.М., Сильвестров С.Н. Россия. Объединяющая идея. Путь выхода из кризиса. Улучшение качества жизни каждого. М., 1997; Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М, 1999; Прокошин В.А., Кузнецов С.Ю., Палшн А.Л. Право и реальность власти народа: демократизация региональных отношений. Москва-Тула, 1999; Бакушев B.B., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. M., 1998
2 . Засурский Я.Н. Закономерности и тенденции развития журналистики в переходный период. // Мате-
риалы международной конференции. M., 1997; Прохоров Е.П. Режим диалога для демократической журналистики открытого общества. М.: 2001; Шкондин M.B. Пресса как системный объект. -М.: 1998; Попов В.Д. Социально-психологические проблемы российской госслужбы. В сб.: Психология госслужбы. Очерки по социальной психологии. M., 1997; Информациология и информационная политика. РАГС. М., 2001; Проблемы и перспективы, - M.: СПА-КОНСАЛТИНГ, 1997; Основы социального психоанализа. М.: РАГС, 1996; Дзялошинский И.М. Местное телевидение, власть, население; информационная открытость как основа социального партнерства. M.: 200; Тавокин Е.П. Социальная статистика. РАГС. М. 2001; Системные основы государственной информационной политики. Доклад на методологическом семинаре. РАСС. М., 2001; Адамьянц T.3. СМК и современная социологическая наука. Гсзисы научно-практической конференции. Ч.//М., 2001; Шевченко А.В. Психологические аспекты процессов формирования государственной информационной политики. Ставрополь, 1999.
Е.Ф.,Савиновой О.Н. и др. 1 В их работах исследуются исторические, правовые, социально-политические особенности развития отечественных служб управления общественными связями, основные направления взаимодействия данных структур органов управления со средствами массовой информации.
Исследуемая проблема вследствие ее сложности и практической значимости требует комплексного, междисциплинарного рассмотрения. Необходимо широкое вовлечение в процесс формирования государственной информационной политики на уровне местного самоуправления достижений не только политических наук. Большие возможности открывают психология, культурология, социология и другие, накопившие солидный материал в вопросах соотношения социального, биологического и духовного в природе человека, повышения информационной безопасности индивида, общества и государства. Исследования такого рода предполагают научный поиск на теоретико-методологическом, прикладном и эмпирическом уровнях в целях конструктивного воздействия информации на процесс взаимоотношений муниципальных органов власти и местного сообщества.
Практика взаимодействия муниципальных органов власти с населени-
1 Алешина ИЛ. Паблик рилейшнз в менеджменте и маркетинге. //Маркетинг, 1996; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996; Блажнов Е.А. «Паблик рилейшнз». Приглашение в мир цивилизованных рыночных и общественных отношений. М., 1994; Комаровский B.C., Горохов В.М. Связь с общественностью в органах государственной службы. М., 1996; Комаровский B.C. Формирование новой парадигмы политологического образования и модель специалиста в сфере государственного управления России. Полис, 2001. №5; Зверинцев AS. Коммуникационный менеджмент. - Спб, 1997; Невзлин Л.Б. Паблик рилейшнз в организациях. - Спб, 1995; Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. М., 1998; Имиджмейкер. Паблик рилейшнз для политиков и бизнесменов. Киев, 199S; Паблик рилейшнз для профессионалов. Рефл-бук. Ваклер, 1999; Коммуникативные технологии двадцатого века. Рефл-бук. Ваклер, 1999; Чумиков А.Н.
Креативные технологии «Паблик рилейшнз»М., 1998. СоловьевА.И. Политология. Политическая теория. Политические технологии. М., 2001; Макаревич Э.Ф. Общественные связи. М., «ТВ-Пресс Агентство «Граф Илья Толстой», 1998; Савинова О.Н. Связи с общественностью в органах регионального управления. Нижний Новгород: Нижполиграф, 1997; Власть и общество: на пути к диалогу (региональный аспект). Нижний Новгород, 1998.
ем, СМИ требует не только современного научно-теоретического обоснования, но и внедрения технологий управления, отвечающих изменяющимся социально-психологическим, экономическим, политическим, социокультурным условиям, которые определяют качественные характеристики рассматриваемых нами компонентов политической системы.
Объект исследования - информационные процессы коммуникативно-информационных служб органов муниципального управления по реализации местного самоуправления в Нижегородской области.
Предмет исследования - принципы, методы и средства взаимодействия субъектов муниципальной власти в процессе управления информационными связями в целях развития конструктивного диалога между населением и органами власти.
Гипотезы исследования:
население муниципального округа является системным компонентом, обеспечивающим субъект-субъектные информационные и коммуникативные связи в процессе социально-политического управления муниципальным образованием;
- управляющая структура будет эффективной («сильная власть») лишь в том случае, если она обеспечена пертинентной и релевантной информацией, поступающей по каналам прямой и обратной связи. При этом содержание информационного потока должно циклически трансформироваться по схеме: "массовая информация - управленческая информация - директивная информация - управленческая информация -массовая информация";
- структурная модернизация и оптимизация информационной деятельности муниципальных служб по организационно-административным, правовым, функциональным, кадровым и социально-психологическим пара-
метрам - обязательное условие дальнейшего развития народовластия.
Цель исследования: научное обоснование сущности и содержания информационной деятельности органов местного самоуправления как механизма формирования и управления информационными процессами в муниципальном образовании.
Задачи исследования:
проанализировать и обобщить результаты отечественных и зарубежных исследований по данной проблеме и на этой основе уточнить содержание основных для диссертационного исследования понятий: «информационное пространство муниципального образования", "информационный поток", "информационные связи", "субъект муниципальной власти», «информационно-муниципальный менеджмент»;
выявить особенности структурирования муниципального информационного пространства на микро- и макроуровнях;
обозначить место и роль в его формировании коммуникативно-информационных структур органов местного самоуправления;
рассмотреть функционирование коммуникативно-информационных структур в системе административно-политического управления муниципальным образованием с учетом его этнонациональных, культурных, религиозных особенностей;
построить модель коммуникативно-информационного взаимодействия субъектов муниципальной власти в контексте теории информационно-муниципального управления;
выявить ресурсы и способы оптимизации моделируемых информационных процессов с позиции единства классической, неклассической и по-стнеклассической методологии;
определить доминирующие тенденции, характерные для управления ин-
формационными процессами муниципального образования. Положения, выносимые на защиту:
Средства массовой информации и массовой коммуникации, являясь активным субъектом самоуправления и муниципальной власти, объективно, на основе достижений теории и практики национальных и федеративных отношений, должны быть нацелены на установление мира и согласия, конструктивного взаимодействия между разными этносами, религиозными организациями, проживающими на территории муниципального образования. В социально-политической и социально-психологической ситуации, сформировавшейся в российском обществе в постоталитарный период, характеризующийся развитием народовластия, политическим и идеологическим плюрализмом, свободой слова и коммуникаций, население муниципального образования является, так же как и органы местного самоуправления, субъектом муниципальной власти.
Управление информационными процессами муниципальных органов власти выступает в качестве системообразующего фактора становления информационного пространства муниципального образования.
3. Общественное мнение в муниципальном образовании является
действенным регулятором как жизни людей, так и деятельности органов
власти. В отличие от мегаполисов, больших городов, общественное мне
ние здесь формируется в основном по двум каналам: информационному
(официальному, когнитивному, «знаньевому») и коммуникативному (не
официальному, интенциональному, «чувственному»).
4. Реализация административной власти в муниципальном образова
нии осуществляется в виде циркуляции информационных потоков, кото
рые представляют собой определенным образом организованную и целе
направленную социально-психологическую информацию.
5. Административно-кадровая, функциональная структура органа
информационного обеспечения политики муниципальной власти (инфор
мационно-аналитическое управление, пресс-центр, PR-служба и т.п.)
должна быть адекватна действующей в данном муниципальном образова
нии модели: "представительная власть - исполнительная власть - глава
местной администрации (мэр)".
Модернизация структуры и оптимизация системы управления информационными процессами, совершенствование механизма циркуляции информационных потоков - один из основных компонентов разработки государственной информационной политики на уровне местного самоуправления.
Коммуникативно-информационные структуры в системе муниципального образования продуцируют и реализуют современные технологии формирования имиджа руководителей муниципальной власти, повышения рейтинга новых демократических организаций как конструктивных субъектов гражданского общества.
Хронологические рамки исследования
Исследование охватывает промежуток времени с 1995 по 2001год.
Эмпирическую базу исследования составили законодательство Российской Федерации, международные правовые акты, официальные документы органов муниципальной власти и управления, нормативные документы представительной и исполнительной властей, органов местного самоуправления Кстовского района Нижегородской области, публикации в периодических и научных изданиях по названной проблематике, а также данные проводившихся в Нижегородской области социологических исследований, научно-аналитических обзоров, касающихся информационного взаимодействия субъектов муниципальной власти, личные наблюдения и
практический опыт автора.
Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды российских ученых, а также представителей мировой общественной мысли по политологии, управлению, экономике, социальной психологии, социологии, философии, российской истории. Методологическую основу исследования представляет совокупность научных принципов, методов и приемов познания общественных явлений, применяемых в политической и смежных с ней науках.
В качестве методов исследования в рамках синергетического подхода применялись: теоретико-методологический анализ (философский, исторический, политологический, социально-психологический), обобщение и интерпретация научных данных, ретроспективный и сравнительный анализ; эмпирические методы: анкетирование, массовый и экспертный опрос, интервью, контент-анализ.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, их научная новизна.
1. В диссертации на основе концептуальных подходов к тезаурусу информационной политики уточнены основные для данного исследования понятия, в частности, "информационное пространство муниципального образования", "информационный поток", "информационные связи", "субъект муниципальной власти" применительно к информационно-психологическим процессам управления на местном уровне.
2. Научно доказано, что информационная связь, являясь сущностным содержанием общественных связей, есть обмен социально-психологической информацией, которая реализуется в виде информационных потоков. Наполнение информационного потока происходит за счет социально-психологической информации.
На основе политологического, социально-психологического и правового анализа доказано, что население муниципального округа является системным компонентом, обеспечивающим субъект-субъектные информационные и коммуникативные связи в процессе социально-политического управления муниципальным образованием;
Применение методов системного моделирования позволило определить общее и особенное в структуре информационного пространства муниципального образования, обозначить векторы силы социально-политического воздействия на массовое сознание и социальную психику. Именно представительная власть сущностно соответствует принципам и содержанию народовластия, содержит тот общественный ресурс, который обеспечивает диалоговые связи управления и собственно населения.
Наиболее адекватна социальным информационным ожиданиям деятельность представительного органа муниципальной власти.
Структурный метод исследования процессов информационного обеспечения деятельности муниципального органа власти показал, что управляющая структура будет эффективной («сильная власть») лишь в том случае, если она обеспечена пертинентной и релевантной информацией, поступающей по каналам прямой и обратной связи. При этом содержание информационного потока должно циклически трансформироваться по схеме: "массовая информация - управленческая информация - директивная информация - управленческая информация - массовая информация".
7. Оптимизация информационной деятельности муниципальных служб по организационно-административным, правовым, функциональным, кадровым и социально-психологическим параметрам - обязательное условие дальнейшего развития народовластия.
Практическая значимость работы заключается в том, что теоретический анализ и основные выводы диссертации доведены до конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию механизма политического управления.
Материалы диссертационного исследования, практические
рекомендации и выводы могут быть использованы в программно-
теоретической деятельности субъектов политики, государственной и
муниципальной службы. Они найдут применение в практике органов
государственной и муниципальной власти, прежде всего при организации
структурных подразделений, осуществляющих управление
информационными процессами. Диссертационное исследование будет полезно при разработке и совершенствовании нормативных документов и программ данных структур. Материалы диссертации могут быть востребованы при реализации концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, при чтении курсов повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих, в обучении руководителей муниципальных органов власти, работников коммуникативно-информационных структур организаций местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях, выступлениях автора на научно-практических конференциях:
Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Волго-
Вятской Академии государственной службы; на кафедре
информационной политики Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации.
Приобретенные в ходе работы над диссертацией знания позволили автору спланировать и организовать информационно-аналитическое обеспечение проходивших на территории муниципального образования избирательных кампаний в Государственную Думу Российской Федерации, в областное Законодательное собрание, выборов главы местного самоуправления Кстовского района Нижегородской области и губернатора Нижегородской области.
Сущностная характеристика понятия "местное самоуправление"
Первые документы о становлении местного самоуправления дошли до нас из древности. Независимо от формы государственного устройства самоуправленческие начала в том или ином виде существовали во всех государствах, включая и деспотии. Местное самоуправление осуществлялось на основе локальных общеизвестных обычаев, в рамках общин, где люди знали друг друга с детства. Элементы самоуправления мы встречаем на Древнем Востоке - в деспотических Китае, Египте. Здесь все было поставлено под жесткий государственный контроль. Египетский опыт самоуправления оказал влияние на Древнюю Грецию, а через нее и на современную политическую культуру. Плутарх, повествуя о возникновении спартанского общества и государственного строя, писал: "В соединении с...царской властью, обладая с нею равным правом голоса при решении важнейших проблем, этот Совет (старейшин) стал залогом благополучия и благоразумия..." и далее "...отказавшись от чрезмерной власти, спартанские цари вместе с тем избавились и от ненависти, и от зависти. .Л1
Многие политические традиции Древней Греции были усвоены и развиты древнеримской общиной. Располагая довольно прочными традициями самоуправления, римский полис внес значительный вклад в становление таких понятий, как гражданин, гражданственность, муниципий.
На основе античного наследия развивались средневековые правовые и политические институты, в том числе местное самоуправление.
Средоточием гражданской активности средневекового города и, следовательно, фундаментом самоуправленческих начал стали гражданские ассоциации - гильдии, братства, коммуны. В то время потребности горожанина - гражданина полностью реализовывались посредством цеховых союзов и городского магистрата. Формирование "городского сословия" как особой социальной группы стимулировало подъем местного самоуправления в Европе.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в XIX веке. Конституционное движение, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т.Джефферсона на самоуправление небольших общин как на идеальную форму государственности. Они породили концепцию "слоеного пирога" власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.1 Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма.
Одним из первых, кто в прошлом веке привлек внимание к этой проблеме, был Алексис де Токвиль. В своем знаменитом сочинении о демократии в Америке он писал: "Общинные институты...открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако, истинного духа свободы она так и не приобретет".1
В первой половине XIX века большим влиянием пользовалась теория свободной общины. Ее сторонники доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:
- управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;
- должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;
- общины являются отдельными от государства юридическими лицами, всякое незаконное вмешательство государства в дела общины - нарушение ее прав.
Однако такое понимание сущности самоуправления вызывало серьезные возражения. Когда выяснилось, что понятие "свободной общины" нельзя признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Некоторые ученые - авторы хозяйственной теории считали, что самоуправление - это заведование негосударственными, а собственными хозяйственными делами общины.
Основные принципы, направления и методы организации информации в каналах прямой и обратной связи информационно-муниципального управления
Выход на социальную арену множества политических партий, лоббистских организаций, общественных движений и прочих активных групп ставит в число первоочередных проблем социального управления координацию направленности векторов различных сил по отношению к гражданскому обществу. Под гражданским обществом мы понимаем совокупность негосударственных общественных отношений, в которые люди вступают для выражения и защиты своих интересов. Основной признак гражданского общества - создание необходимых социальных условий вне и помимо институтов государства для самореализации как отдельной личности, так и различных социальных групп.
Отличие государства как социального института организации жизни от гражданского общества заключается в том, что государство удовлетворяет общественные потребности, в то время как гражданское общество основано на частном интересе. Тем не менее государство и гражданское общество едины как составные части социума, дополняющие друг друга.
В условиях становления и развития демократической государственной системы органы управления с необходимостью вступают в сферу публичной политики, осуществляют в большом спектре политические функции, способствуя эффективности взаимодействия государства и гражданского общества.
Определенная тождественность политики и государственной и муниципальной деятельности проявляется в решении все более расширяющегося класса управленческих задач. Как образно выразился французский ученый Р.Драго, политическая власть - это голова, а администрация - руки.1
То есть государственная и муниципальная служба неоднородны по своему функциональному предназначению. Администрация, будучи совокупностью элементов (институтов, лиц) реализации политических решений, существует в политически очерченном поле, но существует автономно как самодостаточный институт, решающий производные по отношению к политике операции управления. В известном смысле круг полномочий администрации очерчивается под воздействием двух определяющих факторов: на входе - это политическое решение, обеспеченное релевантной информацией, на выходе - информационно-психологическое взаимодействие с управляемым. А поскольку управляемые представляют собой бесконечное многообразие больших и малых социальных групп, постольку администрация должна и обязана учитывать их политические интересы, вступать в диалог с партиями, общественными движениями, профсоюзами, конфессиональными, молодежными, женскими, ветеранскими организациями, объединениями предпринимателей и т.д.
Информационно-муниципальное управление, таким образом, с необходимостью формируется как открытая система, жизнеобеспеченность которой зависит от устойчивости внутрисистемных отношений, сбалансированности составляющих ее элементов, от степени адаптивности к изменяющимся внешним условиям, наличия механизмов, обеспечивающих приспособление системы к этим условиям. Такими механизмами, в первую очередь, являются информационно-аналитические и социально-психологические структуры, включенные в социум (в нашем случае - в информационно-психологическое пространство муниципального образования). Именно поэтому политические функции органов управления порождают соответствующие структуры, призванные обеспечивать контакт с управляемыми, в том числе и с теми, которые обладают большим политическим потенциалом и способны оказывать существенное влияние на общий курс администрации.
Установлению интерактивных связей между всеми партнерами в системе "власть - общество" способствуют коммуникативно-информационные службы (они носят самые различные названия -"департамент по связям с общественностью и средствами массовой информации", "пресс-служба", "информационно-аналитический отдел", "служба паблик рилейшнз" и т.п.). Органы государственного и муниципального управления стремятся к тому, чтобы их решения были реализованы на практике, поняты и приняты гражданами. В свою очередь каждый управляемый (будь то гражданин или организация) пытается побудить управляющих принять во внимание свои интересы.
Организационно-правовые и политико-психологические основы информационной политики местного самоуправления
К настоящему времени выделяются четыре основные модели территориальной организации местного самоуправления (территориальная, поселенческая, двухуровневая государственно-муниципальная, советская).
При территориальной модели субъектами местного самоуправления выступают крупные города региона и сельские районы. Поселенческая модель предусматривает организация местного самоуправления в городах, поселках, сельсоветах. В рамках третьей модели (двухуровневой государственно-муниципальной) органы местного самоуправления образуются на уровне поселков, сельсоветов в сельской местности, районов и микрорайонов в городах. Советская модель также характеризуется двухуровневой структурой органов местного самоуправления, в определенной мере напоминает советскую систему организации власти на местах.
В Нижегородской области (3,72 мил. чел.) действует наиболее распространенная в России территориальная модель. Муниципальными образованиями в районе являются 25 городов (2860,3 тыс. чел.) и 48 районов (859,7 тыс. чел.) В состав районов входят 4630 сел и деревень. Национальную структуру населения составляют русские (94,7%) и другие национальности (5,3%), представленные татарами, мордвой, украинцами, чувашами, марийцами, евреями, белорусами и др. Кстовский район (112,3 тыс. чел.), информационная деятельность органов власти которого исследуется в данной работе, является типичным муниципальным образованием Нижегородской области. Поэтому информационные процессы, социальные, происходящие в Кстовском районе, являются характерными и для других муниципальных образований Нижегородской области.
Государственная информационная политика на уровне местного самоуправления - регулирующая деятельность муниципальных органов, направленная на развитие информационной сферы общества, которая имеет основной своей целью создание правовых, политических, экономических, морально-этических, социально-психологических и других условий для обеспечения конструктивного взаимодействия населения местного самоуправления, его общественных объединений и власти.
Информационная деятельность органов местного самоуправления носит не подсобный, вспомогательный характер, а является частью политической практики, способствует открытости власти.
Проиллюстрируем наши утверждения на примере работы коммуникативно-информационной службы Администрации Кстовского района Нижегородской области - Управления по связям с общественностью и СМИ. Оно было создано в сентябре 1995 года на основе Положения об Управлении (см. Приложение №1). Главной задачей его деятельности стало широкое информирование населения о реализации властных полномочий органов местного самоуправления, установления диалоговых, партнерских отношений, власти и прессы. Согласно Положения об Управлении, оно находится в непосредственном подчинении у главы местного самоуправления, в своей деятельности руководствуется действующим законодательством РФ, другими нормативными актами, а также приказами и распоряжениями главы местного самоуправления Кстовского района и Положением об Управлении. Через этот орган осуществляется информационная политика органов местной власти.
