Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальный аспект проблемы эффективности государственной власти и управления 14
ГЛАВА 2. Поиски путей повышения эффективности государственного управления в зарубежной и отечественной практике 65
ГЛАВА 3. Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне (на опыте южного федерального округа) 118
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
БИБЛИОГРАФИЯ 171
ПРИЛОЖЕНИЕ 194
- Концептуальный аспект проблемы эффективности государственной власти и управления
- Поиски путей повышения эффективности государственного управления в зарубежной и отечественной практике
- Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне (на опыте южного федерального округа)
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Политическое развитие российского общества на рубеже XX и XXI веков характеризуется утверждением начал новой государственности. Этот процесс, сопряженный с утверждением демократических ценностей в государственном управлении, протекает весьма противоречиво и прямо связан с эффективностью государственной власти и управления.
Проблемы эффективности государственной власти в последние годы все больше волнуют и саму российскую власть, и широкие слои населения.
Особенно обострилась эта ситуация к концу 90-х годов, когда из-за накопления многочисленных ошибок в государственном управлении произошел экономический обвал. Он был обусловлен и ошибочными концепциями, и некомпетентностью, и элементарными правонарушениями. В конечном итоге неэффективность российской власти обусловила смену ее высшего руководства в конце 1999 г. Новый Президент РФ свои первые шаги обозначил именно в области поисков повышения эффективности государственной власти, восстановления властной вертикали.
Многое уже удалось, однако поиск продолжается, и это неоднократно подчеркивалось Президентом В.В. Путиным в посланиях Федеральному Собранию РФ: «Консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства»1, «... государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим» .
С проблемой эффективности власти сталкиваются не только российские государственные деятели, служащие, население. Она характерна для многих стран мира.
1 В.В. Путин. Не будет ни революций, ни контрреволюций // Российская газета. 2001. 4 апр.
2 В.В. Путин. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2002. 19 апр.
Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора»1.
Вместе с тем возникает вопрос: насколько применимо понятие эффективности для характеристики государственного управления? И не являются ли данные характеристики отчасти метаморфическими, обозначающими лишь полноту реализации функций государства? А если нет, то чем она может измеряться? Что характеризует эффективность государства не только в целом, но и на региональном уровне?
Если эффективность, скажем экономической деятельности или социального управления может быть определена по соотношению осуществленных затрат и полученных результатов, то что может служить критерием эффективности политической власти?
Поставленные вопросы связаны еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность госуправления, находить эффективные решения. На практике производятся реорганизации системы государственного управления с целью улучшить управление.
Особенно интенсивно этими проблемами занимаются Президент и Правительство, которым как никогда оказались необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Сразу они не возникали. Потребовалось некоторое время для того, чтобы их создать, апробировать, откорректировать на основе первого опыта деятельности, и ввести
1 Саймон Г., Смитбург Д„ Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 253.
в существующее правовое поле. По такому алгоритму создавались федеральные округа.
В условиях асимметричной федерации, каковая сложилась в современной России, это был, пожалуй, единственный способ укрепления властной вертикали. Первый опыт деятельности округов показал, что в нынешних сложившихся условиях они себя вполне оправдали. С точки зрения классической теории организации и управления введение дополнительных управленческих уровней и контуров ведет к усложнению и, зачастую, ухудшению управления. Фактически же создание окружного уровня управления в России позволило нивелировать те точки напряжения, которые складывались между Центром и регионами в условиях фактического или скрытого «парада суверенитетов». И в итоге управление улучшилось.
Однако оценка значимости проводимой реорганизации в разных сегментах современной российской политической элиты и общества различается. Для одних - это путь повышения действенности государственных органов, для других - ущемление демократии и «закручивание гаек». Поэтому анализ проблем эффективности функционирования государственной власти и поиск оптимальных путей ее повышения представляется весьма актуальным.
Степень научной разработанности проблемы
Проблемам эффективности уделяется достаточно большое внимание в менеджменте. Особенно значительное внимание поиску в этом направлении стало уделяться в последний период и выдающимися практиками (П. Друкер,
Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт) и теоретиками .
В теории и практике управления, благодаря сделанным разработкам,
стали применяться общие модели эффективного управления: модель Т. Пар-
1 См.: У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М, 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный
менеджмент. М., 1996; П. Друкер. Эффективное управление. М., 2001.
2 См.: Дж. К. Лафта. Эффективность менеджмента организации. М, 1999; Дж. К. Грейсон, К. О'Делл. Аме
риканский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного
управления. М., 1986.
сонса, модель Р. Квина-Дж. Рорбаха, модель Г. Шварца-С. Дэвиса, модель Р. Лайкерта.
Как показано крупнейшими специалистами в области административного управления Г.А. Саймоном, Д.У. Смитбургом и В.А. Томпсоном1, при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления.
Общетеоретическим и методологическим аспектам проблемы эффективности уделялось определенное внимание в отечественной литературе. Особого внимания заслуживает цикл работ, выполненный еще в 80-е годы под руководством академика А.Д. Урсула2.
Что касается собственной проблем эффективности государственного управления, то здесь круг работ значительно уже. Необходимо упомянуть труды Г. Саймона, А. Лоутона, Э. Роуза, Д. Смитбурга, В. Томпсона и др. Отдельно необходимо отметить подготовленное под руководством профессора Марка Хольнера исследование «Эффективность государственного управления» . Это своеобразная энциклопедия в области современного административного управления («public administration»), в которой проблемы эффективности рассматриваются прежде всего в русле модели Т. Парсонса. В прямой постановке к условиям российских переходных политических процессов она неприменима. Однако с точки зрения теоретико-методологических позиций полезна в поисках адекватных моделей. Это было осознано и осмыслено в отечественной политической науке уже в середине 90-х годов, когда усилиями отечественных ученых стали разрабатываться концепции эффективного политического управления, применимые в переходных условиях.
Следует назвать в этой связи разработки О.Ф. Шаброва, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, В. Архипова, В. Граждана, М. Лебедева, поставившие об-
1 См.: Г.А. Саймон, Д.У. Смитбург, В.А. Томпсон. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249-272.
2 См.: Проблема эффективности в современной науке (методологические аспекты). Кишинев, 1986.
3 См.: Эффективность государственного управления. М, 1998.
щие проблемы эффективности современного российского государственного управления, поиска действенных критериев его оценки.
В частности, именно в работах Г.В. Атаманчука, зачастую в заостренно-полемической форме, были обозначены противоречивые тенденции в развитии современной российской государственности и выделены факторы, снижающие его эффективность. Им был также предложен комплекс показателей, характеризующих эффективность организации и функционирования субъекта государственного управления.
Однако в работах указанных авторов были подняты далеко не все насущные проблемы. Кроме того, предлагаемые ими меры могли способствовать значительному сокращению возможностей для дальнейшего развития демократического и федеративного процесса в России. На эти аспекты было обращено внимание в работах ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, которые затронули прежде всего уровневый аспект организации государственной власти и его влияние на ее эффективность. В ряде работ ростовских авторов (Игнатов В.Г., Зеркин Д.П., Понеделков А.В., Старостин A.M.), а также в материалах проведенных здесь представительных конференций были вычленены и проанализированы основные аспекты и факторы, влияющие на эффективность современной государственной власти в России1. Речь идет о взаимосвязи ценностного и инструментального аспектов функционирования власти, оптимизации взаимодействия ее ветвей и уровней.
Именно в русле этих разработок и рекомендаций развивалась далее наиболее конструктивная часть политического процесса, приведшая к появлению федеральных округов. Округа существенно видоизменили функционирование всей системы современной российской государственной власти. В настоящее время появилась необходимость подытожить проделанную научно-аналитическую работу в области изучения проблем эффективности го-
1 См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе. Ростов н/Д., 2001.
сударственной власти и включить в этот массив дополнительный сюжет, связанный с функционированием федеральных округов.
Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразрабо-танных ее аспектов обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является система современного российского государственного управления.
Предметом исследования выступает региональный уровень (федеральный округ - субъект Федерации) функционирования современной российской государственной власти.
Цель исследования - определение условий и факторов, способствующих эффективному функционированию российской государственной власти на региональном уровне.
Задачи исследования:
провести концептуальный анализ проблемы эффективности управления и его специфики в условиях государственно-административной системы;
изучить зарубежный и отечественный опыт эффективного государственно-административного управления на региональном уровне;
- разработать методику оценки эффективности государственно-
административного управления на региональном уровне;
- на основе обобщения опыта функционирования Южного федерально
го округа выявить факторы, способствующие повышению эффективности
функционирования государственной власти на региональном уровне;
- подготовить рекомендации региональным структурам государствен
ной власти по повышению эффективности управления и совершенствованию
методов его оценки.
Теоретико-методологическая основа исследования В разработке проблемы эффективности государственной власти автор исходит из системных и структурно-функциональных представлений о политической власти, восходящих к работам Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда,
М. Крозье и др., представляющих власть как особенное интегративное свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности, координацией общих коллективных целей с интересами отдельных элементов, а также обеспечивающее функциональную взаимозависимость подсистем общества на основе консенсуса граждан и легитимизации лидерства.
Вместе с тем, автор опирается на разработки в области теории бюрократии, как основного субъекта управления в государственно-административных системах. При этом используются положения модели Р. Мертона об организационных дисфункциях в социально-управляемых системах, подходы к эффективности административных систем Г. Саймона, рассматривавшего процессы формирования целей и принятие решений в иерархических организациях, а также разработки А. Этциони в области организационного анализа, интегрировавшего в своих подходах понятие политических и культурных целей и эффективной организации.
В качестве теоретических предпосылок для выполнения диссертации используются разработки ученых СКАГС в области эффективного государственно-административного управления.
Эмпирическую базу исследования составляют данные социологических опросов экспертов, госслужащих, населения Южного федерального округа по специальной методике, выделяющей предполагаемые факторы эффективности госуправления; фактические данные социальной статистики, характеризующие результаты социального и экономического развития региона и его субъектов; а также результаты организационно-управленческого аудита в ряде субъектов Южного федерального округа.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна:
- Выделены основные парадигмы в исследовании проблемы эффективности государственной власти и управления: менеджеральная и парадигма политического управления;
Установлены основные аспекты в функционировании государственной власти (ценностный и инструментальный), определяющие тип ее организационной культуры и технологическую сторону госуправления;
На основе структурно-функционального анализа государственной власти и управления выделены различные виды ее эффективности: ситуационная, отраслевая, эмерджентная;
Проанализированы критерии эффективности государственной власти и управления. Введено понятие «коридора эффективности», оконтуривающее результативность действия власти на минимальном и максимальном уровне, с помощью интегративных показателей эффективности;
Рассмотрены наиболее репрезентативные образцы зарубежного и отечественного опыта государственного управления, характеризующие эффективность его функционирования на разных уровнях. Определены тенденции развития проблемы в рамках эффективного управления;
На основе анализа различных моделей эффективного государственного управления выделены основные виды дисфункциональных проявлений, снижающих его эффективность;
Выделены основные факторы, определяющие эффективность окружных структур в системе российской государственности, на разных этапах их становления;
На основе результатов экспертного социологического опроса дана оценка перспективности наметившихся тенденций развития окружных органов власти и управления. Предложены рекомендации по развитию факторов, определяющих эффективность деятельности федеральных округов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В анализе проблемы эффективности государственной власти и
управления следует выделить две основных исследовательских парадигмы:
менеджерального и политического управления. В рамках первой задейству-
ются модели, основанные на соотношении ресурсов и результатов деятель-
ности. В рамках второй государственная целесообразность, соотнесенная с общественными ожиданиями. В современной теории и практике государственного управления реализуется конвергенция данных подходов.
Основными и взаимосвязанными аспектами, детерминирующими эффективность государственной власти и управления являются ценностно-целевой и инструментальный. С первым связаны показатели легитимности власти и, вместе с тем, в нем заложены общие критерии эффективности, связанные с историческим и национальным типом организационной культуры. Со вторым - объем и качество выполнения государственных функций и рациональность структуры государственной власти.
Структурно-функциональный анализ деятельности государственной власти в ракурсе ее эффективности позволяет выделить следующие основные ее виды: ситуационный, связанный с решением задач в краткосрочной перспективе и устранением ситуативных угроз национальной безопасности; отраслевой - оцениваемый применительно к результативности государственной политики в отдельных сферах (экономика, социальная сфера, международная политика, военная политика, образовательная и научная политика и т.д.); эмерджентный - определяемый как суммарный итог взаимодействия всех ветвей и уровней власти, связанный с историческим развитием государства.
Эффективность государственной власти определяется системой отраслевых, многофакторных и интегративных критериев. Ведущее место среди интегративных критериев эффективности функционирования развитых государств следует отвести индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП). Минимально допустимые параметры эффективности определяются системой предельно-допустимых показателей развития (ПДПР). ПДПР и ИРЧП в совокупности задают «коридор эффективности», нахождение в рамках которого позволяет определить деятельность государственных органов как эффективную при наличии необходимых ресурсов.
Анализ современной и зарубежной отечественной практики государ-
ственного строительства и функционирования государственной власти позволяет определить основные тенденции и факторы, способствующие росту эффективности государственной власти в управлении: поиск оптимальных сочетаний централизации и децентрализации; менеджеризация на всех уровнях власти; дифференциация государственного контроля и усиление координации различных его видов; профессионализация государственной службы; компьютеризация и информатизация госуправления; интенсивное развитие структур по взаимодействию с гражданским обществом; развитие отраслевых и комплексных мониторинговых систем в управлении городами, регионами и государствами в целом; реализация концепций «активизирующего государства» и «экономизации госуправления».
Основными факторами, способствующими повышению деятельности окружных структур управления, выявленными в ходе анализа объективных показателей и экспертных оценок, выступают: сильный лидер; высокопрофессиональная команда; организованная система кадровой политики; система контроля за исполнением принятых решений; система мотивирования исполнения решений. Соответственно, факторами, препятствующими эффективности выступают: организационные и лидерские дисфункции; недостатки ресурсов; отсутствие координации; несогласованность управленческих действий; отчуждение властно-управленческих структур от исполнителей и населения; разрывы в нормативно-правовом и информационном поле; непрофессионализм кадров.
Функционирование окружных структур на первом этапе их существования по объективным показателям и экспертным оценкам следует считать эффективным. Основными задачами следующего этапа, решение которых будет способствовать дальнейшему продвижению в России, следует считать: усиление координации, способствующей развитию прогнозирования и индикативного планирования; интенсификация мер кадровой политики и профессионализация государственной и муниципальной службы; укрепление взаи-
модействий со структурами гражданского общества; развитие отраслевых и комплексных мониторинговых систем, отражающих развитие регионов.
Научно-практическая значимость исследования. Данная работа содержит теоретический и практический материал, который может быть использован в управленческой практике с целью повышения эффективности регионального управления, для разработки отраслевых и комплексных методик оценки эффективности деятельности государственных органов власти. Сформулированные в процессе исследования выводы и предложения, разработанные конкретные практические рекомендации могут быть полезными в процессе дальнейшего совершенствования деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Положения и выводы диссертационного исследования могут найти применение при чтении соответствующих тем и разделов курсов «Государственное и муниципальное у правление», «Политология», «Социология политики», «Политическое управление» и ряда других.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены в докладах и выступлениях на научных конференциях, а именно: на Международной научно-практической конференции «Региональные элиты в процессе современной российской федерализации» (Майкоп, 2001 г.). Международной научно-практической конференции «Взаимодействие власти в условиях федерализации (опыт России и Германии)» (Ростов-на-Дону, 2002 г.) -и опубликованы в коллективной монографии, трех брошюрах и статье.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложения и содержит 170 страниц текста. Библиография содержит 382 источника.
Концептуальный аспект проблемы эффективности государственной власти и управления
Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.
В частности в Послание 2002 года включены оценки неэффективности государственного аппарата, указывающие на необходимость повышения эффективности самоуправления, без чего трудно добиваться общей эффективности государственной власти1.
При всей ситуативности и злободневности данных суждений в них содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы. Остановимся на данных вопросах более подробно.
Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «... действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.»1.
Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «... результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага» .
При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкер-та и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора3.
Р. Лайкерт установил три типа переменных, определяющих долговременную эффективность организации.
К причинным переменным он отнес внутриорганизационные факторы, находящиеся под контролем администрации, — формальная структура организации, экономическая стратегия и социальная политика, профессионально - квалификационный состав работников и т. д.
Промежуточные переменные обозначают человеческие ресурсы организации — отношение к труду и навыки людей, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности к руководству, лояльность, способы стимулирования и мотивации деятельности и т. п.
Наконец, результирующие зависимые переменные выражают конечный результат усилий — рост или падение производительности труда и прибыли, удовлетворение своей продукцией запросов потребителей и др. Взаимосвязь между этими факторами можно представить в качестве стимулов (причин), воздействующих на организм (ресурсы) и создающих определенный результат (выход). Подобная модель объясняет, почему попытка непосредственно воздействовать на промежуточные переменные, как правило, не приводит к успеху.
Правильнее оказывать влияние на них через изменение причинных факторов. Точно также попытка улучшить результирующие показатели организации через воздействие на промежуточные, по Лайкерту, менее успешна, чем изменение причинных переменных. Собственно говоря, и методология социального планирования в нашей стране строилась на тех же принципах — оказывать воздействие, прежде всего на условия трудовой деятельности в коллективе, а не прямо на потребности, мотивацию и поведение работников.
Негативные последствия нарушения подобных принципов в производственном коллективе очевидны. Руководитель стремится любой ценой повысить производительность или выполнить план (результирующие показатели), оказывая давление на поведение работников (промежуточные факторы), не позаботившись предварительно об улучшении организации и условий труда, решении жилищной проблемы, подборе квалифицированных кадров (причинные переменные).
В конечном итоге он добьется временных успехов и даже сделает личную карьеру, но климат в коллективе постепенно ухудшится. Могут измениться и другие показатели: увеличится текучесть кадров, число несчастных случаев, возрастет абсентеизм (отсутствие на рабочем месте), количество невыходов по болезни. Наконец, усилятся жалобы трудящихся на условия труда и быта. Причем последние уже будут отражать не ухудшение условий труда (они не изменились), а психологическое недовольство ими («блокирование эмоций»), раздражительность и фрустрацию работников.
Поиски путей повышения эффективности государственного управления в зарубежной и отечественной практике
В современной теории и практике государственного управления в последние 15-20 лет идет интенсивный поиск путей повышения эффективности государственной власти. Этому посвящено большое количество работ, освещающих или проблему в целом, либо отдельные ее аспекты. Часть из них ориентирована на зарубежный опыт , где можно найти апробированные модели эффективного управления. Не обойдена вниманием и отечественная практика2.
Основываясь на уже имеющихся разработках, в данной главе мы попытаемся выделить среди них те направления развития управленческой практики, которые, с одной стороны определяют главные тенденции, а, с другой, могут быть использованы в России.
Прежде всего необходимо вычленить современный контекст проблемы. Ведь зарубежный опыт и отечественная практика являются ответами на разные вызовы. Зачастую поиски в развитых странах обусловлены сменой фаз в глобальном развитии. Как подчеркивают авторы фундаментального исследования: «Социально-экономическая эффективность: опыт США система саморазвития»:
«Общественный прогресс с начала человеческой истории и до наших дней осуществлялся в рамках двух способов удовлетворения потребностей -социально-экономического и неэкономического»3. Социально-экономическая формация включила в себя всю многовековую историю человечества. Она не была следствием развития товарного производства или классового деления общества, а возникла с того самого времени, когда человек осознал экономическую целесообразность максимизации добавочного времени при удовлетворении своих потребностей.
Базовыми чертами социально-экономической формации стала частная собственность, развитие эффективных натуральных и товарно-денежных отношений, эквивалентность обмена, доминирование ручного, мануфактурного и индустриального труда и отчуждение как результат подчинения людей всевластию экономических законов.
Восходящее развитие экономических отношений в рамках социально-экономической формации было главной чертой многовекового исторического процесса. Однако в середине XX в. в развитых странах начался переход к социально-ориентированному типу развития. Его начало было положено развитием массовых нематериальных потребностей — в социальных услугах, социальном обеспечении, гуманизации условий труда, участии в управлении. Их удовлетворение раздвинуло границы соответствующих видов деятельности. Важное значение в ней приобрели специфические «социальные силы»: зрелая демократия, общая культура, информированность, компетентность государственного управления, гражданская активность и гуманизация идеологических установок людей.
Серьезные сдвиги произошли и в традиционной сфере труда: монотонные ручные операции повсеместно устраняются, а труд приобретает все более творческий характер. Уже многие отряды трудящихся развитых стран считают главным для себя занятия интересной и творческой работой и не ставят заработки на первое место. Но это свидетельствует о начавшемся радикальном подрыве экономических начал в человеческой жизни. В дальнейшем согласно уже обозначившемуся вектору гуманизации эти процессы приведут к радикальной качественной трансформации общества— переходу от доминирующей социально-экономической к преимущественно неэкономической детерминации и эпохе истинно человеческого развития. Новый интерес человека к наиболее полному развитию собственной личности отчетливо свидетельствует о движении общества в этом направлении. Однако ни в США, ни в других развитых странах мира экономическая деятельность еще не утратила своей доминирующей роли, а высшие потребности в самоосуществлении человека еще не приобрели адекватной основы в виде свободного от трудовой деятельности времени, т.е. современное развитие продолжается в рамках социально-экономической детерминации при укреплении социально-гуманитарных основ жизни общества.
Что касается России, то для нее характерна другая тенденция, ориентированная не на постматериальные, а на материально-потребительские ориентиры. Но это не отменяет возможности рационального использования эффективного опыта госуправления.
В этом плане европейский и американский опыт дают различные модели эффективности и делают упор на разных аспектах.
Что касается опыта США, то нередко у нас можно встретить такую точку зрения: в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт государственного управления может быть использован разве что на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства, и (в ограниченных пределах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Думается, она базируется на, мягко говоря, устаревших представлениях, согласно которым экономика отождествляется со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля новых рабочих мест в экономике возникает сегодня именно в сфере услуг, образовании и науке, здравоохранении, социальной сфере.
Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне (на опыте южного федерального округа)
Рассматривая концептуальные проблемы эффективности и практический опыт поиска эффективных подходов к системе госуправления, мы отметили значимость ценностно-целевых и инструментально-функциональных составляющих. По существу, мы сталкиваемся с двумя взаимозависимыми группами факторов, определяющих эффективность. Одна группа влияет на формирование системы целей, ожиданий населения и элиты, а другая - на систему реагирующих на эти цели государственных органов и институтов.
Вместе с тем, коль скоро сами цели и программы общенационального развития могут быть долговременными, среднесрочными или связанными с суммой обстоятельств, то и на практике мы сталкиваемся с разными видами эффективности: эмерджентной, отраслевой, ситуативной. Соответственным образом складывается действие факторов, влияющих на эффективность государственной власти и управления.
Для современной российской государственности актуальным является ныне поиск эффективных координирующих механизмов в системе государственной власти. Это важно, по меньшей мере, по двум обстоятельствам. Во-первых, российская государственность развивается в условиях, когда она не является единственным довлеющим началом. За годы постсоветского периода сформировались весомые внегосударственные центры влияния: различные группы бизнес-элиты, общественные организации и партии, руководящие группы СМИ, профсоюзы, религиозные конфессии. Соответственно и в системе государственной власти появляются секторы, ведущие работу с этими центрами влияния. Но недостает координирующих механизмов, которые бы интерпретировали усилия государства и помогали реализовывать программы общенациональной безопасности.
С другой стороны, разрастание органов исполнительной, представительной и судебной власти в Центре и в регионах зачастую происходит механически, без должных связей между ветвями и уровнями государственной власти. Что приводит к расфокусированию самой государственной власти, потере согласованности между действиями разных ее органов, дублированию, распылению средств.
Поэтому актуальным является как анализ и формирование сценариев и долговременных программ общенациональных программ, определяющих целевую сферу деятельности государственной власти, так и поиск механизмов, координирующих и оптимизирующих деятельность государственного аппарата.
По этим основным направлениям и осуществляется ныне работа команды Президента РФ В.В. Путина.
С системой ценностей, приоритетов и целей управления в первую очередь связано выделение индикаторов результативности и факторов эффективности управления. На наш взгляд, ныне в России реально осуществляются или практически реальны несколько сценарных вариантов социального развития, основанных на соответствующих ценностно-целевых матрицах.
Вариант 1 «Развития» — связан с реализацией задач межрегиональной интеграции, выравнивания (или в ближайшей перспективе - сокращения контрастов) уровня развития регионов и местных территорий и восстановления единого экономического, политического и духовно-культурного пространства страны. Реализация этого сценария также приводит к возобновлению развития (экономического роста) и переструктурированию производительных сил страны сообразно новым (рыночным) экономическим отношениям.
В российских условиях реализация этого сценария всегда была связана с усилением центральных органов власти и тенденциями централизации. В ряде направлений в этом случае возможно возвращение к частично-мобилизационной модели развития (перемещение части производительных сил, государственные программы строительства портов, дорог, коммуникаций, перемещение трудовых ресурсов и т.п.).
Вариант 2 «Стабилизации» - связан с сохранением и восстановлением ресурсов центральной власти. Он требует перераспределения системы властных полномочий и компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти. Основная направленность реорганизации — расширение возможностей вышестоящих органов власти в области контроля, санкций и принятия решений, касающихся нижестоящего уровня.
В области социально-экономического развития ставятся задачи квотной поддержки (в пределах квот, выделенных каждому региону и, скажем, не превышающих 50% его бюджетного потенциала) территорий. Продолжается курс экономически свободного (в пределах правового поля) развития регионов и территорий. Этому же должна содействовать федеральная макроэкономическая политика.
