Становление служб по связям с общественностью органов федеральной власти России: проблемы институционализации и повышения эффективности Колотий Ирина Анатольевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ БАЗИС ИССЛЕДОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СЛУЖБ ПО СВЯЗЯМ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ 14

1.1. Институциональные теории и "паблик рилейшнз" 14

1.2. Связи с общественностью: современная феноменология и организация 36

1.3. Проблемы и пути институционализации служб "паблик рилейшнз" 51

Глава 2. ИНСТИТУТ "ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ" ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СПЕЦИФИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ 71

2.1. Функции и предметная деятельность института по связям с общественностью органов государственной власти 71

2.2. Современные подходы и методы оценки эффективности деятельности "паблик рилейшнз" 93

Глава 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖБ ПО СВЯЗЯМ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ (на примере Министерства Российской Федерации по налогам и сборам) 115

3.1. Роль института "паблик рилейшнз" в системе налоговых органов Российской Федерации 115

3.2. Возможности "паблик рилейшнз" в формировании налоговой культуры граждан ' 136

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И

ЛИТЕРАТУРЫ 158

• Институциональные теории и "паблик рилейшнз"
• Функции и предметная деятельность института по связям с общественностью органов государственной власти
• Роль института "паблик рилейшнз" в системе налоговых органов Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Становление принципиально новых управленческих процессов и институтов в сфере политики, экономики и культуры России имеет следствием появление новых задач и методов информационной работы, приобретающей все более важное значение.

По оценке западных специалистов до семидесяти процентов своего времени руководитель в любой сфере деятельности тратит на работу, связанную с общением, той сферой, которую принято называть "связи с общественностью".

Появившись много позже, чем за рубежом, сегодня, структуры по связям с общественностью — "паблик рилейшнз" (ПР) существуют в абсолютном большинстве органов федеральной и региональной власти России. Эти структуры выполняют важную функцию обеспечения связи государства и общества, повышения эффективности работы государственных структур. Ни один политический институт не может существовать без коммуникации, играющей ведущую роль в формировании символического образа власти, в конкурентной борьбе за получение властных полномочий и их отправление.

В.В. Путин в Послании Федеральному собранию Российской Федерации отметил, что "только повседневная связь государства и общества ... способна уберечь власть от совершения серьезных политических ошибок"¹.

Осуществляемая в настоящее время в стране административная реформа, программа реформирования государственной службы в России (2003-2005гг.) уделяют большое внимание решению проблемы открытости органов государственной власти, в том числе правительственных

¹ Путин В.В. Послание Федер&чьному Собранию Российской Федерации. Москва. Кремль. 16 мая 2003 г. // .

структур. Важную роль в решении этой задачи призваны сыграть структуры по связям с общественностью. Усложнение задач государственного управления диктует необходимость дальнейшего развития, достройки и перестройки ПР-структур органов исполнительной власти в целях повышения эффективности их работы. Основной резерв в этой области— последовательная институционализация, совершенствование организационных форм, выработка кодифицированных правил и норм ПР-деятельности.

Особое значение данная проблема имеет для таких структур исполнительной власти как Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России). Министерство имеет ПР-структуры не только на федеральном уровне, но и в Управлениях МНС России по субъектам Российской Федерации. Это ставит сложную задачу проведения единой согласованной политики, синхронизации деятельности отдельных ПР-структур, входящих в систему МНС России. Данная проблема имеет и другой аспект. МНС России является активным участником процесса формирования и реализации политики государства. Министерство не только реагирует на запросы, проходящие по каналам политического представительства, но и проявляет собственную инициативу. Такой подход открывает перед государственным управлением новые горизонты, превращает ведомства подобные МНС России в относительно самостоятельно действующие субъекты на политической арене ив системе связей с общественностью.

Степень научной разработанности проблемы..История возникновения связей с общественностью как вида практической деятельности, учебной дисциплины, направления научных исследований связана с XX веком, прежде всего с Соединенными Штатами Америки (США), хотя зачатки этой дисциплины имеют более глубокие исторические корни.

Сегодня на Западе, особенно в США, связи с общественностью — это бурно развивающаяся сфера, о чем можно судить как по оригиналь-

ным фундаментальным зарубежным изданиям, так и переводным работам на русский язык¹.

В отечественной науке начало исследований феномена "паблик рилейшнз", но преимущественно с критических позиций, пришлось на 60-70-е годы XX века . Начиная с 90-х годов прошлого века подход изменился - российские исследователи начали интенсивно анализировать истоки, природу и сущность связей с общественностью, функции и принципы ПР-деятельности, возможности применения к российским условиям зарубежного опыта, в особенности деятельности ПР-структур в различных общественных сферах³.

По проблемам создания и функционирования структур по связям с общественностью в системе государственной власти Российской Федерации для диссертационного исследования важной теоретической базой

'Hazleton V., Botan С. The Role of Theory in Public Relations // Public Relations Theory. Hillside; New Jersey; Hove and London, 1989; Haywood R. ЛИ about Public Relations: How to Build Business Success on Good Communications. London, 1991; Public Relations in Practice / Ed. Л. Gregory. London, 1996; Green P.S. Winning PR Tactics. London, 1994; Cay wood L.C. Handbook of Strategic Public Relations & Integrated Communications. New York, 1997; Seitel Fraser P. The Practice of Public Relations I 8-th ed. Upper Saddle river. Prentice Hall, 2001; Блок С. Паблик рилейшнз. Что это такое? / Пер. с англ. М., 1990; Доти Д. И. Паблисити и паблик рилейшнз / Пер. с англ. М., 1996; Баркеро Кабреро X. Д. Связи с общественностью в мире финансов / Пер. с исп. М., 1997; Буари Филипп Л. Паблик рилейшнз, или стратегия доверия / Пер. с фр. М., 2001; Катлип Скотт М., Сен-тер Аллеи X., Брум Глен М. Піблик рилейшнз: теория и практика / 8-е изд. Пер. с англ. М., 2001; Ньюсом Д., Терк ВанСлайк Д., Крукеберг Д. Все о PR. Теория и практика паблик рилейшнз / 7-е изд. Пер. с англ. М., 2001; Самые успешные PR-кампании в мировой практике / Пер. с англ. М., 2002 и др.

² Бессонов Б.Н. Идеология духовного подавления. М., 1971; Бобровский B.C. Теория
"массового общества" на службе американского империализма. Минск, 1973; Король-
ко В.Г. В интересах большого бизнеса. Киев, 1974; Фролова М.Л. Критика буржуаз
ной манипуляции сознанием. М., 1979 и др.

³ Невзлин Л.Б. "Паблик рилейшнз" - кому это нужно? М., 1993; Блажнов Е.А. Паблик
рилейшнз. Приглашение в мир цивилизованных рыночных и общественных отноше
ний. М., 1994; Викентьев И.Л. Приемы рекламы и public relations. СПб., 1995; Лебеде
ва Т. А. Искусство обольщения. Паблик рилейшнз по-французски. Концепции. Прак
тика. М., 1996; Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз. Киев, 1996; Зверинцев А.Б. Комму
никационный менеджмент. Рабочая книга менеджера PR. СПб., 1997; Связь с общест
венностью - "паблик рилейшнз" - государственной власти и управления / Под общ.
Ред. B.C. Комаровского. Алматы, 1997; Алешина И.В. "Паблик рилейшнз" для ме
неджеров и маркетеров. М., 1997; Синяева И.М. Паблик рилейшнз в коммерческой
деятельности. М., 1998 и др.

явились труды М.Г. Анохина, О.В. Безгодовой, М.Д. Валовой, В.М. Горохова, B.C. Комаровского, В.М. Королько, Д.В. Ольшанского, Е.Ы. Па-шенцева, Г.Г. Почепцова, В.Е. Ревы, О.И. Савиновой¹.

В то же время, ряд существенных проблем деятельности ПР-структур органов государственной власти остается в целом вне рамок изучения специалистов. Требует внимания и научного осмысления, прежде всего, проблема институционализации деятельности ПР-структур органов власти, оценки эффективности их деятельности. Пока многие проблемы этого плана решались в основном практиками на уровне импровизаций и интуиции².

В связи с заявленным подходом, важное значение для исследования проблем диссертации имеют работы основоположников теории институ-ционализма, и, в особенности, неоинституционализма³. Использование

Валовая М.Д. Азы древнейшего ремесла или 13 бесед о рекламе и маркетинге. М., 1994; Горохов В.М., Комаровский B.C. Связь с общественностью в органах государственной службы. М., 1996; Безголова О.В. "Паблик рилейшнз" в системе политического управления современной России. Тенденции развития. Дис. Канд. Полит. Наук. М_м 1997; Савинова О.Н. Связи с общественностью в органах регионального управления. Н. Новгород, 1997; Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможность современных технологий. М., 1998; Почеицов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. М., 1998; Политическое консультирование. М., 1999; Королько В.Г. Основы паблик рилейшнз. М., 2000; Пашенцев Е.Н. Паблик рилейшнз: от бизнеса до политики. М., 2000; Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общ. Ред. д-ра филос. наук B.C. Комаровского. М., 2001; Карпухин О.И., Макаревич Э.Ф. Формирование масс: Природа общественных связей и технологии "паблик рилейшнз": Опыт историко-социолог. исследования. Калининград, 2001; Ольшанский Д.В. Политический PR. СПб., 2003; Управление общественными отношениями 7 Под общ. Ред. д-ра филос. наук B.C. Комаровского. М., 2003 и др.

²'См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общ. Ред. д-ра филос. наук B.C. Комаровского. М., 2001.

³ Giddens A. The Constitution of Society. Berkley, 1984; Douglas M. How Institutions Think. New York, 1986; Goodin R.E. Institutions and Their Design II The Theory of Institutional Design I Ed. by R.E. Goodin. Cambridge, 1996; March J.G., Olsen J.P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York, 1989; Веблен Т. Теория праздного класса/ Пер.с англ. М., 1984; Бурдье П. Социология политики / Пер. с фр. М., 1993; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко. М., 1997; Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997, №3. С. 6-17; Вебер М. Научный анализ союзов и объединений // Государственная служба. Вып. 4. Группы интересов. Лоббирование. Взгляд из-за рубежа. М., 1995; Политическая наука: новые направле-

достижений неоинституционализма позволяет продвинуться как в понимании макрополитического процесса, так и явлений на уровне отдельно взятого института.

Рабочая гипотеза исследования. Возникновение структур "паблик рилейшнз" становится одним из важных индикаторов институционального оформления системы государственной службы в России, закономерным этапом ее развития, повышения эффективности управления в контексте отношений государства и общества. При этом наибольший ресурс повышения эффективности деятельности ПР-служб органов государственной власти лежит в настоящее время в сфере их институционализа-ции, включающей организационное и правовое оформление, выявление и налаживание устойчивых внутренних и внешних связей, обеспечивающей поддержку властей конкретными действиями граждан, что и является главной целью и основным критерием эффективности работы ПР-служб.

Объектом исследования являются службы по связям с общественностью органов федеральной власти России.

Предметом исследования являются основные направления и проблемы институционального развития служб по связям с общественностью, влияние этого процесса на повышение эффективности их деятельности.

ния / Пер. с англ. М.М. Гурвица, А.Л. Демчука, Т.В. Якушевой. Научный ред. Е.Б. Шестопал. М., 1999; Лисин B.C. Институциональные аспекты экономических реформ в России. М., 1999; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. Алматы, 2000; Шаститко А. Условия и результаты формирования институтов // Вопросы экономики. 1997, №3. С. 67-81; Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институционапьный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1997. №12. С. 25-36; Там же, 1998. №1. С. 18-28; Ольсевич Ю. Институ-ционализм - новая;панацея для России? // Вопросы экономики. 1999. №6. С. 27-42; Попов Э.А. Институционализация российской демократии // Социс. 2001. №5. С. 21-28; Кирдина С.Г. Позволяют ли новые институционапьные теории понять и объяснить процессы преобразований в современной России // Социс. 2001. №3. С. 136-140; Рыбаков А.В., Тарасов A.M. Новый общественно-институциональный порядок в России: проблемы формирования и оптимизации // Власть. 2001. №7. С. 9-14 и др.

Цель исследования. Раскрыть сущностные характеристики процесса институционализации службы по связям с общественностью властных структур федерального уровня и влияние институциональных изменений на повышение эффективности деятельности ПР-служб.

Реализация поставленной цели предполагала решение следующих задач:

проанализировать основные положения концепций "паблик ри-лейшнз" с точки зрения современной институциональной теории;

рассмотреть наиболее характерные особенности формирования и функционирования служб по связям с общественностью в органах государственной власти;

проанализировать пути, приоритеты и возможности институционального развития ПР-служб органов федеральной власти России;

охарактеризовать существующие методы и подходы к оценке эффективности ПР-деятельности, выявить их сравнительную ценность и диапазон применения;

выявить влияние институционально-организационных изменений на повышение эффективности деятельности службы по связям с общественностью (на примере деятельности Управления по информационной политике МНС России), проанализировать воздействие ПР-деятельности на формирование налоговой культуры российских граждан как элемента политической культуры.

Теоретико-методологическую основу исследования составили как фундаментальные классические, так и современные концептуальные разработки, идеи, теоретические положения отечественных и зарубежных авторов, занимавшихся разработкой проблем и процессов институционализации в системе властных отношений и политических процессов. Методологическими ориентирами при исследовании инстуционализации служб по связям с общественностью стали труды крупнейших теоретиков-методологов классиков и современных исследователей — Г. Алмонда,

Л. Бентли, М. Вебера, Т. Веблена, Т. Гоббса, Р.Е. Гудина, М. Дюверже, Э. Дюркгейма, М.В. Ильина, Г. Лассуэлла, Д. Марча, Д. Норта, Д. Олсона, Г. Пауэлла.

В ходе работы автор опирался на результаты исследований видных представителей теории "паблик рилейшнз": С. Блэка, Д. Ньюсома, Д. ВанСлайк Терка, Д. Крукеберга, М. Катлип Скотта, X. Сентер Аллена, М. Брум Глена, B.C. Комаровского, Г.Г. Почепцова.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы, как: системно-функциональный, сравнительный, институциональный, моделирования, включенного наблюдения и другие общенаучные подходы, а также широкий спектр методов современной политологии и ряда других смежных наук. Источниковедческой базой исследования явились официальные нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность государственных институтов, в частности служб по связям с общественностью федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Одно из основных требований к современной системе государственного управления предполагает активное участие граждан в принятии и реализации политических решений, открытости и транспарентности деятельности властных структур, что невозможно обеспечить без участия профессионалов - специалистов по связям с общественностью.

2. Феномен "паблик рилейшнз" получает все большее развитие в различных сферах жизнедеятельности, способствуя совершенствованию государственных, политических, экономических институтов современного общества, при этом, принципиально отличаясь по сути, структуре: субъектно-объектных отношений, целям, задачам и функциям от таких явлений, как реклама и пропаганда.

3. Деятельность структур по связям с общественностью органов власти и управления различных стран имеет как общие черты, так и осо-

бенности, обусловленные национальной спецификой, уровнем развитости политических институтов, системы государственной службы.

4. В современных условиях трансформации российского общества, формирования новой экономической и политической систем, обновление института государственной службы идет параллельно с процессом ин-стуционализации служб по связям с общественностью властных структур, становящихся легитимным элементом государственной службы.

5. Роль и значение службы по связям с общественностью, эффективность ее деятельности определяется, как задачами властного института, так и потребностями общества в информации, связанной с деятельностью органов государственной власти, непосредственно влияющих на политическую и экономическую стабильность общества.

6. ПР-служба, являясь равноправным участником выработки, принятия и реализации оптимальных управленческих решений и обладая способностью "брать на себя" упреждение конфликтных ситуаций, должна иметь адекватный статус и обладать совокупностью прав и обязанностей, позволяющих разрабатывать и эффективно влиять на конкретные действия властного института.

7. Комплексная оценка эффективности ПР-служб на институциональном, системном, функциональном, инструментальном и других уровнях дает возможность формирования интегративной оценки результативности функционирования служб по связям с общественностью.

8. В России, в условиях построения демократического, информационного общества, существенно возрастает потребность в информации о деятельности властных институтов. Служба по связям с общественностью властных структур, в частности МНС России, является связующим звеном между Министерством и гражданами, оказывает в первую очередь информационную помощь налогоплательщикам, способствует закладыванию в обществе основ налоговой культуры как элемента правовой культуры.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

1. Выявлен потенциал использования теоретических положений инстуционализма и неоинстуционализма в рамках анализа деятельности ПР-структур органов власти.

2. Выявлены и проанализированы специфические особенности деятельности структур по связям с общественностью в системе государ-ственной службы Российской Федерации. ,

3. Осуществлен анализ процессов институционализации служб по связям с общественностью в системе государственной власти, дана характеристика отдельных составляющих этого процесса и уровня их реализации в деятельности властных структур федерального уровня России (на примере МНС России). С - ,,

4. Дана сравнительная характеристика различных методов и подходов к оценке эффективности ПР-деятельности, показаны возможности их использования в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации. ^г і

5. На примере МНС России определены основные возможности повышения эффективности деятельности правительственных служб по связям с общественностью, за счет роста уровня их институционального развития, совершенствования организационных форм, кодификации норм и правил ПР-деятельности; выявлен потенциал "паблик рилейшнз" в формировании налоговой культуры граждан как составляющей полити-ческой культуры. ^v

Теоретическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования, рассматривающие институцио нал изацию служб по связям с общественностью как фактор повышения эффективности их деятельности, дополняют и углубляют теоретические представления о месте и роли служб по связям с общественностью в системе органов федеральной власти России, государственной службы.

Теоретически важным можно считать изучение феномена институ-ционализации службы по связям с общественностью в системе налоговых органов России в ключе выявления сущностных моментов, противоречивости развития, в том числе формирования налоговой культуры как элемента политической культуры.

Практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практике деятельности ПР-структур федеральной власти в целом, а также налоговых органов Российской Федерации в целях повышения эффективности их работы.

Предложенные рекомендации концептуального, структурно-функционального и методического плана были использованы в ходе подготовки и реализации Федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов Российской Федерации (2002-2004гг.)";

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

По теме диссертации сделаны доклады на Всероссийском совещании работников налоговых органов Российской Федерации, Москва, 12.02.2001 г., Третьей межрегиональной научно-практической конференции "Эффективная налоговая система — основа развития экономики", Барнаул, 19.02.2002 г., Третьей конференции молодых ученых "Региональная наука", Москва, 05.11.2002 г.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

6. Колотий И.А. Как работает информационная система Министерства Российской Федерации по налогам и сборам // Российский налоговый курьер. 1999. №9.-1 п. л.

7. Колотий И.А. Налогоплательщика надо уважать // Российский налоговый курьер. 2002. №5.-1 п. л.

3. Колотий И.А. К вопросу использования Интернет-технологий в деятельности МНС России // Третья межрегиональная научно-практическая конференция "Эффективная налоговая система — основа развития экономики". (Барнаул, 19.02.2002 г.). Сб. науч. мат-ов. Алт. гос. техн. ун-т им. И.И. Ползунова. Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2002. — 0,5 п.л.

4. Колотий И.А. Реклама - двигатель предпринимательства. Но за нее нужно платить, в том числе налоги // Реклама в России: Практика использования средств. Особенности правового регулирования, документального оформления, бухгалтерского и налогового учета. Законодательно-нормативная база. Комментарии и рекомендации специалистов. М.: Агентство (ЗАО) "Библиотечка "Российской газеты", 2002. - 0,3 п. л.

5. Колотий И.А. Особенности использования информационных технологий в работе PR-служб федеральных органов власти (на примере МНС России) // Актуальные проблемы политики и политологии в России. М.: Изд-во РАГС, 2003. - 0,5 п. л.

14 Г л а в а 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ БАЗИС ИССЛЕДОВАНИЯ

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СЛУЖБ ПО СВЯЗЯМ

С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ

1.1. Институциональные теории и "паблик рилейшнз"

Исходя из гипотезы исследования о том, что в современных российских условиях формирование и функционирование структур "паблик рилейшнз" становится одним из важных индикаторов реформирования системы государственной службы, закономерным этапом ее институцио-нализации и повышения эффективности управления в контексте отношений государства и общества, проанализируем развитие теоретических взглядов, концепций, моделей, связанных с понятием институтов, инсти-туционализации (прежде всего в политической и социальной сфере), возможность соотнесения их со становлением, развитием служб, структур по связям с общественностью властных институтов.

Как отмечает известный политолог Т.А. Алексеева сегодня эти исследования (институтов) - одна из значимых, центральных тем политической науки¹. Об интересе к проблематике институтов, институционализ-ма, неоинституционализма, о далеко не завершенных дискуссиях свиде-тельствует весьма значимый массив публикаций как зарубежных , так и отечественных авторов .

См.: Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2001. С. 101, 114.

² См.: Campbell J.L. Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy II
Theory and Society. 1998. Vol. 27. P. 377-409; Goodin R.E. Institutions and Their Design II
The Theory of Institutional Design / Ed. by R.E. Goodin. Cambridge, 1996. P. 1—53; Jep-
person R.L. Institutions, Institutional Effects and Institutionalism II The New Institutional
ism in Organizational Analysis I Ed. by Powell W.W., DiMaggio P. J. Chicago,. 1991. P.
143-163; March J. С The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life I
American Political Science Review. 1984. Vol. 78.P. 734-749; North D.C. Institutions, In
stitutional Change and Economic Performance. Cambridge, 1990 и др.

³ См.: Блохин А. Институциональные условия формирования крупного бизнеса в Рос
сии // Проблемы прогнозирования. 1998. № 2; Голосов Г.В., Шевченко Ю.Д. Полити
ческие институты и мотивация законодательной деятельности в российском парла-

Воспользуемся изначально некоторыми современными формулировками интересующих нас категорий.

Как определяют многие справочники и словари институт — (лат. institutum - установление, учреждение) - 1) совокупность норм в какой-либо области общественных отношении (например, институт собственности); распорядок, установленный какими-либо нормами; 2) название учреждений...¹.

Институты - обозначение в политическом языке двух классов политических и социальных явлений: 1) политических учреждений с организованной структурой, централизованным управлением, исполнительским аппаратом - институты власти - правительство, законодательное собрание, государственный или городской совет, префектура и т.д. 2) формы и сущности политических функций, отношений, типов управления: институт президентства (президентской власти), представительства (т.е. процедуры избрания доверенных лиц, членов представительных органов власти - парламента и правительства, представляющих в них интересы и волю избирателей), партии или партий, ассоциаций и т.п. (объединений части членов общества в группы по каким-либо причинам, признакам и т.д. вплоть до института семьи, личной жизни человека и т.д.).

менте // Общественные науки и современность. 2001. № 6. С.84-100; Дегтярев Л.Л. Политические институты и социальное общение. Концепция "нового институциона-лизма" 7/ Основы политической теории. М., 1998; Дилигенский Г. Политическая ин-ституционализация в России: социально-культурные и психологические аспекты // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 7-8; Кирдина С.Г. Позволяют ли новые институциональные теории понять и объяснить процессы преобразований в современной России? // Социс. 2001. № 3; Кокорев В. Институциональные преобразования в современной России // Вопросы экономики. 1996. № 12; Нестеренко Л. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории7/ Вопросы экономики. 1997. № 3; Ольсевич Ю. Институпионализм - новая панацея для России? // Вопросы экономики. 1999. № 6; Питере Б. Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, A.JI. Демчука, Т.В. Якушевой. Научный редактор Е.Б. Шестопал. М.", 1999; Рыбаков А., Татаров Л. Новый общественно-институциональный порядок в России: проблемы формирования и оптимизации // Власть. 2001. № 7; Шаститко А. Фридрих Хайек и неоинституционализм // Вопросы экономики. 1997. № 6 и др. ¹ См.: Словарь иностранных слов и выражений. М., 1998. С.183; Краткий политический словарь. М, 1978. С. 135.

Степень и характер институционализации общества, т.е. числа возникающих в нем институтов и легкость их образования, свидетельствуют об уровне развития и типе общества, его политической системе и ассоциативной жизни, свободе образования политических и иных-группировок. В^; этом отношении современное демократическое государство существенно отличается от архаических и авторитарных, особенно тоталитарных, государств, политическая и общественная структура которых сводится к минимуму формализованных и официальных институтов¹.

Можно сказать, что, во многом похоже протекает формирование института современной государственной службы, находящегося в стадии формирования в целом и развития его отдельных составляющих субинституциональных систем, в нашем случае - деятельности служб "паблик рилейшнз".

Как особое научное направление институционализм оформился в самом конце XIX века. Этот период действительно был переломным в развитии капиталистического (рыночного) хозяйства, и не одни институ-ционалисты обратили внимание на то, что рыночное хозяйство переходит в новую фазу развития, познание которой требует совершенно иных теоретических и методологических подходов.

Классическим примером здесь может служить работа В.И. Ленина "Империализм как высшая стадия капитализма" (1917 г.), обобщавшая в основном тенденции развития капиталистического хозяйства на рубеже XIX - XX веков. Парадокс в том, что, правильно выделив качественные изменения в капиталистической системе хозяйства, В.И. Ленин "ошибся знаком" в своих оценках (принял крик новорожденного за хрип умирающего)².

С течением времени в политологии и социологии, в противовес го-

¹ См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. Ред. и сост.: Ю.И. Аверьянов.
М., 1993. С. 122.

² Цит. по: Лисин B.C. Теория социальных институтов и современная экономика // Ин
ституциональные аспекты экономических реформ в России. М., 1999. С.11-12.

сударственно-правовому или административно-юридическому пониманию политических институтов, развиваются и иные подходы, определившие выход проблемы соотношения содержания и формы на новый теоретический уровень.

М. Вебер, отмечал, что государство, как рафинированный пример института, составляет сообщество людей, поведение которых основывается на рациональных установлениях (нормах конституции, законах и

т.д.)'.

Э. Дюркгейм, положивший начало школе французского "социального институционализма", считает, что институты, с одной стороны, представляют собой некие идеальные образования в виде обычаев и верований, а с другой - эти обычаи и стереотипы, в свою очередь, материализуются в практической деятельности социальных организаций различных времен и народов².

Французские ученые (М. Прело, Ж. Бюрдо, М. Дюверже) вслед за Э. Дюркгеймом выделяли два основных компонента, входящих в содержание политического института: во-первых, идеальную модель самой системы отношений и, во-вторых, это собственно организационные структуры, воспроизводящиеся в коллективной политической практике в соответствии со стереотипами и матрицами существующей модельной структуры. Так, М. Дюверже в определении политических институтов, отмечает, что они выступают в качестве "модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая, таким образом, характер стабильных, устойчивых и сплоченных"³.

Современный исследователь М.В. Ильин объединяя различные подходы и интегрируя основные атрибуты институциональности, дает

¹ См.: Вебер М. Научный анализ союзов и объединений // Государственная служба.
Группы интересов. Лоббирование. М_м 1995.

² См.: Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991.
С. 283-284.

³ См.: Duverger М. Sociologie Politique. Paris, 1968. P. 103.

следующую рабочую дефиницию понятия "институт" (политический институт), которая вполне приемлема для нашего исследования - это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующейся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и, в-третьих, реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом. Т.е. категория политической институции (института, институциональности) отражает формы и структуры политической жизни, ее своего рода "морфологические модели" и "организационные каркасы"¹.

Любая институциональная форма не может закрепиться до того момента, пока не появится ей соответствующая расстановка (уровень согласия, солидарности) политических, социальных сил по поводу содержания власти, то есть, то или иное устойчивое и асимметрическое состояние в отношениях властвующих и подвластных.

Рассматривая институты как субъекты и объекты политики, исследователи, как правило, исходили и исходят из двух теоретических подходов организационно-институционального и социальноредуктивного.

Первый господствовал до начала двадцатого столетия и был связан со сведением всех субъектов политики к государственным (реже к негосударственным) институтам.

Систематические основы этого подхода к определению политических субъектов в наиболее развернутом виде были заложены в "Левиафа-

¹ См.: Ильин М.В. Слова и смыслы: Общение - общность // Полис. 1994. № 6.

не" Т. Гоббса, который отличал "политические тела", как элементы государственного механизма (например, монарх-суверен, министры правительства, парламент и т. д.), от так называемых "частных тел" публично-правового характера и, следовательно, не имеющих полномочий самостоятельно вести политическую борьбу и участвовать в отправлении власти.

Т. Гоббс не видел необходимости существования каких-либо автономных политических субъектов вне государственных институтов, поскольку разрешить политическому телу подданных иметь абсолютное представительство всех его интересов и стремлений значило бы уступить соответствующую часть власти государства и разделить верховную власть, что противоречило бы целям водворения мира среди подданных и их защиты¹. В общем и целом этот подход занимал доминирующие позиции в науке вплоть до начала XX века.

Социальноредуктивный подход (или редукционизм), исходит из прямо противоположной идеи переноса приоритетов в анализе политических отношений с формальных институтов, государственных учреждений и организаций на уровень поведения индивидов и групповой динамики, изучения взаимодействий общества, групп и личности. В границах данного подхода, по сути дела, практически полностью элиминируется автономия "политических тел", государственных институтов, поскольку по-

¹ См.: Гоббс Т. Сочинения. В 2 т. Т. 2. М., 1991. С. 174. Но, Т. Гоббс понимал, что, несмотря на то, что субъектами политики должны быть лишь "политические тела", обладающие полномочиями государственной власти (т.е. лишь государственно-публичные институты), в реальную политическую жизнь вторгаются и "частные тела", иногда не только не обладающие полномочиями власти, но даже прямо противостоящие ей. Он приводит примеры "корпораций воров", "заговорщических партий" или "частных лиг", которые являются нелегальными по характеру, что ставит их вне закона и выводит за рамки официальной политики как организации, не соблюдающие установленные государством и правом формальные правила политической игры. Практически вплоть до конца XIX - начала XX века институциональный подход к участникам политической жизни, отдающий приоритетную роль официатьным институтам, выступает в качестве ведущей парадигмы в интерпретации субъектов политических отношений.

следние либо прямо редуцируются лишь к организационным формам групповой активности, либо становятся неким "вторичным" механизмом представительства и артикуляции интересов социальных групп, делегирующих им свои полномочия.

Впервые в систематической форме такая интерпретация отношений между политическими субъектами и объектами была сформулирована в классическом марксизме. Классы в антагонистическом обществе определялись как "первичные" субъекты политики, и, соответственно, политические отношения рассматривались как "продукт" отношений между классами¹.

Однако следует заметить, что такого рода однолинейное упрощение политических отношений иногда приводило марксистов к парадоксам, нередко даже уточнявшим так называемый "классовый подход" к политике².

В этом же духе социальной редукции агентов политики построена другая, не менее известная концепция "групп интересов" (или "заинтересованных групп" - от англ. "interest groups"), которая стала одним из краеугольных камней современных бихевиористских моделей политических отношений.

См.: Энгельс Ф. Позиция политических партий // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 504-506. Государство выступает в качестве политической организации, инструментального аппарата насилия господствующего класса, а партии представляют собой политический авангард, наиболее сознательную и организованную часть того или иного класса. К примеру, по Ф. Энгельсу, в политической жизни Англии середины XIX века партия тори отвечала интересам лендлордов, виги были партийным авангардом промышленной буржуазии, а чартисты являлись партией пролетариата. ² Например, В.И. Ленину, в 1920 году в "Детской болезни "левизны" в коммунизме", пришлось разбирать вопрос о роли компартии, субординации политических субъектов и объектов, их соотносительности, возникший при анализе цепочки "вожди — партии - классы - массы". "Всем известно, - писал В.И. Ленин, в определенной степени корректируя одномерность классовой редукции, - что массы делятся на классы,... что классами руководят обычно и в большинстве случаев, по крайней мере в современных цивилизованных странах, политические партии, что политические партии управляются более или менее устойчивыми группами наиболее авторитетных, влиятельных, опытных, выбираемых на самые ответственные должности лиц, называемых вождями". См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 24.

Согласно ей политические отношения приобретают вид совокупности или мозаики "групп интересов" как политических субъектов, взаимно "давящих" друг на друга. Существенной стороной концепции А. Бентли явилась его трактовка государственных институтов и их роли в политических отношениях. А. Бентли преодолел доминирующий в американской политологии начала XX века институциональный подход, редуцируя, например, правительство к так называемой "официальной группе интересов" особого рода, обладающей сильной властью, стабильной структурой и конституционно-правовым статусом!.

В рамках современной политологии (прежде всего американской) сложился и такой подход, когда в качестве "первичного", исходного субъекта политики выделяют просто личность, или индивида, в отношении к которому групповая идентификация занимает лишь производное место. Эта традиция нашлд, в известной степени, свое отражение как в бихевиористской концепции политического поведения, так и в теории "рационального выбора". К примеру, Г. Лассуэлл, один из классиков бихевиористской школы, формулирует следующее положение, характеризующее основного и исходного субъекта политической активности: "Человек добивается достижения определенных ценностей через посредство институтов в отношении определенных ресурсов"².

Примерно из той же идеи исходят сторонники концепции "рационального выбора", редуцирующие политику к совокупности поведений индивидуальных субъектов и, как уже было указано, исходящие из постулата о том, что и избиратели, и политики — это субъекты, всегда рационально преследующие цели максимальной выгоды или пользы.

Куда отнести структуры, службы "паблик рилейшнз"? В общем-то они прежде всего социальные образования, но в ходе функционирования, на наш взгляд, они могут представлять, замещать частично те или иные

¹ Цит. по: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 1998. СИЗ.

² См.: Lasswell Н. Power and Personality. New York, 1948. P. 17.

функции, в том числе политические, а в ряде случаев презентовать их максимально полно.

В этой связи, по нашему мнению, для дальнейшего анализа целесообразно использовать понятие "политической субъектности" или иной подобной категории с точки зрения "политического веса", действующей меры реальной политической деятельности субъекта, которая может быть и очень высокой, и предельно низкой. Критерием или источником этого феномена служит наличие, реализация политических интересов (объективных и субъективных), стремление к их отстаиванию - организованность, наличие руководящих органов и лидеров, способных проводить в жизнь эти интересы, наличие ресурсов и др.

Используя организационно-институциональный подход, политическую жизнь можно представить как взаимодействие различных субъектов политики, каждый из которых в определенной политической ситуации может быть не только субъектом, но и объектом.

Мы считаем, что такую меру допущения в определенных ситуациях можно представить ив отношении структур "паблик рилейшнз".

Если говорить о системе субъектов, то в первую очередь в эту систему входит народ, который по определению ст. 3 Конституции Российской Федерации является "единственным источником власти... и осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и... местного самоуправления"¹.

К субъектам политики относится государство и его органы, а также политические партии, союзы и другие объединения, имеющие политические интересы и цели. Это, по сути, институциональная подсистема политической системы.

См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993. С. 4-5.

Чтобы лучше понять сущность и роль субъектов политики, необходимо обратиться к некоторым особенностям механизма осуществления политической деятельности.

Ряд западных политологов отходят от употребления антиномии "субъект-объект" в политике и заменяют ее понятием "политический актор". Исходя из принципа утилитаризма, отношения в политике рассматриваются как своего рода "рынок" и "обмен". Французский структуралист П. Бурдье использует термин "политический агент"¹. Российский исследователь Е.Г. Морозова считает, что отношения управляющих и управляемых—это "политический маркетинг"².

На наш взгляд, службы "паблик рилейшнз" вполне возможно рассматривать и в контексте подобных подходов. К "политическим субъектам" могут быть отнесены те люди и организации, политическая деятельность для которых не является основной и главной, но которые в той или иной степени участвуют в политической жизни, в определенных условиях могут выполнять функции субъектов политики и, безусловно, активно на нее влиять. В таких случаях как раз весьма корректно использовать понятие политической субъектности, приведенное выше.

Различные подходы к определению "первичных" агентов политики породили разные версии, критерии классификации субъектов политических отношений. Одним из наиболее известных "групповых" вариантов построения типологии политических субъектов по степени и форме групповой идентификации является попытка, предпринятая американскими политологами Г. Алмондом и Г. Пауэллом³.

Все агенты политических отношений разбиваются ими на следую-

¹ Цит. по: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 1998. С. 106-109.

² См.: Морозова Е.Г. Политический маркетинг: концепции развития, модели функ
ционирования. Автореф. дисс. д. полит, н. М.', 2000. С. 22.

³См.: Comparative Politics Today: A World View I Ed. by Almond G., Powell G. New York, 1996. P. 68-70.

щие четыре вида групп¹: 1) анемические², 2) неассоциативные³, 3) ассоциативные , 4) институциональные⁵.

Структуры, службы, организации, ассоциации "паблик рилейшнз", по нашему мнению, вполне можно отнести к последним двум типам.

Из иных посылок в определении политических акторов исходит и другой известный американский политолог Д. Розенау в своей работе "Турбулентность в мировой политике". Прежде всего, он отличает микроакторов политики⁶, которыми являются индивиды, от акторов макрополитического уровня , к которым он, например, относит большие "общ-

Цит. по: Дегтярев Л.А. Основы политической теории. М., 1998. С.114.

² (От франц. Лпотіе — буквально, "беззаконие") - спонтанно и эпизодически образо
вавшиеся группы (участников бунтов, манифестаций и других стихийных выступле
ний), которые Т. Гоббс в свое время называл "противозаконными, неупорядоченными
политическими телами"'.

³ Объединения людей, в основном имеющих непосредственный персональный кон
такт, неформальные связи, но не обладающие жесткой организационной структурой
(группы потребителей, образовавшиеся для пикетирования компаний товаропроизво
дителей, корпоративно-клановые и неформальные, этноконфессиональные группи
ровки и др.).

Легально существующие объединения и ассоциации, имеющие организационную структуру и аппарат, выражающие те или иные частные интересы (профессиональные

профсоюзы, этнически-организованные национальные движения, демографические

женские, молодежные, ветеранские организации и т. д.).

⁵ Это группировки людей, существующие внутри формальных структур социально-
политических институтов (армии, парламента, партий, бюрократии и т. д.), которые
имеют обычно больше возможности контроля тех или иных видов общественных ре
сурсов. Это могут быть ведомственные корпорации бюрократов, работающих в рам
ках отраслевых департаментов и министерств, депутатские группы и фракции в пар
ламенте, армейские клики и т. д. Г. Ллмонд и Г. Пауэлл упоминают также и о роли
индивидуальных акторов в политике, но замечают при этом, что зона автономной ак
тивности индивида как политического субъекта достаточно ограничена по сравнению
с границами области деятельности "групп интересов", в которую интегрировано
большинство действий индивидов. Таким образом, чаще всего в политике оказывает
ся, что "один в поле не воин".

⁶ К классу акторов микрополитического уровня Д. Розенау причисляет три вида аген
тов. Во-первых, это обыкновенный гражданин или рядовой член какой-либо органи
зации, участвующий в политике в рамках большой общности, по отношению к кото
рому осуществляется мобилизация и контроль; во-вторых, - официальный, общест
венный деятель или лидер организации, который, в частности, и осуществляет моби
лизацию и контроль в отношении рядовых граждан; в-третьих, так называемый част
ный (или автономный) актор, который способен к осуществлению независимых от
организаций и общностей индивидуальных политических действий.

⁷ Второй класс, класс макрополитических акторов, включает в себя пять видов: 1) го
сударства; 2) подгруппы больших общностей (например, группировки государствен-

ности" людей (collectivities), составляющие их "подгруппы" (subgroups)¹.

Иерархия и взаимодействие политических субъектов и объектов в различных аспектах подробно анализируются, конечно, и в таких, уже частных, разделах и отдельных отраслях политологии, как теория политической системы и концепция политического процесса, где конкретно ставятся вопросы координации и субординации, статусов и функций политических институтов, их отношение с социальными группами, определяется система акторов политического процесса и другие вопросы².

В контексте анализа институциональных теорий целесообразно остановиться еще на трех известных концепциях: "структурации" (А. Гид-денс); "социального и политического поля" (П. Бурдье) и "нового инсти-туционализма" (Д. Марч, Д. Олсен, П. ди Маджио). При всех различиях их объединяет критическое отношение к традиционной теории политической системы и одновременно релевантное отношение к самим макроструктурам политической жизнедеятельности.

В теории "структурации" английского социолога Л. Гидденса особое внимание уделяется социологической интерпретации публичной власти и политических институтов. По мнению А. Гидденса, социальная "структурация" и политическая институционализация, образующие общественную макроструктуру, проявляются в непрерывном потоке действий и взаимодействий индивидов, упорядочиваемых при помощи мо-

ной бюрократии); 3) транснациональные организации (ООН, НАТО и т. д.); 4) неуправляемая общественность (неограниченные массовые выступления больших групп людей по экологическим и другим проблемам) и, наконец, 5) движения, гораздо более организованные и мобилизованные, чем предыдущий актор, как, к примеру, студенческое, феминистское, антивоенное и прочие крупные объединения людей. При этом Д. Розенау считает "первичной" все же деятельность отдельных индивидов, которая объединяется как бы "вторичным" поведением макроагентов политических отношений.

¹ См.: Rosenau J. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity.
Princeton, 1990. Chapter 6.

² См.: Дегтярев Л.А. Основы политической теории. М., 1998. СПб.

дальностей, норм и ресурсов¹.

Другой, постструктуралистский (или конструктивистский), подход к интерпретации макрополитики, как одного из измерений в многомерном пространстве социального поля, предложил французский политический социолог П. Бурдье. Макрополитическое поле, по Бурдье, складывается из совокупности социальных практик отдельных агентов, характеризующихся занимаемыми пространственными "позициями", объемами, и также качеством обладаемых ими "капиталов" (потенциалов контролируемых ресурсов) и институциональных статусов. Кроме того, макрополитика видится Бурдье, как социальный рынок, где есть спрос и предложение².

Следовательно, макрополитика, по П. Бурдье, предстает вовсе не кристаллической решеткой институтов, а текучим, динамичным полем, постоянно конструируемым и реконструируемым посредством социальных практик агентов, производящих капиталы и выстраивающих позиции, но при этом соподчиненных с позициями и капиталами других политических агентов.

¹ См.: Giddens Л. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration.
Berkley, 1984, etc. Несмотря на признание права на существование категорий соци
альной (и, соответственно, политической) "системы", А. Гидденс считает, что реально
они существуют только в процессе "структурации", когда посредством использования
субъектом правил и ресурсов происходит воспроизводство политического действия в
четко определенных пространственно-временных границах. С этой точки зрения, по
литическая "система" и "структура", с одной стороны, и индивиды и группы, участ
вующие в политике, — с другой, взаимно конструируют друг друга в ходе социаль
ной практики. Если же сами формы практики, структурно упорядоченные посредст
вом норм и ресурсов, акклиматизиров&тись в социальном пространстве и существуют
десятилетия и столетия, то их можно рассматривать как политические институты. В
итоге политические институты представляют собой в совокупной деятельности ив
постоянных интеракциях автономных индивидов воплощение неких "виртуальных"
структур, связанных нормами и ресурсами. Существует два типа ресурсов: 1) "алло-
кативные", обусловленные механизмами экономики, материальными средствами и
предметами, освоением человеком природной среды, и 2) "авторитарные", связанные
с политикой и доминированием одних людей над другими.

² См.: Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 58, 82. См. также: Бурдье П. На
чала. М., 1984; Качанов Ю.Л. Политическая топология: Структурирование политиче
ской действительности. М., 199о.

Третий вариант постсистемной интерпретации макрополитики представлен весьма популярной (прежде всего в США) теорией "нового институционализма"¹, хотя ряд исследователей считают, что в нем не так много нового².

Эта теория описывает так называемую "большую картину" (big picture) макрополитического мира. Как отмечают многие исследователи — это во многом своего рода возвращение назад от концепции политической системы к концептуализации государственных институтов как универсума макрополитики.

Неоинституционализм - одно из перспективных мультидисципли-нарных направлений в современной социальной науке (политологии, социологии, экономике), которое исходит из определяющего значения социальных и политических институтов при оценке характеристик политического и социального процесса, а также параметров деятельности экономических, социальных и политических акторов. Многие ученые отмечают, что новый институционализм в состоянии стать основой для объединения различных типов сложных исследовательских проектов³. На наш взгляд, эта концепция логично стыкуется с проблематикой нашего исследования институционализации структур "паблик рилейшнз" в контексте развития современной госслужбы в России.

Учитывая динамизм научных парадигм, логично воспринять неоинституционализм как стремление компенсировать слабые аспекты прежних подходов. Институционализм, приобретая новые аспекты, становится

¹ См.: March J.G., Olsen J.P. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life II American Political Science Review. Vol. 78. P. 734—749.

² См.: Алексеева ТА. Современные политические теории. М., 2001. С. 114.

³ См.: Гудин Р.И., Клингеманн Х.-Д. Политическая наука как дисциплина // Полити
ческая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, А.Л. Демчука, ТВ.
Якушевой. Научный редактор Е.Б. Шестопал. М., 1999. С.50.

новым институционализмом , открывающим новые возможности научного анализа.

Исторически "новый институционализм" появился относительно недавно в 70-е годы прошлого столетия (прежде всего в американской политологии) как реакция на господство редукционистских концепций (бихевиоризм), сводящих политику к индивидуально-групповому поведению, контекстуалистских подходов (структурный функционализм), относящих политическую жизнь к взаимореагированию политической системы с окружающей - социальной средой, и, наконец, подходов утилитаристских (рациональный выбор), интерпретирующих институты лишь как технические рамки для выбора решений и осуществления "рациональных действий".

Представители нового институционализма Д. Марч и Д. Олсен в работе "Вновь открывая институты" замечают по этому поводу: "С бихевиористской точки зрения, формально организованные институты должны быть изображены лишь как арены, на которых разворачивается политическое поведение, движимое более фундаментальными факторами..."².

"Новые институционалисты" больше всего уделяют внимания организационным, символическим и процедурным аспектам политической жизни, их влиянию на поддержание стабильного функционирования государства и эффективность механизма принятия решений. При этом специфика "нового институционализма" (по сравнению со "старым") состоит в том, что политические институты понимаются с точки зрения взаимосвязи формальных норм и неформальных правил игры, образующих в итоге сложные организационные отношения, формы взаимодействий и саму кооперативную деятельность людей, поддерживающих стабиль-

' Цит. по: Питере Б. Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, АЛ. ДехМчука, Т.В. Якушевой. Научный редактор Е.Б. Шестопал. М., 1999.. С.218.

² См.: March J. Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York- London, 1989. P. 1.

ность и воспроизводящих соответствующий порядок в обществе.

В этой деятельности сегодня весьма значимую роль играют службы, структуры, ассоциации "паблик рилейшнз".

В целом "новых институционалистов" занимает "весь круг государственных и социетальных институтов, которые формируют способы выражения политическими акторами своих интересов и структурирования их отношений по поводу власти с другими группами", - отмечают в книге "Структурируя политику" (1992 г.) представители этого направления С. Стейнмо и К. Телен'.

По их мнению, в определение "нового институционализма" вполне можно включить такие черты институционального контекста, как правила избирательной борьбы, структура партийных систем, отношения между различными органами государства и организация таких экономических акторов как профсоюзы.

Таким образом - эта новая более "свободная" трактовка институтов позволяет нам с определенной степенью относительности говорить об инстуционализации ПР или, иными словами, рассматривать "паблик рилейшнз" как социально-политический институт.

Дадим еще два определения интересующей нас категории, предложенные неоинстуционалистами.

Институты — совокупность созданных людьми правил и норм, выступающих как ограничения для ... агентов, а также как соответствую-

щие механизмы защиты и контроля за их соблюдением .

Институты, обеспечивая игроков необходимой информацией, способствуют формированию совместимых друг с другом ожиданий, обу-

¹ См.: Thelen К., Steinmo S. Historical Institutionalism in Comparative Politics II Struc
turing Politics / Ed. by Steinmo S., Telen K., Longstreth F. Cambridge, 1992. P. 2. См.
также: The New Institutionalism in Organizational Analysis I Ed. by Powell W, DiMaggio
P. Cambridge, 1991. P. 5-7. Цит. по: Дегтярев А.А. Основы политической теории. M.,
1998. С.131.

² См.: Норт Д. Институты и экономический рост: историческое введение. THESIS,
1993, т. 1, вып. 2. С. 73.

словливающих, в свою очередь, координацию действий и достижение взаимовыгодного результата. Если этого удалось добиться, то в дальнейшем институт как набор правил, детерминирующий результат взаимодействия, будет обладать свойством самодостаточности.

Следует отметить также особое внимание данного направления к социокультурным символам и ценностям, стереотипам и регламентам, оказывающим влияние на структурирование макрополитики.

Последнее из рассмотренных направлений макрополитической теории весьма интересно с точки зрения анализа становления институциональной системы современной России. Существование особой пропорции между официальными нормами, легальными законами и неофициальными "правилами игры" вносит существенные коррективы в процесс демократизации современной России. Вместо сбалансированной, с точки зрения плюралистического представительства социальных интересов, политической системы с сильными демократическими институтами мы получаем нечто иное: вместо партий их функции нередко выполняют лоббистские группировки; вместо нормальных парламентских форм выражения разнообразных интересов - квазикорпоративистские ассамблеи, не отягощенные заботой о нуждах рядовых избирателей; вместо "прозрачного" процесса принятия решений административными органами - полностью закрытый от контроля процесс бюрократического перераспределения общественных ресурсов. Складывающаяся институциональная система в России никак не может быть понята лишь в официально-нормативном ракурсе без учета доминирующих в ряде случаев корпоративно-бюрократических правил игры. Планомерное воспроизводство этих "правил" может существенно модифицировать социальный характер формирующейся политической системы, придать ей авторитарно-олигархическую и бюрократическую ориентацию¹.

¹ Эти вопросы начали разрабатываться и в отечественной политологии в духе, очень близком "новому институционализ.му". См., напр.: Дилигенский Г. Политическая ин-

Сегодня в макрополитической структуре весьма весомую роль играют и негосударственные институты.

В последние годы влиятельным в исследовании политических процессов и управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие "политическая сеть" (policy network). Статус этого направления до сих пор весьма дискуссионен и четко не определен. Одни акцентируют внимание на том, что использование понятия "политическая сеть" лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению политики и управления, другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой политико-управленческой теории, некоторые говорят об удачной метафоре. Несмотря на различия, это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретает свою философию, и соответственно растет число его сторонников. За рубежом имеется достаточно обширный круг авторов, публикующих результаты разработок, концептуального осмысления интересующей нас проблематики¹, эта тема присутствует и на страницах отечественных изданий².

Существуют две основные школы, которые используют сетевой подход в качестве, методологии исследования политики. "Англосаксонская" считает плодотворным использование сетевого подхода при изуче-

ституционализация в России: социально-культурные и психологические аспекты // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 7-8.

¹ См.: Burzel Т. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance I Journal
of European Public Policy. 1998. Vol. 5, № 2; Hekanson H., Johanson J. The Network as a
Governance Structure: Interfirm Cooperation Beyond Markets and Hierarchies. Organizing
Organizations. Bergen, 1998 и др.

² См.: Барсукова СЮ. Вынужденное доверие сетевого мира // Полис. 2001. № 2; Рю-
эпг-Штюрм Й. Сетевые организационно-управленческие формы - мода или необхо
димость? // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 6; Кирдина С.Г. Ин
ституциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социс.
2001. № 2; Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001.
№ 3; Чураков А.Н.. Анализ социальных сетей //Социс. 2001. № 1 и др.

ний взаимодействия государства и заинтересованных групп, при которой, концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративистскому подходам, используемым для описания посредничества интересов. Р. Родес и Д. Марш, которые чаще всего упоминаются в качестве представителей этой исследовательской школы, относят концепцию политических сетей к концепциям среднего уровня, которые "...обеспечивают связь между микроуровнем анализа, имеющим дело с ролью интересов и правительства, и макроуровнем, который концентрируется на более широких вопросах относительно распределения власти в современном обществе"¹.

"Немецкая школа" обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В современном обществе, государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления.

Государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночных отношениях, а теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Как подчеркивает Т. Берцель, для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений: как результат, доминантной моделью управления становятся современные политические сети².

Цит. по: Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М., 2002. С. 96. ² См.: Burzel Т. Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks II Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 358.

Концепция политических сетей действительно возникла в 50-60-е годы XX века в ходе выработки государственной политики в США, когда исследовались управленческие субсистемы, в которых взаимодействуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы¹.

Как отмечает Л.В. Сморгунов², концепция политических сетей имеет ряд источников и отправных точек: организационная социология и академическая теория бизнес администрирования, социальный структурный анализ, институциональный анализ, теория общественного выбора и неоменеджеризм и др.

На наш взгляд и это достаточно новое направление научных исследований вполне может быть использовано для исследования систем "паб-лик рилейшнз", которые в совокупности с сетями Интернета, в континууме образуют соответствующие коммуникационные сети.

Завершая параграф, отметим следующее.

Институциональные и постинституциональные теории образуют вполне приемлемый для нас интегрированный концепт исследования.

В политический процесс обязательно входит функционирование государственных институтов, таких как правительство и парламент, силовые структуры и налоговые органы, деятельность партий и групп давления, индивидуальная активность граждан.

В связи с этим политический процесс нередко трактуют как довольно сложную конфигурацию сознательной и стихийной деятельности, то есть регулируемых государством действий и спонтанных акций групп граждан и отдельных индивидов.

При этом возможны два подхода к трактовке соотношения данных компонентов: "горизонтальный" и "вертикальный". В первом случае в политическом процессе государство и социальные группы выступают как бы на паритетных началах. При втором подходе политический процесс

¹ См.: Freeman J. The Political Process. New York, 1955.

² См.: Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М., 2002. С. 96.

"v

трактуется как некая стихия, которой противостоят органы государственной власти, играющие роль управленческой подсистемы этого процесса, формулирующие цели и принимающие решения по поводу приоритетных общественных проблем.

В итоге можно заключить, что каждый из двух крупных блоков или взаимодействующих подсистем политического процесса имеет свою функциональную нагрузку: с одной стороны, государственное управление играет роль интегрирующей общество силы, формулирующей коллективные цели и принимающей решения, ас другой - давление гражданского общества и политическое участие связано с функцией представительства интересов групп и индивидов.

Взаимодействие между правящей группой, осуществляющей функции управлениями другими группами гражданского общества, давящими на властвующую элиту и друг на друга, составляют общий контур содержания политического процесса, как перехода от одного состояния баланса сил к другому. Особую роль в этом процессе играет каждый из социально-политических институтов, в том числе и институт "паблик ри-лейшнз".

Подробную модель, описывающую функции институтов в политическом процессе, разработали исследователи Г. Алмонд и Г. Пауэлл, воспользуемся ею. Они выделяют пять основных функциональных фаз развертывания политической динамики и соответствующих им носителей в виде институтов, преимущественно связанных с осуществлением той или иной функции в политическом процессе.

Первая фаза - артикуляция индивидуальных и групповых интересов¹. Следующая стадия и соответствующая ей функция агрегирования

¹ Носителем функции их выражения выступают групповые объединения ("группы интересов"). Например, в отечественной политике таковыми могут выступать объединения бизнесменов и профсоюзы, выражающие нередко весьма отличные интересы предпринимателей и наемных работников по одним и тем же проблемам экономических реформ, например, приватизации или либератизации цен.

интересов . На этапе выработки политического курса² интегрирующую роль играют представительные и законодательные институты, в том числе и их службы "паблик рилейшнз" (они могут принимать участие и на остальных этапах политического процесса). Этап реализации принятых решений связан главным образом с функционированием институтов исполнительной власти и их ПР-структур, затем следует этап контроля и арбитража .

Эта концепция позволяет рассмотреть политический процесс системно и комплексно, определить роль и статус отдельных институтов в целостно функционирующей системе.

Политический процесс предстает как результат деятельности институтов, как смена состояний, характеризующихся различным соотношением сил, переходом от равновесия между ними к дисбалансу и становлению нового равновесия, к созданию новых институтов, от состояния устойчивости и неустойчивости и наоборот. Состояние равновесия сил, его устойчивость или неустойчивость, является существенным параметром развертывания политического процесса.

Таким образом, если интегрировать все основные характеристики, то в число основных компонентов, необходимых для моделирования и интерпретации политического процесса, входят следующие его парамет-

Связана уже в основном с деятельностью политических партий. Здесь происходит селекция и объединение в единую партийно-политической позицию довольно разнородных интересов различных индивидов и групп. Довольно ярко это проявляется, например, в деятельности социал-демократов, которые пытаются объединить интересы и требования городских рабочи:; и служащих, фермеров и предпринимателей в согласованной партийной платформе.

² Которые формируют коллективные решения. Выработка и принятие ключевых для
всей нации решений осуществляются в известной степени институционально согла
сованно депутатами.

³ Которые организуют для этого надлежащие мероприятия и изыскивают необходи
мые ресурсы. В практике государственной политики случается, что за непродуманные
решения, принятые одними лицами, расплачиваются их исполнители.

В рамках политического процесса относится к деятельности институтов судебного и конституционного надзора, выполняющих функции устранения рассогласований между другими организациями и группами на базе признанных всеми норм.

ры: факторы (или среда); институты (акторы, участники); их действия и взаимодействие; нормы, регулирующие отношения; уровень равновесия и, наконец, континуум (пространство и время) зоны его протекания. Каждый из этих основных компонентов занимает существенное место в процессе моделирования любого социально-политического процесса.

1.2. Связи с общественностью: современная феноменология

и организация

Продолжим анализ проблемы институционализации "паблик ри-лейшнз", сосредоточившись более подробно на сущности самого феномена ПР, его функциях, особенностях, принципах, организационном устройстве, формах, методах деятельности ПР-структур.

Используем обозначенные во введении сравнительный, системно-функциональный, институциональный, моделирования, включенного наблюдения и иные подходы.

Несмотря на динамичное развитие "паблик рилейшнз" за рубежом и в России, все еще остаются не решенными достаточно серьезные проблемы концептуального характера.

Первые дискуссии и разногласия возникают уже на самом, казалось бы, простом и даже, в некотором смысле, примитивном уровне - на уровне речевых конструкций, формулировок, перевода иностранных определений "паблик рилейшнз"¹.

¹ В научной литературе, затрагивающей вопросы публичной коммуникации, политических технологий и собственно ПР, можно обнаружить значительный разброс и разногласия в написании, построении вербальных конструкций, формулировке определений ПР, а также в русском переводе английского сочетания "public relations", насчитывающего около десятка вариантов: "паблик рилешнз", паблик рилейшнз, "PR", PR, "ПР", ПР, Пиар, Пи-Ар, свяли с общественностью, Общественные связи, развитие общественных связей и т.д. Просматриваются три основных подхода, варианта написания, произношения и перевода, формирующиеся у многочисленных отечественных исследователей, интерпретаторов, журналистов. Первый предполагает английское написание как термина "public relations", гак и сокращения "PR". Этой концепции придерживаются такие авторы, как Е.А. Блажнов, И.Л. Викентьев, Г.Л. Тульчинский и др.

Определенные разногласия (как в отечественной, так и в западной литературе) существуют также по поводу онтологического статуса "паб-лик рилейшнз", что фиксируется в определениях. Назовем некоторые из них.

Статья Уэбстеровского словаря предлагает понимание термина как отношений, поддерживаемых организацией с общественностью посредством паблисити, которые имеют своей целью воздействие на общественное мнение¹.

По С. Блэку "Деятельность в области "паблик рилейшнз" - это наука и искусство достижения гармонии с внешним окружением посредством взаимопонимания, основанного на достоверной и полной информации"².

Американский учебник по журналистике М. Менчера трактует феномен так: "паблик рилейшнз" - это функция менеджмента, которая оценивает отношения общественности, идентифицирует политику и действия индивида или организации с общественными интересами и реализует

См.: Блажнов Е.Л. Паблик рилейшнз. М., 1994; Викентьев ИЛ. Приёмы рекламы и public relations. СПб., 1998; Тульчинский Г. Public relations: Репутация, влияние, связи с прессой и общественностью, спонсорство. СПб., 1994; PR сегодня: новые подходы, исследования, международная практика / Пер. с англ. М., 2002 и др. Второй вариант - написание и термина, и аббревиатуры в русской транскрипции: паблик рилейшнз и ПР (или Пиар). Этот вариант присутствует в работах Г.Г. Почеп-цова, И.В. Алешиной, А.Б. Василенко, в переводах книг С.Блэка и др. См.: Блэк С. Паблик рилейшнз. Что это такое? М., 1990; Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз для профессионалов. М., 2000; Василенко А.Б. Пиар крупных российских корпораций. М., 2001; Алешина И.В. Паблик рилейшнз для менеджеров. М., 2002 и др. Третий вариант - это полный перевод словосочетания "public relations" на русский язык, как "связи с общественностью" или "общественные связи". Такое прочтение встречается, в частности, в работах B.C. Комаровского, М.Д. Валовой и других ученых, представляющих научное сообщество Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общ. ред. B.C. Комаровского. М., 2001; Технологии в политике и политическом управлении. М., 2000; Валовая М.Д. Технологии связи с общественностью // Политология. М., 2002 и др.

¹ См.: Webster's New World Dictionary for Young Adults I Simon & Sinister. New York,
1994. P. 712.

² См.: Блэк С. Паблик рилейшнз. Что это такое? М., 1990.

программу действий для обретения общественного понимания и восприятия¹.

Т. Хант и Дж. Грюниг определяют "паблик рилейшнз" как управление коммуникацией между организацией и общественностью².

Г.Г. Почепцов трактует в своих работах "паблик рилейшнз" как "науку об управлении общественным мнением" или как "менеджмент коммуникаций"³.

Ф.М. Хорава дает определение "паблик рилейшнз" как динамичной и гибкой системы управления, функционирующей в самых разнообразных областях человеческой деятельности - в бизнесе, политике, между-народных отношениях, социальной сфере и т.д. .

По мнению В. Хазлтона и К. Ботана "паблик рилейшнз" — это быстро развивающаяся научная дисциплина, принадлежащая к социальным наукам⁵.

Данная концепция находит место и в трудах некоторых отечественных исследователей, М.А. Шишкиной, которая четко разделяет практику и науку ПР, рассматривает предмет и объект науки, называя ее пиароло-гией и определяя как "...социальную науку прикладной направленности, имеющую комплексную междисциплинарную природу и находящуюся на этапе своего формирования"⁶.

Авторы близкого диссертанту издания "Связь с общественностью — "паблик рилейшнз" - государственной власти и управления" вычленяют, видят в деятельности структур, служб "паблик рилейшнз" менеджерскую

¹ См.: Mencher М. Basic Media Writing. Madison (Wisconsin), 1993. P.347.

² Цит. по: Шишкина М.А. Паблик рилейшнз в системе социального управления. СПб.,
2002. С.57.

³ См.: Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным
мнением. М., 1998, С.8,20.

⁴ См.: Хорава Ф.М. Становление российских "Паблик рилейшнз" как социального ин
ститута. М., 2000. С.З.

⁵ См.: Hazleton V., Botan С. The Role of Theory in Public Relations II Public Relations
Theory. Hillside; New Jersey; Hove and London, 1989. P. 13.

⁶ См.: Шишкина М.А. Паблик рилейшнз в системе социального управления. СПб.,
1999. С. 33.

деятельность особого рода и определяют ее как специализированную, профессионально организованную деятельность управления, но управления особого рода. Подчеркивается, что это адресное управление состоянием общественного мнения, корпоративными отношениями, осуществляемое ненасильственными (не административно-командными) средствами. Это управление путем выявления зон совмещения и создания условий для согласования интересов, при достижении целей субъект и объект управления существуют не как разнополюсные, подчас антагонистически разделенные субстанции, но как взаимозависимые субъекты общественных отношений, равно заинтересованные друг в друге, и, находящие "момент согласования интересов" как внутренний императив своего существования, своего успеха и преуспевания¹.

Являясь "детищем демократии", следствием развития гражданского общества, ПР в корне отличается от такого атрибута тоталитаризма, как пропаганда. Основное различие между ними заключается в целях. Главная цель "паблик рилейшнз" - достижение согласия. Главная цель пропаганды и манипуляций — формирование у объекта воздействия нужного и выгодного субъекту мировоззрения и его поддержание. Пропаганда, тем самым, манипулятивное воздействие (быть может, в большей степени, в сфере политики) связано с программированием индивидов и групп интересов на определенные виды политического поведения, которые весьма часто идут вразрез с их потребностями, гуманитарными (а иногда и правовыми) нормами, получившими признание в гражданском обществе, обусловленными историческими традициями и социокультурной спецификой общества.

Как явствует из предложенных определений авторы исходят из существенно отличающихся целей, задач, сфер применимости, путей и технологий осушествления ПР-деятельности. Общим для большинства де-

¹ См.: Связь с общественностью - "паблик рилейшнз" — государственной власти и управления / Под общ. Ред. В.С.Комаровского. Алматы, 1997. С. 12-13.

финиций является характеристика "паблик рилейшнз" как организации, как системы информационно-аналитических, управленческих, процедурно-технологических действий с использованием обратной связи, направленных на гармонизацию взаимоотношений организации с целевой аудиторией, как системы двусторонних отношений, имеющей целью выявление общих представлений, интересов и достижение взаимопонимания, основанного на знании и широкой информированности.

Вопросам "паблик рилейшнз" в сфере государственной власти и управления посвящены многие работы, но особо хотелось бы выделить таких авторов как В.М. Горохов, B.G. Комаровский, Г.Г. Почепцов, А.Н. Чумиков и др. Особого внимания заслуживает коллективный труд авторов, представляющих научное сообщество Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации - "Связи с общественностью в политике и государственном управлении". В нем проведен анализ реальной практики взаимодействия государственных и муниципальных органов власти с общественностью, разработаны подходы к оптимизации деятельности ПР-структур в данной сфере¹.

Наиболее приемлемым с точки зрения нашего исследования представляется положение данной коллективной монографии о важной роли ПР в расширении границ управления, в работе правительств и государственных служб, о том, что ПР - это неотъемлемая часть эффективного управления любой организованной формой деятельности, о специфике ПР в сфере государственного управления, а также об одновременном существовании нескольких моделей ПР².

¹ См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении 7 Под
общ. Ред. д-ра филос. наук B.C. Комаровского. М., 2001.

² Модель 1. Главная цель - пропагандировать достижения однонаправленным пото
ком информации от адресанта к адресату. В настоящее время встречается в спорте,
театре, при продвижении продукта на рынок, информировании о его преимуществах,
но возможна искаженная передача информации, полуправда и неправда. Модель 2.
Общественно значимая информация. Процесс передачи информации осуществляется
не обязательно с целью убедить кого-то. Степень воздействия на аудиторию измеря
ется количеством вовлеченной в систему коммуникации аудитории. Широко исполь-

^Hl гссуг -: ::нмлл

В определениях и концептуальных моделях уже в неявной форме сформулированы функции ПР. Представим это направление более полно, использовав различные типологические подходы.

Известный специалист в области современной коммуникации профессор Дж. Марсон выражает суть деятельности "паблик рилейшнз" через четыре основные функции¹: исследование: анализ и постановка задачи; действие: разработка программы и сметы; общение: осуществление программы; оценка: исследование результатов, оценка возможности доработки.

Г.Г. Почепцов , со ссылкой на зарубежных авторов выделяет следующие функции "паблик рилейшнз":

1. Ведет планируемую, постоянную, целенаправленную работу как часть менеджмента.

2. Имеет дело с взаимоотношениями между организацией и общественностью.

3. Ведет мониторинг сознания, мнений, отношений и поведения как внутри, так и вне организации.

4. Анализирует влияние политики, процедур и действий на общественность.

+

зуется современными правительственными, некоммерческими организациями, в сфере бизнеса. Модель 3. Двусторонняя асимметрия. Модель базируется на идее двустороннего коммуникационного процесса с использованием методов убеждения: от адресанта к адресату и далее через систему обратной связи вновь адресату. Позволяет вносить необходимые коррективы в процесс, коммуникации. Широко используется конкурирующими фирмами в борьбе за потребителя. Модель 4. Двусторонняя симметрия. Цель -достижение обоюдного взаимопонимания. Исследования направлены на изучение восприятия аудиторией действий той или иной организации с целью определения характера воздействия и последствий коммуникационного акта. Оценка степени воздействия и уровня обратной связи с аудиторией позволяет определить, насколько эффективна подобная деятельность.

¹ Цит. по: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под
общ. Ред. д-ра филос. наук B.C. Комаровского. М., 2001. СЮ.

² См.: Почепцов Г.Г. Теория коммуникации. М., 2001. С.458.

5. Модифицирует элементы политики, процедуры и действия, когда они входят в конфликт с интересами общественности и жизнью организации.

6. Консультирует по вопросам введения новых приемов политики, процедур и действий, которые взаимозависимы от организаций и общественности.

7. Устанавливает и поддерживает двусторонние отношения между организацией и общественностью.

8. Производит специальные изменения во мнениях, отношениях и поведении внутри и вне организации.

9. Воздействуют на новые и/или поддерживаемые отношения между организацией и общественностью.

Эти модели, на наш взгляд, вполне покрывают совокупность задач, выполняемых организациями по связям с общественностью.

Мы видим, что от форм функционирования "паблик рилейшнз" во многом зависит характер регулирования отношений между властью, бизнесом, культурой и обществом, характер разрешения противоречий между ними.

Когда известны функции - зададимся вопросом: как должна быть организована ПР-деятельность, чтобы эффективность деятельности была наибольшей?

В качестве короткой формулы она известна как RACE, где R - это Research (исследование), А - Action (действие), С - Communication (общение), Е - Evaluation (оценка) .

Выделяют два важных направления в деятельности "паблик ри-лейшнз": фасилитацию и медиацию .

Первое - это не что иное, как умение сделать работу более легкой, более эффективная технология решения проблем групповой работы. Вто-

¹ См.: Чумиков А.Н. Связи с общественностью. М., 2001. С.25-26.

² Там же. С.182-215; 216-234.

рое - процедура конструктивного вмешательства в конфликт, в ходе которого его участники с помощью нейтрального посредника (медиатора) планомерно выявляют проблемы и пути их решения, ищут альтернативы и пытаются достичь приемлемого соглашения, которое соответствовало бы их интересам.

Для реализации обозначенных нами и иных функций, которые могут возникнуть при диверсификации основных, необходимо иметь соответствующие организации, структуры и службы, которые и осуществляют заданную деятельность, обеспечивают реализацию соответствующих технологий.

В составе самой службы по связям с общественностью в зависимости от специфики и масштаба стоящих перед ней задач могут выделяться следующие подразделения: сбора и анализа информации; обработки материалов; подготовки и распространения собственных информационных материалов различного вида и содержания; подготовки специальных ПР-мероприятий (выставок, ярмарок, презентаций и т. п.); осуществления рекламных кампаний и отдельных рекламных акций; взаимодействия с электронными и печатными средствами массовой информации; организации фоторепортажей и ведения фототеки; мониторинга публикаций в средствах массовой информации и ведения архива; делопроизводства; технического обеспечения работы службы по связям с общественностью и др.

Возможно, что несколько различных подразделений могут заявлять свое право собственности на ПР или на часть этой сферы. Различные подразделения; организации используют ПР в той или иной форме. К примеру, в компании, чьи акции продаются и покупаются публично, элементы ПР часто реализуют: высший управляющий (корпоративные связи/отношения); финансовый директор (отношения с инвесторами). Частично функции ПР осуществляют также директор по персоналу — (коммуникации с работниками), директор по маркетингу (отношения с потре-

бителями).

Функции могут меняться и развиваться, но ни один из этих директоров не может содержать собственную команду ПР. И даже если сможет, велик риск дублирования и недостатка координации. Логическим разрешением ситуации является придание ПР-службе статуса самостоятельно функционирующей структуры с прямой подотчетностью главному управляющему/председателю компании.

Деятельность ПР двунаправлена на внутреннюю и внешнюю аудиторию¹. Так, организации с доминированием маркетинга нередко оставляют функцию отношений с финансовым сообществом внешнему консультанту. Возможен вариант, когда собственная сильная ПР-группа занята мониторингом публикаций и внутренними коммуникациями, а внешние консультанты и специалисты используются для маркетинга или разработки Интернет-представительства. В других случаях консультантов используют для распространения пресс-релиза, организации пресс-конференции.

Некоторые описывают работу специалиста в области "паблик ри-лейшнз", перечисляя конкретные составляющие данной функции: связи с прессой, связи с инвесторами, связи с местной общественностью, отношения со служащими, связи с государственными органами и т.д. Однако такой подход не позволяет описать многие виды деятельности и разнообразные обязанности связанные с повседневной практикой специалиста в области "паблик рилейшнз". Перечисленные ниже десять категорий являются, на наш взгляд, наиболее полным перечнем того, чем; ПР-специалисты занимаются в действительности² и, по сути, каждую из этих функций можно дополнить специалистами в области современных информационных технологий.

¹ См.: Алешина И.В. Паблик рилейшнз для менеджеров. М., 2002. С. 388-398.

² См.: Катлип Скотт М., Сентер Аллен X., Брум Глен М. Паблик рилейшнз: теория и
практика/ 8-е изд. Пер. с англ. М., 2001. С.60-61.

1. Написание и редактирование. Составление сообщений для печати и передачи в эфир тематических статей, информационных бюллетеней для служащих и внешних потребителей, писем, сообщений для служб оперативной информации, отчетов для акционеров и ежегодных отчетов, речей, брошюр, сценариев фильмов и слайд-шоу, статей в профессиональных изданиях, институциональных рекламных объявлений, а также материалов о продукции и дополнительных технических материалов.

2. Связи со средствами массовой информации. Контакты с представителями печатных и электронных СМИ, как общественно-политических, так и специализированных. Цель подобных контактов - склонить соответствующие средства массовой информации к публикации (или передаче в эфир) новостей и сюжетов об организации. Реагирование на запросы СМИ, проверка публикуемых материалов и доступ к влиятельным источникам информации.

3. Исследования. Сбор информации об общественном мнении, тенденциях, появляющихся проблемах, политическом климате и законодательстве, сообщениях в средствах массовой информации, группах особых интересов и прочих вопросах, касающихся данной организации. Просмотр Интернета, служб оперативной информации, государственных электронных баз данных. Планирование программ исследований, проведение опросов, организация заказов у исследовательских фирм.

4. Управление и администрирование. Составление программ и планов в сотрудничестве с другими структурными подразделениями; определение потребностей общественных групп, постановка целей, а также разработка стратегии и тактики деятельности организации.

5. Консультирование. Рекомендации высшему руководству по социальным, политическим и нормативным вопросам; проведение консультаций с группой руководителей по поводу того, как избежать кризиса (и как на него реагировать, если он произойдет), работа с лицами, ответст-

венными за принятие важнейших решений, с целью разработки стратегии управления кризисными ситуациями.

6. Специальные события. Организация и проведение конференций, совещаний, дней "открытых дверей", торжественного открытия выставок и т.п., празднования годовщин, подготовка визитов высокопоставленных лиц, конкурсов и соревнований, программ награждения и прочих нерядовых мероприятий.

7. Устные выступления. Участие в подготовке текстов выступлений перед различными группами, консультирование по вопросам организации выступлений, а также оперативное руководство специальной группой спичрайтеров.

8. Производство. Создание средств коммуникации изобразительными и оформительскими средствами, фотографией, версткой и настольными компьютерными издательскими системами; запись и редактирование аудио- и видеоинформации; подготовка аудиовизуальных презентаций.

9. Обучение. Подготовка руководителей к работе со средствами массовой информации и публичным выступлениям. Совершенствование навыков общения с различными аудиториями.

10. Контакт. Выполнение роли связующего звена со средствами
массовой информации, общественностью, другими внутренними и внеш
ними группами. Выполнение роли посредника между организацией и
важнейшими потребителями ее информации. Выполнение роли госте
приимного хозяина при встрече гостей и посетителей организации.

Интересно и важно отметить, что, несмотря на то, что умение "ладить с людьми" стоит в этом перечне последним, многие считают это качество едва ли не важнейшим качеством специалиста в области "паблик рилейшнз".

Из совокупности специалистов, работающих в ПР-службах описываются четыре главные роли, которые в основном охватывают всю сферу

практической деятельности, это: специалист по коммуникациям, эксперт-инструктор, посредник по коммуникациям, помощник в решении проблем.

Размеры ПР-служб, объем выполняемых ими программ, как правило, зависят от размеров государственных структур, компаний, корпораций или фирм.

Проведенные ведущим профессиональным журналом США "PR Reporter" исследования свидетельствуют, что в ПР-отделах больших корпораций этой страны занято в среднем от 5 до 20 штатных сотрудников. В небольших организациях (включая общественные ассоциации, институты научного и учебного профиля) штат сотрудников ПР-подразделений составляет от 3 до 10 человек. Кроме того, многие из этих организаций обращаются за помощью к профессиональным ПР-агентствам или отдельным консультантам.

ПР-отдел корпорации обычно возглавляет вице-президент или директор по вопросам "паблик рилешйнз". В крупных корпорациях работой ПР-подразделений руководят первый вице-президент или вице-президент корпорации. Такие высокие должности могут создаваться и в случае значительного увеличения объема функций ПР-отделов. В небольших фирмах или там, где служба ПР не получила должного признания или доверия со стороны высшего звена руководителя, ее работу возглавляет менеджер по вопросам ПР.

Что касается распределения функций между штатным персоналом ПР-отделов, здесь многое зависит от потребностей корпорации или индивидуальных способностей сотрудников. Каких-то общих правил не существует. Правда, следует обратить внимание на то, что самую высокую должность в отделе обычно занимает сотрудник, отвечающий за связи с прессой и вопросы паблисити. Объясняется это тем, что объем работы и нагрузки здесь наиболее значительны. Остальными направлениями работы ПР-отдела руководит лично его руководитель. Сюда относятся вопро-

сы связи с населением, акционерами, продвижение организации в целом (институциональный промоушн), связи с государственными органами, персоналом компании и т.д.¹.

Структура отдела определяется взглядом вверх и вниз по иерархической лестнице. Наилучшим вариантом для руководителя ПР-отдела является его включенность в команду высших управленцев. Питер Грин, к примеру, формулирует это следующим образом: "Независимо от размера организации или размера создаваемого ПР-отдела, необходимо иметь прямую связь от ПР к руководству — для эффективности необходимо иметь руководителя ПР в числе самого высшего руководства, даже если ПР будет только частью его/ее обязанностей"².

И далее, если мы говорим о реализации функций и собственно направлениях и технологиях работы, то можно выделить следующие: Паблисити; Имидж; Организация специальных событий; Церемонии открытия; Приемы; Презентации; Конференции; Дни открытых дверей; "Круглые столы"; Выставки; ПР-управление кризисом и возможностями; Менеджмент "паблик рилейшнз"; ПР в мультикультурной среде и др.³.

Безусловно, эти общетеоретические положения и наиболее общие схемы деятельности уточняются применительно к конкретным сферам политики, экономики, культуры, органам государственной власти и управления различных уровней, предприятиям, учебным и научным учреждениям.

Предмет деятельности обуславливает специфику, структуру службы, функции, технологии, что можно проиллюстрировать на примере службы по связям с общественностью МНС России.

¹ См.: Королько В.Г. Основы паблик рилейшнз. М., 2002. С. 102-103.

² См.: Green P.S. Winning PR Tactics. London, 1994. P. 143.

³ См.: Алешина И.В. Паблик рилейшнз для менеджеров и маркетеров. М., 1997. С.
161-247.

Согласно Положению об Управлении по информационной политике, основными задачами ПР-подразделения в системе налоговых органов являются¹:

1. Информирование общественности, в том числе через средства массовой информации, о задачах, направлениях и результатах деятельности МНС России, осуществление прямых связей с подразделениями по связям с общественностью органов исполнительной и законодательной власти, государственных, общественных организаций, а также с различными информационными структурами, с целью содействия становлению налоговой системы России, укрепления доверия к МНС России.

2. Разъяснение действующего налогового законодательства.

3. Разработка концепций и проведение рекламных, рекламно-
информационных и ПР-кампаний с целью воспитания законопослушного
налогоплательщика.

4. Осуществление методического и практического руководства отделами по работе со СМИ и связям с общественностью управлений МНС России по субъектам Российской Федерации, оказание им практической помощи в работе по осуществлению и развитию связей с общественностью, расширению контактов с региональными средствами массовой информации, общественными организациями, органами исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.

5. Осуществление информационной поддержки законодательных инициатив МНС России, прохождения законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

6. Создание и поддержание доброжелательного и позитивного отношения государственных, общественных организаций, предприятий, граждан, российских и зарубежных средств массовой информации к дея-

См.: Архив автора.

тельности налоговых органов с целью содействия их развитию, функционированию, расширению сфер деятельности.

7. Содействие формированию у всех работников налоговых органов чувства корпоративной гордости за результаты своего труда.

Данный перечень основных направлений деятельности Управления по информационной политике свидетельствует в первую очередь о том, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам строит свою работу в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, стремится к установлению контактов со всеми слоями общества, потенциальными и реальными налогоплательщиками, налаживает передачу информации по всем возможным каналам. Завершая параграф, отметим следующее.

Феномен "паблик рилейшнз" получает все большее развитие в различных сферах жизнедеятельности, способствуя совершенствованию государственных, политических, экономических институтов современного общества.

Мы можем констатировать, что в условиях демократии "паблик рилейшнз" в определенной степени оказывает влияние на ход политического процесса при этом принципиально отличаясь по сути, структуре субъ-ектно-объектных отношений, целям, задачам и функциям от таких явлений, как реклама и пропаганда.

Феномен "паблик рилейшнз" в современных российских условиях базируется на богатстве зарубежного опыта и зарождающихся российских традициях.

Развитие этого социально-политического института на перспективу может способствовать транспарентности государственной власти, обеспечению взаимосвязи, взаимозависимости, взаимообусловленности развития государства и гражданского общества, в конечном итоге оказывать необходимую помощь и поддержку в определении стратегии дальнейшего развития России в XXI веке.

1.3. Проблемы и пути институционализации "паблик рилейшнз"

Исходя из второй части гипотезы исследования, сосредоточим наше внимание на возможностях, путях и проблемах институционализации, развития "паблик рилейшнз", его встроенности в контекстуаналистскую идею информационного, глобализирующегося общества и, что весьма важно для нас, реализации ряда управленческих функций в государственных институтах.

Сегодня, в условиях глобализации, мир развивается одновременно динамично и противоречиво, в новых условиях в ответ на эти инновационные вызовы формируются новые принципы информационного обеспечения и управления обществом.

Современное общество становится информационным, а ПР развивается как его часть, совершенствуясь и оформляясь институционально. Мир сегодня отличается от мира вчерашнего, с одной стороны, возрастающим управленческим значением средств массовой информации, являющихся элементом общественных связей, с другой стороны — возрастающей информированностью населения, свободным доступом людей к информации, возможностью ее тиражирования, передачи, восприятия большинством граждан¹.

Сегодня информация все чаще рассматривается в качестве третьего компонента бытия - наряду с веществом и энергией. Движущая сила политических, экономических, социальных инноваций во многом основывается на информации. Развитие ценностей цивилизации в информационную эпоху показывает, что движущая сила ее развития смещается в сферу

Изобретение термина "информационное общество" приписывается Ю. Хаяши, профессору Токийского технологического института. Подробнее см.: Алексеева Т.Л. Возникновение идеологии информационного общества // Информационное общество. 1999. Вып. 1. С.30-35; Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001. С. 12.

влияния на людей, в сферу "обработки людей людьми"¹.

Стремительное возрастание роли нового, информационного сектора привело к тому, что коммуникация, под которой обычно понимается тип взаимодействия между людьми, социальными группами и институтами, предполагающий обмен информацией, сегодня охватывает своим влиянием все области социальной действительности и по-новому организует общественные отношения.

Наблюдаемое на рубеже XX и XXI веков интенсивное развитие коммуникационных технологий, получившее в публицистике название "коммуникационного взрыва", значительно облегчило производство и распространение социально значимой информации и привело к формированию глобального информационного пространства, в которое оказались вовлечены целые сообщества. В этом информационном пространстве развиваются, обеспечивают коммуникацию, принимают самое активное участие ПР-службы микроструктуры информационного общества².

Исследователи отмечают, что в истории развития цивилизации возможно выделить несколько информационных революций, преобразований общественных отношений из-за кардинальных изменений в сфере артикуляции, агрегирования, обработки, презентации, трансляции информации³.

Результатом происходившей в конце XX века современной информационной революции становится формирующийся в XXI веке новый тип общества — информационное общество.

Опираясь на идею взаимообусловленности цивилизационного и

¹ См.: Современный философский словарь. Лондон, 1998. С.359.

² См.: Грачев М.Н. Политика, политическая система, политическая коммуникация. М.,
1999.

³ Первая революция связана с изобретением письменности, что привело к гигантско
му качественному и количественному скачку, обеспечила сохранение, передачу зна
ний. Вторая - изобретение книгопечатания. Третья обусловлена изобретением элек
тричества, появлению телеграфа, телефона, радио. Четвертая связана с появлением
персонального компьютера. Цит. по: Вершинин М.С. Политическая коммуникация в
информационном обществе. СПб., 2001. С. 13-14.

информационного процессов, Д.С. Робертсон (США) выдвинул формулу "цивилизация -это информация"¹.

Результаты исследований приводят к весьма значимым выводам: в отличие от материальных ресурсов, информация не истощается при потреблении, а, напротив, только увеличивается количественно и улучшается качественно; она способна расширяться и сжиматься; способна заменять другие ресурсы: капитал, рабочую силу, материалы; при обмене делится без потерь; имеет свойство "просачиваться", несмотря на ограничения; легко транспортируется и распространяется; как правило, всегда имеется в избытке, а не в дефиците; любая информация сама становится источником для создания новой информации и улучшения(уже имею-щейся; информация способна инициировать, привлекать другие ресурсы и т.д.

Одна из значимых концепций будущего информационного общества принадлежит японскому ученому И. Масуде. В его книге "Информационное общество как постиндустриальное общество" основные принципы композиции грядущего представлены следующим образом: основой нового общества будут компьютерные технологии с их функциями усиливать умственный труд человека; информационная революция будет быстро превращаться в новую производительную силу и сделает возможным массовое производство когнитивной, систематизированной информации, технологии и знания; потенциальным рынком станет "граница познанного", возрастет возможность решения проблем и развитие сотрудничества; ведущей отраслью экономики станет интеллектуальное произ-

¹ Уровень 0 - информационная емкость мозга отдельного человека— 10⁷ бит; уровень 1 - устное общение внутри общины, деревни или племени - количество циркулирующей информации - 10 бит; уровень 2 - письменная культура; мерой информированности общества служит Александрийская библиотека, имеющая 532800 свитков, в которых содержится 10" бит информации; уровень 3 - книжная культура: имеются сотни библиотек, выпускаются десятки тысяч книг, газет, журналов, совокупная емкость которых оценивается в 10¹⁷ бит; уровень 4 - информационное общество с электронной обработкой информации объемом 10²⁵ бит. Общество и его технологии развиваются и далее.

водство, продукция которого будет аккумулироваться, а агрегированная информация станет распространяться далее; в новом информационном обществе основным субъектом социальной активности станет "свободное сообщество", будет развиваться "демократия участия"; основной целью будет реализация "ценности времени"¹.

Происходящие в мире процессы свидетельствуют, что обладание знаниями и степень доступа к мировой информационной инфраструктуре в глобальном масштабе влияют на политику стран в области обеспечения

национальной безопасности, на формирование политических союзов .

На этом фоне, в контексте этих вызовов и изменений условно можно выделить следующие этапы и характерные черты развития "паблик рилейшнз" в XX веке³:

Начало столетия - конец 40-х годов. Возникновение и становление "паблик рилейшнз" как особой области социальных коммуникаций в отдельных промышленных компаниях и правительственных учреждениях США, Англии и Британского содружества;

Конец 40-х - конец 60-х, перенос ПР-технологий в практику деятельности компаний и органов государственного управления большинства развитых стран. Этот процесс был обусловлен усилением политического, экономического и культурного влияния США после второй мировой войны, экспансией транснациональных компаний в части рекламы и сбыта своей продукции, развитием международных связей и организаций. Стремительный рост самостоятельных агентств и консультаций в сфере ПР, создание региональных, национальных и международных ассоциаций "паблик рилейшнз", официальное признание в ряде стран ПР

См.: Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб.,200І.С.13-14.

² См.: Петров В., Рабинович И. От информационных войн к уПРавляемой конфронта
ции и сотрудничеству // Власть. 2001. №1. С.21.

³ Цит. по: Хорава Ф.М. Становление российских "Паблик рилейшнз" как социального
института. М., 2000. Сб.

как новой профессии, закрепление этических норм поведения в форме профессиональных кодексов - это основные приметы того периода.

Начало 70-х - конец 90-х годов. Дальнейшая интернационализация и институционализация "паблик рилейшнз" как следствие индустриального развития и включения в международное разделение труда стран Юго-Восточной Азии, Африки, бывших социалистических стран. Расширение областей деятельности с участием ПР-технологий (некоммерческие организации, силовые структуры, корпоративная культура и др.). Развитие научных оснований ПР.

Рассматривая историю становления "паблик рилейшнз" как социально-политического института в разных странах можно выделить ряд параллельных процессов:

Выявление собственной, имманентной сущности как института коммуникации, ограничение сферы собственной компетенции через позиционирование по отношению к другим формам коммуникативной деятельности, например рекламе;

Проникновение методов и технологий "паблик рилейшнз" в большинство сфер общественной жизни и формирование потребности их применения в различных областях;

Установление форм, принципов и правил взаимодействия с другими социальными и политическими институтами;

Конституирование этических и социокультурных норм профессиональной деятельности;

Развитие инфраструктуры и материальной базы;

Совершенствование методов и средств коммуникации на межличностном, межгрупповом и социетальном уровнях, освоение новых каналов социальной коммуникации;

Формирование научно-методического, понятийного и культурного оснований "паблик рилейшнз";

Интернационализация института "паблик рилейшнз".

Основными позициями для теоретиков "паблик рилейшнз", дистанцируясь от которых они пытаются обозначить область деятельности ПР, являются пропаганда и реклама. Однако границы ПР с этими, близкими по методам и средствам коммуникации социальными институтами, достаточно условны и являются подчас ситуативно обусловленными.

В советское время "паблик рилейшнз" отвергались, трактовались в официальных публикациях либо как манипулирование общественным мнением с целью повышения прибылей компаний, либо как инструмент "политиканства"'.

В СССР для формирования общественного мнения использовалась хорошо развитая сеть идеологической пропаганды. Хотя ряд крупных публичных проектов носил все признаки высококачественных и многоцелевых ПР-проектов (целина, великие стройки, "Олимпиада - 80" и т.д.). Более того, как отмечает М. Валовая, если пропаганду на Западе однозначно воспринимают со знаком минус, как "искусство принуждения людей делать то, чего бы они не делали, если бы располагали всеми относящимися к ситуации данными, то в российском сознании пропаганда не всегда зло. У нас была, например, пропаганда здорового образа жизни, знаний, книг и т.п."².

Изменения в российском обществе, произошедшие в последние годы, привели к необходимости использования других инструментов влияния на формирование общественного мнения, управления социальными связями и отношениями.

В конце 80-х - начале 90-х годов в крупных городах России начали возникать российские ПР-компании (агентства), специализирующиеся в области связей с общественностью. В качестве точки отсчета можно считать первый семинар по ПР "Теория и практика "паблик рилейшнз", организованный рядом российских агентств в феврале 1992 года. Участии-

¹ См.: Моисеев В. Паблик рилейшнз. Теория и практика. К., 1999. С.35.

² См.: Валовая М. Давайте говорить прозой / Советник, 1997, № 12.

ки семинара констатировали, что при всей ценности западный опыт в области ПР вряд ли применим в России в чистом виде. Поэтому надо формировать российскую целостную прикладную концепцию "паблик рилейшнз"¹.

Специальное подразделение по развитию системы общественных связей было создано в Торгово-промышленной палате Российской Федерации. Его деятельность предусматривала участие в пропаганде и возрождении лучших традиций российского предпринимательства и меценатства, формировании социальной ответственности нарождающегося бизнеса. С этой целью проводились социологические исследования, которые определяли отношения различных групп населения к бизнесу, выявляли мнения предпринимателей о своей роли в обществе. Специалисты палаты изучали зарубежный опыт парламентского лоббизма, его правового регулирования и возможностей применения, устанавливали связи с общественными организациями и движениями для совместной деятельности в сферах взаимных интересов.

Начинали работать и другие фирмы, такое расширение практики ПР в Москве приводило к совершенствованию и самих ПР-услуг. Это дало повод экспертам газеты "Коммерсантъ" в 1992 году провести экспресс-анализ нового для России рынка. В то время, по их мнению, этот вид профессиональной деятельности, практически неизвестный в России ранее, развивался быстрыми темпами, и, несмотря на то, что специфический рынок ПР-услуг во многих отношениях еще не начал формироваться, значительное превышение потенциального спроса над существующим предложением заставляло рассматривать его как весьма многообещающую сферу бизнеса.

На московском рынке ПР-услуг тогда действовало примерно 20 компаний. Оказываемые ими услуги можно было разделить на несколько

См.: Моисеев В.А. Паблик рилейшнз. PR. Теория и практика. М., 1999.

групп: организация рекламных кампаний и отдельных рекламных акций, маркетинговые и социологические исследования, связи с прессой, организация семинаров, презентаций и пресс-конференций. Следует подчеркнуть, что в это время, неразвитость отечественного рынка ПР-услуг проявляется в произвольной ценовой политике, почти полном отсутствии некоторых важнейших в западной практике ПР-услуг (например, специфического ПР-консалтинга), а также сформировавшихся традиций, которые на Западе в не меньшей степени, чем законы, определяют, что и как ПР-компании могут делать, а чего не должны делать ни при каких обстоятельствах.

При этом основным видом деятельности для большинства московских ПР-агентств, помимо обычной рекламы и организации презентаций, было размещение косвенной рекламы в прессе, причем зачастую платной. По мнению В. Моисеевой, директора крупного агентства "Имиджленд", сформировавшегося рынка ПР-услуг в России тогда еще (1993 г.) не было, он пребывал в стадии поиска собственного лица, а западный опыт не всегда был приемлем, его можно было использовать лишь как каркас для построения своей действенной модели.

В целом на российском рынке ПР-услуг начали выделяться несколько перспективных направлений - экономическое, государственное и политическое.

В экономической сфере, кроме российских фирм, начали работать и зарубежные. Они пришли в Москву за своими постоянными заказчиками (транснациональными компаниями) и оказывали в основном рекламные услуги. Одной из первых была американская фирма PBN Company, получившая единственный в СНГ крупный заказ на услуги, которые в западной практике именуются "управлением кризисами", от корпорации Shevron, когда та столкнулась с волной критики в российской прессе по поводу планов освоения Тенгизско го нефтяного месторождения. В тот период становления рынка "управление кризисами" и лоббизм в законо-

дательных и административных органах оставались вотчиной немногих зарубежных крупных компаний.

Создавались и совместные предприятия, в частности, "АСЕС-Москва", "Тисса, Огилви и Майзер", "Young & Rubicam/Sovero" и "СВ-Партнер", но их услуги были достаточно дороги, и, следовательно, малодоступны для большинства российских предпринимателей.

Деятельность зарубежных ПР-компаний ограничивалась спецификой взаимоотношений в российском бизнесе, незнанием национальных особенностей и отсутствием крупных заказов. Однако интерес к России возрастал, и зарубежные ПР-фирмы начали сотрудничать с российскими коллегами, знавшими российскую специфику, умевшими налаживать контакты с прессой, властями и достаточно изучившими западные технологии.

Создавались ПР-подразделения в коммерческих структурах, фирмах, банках, на биржах. В целом в экономическом секторе с усилением конкуренции и необходимостью освоения новых рынков растет внимание к ПР-услугам.

В политике - связи с общественностью? были направлены на установление связей с широкими кругами общества и наиболее активно проявлялись во время предвыборных кампаний. Тут первоочередным условием достижения успеха становилось именно участие в них ПР-специалистов.

В государственном секторе, в органах государственной власти и управления различных уровней, начинают появляться первые ПР-подразделения.

Развитие профессиональной деятельности "паблик рилейшнз" стало предпосылкой образования в Гйюле 199V ^гД^а Российской Ассоциации по связям с общественностью (РАСО) во главе с профессором МГИМО А.Ю. Борисовым. Создание РАСО означало отказ от идеологии закрытого общества, отвечало потребностям формирования новой экономической

модели и созданию современного гражданского информационного общества.

Летом 1994 года Ассоциация провела Международный семинар "Связи с общественностью: российская и зарубежная практика". В нем участвовали представители бизнес-структур, промышленных предприятий, администраций субъектов Российской Федерации. На семинаре обсуждалась роль ПР как проводника перемен в условиях перехода России к свободному предпринимательству и демократии, в процессе приватизации. Говорилось о значении ПР в создании благоприятного климата для иностранных инвестиций, в достижении стабильности и национального согласия в обществе.

Было отмечено серьезное отставание в использовании передовой практики "паблик рилейшкз" в государственных институтах, особенно при проведении в жизнь крупных, затрагивающих широкие слои населения, реформ, а также при разрешении кризисов и урегулировании спорных вопросов.

В тот период в России шел процесс быстрого формирования школы ПР со своей теорией и практикой, с учетом национальных политических, экономических, культурных и исторических особенностей и вобравшей в себя позитивный опыт зарубежных коллег. В вузах начался процесс подготовки специалистов по специальности "паблик рилейшнз", были открыты многочисленные курсы по данной специальности. Стремительно рос интерес к профессиональным программам обучения связям с общественностью в регионах. Местные власти и коммерческие структуры почувствовали новый для себя шанс - им нужны специалисты нового профиля, которые помогут им выиграть выборы, обеспечить успех их предпринимательской деятельности, создать позитивный имидж территориям¹.

Но, по мнению экспертов, в тот период работа в ПР еще не получи-

¹ Цит. по: Хорава Ф.М. Становление российских "Паблик рилейшнз" как социального института. М., 2000. СИ.

ла адекватного признания в обществе. Недооценка ее важности, недостаточная культура (в том числе руководителей организаций) в сфере ПР и, наконец, недостаток квалифицированных кадров, от которых зависит не только качество самой работы, но и реакция общества на нее, признавались основными причинами сдерживания работы в ПР. В этой связи поддерживалась идея повышения требований к профессионалам и проведения сертификации и лицензирования среди ПР-специалистов. Четко прослеживалась и тенденция институционализации, превращения "паблик рилейшнз", из общественной идеи в практическую функцию государственного управления и менеджмента, эффективное средство руководства и формирования общественного мнения.

Вместе с тем, в начале 90-х годов ПР-практика в России развивалась по упрощенной схеме. Наиболее интеллектуально насыщенная ее часть, которой является разработка информационной стратегии, заметно уступала выполнению конкретных заказов: организации пресс-конференций и презентаций, продвижению нового товара или технологии. Связи с общественностью в России пока не осуществляли своей главной функции - обратной связи, корректировки деятельности, которую "паблик рилейшнз" поддерживает и продвигает в общественном мнении. Правительственным и деловым кругам в первую очередь была нужна эффектная информационная поддержка и точная стратегия коммуникационной работы, рассчитанная не на мгновенный успех, а на установление прочной деловой репутации.

Своего рода подведением итогов пятилетнего развития ПР в России стала проведенная в конце 1996 года московская "Неделя ПР". На ней отмечалось, что новое общество остро нуждается в действенных средствах информационного взаимодействия и взаимовлияния. Без хорошо отлаженной и высокопрофессиональной системы общественных связей все призывы к демократии и рыночной экономике остаются пустым звуком. К тому же связи с общественностью оказались куда тоньше и действен-

нее с точки зрения влияния на общественное мнение, чем пропаганда.

В 1996 году был учрежден журнал "Советник", как свидетельство признания и институционализации ПР в обществе, адресованный не только специалистам "паблик рилейшнз", но и потенциальным потребителям ПР-услуг, помогая в выборе надежного агентства, профессионально и качественно работающего в сфере ПР.

В 1997 году (в том числе в целях институционализации) была принята "Хартия принципов сотрудничества и конкуренции на российском рынке услуг по связям с общественностью".

Помимо принципов взаимоотношений между операторами ПР-услуг, в ней декларировались также этические нормы поведения специалистов "паблик рилейшнз" - ПР-деятельность не может наносить ущерб законным общественным интересам, чести и достоинству личности, деятельность Участника должна соответствовать принципам точности, правдивости и добросовестности при передаче информации и не может включать в себя сознательное распространение ложной или вводящей в заблуждение информации.

Можно считать, что недооценка значения информационного фактора в проведении реформ и преобразований изживает себя и уступает место целеустремленному использованию его как на государственном, так и на коммерческом уровнях, не говоря уж об избирательных политических кампаниях.

Учреждение национальной премии в области связей с общественностью "Серебряный лучник" явилось естественным и очень важным шагом на пути формирования цивилизованного рынка, институционализации "паблик рилейшнз". Для осуществления проекта был создан Оргкомитет, председателем которого стал президент ТПП России. В состав Оргкомитета вошли представители Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, председатель Союза журналистов России, президент Российской ассоциации по связям с общественностью. Через два месяца

Оргкомитетом было утверждено Положение о Национальной премии в области развития связей с общественностью "Серебряный лучник".

Первые итоги конкурса¹ показали определенный крен ПР-деятельности в сторону обслуживания бизнеса, (см. таблицу № 1).

Таблица № 1

Эти преференции сохраняются и в настоящее время. В России идет активный процесс развития связей с общественностью в сфере взаимодействия бизнеса с органами власти. Российское предпринимательские круги по мере своего становления все активнее и прочнее включают лоббизм в практику своей деятельности, причем с использованием самых современных информационных технологий.

Естественным для России является и большая доля кризисного ПР, что отражает затяжной социально-экономический кризис и высокий уровень социального напряжения в обществе.

Отметим, что у российского ПР сохраняется ряд серьезных проблем, к числу которых эксперты относят: сложные отношения ПР-агентств с отечественными печатными и электронными СМИ; "непрозрачность" российской экономики и управления; конкуренцию с западными ПР-агентствами; особенности менталитета политиков, государственных служащих и бизнес-сообщества.

Цит. по: Хорава Ф.М. Становление российских "Паблик рилейшнз" как социального института. М., 2000. С. 15.

Непросто складываются взаимоотношения ученых и практиков "паблик рилейшнз" с представителями государственной власти. Приведем мнение Э. Ожеганова из Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации¹:

"Нынче приходится оставить иллюзии, что власть вообще будет прислушиваться к каким бы то ни было научным рекомендациям. Уже в советское и постсоветское время стремление ученых взаимодействовать с властью потерпели полный провал... Как человек, принадлежащий к обоим мирам, - научному и политическому, могу с уверенностью утверждать нет никакой надежды, что когда-либо научные разработки аналитиков будут подняты на уровень принятия политических решений".

B.C. Комаровский так детализует отношения государственной власти и ПР: "Деятельность исполнительной ветви государственной власти подвергается в настоящее время резкой критике не только в России, но и в ведущих странах Запада: общественность недовольна формализмом ее работы, пренебрежением к нуждам граждан, закрытостью, нежеланием считаться с общественным мнением. Но если за рубежом предпринимаются, активные попытки реформировать государственную службу в направлении укрепления ее связей с общественностью, то в России до сих пор не существует единой точки зрения на пути ее модернизации"².

Мы видим, что "паблик рилейшнз" находит все большее применение в России, но это в целом. Предмет же нашего исследования — деятельность ПР-структур ПР в органах федеральной власти России. Этот институт претерпевает большие изменения. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. в организации государственной службы России предполагаются серьезные изменения. Она должна стать институтом, механизмом, связывающим государство и

См.: Социально-политические конфликты в российском обществе: проблемы урегулирования ("круглый стол") // Социс. 1999. №3. С.63. ² См.: Комаровский B.C. Интересы защищает чиновник // Советник. 1997. № 6. С.7.

гражданское общество. В этой связи планируются и уже реализуются существенные изменения в деятельности служб "пабликрилейшнз" органов власти и государственного управления.

В деятельности ПР-структур властных институтов начинают использоваться самые совершенные инновационные технологии Интернета. С их помощью государственные учреждения получили возможность общедоступно размещать информацию о своей деятельности. Простота их использования привела к тому, что к Интернету стал подключаться самый массовый пользователь — рядовые граждане.

Именно создание web-технологий положило начало процессу развития концепции "электронного правительства" в странах Западной Европы, США, Канаде. Так, во Франции согласно циркуляру премьер-министра от 1996 года, все министерства Республики должны были открыть свою страничку в Интернете до 31 декабря 1997 года.

В США аналогичный проект начал развиваться с 1 июля 1997 г., хотя его идея возникла значительно раньше. Создание Национальной Информационной Инфраструктуры (доктрина N11) являлось одним из предвыборных обещаний А. Гора еще в 1991 году. Сегодня все органы государственной власти США не только имеют представительство в сети Интернет, но и активно контактируют с гражданами посредством электронной почты.

Директивное начало процессу внедрения в деятельность органов государственной власти России современных информационно-коммуникационных технологий положило принятие в январе 2002 года Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия (2002-2010 гг.)"¹.

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 г. № 65.

По мнению Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Г. Грефа' "электронное правительство" будет способствовать быстрому развитию гражданского общества в России и дебюрократизации государственных организаций. Реализация концепции "электронного правительства" в России позволит: уменьшить коррупцию; обеспечить контроль за исполнением решений и поручений правительства другими структурами исполнительной власти; сделать "прозрачным" исполнение решений и поручений правительства органами исполнительной власти (Аппарат Правительства будет иметь возможность в любой момент времени проверить, на каком этапе находится исполнение поручения или постановления внутри подконтрольного органа власти); повысить эффективность законодательной деятельности и государственного управления; увеличить точность, полноту, достоверность и оперативность накапливаемой информации, обеспечить информированность общества; сократить временные затраты на выполнение рутинных операций и высвободить время для качественного совершенствования управления; повысить эффективность взаимодействия между властью и обществом, эффективность работы государственных служащих и сократить управленческий аппарат.

Основной акцент в программе делается на создании открытого для населения правительства. Реально успех программы будет означать в первую очередь, что органы власти всех уровней станут более доступными для граждан, а их деятельность - более прозрачной и более эффективной. Прозрачность достигается за счет обязательной электронной публикации и создания баз данных по всем документам, не имеющим статуса секретных, эффективность - за счет перевода в электронную форму зна-

Из выступления Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Г.Грефа на открытии Международного форума "Россия в электронном мире" -Что такое электронное правительство"? Москва 19-21 июня 2001// /BUSINESS. 2001. № 7-8. С. 9.

чительных объемов документооборота. Программа также предусматривает наращивание возможностей доступа населения к Интернету.

Осуществлять взаимодействие со структурами исполнительной власти станет возможным как с домашних компьютеров, подключенных к сети Интернет, так и с пунктов коллективного доступа в сеть. Такие пункты уже открываются на базе существующих узлов связи по всей России.

С реализацией концепции "электронного правительства" открываются новые перспективы использования информационных технологий во взаимодействии государственной службы с общественностью. В этой области информационные технологии потенциально способны актуализировать административные мероприятия. Правительственные службы станут доступнее гражданам: в открытых для доступа базах данных можно найти необходимую правовую информацию, сведения о деятельности ведомства и т.д.

Россия стремится остаться в числе развитых стран мира, проводит политику распространения информационно-коммуникационных технологий и преодоления уже возникшего "цифрового разрыва" с Западом, угрожающего многократно усилить существующее экономическое и политическое неравенство.

У многих государственных структур уже есть представительство в Интернете. Но они в большинстве своем являются лишь прообразом информационной системы, которую только предстоит построить. По замыслу, все официальные серверы должны быть доступны через главный правительственный портал (). В их функционировании, надежности, доступности имеется немало проблем, которые возможно разрешить путем внедрения типовых управленческих и программных решений.

В целом можно отметить, что виртуальный облик большинства государственных органов действительно изменился в сторону открытости.

И, хотя результаты еще далеки от идеала, активность различных ведомств прослеживается совершенно четко. Видно, кто готов к прозрачности, а кто предпочел бы еще потянуть время или создать видимость за счет эффектных заставок, заслоняющих пустоту содержания. Таково свойство Интернета - все на виду...¹.

Кроме технологических проблем реальны и политические, организационные, этические. К примеру, многие специалисты считают, что проблема институционализации "паблик рилейшнз" в России, в том числе, и менталитет отдельных чиновников, политиков. Существует ряд весьма распространенных мифов, присущих мышлению политических деятелей. Так, для политических лидеров России характерен миф о собственной ха-ризматичности. Есть харизма - нет необходимости выстраивать ПР.

Вторым распространенным заблуждением является миф о харизме должности. Нередко политикам кажется, что они успешны уже в силу своего положения. Губернатор, например, может быть уверен, что всем средствам массовой информации он интересен как руководитель субъекта Российской Федерации. Однако если ему нечего сказать, то вскоре его имидж подвергается процессу формализации и функционализации, и он теряет личностную окраску, у людей не выстраивается ассоциативная связь с политиком как с личностью, с присущими ей переживаниями и поступками, обусловленными человеческой, а не аппаратной логикой.

Третьим мифом, мешающим политикам грамотно строить ПР; является миф о своей популярности у населения. И снова нет необходимости организации ПР-служб.

Четвертый - миф о легкой победе над СМИ в административной войне. Отсутствие диалога со СМИ, которые политик не рассматривает как "свои", лояльные, — распространенный метод среди российских лидеров, находящихся у власти. Однако сегодня оппозиционные СМИ нередко обращаются через печать или Интернет к достаточно широкой общественности, в том числе и профессиональной. Это, безусловно, негативно

¹ См.: Пересветова Н. Правительство становится прозрачным // Российская газета. 2002. 01 марта.

влияет на имидж отдельных политиков и властных институтов.

Пятый - миф о всеобщей продажности СМИ. Он представляет собой опасность по нескольким причинам. Во-первых, такое убеждение приводит к отказу от творческой проработки стратегии ПР и, как следствие, к хаотичному размещению за деньги отдельных материалов, которые, не будучи системными, создают мозаичность имиджа. Во-вторых, размещение платных материалов напрочь отбивает у журналистов естественный интерес к политику. В-третьих, в этом случае политик не заботится о создании интересных информационных поводов, привлекающих внимание общественности, не встречается с людьми и СМИ, ведет себя дистанцированно и функционально.

К сожалению, этот миф возник не на пустом месте и подкрепляется широко распространенной практикой.

Шестой, мешающий правильному развитию политических ПР, миф о предназначении. Особенно характерен он для представителей исполнительной власти - губернаторов, мэров, глав республик. Типичная философия многих региональных политиков России, что их главное предназначение получить от федеральной власти необходимые бюджетные средства.

Седьмой - миф победившей партии о собственном положении фаворита у населения. Руководству партии кажется, что их партия пользуется всеобщей любовью и СМИ должны автоматически усиливать эту любовь без дополнительных усилий со стороны самой партии.

Все это, безусловно, не способствует развитию, а сдерживает ин-стуционализацию служб и структур "паблик рилейшнз".

Завершая параграф, отметим следующее.

Суммируя все вышесказанное относительно российских "паблик рилейшнз", можно сделать вывод, что при наличии практически всех значимых признаков говорить о ПР как о состоявшемся социально-политическом институте в полном объеме в России еще рано. И, скорее всего, основной причиной этому служит не только сложное состояние экономики и общества, а, пока еще низкая социальная и политическая

развитость "паблик рилейшнз".

Уровень востребованности ПР определяется уровнем развития гражданского общества и демократической, партиципативной политической культуры. В России и то, и другое, несмотря на десятилетие реформ, изменяется очень медленно.

Можно привести характерные для многих организаций отношения между руководителями и ПР-специалистами. Это, прежде всего, неопределенность во многом статуса ПР-служб. Они несамостоятельны и организационно подчинены руководителям других отделов. Зачастую функциональные обязанности сотрудников, занимающихся "паблик рилейшнз", официально (в виде должностных инструкций) не определены.

Сказывается отсутствие критериев оценки результатов деятельности. Руководители предприятий, организаций, государственных структур относятся к ПР достаточно сдержано и требуют от ПР-мероприятий "конкретного результата". В лучшем случае деятельность ПР-специалистов оценивается количеством опубликованных положительных или отрицательных материалов в печати (что вовсе не отражает суть ПР-деятельности).

Дополнительными трудностями для использования "паблик рилейшнз" в сфере производства является весьма "расширительное" толкование руководством многих организаций понятия "коммерческая тайна".

Для многих работников ПР-служб и их руководителей характерно смутное представление о целях и задачах работы. Отсутствие концепции, включающей в себя цели, задачи и основные направления деятельности, не позволяет сотрудникам ПР четко формулировать свои задачи и планы, а также определять необходимые для этого ресурсы. Нет пока ответа на вопрос, какие именно черты имиджа предприятия, министерства, ведомства им необходимо формировать в общественном сознании..

Г л а в a 2

ИНСТИТУТ "ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ" ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: СПЕЦИФИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ

2.1. Функции и предметная деятельность института по связям с общественностью органов государственной власти

Отечественные службы, структуры "паблик рилейшнз" в органах государственной власти и управления только начинают институционализироваться, развиваться, поэтому для нас интерес представляют и практика зарубежных стран, и уже наработанный российский опыт.

Десять лет назад специалист в области связей с общественностью Питер Грин (Великобритания) назвал правительственные ПР наиболее быстро растущим направлением "паблик рилейшнз", наряду с такими, как работа с инвесторами и кризисное управление¹. Сегодня аналогичная оценка, на наш взгляд, вполне подходит для формирующегося, развивающегося института ПР органов власти и управления в России.

С одной стороны, все ПР-службы вне зависимости от того, в какой стране, какой структуре, властной или корпоративной, осуществляют свою деятельность, реализуют свои основные функции и технологии, как это представлено в первой главе нашей работы. Но имеется и специфика, обусловленная особенностями становления, развития служб "паблик рилейшнз", историческими и национальными традициями, уровнем развития политического строя, менталитетом населения, элиты, стилем поведения лидеров и многими иными особенностями.

Представим наиболее; существенные компоненты, характеризующие деятельность служб "паблик рилейшнз" государственных институтов в зарубежных странах, прежде всего США.

ПР-службой (службой коммуникации) для Президента США Р.

¹ См.: Green PS. Winning PR Tactics. London, 1994.

Никсона готовились достаточно подробные отчеты о том, что пишет пресса, и Президент весьма активно на эти обзоры реагировал. После прочтения могло появиться 15-20 меморандумов, требующих действий и объяснений от конкретных структур и работников. Этот ежедневный доку мент доходил до пятидесяти страниц и состоял из четырех частей. В первой — краткое содержание основных событий по утренним газетам, а также по вечерним телесообщениям прошлого дня. Во второй — основные сообщения информационных агентств. В третьей— сводка теле- и радиосообщений. В четвертой -дайджест более сорока газет всей страны. Отчет готовился шесть раз в неделю, а по понедельникам предоставлялся аналогичный обзор журналов. Число экземпляров первоначально составляло всего двадцать, которые готовились для Президента и избранного числа высших чиновников. После утечки в прессу информации из такого отчета число экземпляров сократилось до пяти-семи, однако вскоре вновь выросло до ста с лишним экземпляров; Р. Никсон лично читал несколько газет, но почти не смотрел телевидения, поэтому данный аналитический отчет был для него очень важным источником информации.

В целом, служба коммуникации президентов США с разной степенью эффективности ставила, ставит и решает следующие задачи: долговременное планирование ПР-работы; распространение "идеи дня" с помощью всего аппарата, когда президентская команда говорит "одним голосом", что существенно ограничивает возможности выхода конфликтующих между собой сообщений, ненужного плюрализма прочтений, дает независимость от американской прессы, благодаря непосредственному выходу на региональную аудиторию; документы готовятся для непосредственного использования разными СМИ, что обеспечивает влияние на местную аудиторию. Воздействие осуществляется также с помощью поездок с выступлениями, использования спутниковых технологий; рассылки готовых статей. Задача этой работы формулируется следующим образом: "влиять - до максимально возможной степени — на то, какие но-

вости появятся в масс-медиа об администрации и ее политике"¹.

Отмечалось, что по отношению к Президенту США и высшим чиновникам сообщения средств массовой информации концентрируются на конфликтах и расхождениях между официальными лицами и могут выставлять Президента слабым и неэффективным, поэтому необходим контроль того, что советники Д. Картера называли "коммуникативным бюджетом" и жизненно важным аспектом президентской власти. В результате в США возникла одна из специализаций ПР по подобным взаимоотношениям с прессой, она получила название "spin doctor" ("Spin" означает "вращать, "вертеть").

Специалисты утверждают, что ситуация должна быть "повернута" так, чтобы администрация предстала в самом выгодном свете. Путь "лечения" проблемы - многочисленные методы убеждения прессы и публики. С одной стороны, это подготовка ожиданий прессы и общества перед самим событием, с другой - корректировка по итогам сообщений после того, как что-то было представлено не тем способом или получен иной эффект, чем ожидалось .

Западные службы коммуникации обладают еще одной особенностью, они в состоянии резко и эффективно менять стратегию, учитывая те или иные нюансы изменяющегося общественного мнения. В период избирательной кампании Б. Клинтона возник так называемый Манхеттен-ский проект (имя которому дали по аналогии с проектом по разработке атомной бомбы). Было принято решение существенно поправить имидж, представить Б. Клинтона населению, модернизировав его. Такая идея возникла после того, как по итогам работы фокус-группы было обнаружено, что о Б. Клинтоне, о его личной судьбе мало что известно, а избирателям важно и интересно как он учился, что представляет семья и т.п.

¹ См.: Maltese J.A Spin Control. The White House Office of Communication and the Man
agement of Presidential News. Chapel Hill etc., 1992. P. 3.

² См.: Bruce B. Images of Power. London, 1992. P. 137; Larson C.U. Persuasion: Recep
tion and Responsibility. Belmont, 1995. P. 306.

Тогда, к примеру, в специально созданных ситуациях были представлены жена, дочь.

Если сравнивать с российской практикой, то и сегодня для нас это не совсем привычный тип информации, достаточно вспомнить резкое неприятие P.M. Горбачевой населением. В интервью, данном в Бонне уже в более поздние времена, она отвечала на подобный вопрос: "Тогда это соответствовало моей роли. Горбачев хотел изменить не только экономику, властные структуры, но и нравы. Это касалось и большей "гласности" для женщин"¹.

Белый дом (США) использовал и такую форму работы ПР-служб как организация писем к редакторам газет. Президент Р. Никсон объяснял это направление следующим образом: "Две исходные цели будут достигнуты введением данной процедуры. Во-первых, она даст большому числу людей, которые были активными во время кампании, чувство постоянной ответственности, которую они с удовольствием будут разделять. Во-вторых, это даст нам постоянную представленность в редакторских колонках и достаточно уверенное влияние на телевизионных комментаторов².

Одной из форм организации работы американских президентских служб "паблик рилейшенз" стали регулярные встречи с журналистами — "Разговоры с президентом", введенные в 1975 г. в период правления Г. Форда. Эти беседы организовывались для нескольких журналистов, длились около часа и повторялись регулярно каждые две недели. Если Президент ездил по стране, служба коммуникации устраивала такие же местные встречи. Как писал сам Форд подобные контакты хорошо срабатывали, поскольку местная пресса радовалась такой возможности, а администрация имела возможность донести свое сообщение непосредственно до

Цит. по: Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять обществен ным мнением. М., 1998. С. 72. ² См.: Там же. С. 59.

граждан через печатную и электронную прессу различных регионов.

При Д. Картере, например, была создана специальная телевизионная студия и определено время, во время которого местные тележурналисты могли по телефону задать вопросы тому или иному правительственному чиновнику. Белый дом сам делал запись ответов, а затем рассылал кассеты на студии, и сюжеты шли в эфир. Только за первые десять месяцев деятельности этой службы к ней за интервью обратилось девяносто четыре телестудии. Когда у отдельных конгрессменов возник вопрос о стоимости проекта, Белый дом показал его дешевизну, указав, что студии возвращают кассеты для повторного использования;

Еще одна форма работы - использование так называемых неофициальных лиц (surrogate speakers), что применялось в основном в ходе предвыборных ПР-акций. Правительство и Президента представляли исключительно "свои люди", т.е. часть бюрократической номенклатуры, но степень доверия к таким выступлениям была не очень высока. В США уже в период Р. Никсона была предложена система "заменителей" Президента. Когда Президентом стал Г. Форд, этот подход приобрел системный характер, для чего были выработаны следующие рекомендации:!. Формировать группу известных, узнаваемых и четко формулирующих свои мысли лиц как выступающих вместо Президента. 2. Расписать появление этих выступающих перед нужными организациями в политически значимых областях в ключевых информационных сетях. 3. Организовать поддерживающую активность масс-медиа для максимального освещения таких появлений. 4. Развернуть систему брифингов. Через этих выступающих, полностью информированных о президентской позиции по ключевым вопросам, предоставлять нужную информацию по текущим и получающим развитие вопросам, а также обеспечить выступающих информацией о местной политике и проблемах¹.

¹ См.: Maltese J.A Spin Control. The White House Office of Communication and the Management of Presidential News. Chapel Hill etc., 1992. P. 131.

При организации подобных акций всегда возникает проблема координации - чтобы, к примеру, информация ветвей власти не была противоречивой. С точки зрения Запада она оказывается одной из центральных. Примеры американской координации можно увидеть в работе любого президентского аппарата. К примеру, все члены администрации Д. Картера знали, что является центральной темой данного времени и о чем следует/не следует говорить. Так, советник по внутренним вопросам перед выступлением по телевидению получил меморандум, где особо подчеркивалось два момента:

1. ДЕРЖИТЕСЬ ТЕМЫ. Не увязайте в деталях, фактах и цифрах. Все связывайте с направлением деятельности — Джимми Картер пытается УСТАНОВИТЬ КОНТРОЛЬ над решением основных проблем нашей страны.

2. ЭНЕРГИЯ, ЭКОНОМИЯ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ. Вы должны произнести эти слова вместе столько раз, сколько сможете. Если нам удастся привлечь к ним внимание как к нашим целям, мы можем говорить о существенных успехах в каждой из этих областей.

Чтобы достичь нужного уровня координации ПР-служба издавала бюллетень "The White House News and Views", рассылаемый более чем пятистам работникам аппарата администрации. Члены кабинета должны были консультироваться со службой, прежде чем появляться на экране. Практически никому не отказывали, но все получали основные вопросы с информацией, что именно говорил и говорит Президент, чье мнение, как ожидалось, станет и их точкой зрения ведущим, основным, главенствующим по данным вопросам.

Были введены "обеды Президента" с журналистами, на которые последние приходили даже с женами. И, как следовало ожидать, в результате получались вполне прогнозируемые лояльные публикации.

Есть еще одна важная проблема, которая не столь существенна для США, но вполне актуальна для иных стран (например СНГ) - как выгля-

деть и как вести себя первому лицу в случае ухудшающейся политической нлігэкономической ситуации. Были проведены исследования, которые показали - те кандидаты, которые во время выборов были настроены пессимистически, в большинстве своем проваливались. Кандидат, в случае США, это уверенный оптимист¹. Такой подход только начинает находить применение в России и это обусловлено во многом текущей социально-экономической ситуацией.

Традиции прежних администраций были продолжены ПР-службами Президента США Б. Клинтона. Например, Президент давал избирательно пресс-конференции для журналистов из штатов, которые больше других могли пострадать от закрытия военных баз. Все это называется распространением сообщений по узкому набору публики. Руководитель коммуникационной службы разделил территорию США на четыре сегмента, внутри каждого из которых обеспечивалась связь с членами кабинета. Белый дом сообщил адрес электронной почты Б. Клинтона, чтобы каждый гражданин имел он-лайн связь с первым лицом государства. По электронной почте можно было узнать ежедневное расписание Б. Клинтона, получить тексты его выступления и даже фотографию. Таким образом представители СМИ в некоторых ситуациях переставали быть посредниками (коммуникаторами) в процессе передачи информации от власти обществу. Это пример проявления транспарентной политики в США. Соответствующая служба по коммуникациям Белого дома включала на период работы Б. Клинтона пятьдесят два человека .

Весьма часто правительственные информационные службы (США) состоят из двух подразделений: одно решает текущие, ежедневные задачи (это и есть пресс-служба в нашем обычном понимании), другое - занято долговременным планированием (это служба коммуникации). Их можно

¹ См.: Maltese J.A Spin Control. The White House Office of Communication and the Man
agement of Presidential News. Chapel Hill etc., 1992. P. 170.

² Цит. по: Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять обществен
ным мнением. М., 1998. С. 69.

Институциональные теории и "паблик рилейшнз"

Исходя из гипотезы исследования о том, что в современных российских условиях формирование и функционирование структур "паблик рилейшнз" становится одним из важных индикаторов реформирования системы государственной службы, закономерным этапом ее институцио-нализации и повышения эффективности управления в контексте отношений государства и общества, проанализируем развитие теоретических взглядов, концепций, моделей, связанных с понятием институтов, инсти-туционализации (прежде всего в политической и социальной сфере), возможность соотнесения их со становлением, развитием служб, структур по связям с общественностью властных институтов.

Как отмечает известный политолог Т.А. Алексеева сегодня эти исследования (институтов) - одна из значимых, центральных тем политической науки1. Об интересе к проблематике институтов, институционализ-ма, неоинституционализма, о далеко не завершенных дискуссиях свиде-тельствует весьма значимый массив публикаций как зарубежных , так и отечественных авторов .

Воспользуемся изначально некоторыми современными формулировками интересующих нас категорий.

Как определяют многие справочники и словари институт — (лат. institutum - установление, учреждение) - 1) совокупность норм в какой-либо области общественных отношении (например, институт собственности); распорядок, установленный какими-либо нормами; 2) название учреждений...1.

Институты - обозначение в политическом языке двух классов политических и социальных явлений: 1) политических учреждений с организованной структурой, централизованным управлением, исполнительским аппаратом - институты власти - правительство, законодательное собрание, государственный или городской совет, префектура и т.д. 2) формы и сущности политических функций, отношений, типов управления: институт президентства (президентской власти), представительства (т.е. процедуры избрания доверенных лиц, членов представительных органов власти - парламента и правительства, представляющих в них интересы и волю избирателей), партии или партий, ассоциаций и т.п. (объединений части членов общества в группы по каким-либо причинам, признакам и т.д. вплоть до института семьи, личной жизни человека и т.д.).

Степень и характер институционализации общества, т.е. числа возникающих в нем институтов и легкость их образования, свидетельствуют об уровне развития и типе общества, его политической системе и ассоциативной жизни, свободе образования политических и иных-группировок. В; этом отношении современное демократическое государство существенно отличается от архаических и авторитарных, особенно тоталитарных, государств, политическая и общественная структура которых сводится к минимуму формализованных и официальных институтов.

Можно сказать, что, во многом похоже протекает формирование института современной государственной службы, находящегося в стадии формирования в целом и развития его отдельных составляющих субинституциональных систем, в нашем случае - деятельности служб "паблик рилейшнз".

Как особое научное направление институционализм оформился в самом конце XIX века. Этот период действительно был переломным в развитии капиталистического (рыночного) хозяйства, и не одни институ-ционалисты обратили внимание на то, что рыночное хозяйство переходит в новую фазу развития, познание которой требует совершенно иных теоретических и методологических подходов.

Классическим примером здесь может служить работа В.И. Ленина "Империализм как высшая стадия капитализма" (1917 г.), обобщавшая в основном тенденции развития капиталистического хозяйства на рубеже XIX - XX веков. Парадокс в том, что, правильно выделив качественные изменения в капиталистической системе хозяйства, В.И. Ленин "ошибся знаком" в своих оценках (принял крик новорожденного за хрип умирающего).

Функции и предметная деятельность института по связям с общественностью органов государственной власти

Отечественные службы, структуры "паблик рилейшнз" в органах государственной власти и управления только начинают институционализироваться, развиваться, поэтому для нас интерес представляют и практика зарубежных стран, и уже наработанный российский опыт.

Десять лет назад специалист в области связей с общественностью Питер Грин (Великобритания) назвал правительственные ПР наиболее быстро растущим направлением "паблик рилейшнз", наряду с такими, как работа с инвесторами и кризисное управление1. Сегодня аналогичная оценка, на наш взгляд, вполне подходит для формирующегося, развивающегося института ПР органов власти и управления в России.

С одной стороны, все ПР-службы вне зависимости от того, в какой стране, какой структуре, властной или корпоративной, осуществляют свою деятельность, реализуют свои основные функции и технологии, как это представлено в первой главе нашей работы. Но имеется и специфика, обусловленная особенностями становления, развития служб "паблик рилейшнз", историческими и национальными традициями, уровнем развития политического строя, менталитетом населения, элиты, стилем поведения лидеров и многими иными особенностями.

Представим наиболее; существенные компоненты, характеризующие деятельность служб "паблик рилейшнз" государственных институтов в зарубежных странах, прежде всего США. ПР-службой (службой коммуникации) для Президента США Р. Никсона готовились достаточно подробные отчеты о том, что пишет пресса, и Президент весьма активно на эти обзоры реагировал. После прочтения могло появиться 15-20 меморандумов, требующих действий и объяснений от конкретных структур и работников. Этот ежедневный доку мент доходил до пятидесяти страниц и состоял из четырех частей. В первой — краткое содержание основных событий по утренним газетам, а также по вечерним телесообщениям прошлого дня. Во второй — основные сообщения информационных агентств. В третьей— сводка теле- и радиосообщений. В четвертой -дайджест более сорока газет всей страны. Отчет готовился шесть раз в неделю, а по понедельникам предоставлялся аналогичный обзор журналов. Число экземпляров первоначально составляло всего двадцать, которые готовились для Президента и избранного числа высших чиновников. После утечки в прессу информации из такого отчета число экземпляров сократилось до пяти-семи, однако вскоре вновь выросло до ста с лишним экземпляров; Р. Никсон лично читал несколько газет, но почти не смотрел телевидения, поэтому данный аналитический отчет был для него очень важным источником информации.

В целом, служба коммуникации президентов США с разной степенью эффективности ставила, ставит и решает следующие задачи: долговременное планирование ПР-работы; распространение "идеи дня" с помощью всего аппарата, когда президентская команда говорит "одним голосом", что существенно ограничивает возможности выхода конфликтующих между собой сообщений, ненужного плюрализма прочтений, дает независимость от американской прессы, благодаря непосредственному выходу на региональную аудиторию; документы готовятся для непосредственного использования разными СМИ, что обеспечивает влияние на местную аудиторию. Воздействие осуществляется также с помощью поездок с выступлениями, использования спутниковых технологий; рассылки готовых статей. Задача этой работы формулируется следующим образом: "влиять - до максимально возможной степени — на то, какие новости появятся в масс-медиа об администрации и ее политике"1.

Отмечалось, что по отношению к Президенту США и высшим чиновникам сообщения средств массовой информации концентрируются на конфликтах и расхождениях между официальными лицами и могут выставлять Президента слабым и неэффективным, поэтому необходим контроль того, что советники Д. Картера называли "коммуникативным бюджетом" и жизненно важным аспектом президентской власти. В результате в США возникла одна из специализаций ПР по подобным взаимоотношениям с прессой, она получила название "spin doctor" ("Spin" означает "вращать, "вертеть").

Специалисты утверждают, что ситуация должна быть "повернута" так, чтобы администрация предстала в самом выгодном свете. Путь "лечения" проблемы - многочисленные методы убеждения прессы и публики. С одной стороны, это подготовка ожиданий прессы и общества перед самим событием, с другой - корректировка по итогам сообщений после того, как что-то было представлено не тем способом или получен иной эффект, чем ожидалось .

Западные службы коммуникации обладают еще одной особенностью, они в состоянии резко и эффективно менять стратегию, учитывая те или иные нюансы изменяющегося общественного мнения. В период избирательной кампании Б. Клинтона возник так называемый Манхеттен-ский проект (имя которому дали по аналогии с проектом по разработке атомной бомбы). Было принято решение существенно поправить имидж, представить Б. Клинтона населению, модернизировав его.

Роль института "паблик рилейшнз" в системе налоговых органов Российской Федерации

Институционализация служб по связям с общественностью органов власти и управления напрямую зависит общего хода институционализа-ции ПР-деятельности и ПР-структур в России. Наша страна отвечает достаточно высоким критериям информационности, но, вместе с тем, во многом проигрывает зарубежным странам по части внедрения и совершенствования законодательной базы. В 90-е годы XX века в России стали наиболее активно развиваться деловые коммуникации, усилилась вовлеченность общества в информационные процессы. Сегодня, по прошествии более десяти лет рыночных реформ, когда многое в общественной жизни утверждалось сначала стихийно, и только потом оформлялось организационно и законодательно, можно говорить об определенном уровне институционализации этих процессов, складывании системы законодательных актов, последовательно регулирующих и регламентирующих общественную жизнь, в том числе и в сфере связей с общественностью.

Проблема собираемости налогов, формирования в обществе понимания общественной значимости налоговой политики, по многим показателям ее социальной направленности, необходимое условие деятельности любого правительства. Налоговая политика - область поиска консенсуса и поле для постоянного совершенствования деятельности. Максимально широкие возможности здесь находятся на уровне деятельности в сфере "паблик рилейшнз".

Государство последовательно и поступательно идет по пути законодательного закрепления своих прав и полномочий в общественной жизни. Вступление в силу новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации, работа законодательной и исполнительной ветвей власти над Налоговым, Таможенным и Бюджетным кодексом еще одно подтверждение стремления институтов власти упорядочить и регламентировать сложные рыночные процессы. Это позволит в свою очередь во многом упорядочить, закрепить институционально деятельность в том числе и ПР-служб органов федеральной власти России.

Налоговый кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 1999 года, является основополагающим документом в деятельности налоговых органов. Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в бюджеты всех уровней, а также общие принципы налогообложения в Российской Федерации. Определены права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков. В Кодексе четко определен перечень информации о налогоплательщиках и для налогоплательщиков, которую налоговые органы обязаны предоставлять по запросам от физических и юридических лиц, а также от средств массовой информации.

Пункт 4, статьи 32 Налогового кодекса, определяет обязанности налоговых органов "проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов".

В настоящее время в России действует ряд нормативных актов, во многом регламентирующих взаимоотношения средств массовой информации с законодательными и исполнительными органами государственной власти, и оказывающих серьезное влияние на деятельность по связям с общественностью, в том числе и на уровне Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Среди основополагающих законодательных актов - Закон Российской Федерации от 27.12.1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации" с изменениями и дополнениями, Закон Российской Федерации от 13.01.1995 года № 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".

Законодательство определяет основные принципы и формы взаимодействия всех ветвей власти со средствами массовой информации, права и обязанности сторон. Глава IV Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" регламентирует отношения средств массовой информации с организациями и гражданами. В статье 38 данного Закона говорится, что "государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица представляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс — конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах".

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, преобразованное из Государственной налоговой службы Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 года № 1635, функционирует в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.1999 года № 254, и Положением о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам (Постановление Правительства Российской Федерации от 16.10.2000 года № 783).

Управление по информационной политике МНС России действует на основании Положения об Управлении и, в обязательном порядке, руководствуется в своей деятельности законодательством Российской Федерации. Положение об Управлении определяет цели и задачи, основные направления деятельности ПР-подразделения МНС России (см. гл.1 раздел 1.2.).

Перечень основных направлений деятельности Управления по информационной политике свидетельствует в первую очередь о том, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам строит свою работу в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, стремится к установлению контактов со всеми слоями общества, потенциальными и реальными налогоплательщиками, налаживает передачу информации по всем возможным каналам.

Похожие диссертации на Становление служб по связям с общественностью органов федеральной власти России: проблемы институционализации и повышения эффективности

Службы по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления в современной РоссииСмолева Светлана Сергеевна

Роль и функции служб по связям с общественностью в процессе подготовки политических решений федеральными органами исполнительной власти РоссииДжавахян Асико Овиковна

Совершенствование деятельности служб по связям с общественностью региональных органов власти Российской Федерации в процессе выработки политико-административных решенийЖарникова Элла Борисовна

Роль служб по связям с общественностью органов государственной власти в демократизации обществаКудрявцев, Григорий Алексеевич

Проблемы повышения ответственности органов власти в России как фактора становления социального государстваСавченко Сергей Михайлович

Институт связи с общественностью в военном управлении Российской Федерации: проблемы становления и повышения эффективностиЧабан Олег Яковлевич

Формирование позитивного имиджа органов внутренних дел в деятельности служб по связям с общественностью: политическая теория и практикаСмолева, Светлана Сергеевна

Связи с общественностью в государственных органах власти и управленияПодболотова Наталия Борисовна

Трансформация системы связей с общественностью в региональных органах государственной власти в Российской ФедерацииМаксимов, Антон Михайлович

Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в РоссииМакеев Юрий Николаевич