Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы формирования позитивного имиджа органов внутренних дел 23
1.1. Органы внутренних дел в современной политической системе российского общества: политико-правовые основы и особенности функционирования 23
1.2. Феномен имиджа органов внутренних дел и его политическая составляющая в современной России 51
1.3. Исторический опыт, политико-правовое обеспечение функционирования служб по связям с общественностью в социально-политической сфере 77
Глава 2. Теоретические основы деятельности служб по связям с общественностью как субъекта формирования позитивного имиджа органов внутренних дел 103
2.1. Специфика РЯ-деятельности служб по связям с общественностью как инструмента формирования имиджа органов внутренних дел 103
2.2. Общественное мнение и общественность как основной объект воздействия РЯ-служб органов внутренних дел 122
2.3. Субъектно-объектные аспекты и принципы деятельности служб по связям с общественностью по формированию имиджа органов внутренних дел 151
2.4. «Проблемное поле» функционирования служб по связям с общественностью по формированию в общественном сознании позитивного имиджа органов внутренних дел 168
Глава 3. Политическая практика формирования позитивного имиджа органов внутренних дел в деятельности служб по связям с общественностью 194
3.1. Профессионализм кадрового потенциала как главный фактор формирования позитивного имиджа органов внутренних дел 194
3.2. Роль СМИ в деятельности служб по связям с общественностью по формированию имиджа органов внутренних дел 223
3.3. РЯ-деятельность в коммуникативном пространстве глобальных сетей и формирование имиджа органов внутренних дел 251
3.4. Общественные советы в системе связей с общественностью органов МВД РФ: структура, содержание и особенности деятельности по реализации государственной политики в сфере общественного порядка 273
- Феномен имиджа органов внутренних дел и его политическая составляющая в современной России
- Исторический опыт, политико-правовое обеспечение функционирования служб по связям с общественностью в социально-политической сфере
- Общественное мнение и общественность как основной объект воздействия РЯ-служб органов внутренних дел
- Роль СМИ в деятельности служб по связям с общественностью по формированию имиджа органов внутренних дел
Введение к работе
Третье десятилетие Россия живет в условиях новой политической реальности. Срок для осуществления политических трансформаций и инноваций значительный. Социальных изменений за это время произошло немало: во внешнеполитической сфере страна встроилась в новую систему международных отношений, в глобальную мировую экономику, восстанавливая свой вес и значение в решении международных проблем; во внутриполитической жизни состоялось становление новой российской государственности, политической и экономической системы, институтов гражданского общества; процессы демократизации охватили все сферы общественной жизни, позволив всему российскому обществу пройти трудный путь взросления и на практике обеспечить расширение пространства свободы – основы подлинной демократии, непременного условия построения государства, нацеленного на служение интересам общества.
Но изменился и мир: в нем появились новые внешние и внутренние угрозы и вызовы, непосредственно влияющие на обеспечение национальной безопасности и затрагивающие основы внутренней безопасности нашего общества и каждого гражданина. Российское государство в этих условиях должно быть сильным - недостаточный потенциал государства тормозит развитие демократизации всех сфер жизнедеятельности общества. Однако сама по себе, упрощенно понимаемая, демократизация несет большие риски дестабилизации и снижения дееспособности государства. Все, кто заинтересован в становлении подлинной демократии в России, должны укреплять государство, стремясь одновременно к укреплению и усилению демократических институтов: без дееспособности государства никакая демократия дееспособной быть не может. Ключевое значение для роста дееспособности государства имеет развитие всех его институтов и организаций, в том числе силовых, среди которых особая роль отведена органам внутренних дел.
Актуальность темы исследования. Обращение автора к проблеме имиджа органов внутренних дел, формируемого подведомственными службами по связям с общественностью, обусловлено целым рядом обстоятельств.
Первое. Постсоветский период развития Российской Федерации демонстрирует и доказывает, что демократия не создается одномоментно, равно как и не копируется по внешнему образцу. Переход к подлинному народовластию сопряжен с готовностью общества к использованию демократических механизмов. По меткому выражению В.В. Путина, «демократия работает там, где люди готовы в нее что-то вкладывать». Прямое «введение» демократических форм государства влечет за собой не торжество демократии, а фактическое использование этих форм в интересах олигархических групп, представителей центральной и местных элит, откровенно грабящих государство и разбазаривающих народное достояние. Поэтому механизмы политической системы должны выстраиваться таким образом, чтобы она отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала публичное согласование этих интересов. Существенную роль в этом процессе призваны сыграть органы внутренних дел, выполняющие правоохранительные и правоприменительные функции в интересах обеспечения внутренней безопасности общества, личности и самого государства. Разумеется, эффективность решения этих задач во многом зависит от характера взаимодействия системы политической власти и органов МВД.
Второе. Исторический опыт показывает, что органы внутренних дел всегда занимали значимое место в системе государственной власти, оказывая заметное влияние на общественно-политическую жизнь в стране, особенно во время кризисных ситуаций в экономике и политике, вызывающих усиление криминальных угроз. В такие периоды наблюдается ослабление системы государственного регулирования и контроля, которое вкупе с несовершенством правовой базы и снижением духовно-нравственного уровня общества становится объективным фактором, способствующим сращиванию исполнительной и законодательной власти с криминальными элементами и структурами, нарастанию преступности и коррупции. Сегодня Россия является одним из самых коррумпированных государств планеты. Но самый тревожный факт состоит в том, что в общественном сознании коррупция укрепилась как вполне «нормальное» явление: по данным опросов ВЦИОМ, значительная часть россиян (63% опрошенных) не считают коррупцию преступлением. По оценкам экспертов, в 2011 году наша страна находилась на 143 месте из 182 в списке Transparency International (индекс восприятия коррупции), рынок коррупции составлял 240 млрд. долларов. Еще один негативный факт состоит в том, что коррупция пустила свои корни и в правоохранительных органах, призванных противодействовать ей. Поэтому борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер.
Третье. Традиционно в России отношение к сотрудникам органов внутренних дел было двоякое: с одной стороны, в них видели людей, обеспечивающих правопорядок, приходящих на помощь в случаях его нарушения и исполняющих свой долг в сложных условиях борьбы с криминалитетом, с другой стороны, за помощью к ним нередко не хотели обращаться, не веря в то, что она реально и вовремя будет оказана. Сегодня серьезный негативный отпечаток на имидж органов МВД в целом накладывают случаи «вседозволенности» людей в полицейских погонах, допускаемых ими издевательствах, физического насилия во время задержания и проведения следственных действий, которые в общественном мнении обобщенно распространяются на всю систему правоохранительных органов в целом. Добиться, чтобы в общественном сознании утвердилось мнение, что люди в униформе вообще не способны причинить вред, сегодня очень непросто. И это лишний раз выводит на повестку дня простой тезис: сформировать позитивный имидж полиции, в целом органов внутренних дел гораздо сложнее, чем его потерять.
Четвертое. Нет необходимости скрывать, что многие отклики и оценки событий в средствах массовой информации, на телевидении и в сети Интернет вызывают проявление недоверия к органам охраны правопорядка, неверие в возможность улучшения ситуации. Благодаря политической воли Президента и Правительства РФ, в последние годы начато реформирование органов внутренних дел. Реформа давно назрела. Принятие закона «О полиции» в процессе ее проведения, переаттестация всех сотрудников МВД (600 тысяч человек), по замыслу руководства страны, должны содействовать качественному обновлению МВД. Однако концентрация на частном законе, регулирующем работу одного из органов, предназначенных для обеспечения правоохранительной функции государства, не может дать необходимого эффекта: разложению подверглась не одна эта, а вся система государственного принуждения. МВД как отдельно взятый элемент системы не может обладать качественными отличиями от сложившегося в системе порядка. Поэтому реформа правоохранительной функции должна рассматриваться как часть трансформации социальных институтов, предоставляющих населению страны услуги по безопасности от преступных посягательств. Главную роль в этом должны сыграть обновленные кадры. Безусловно, в правоохранительные органы нужно подбирать кандидатов не только физически крепких, но профессионально образованных, культурных и грамотных, а что еще важнее – нравственно здоровых. Однако, по словам нового министра МВД генерала В.А. Клокольцева, в настоящее время «скамейка запасных ГУВД пуста», что объективно говорит об одном: скоротечных результатов реформы МВД ожидать нельзя, хотя бы потому, что «человеческий материал» еще не тот, что нужен.
Пятое. О деятельности правоохранительных органов, конечно же, нельзя судить только по распространяемым средствами массовой информации и коммуникации негативным событиям и явлениям, выставляющим органы внутренних дел в неприглядном свете. Справедливости ради следует подчеркнуть, что они не единичны. Однако здесь важно другое: приводя примеры о «полицейском зверстве», СМИ возводят частное в общее, способствуя тем самым максимальному возбуждению эмоций населения и подталкивая его выйти на улицы и пополнить ряды оппозиции. В таких условиях задача легитимации политической власти нередко решается не с помощью диалога с обществом, а с помощью манипуляции общественным мнением. Такая неконструктивная позиция объективно требует соответствующего противодействия, которое всей своей масштабностью задач и проблем полностью ложится на плечи служб по связям с общественностью органов внутренних дел – подразделений с весьма незначительным опытом работы в данной области. К этому следует добавить, что теоретическая разработка проблематики связей с общественностью органов внутренних дел пока также находится на начальном этапе, что оказывает негативное влияние на эффективность деятельности всех служб и подразделений органов охраны правопорядка на практике.
Шестое. Проходящее реформирование органов МВД делает актуальным и насущно необходимым поиск инновационных методов и технологий поддержки полноценного функционирования институтов взаимодействия гражданского общества и правового государства, что требует прямого диалога между МВД России, его руководством и обществом в целом. В решении стоящих задач, помимо служб по связям с общественностью, значительную роль должны сыграть Общественный совет при МВД России и аналогичные советы при всех органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, в состав которых входят представители науки, культуры, искусства, литературы, образования и духовенства. Главная цель их создания и функционирования - согласование интересов граждан, общественных, правозащитных, религиозных и иных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов в области внутренних дел. Связи с общественностью органов внутренних дел без активного участия самой общественности неэффективны: сегодня без помощи граждан выстроить эффективную систему охраны общественного порядка в России невозможно.
Степень научной разработанности темы. Проблема формирования имиджа органов внутренних дел представляется недостаточно разработанной, несмотря на то, что еще в рамках советской теоретической мысли был создан определенный потенциал идей по проблемам организации взаимодействия силовых ведомств, политической власти и общественности. Недостаточная разработанность темы в постсоветский период обусловлена, главным образом, ее «неудобством» как в теоретическом, так и в прикладном плане: деятельность органов внутренних дел всегда на виду, о ней полагают возможным судить многие даже без достаточных на то оснований, а любые «вывихи» в их работе, подхваченные и под специфическим углом зрения интерпретированные средствами массовой информации, сразу становятся достоянием общественного мнения. Поэтому выбор темы научного исследования, связанной с формированием позитивного имиджа правоохранительных органов, априори встречает неоднозначное отношение со стороны научной общественности.
Тем не менее, исследования в этой области есть. В методологическом плане при анализе степени разработанности темы автору пришлось обратить внимание не только на те работы, которые в прямой постановке близки к избранному исследованию, но и работы, в которых: а) раскрываются проблемы функционирования органов внутренних дел как силового института государства; б) рассматриваются вопросы организации деятельности служб по связям с общественностью в целом и в органах внутренних дел, в частности; в) характеризуются особенности создания имиджа властных структур и имиджа правоохранительных органов как главной объектно-предметной части исследования.
Из общего массива научных исследований первой группы основное внимание было уделено трудам таких ученых как А.Г.Андреев, Н.Д.Андреев, Ю.М. Антонян, А.А. Бабанов, А.Б. Вобликов, Н.В. Воронкова, С.И. Гирько, А.И. Гуров, А.В. Дюков, В.В. Закатов, И.Б. Кардашова, Б.Ф. Калачев, В.Я. Кикоть, А.М. Ломов, О.А. Манжукова, Б.П. Михайлов, К.Я. Михайлов, В.Ю. Пиотровский, А.А. Прохожев, С.Г. Фаттахов и многих других, знающих специфику деятельности правоохранительных органов «изнутри».
Научное освещение вопросов организации отношений правоохранительных органов с различными институтами гражданского общества нашли свое отражение в трудах исследователей со второй половины семидесятых годов прошлого века. В них раскрыты вопросы организации взаимодействия органов внутренних дел с органами государственной власти (В.Л. Бурмистров, Н.Н. Климан, Ю.К. Коротаев, В.Г.Кутушев), с общественными формированиями, коллективами трудящихся и населением (Н.М. Бугороков, Г.Н. Горшенков, С.М. Забелов, Б.О. Любимов, Р.С. Мулукаев, Д.В. Сочнев, В.Т. Томин и др.), а также средствами массовой информации (А.А. Коробейников, Н.И. Кулагин, Ю.В. Наумкин, Г.И. Резниченко, Ф.К. Рябыкин, В.Т. Томин, А.И Шинкарев).
Исследования, раскрывающие проблемы организации связей с общественностью, представляют наиболее обширную группу работ, несмотря на то, что отечественная наука в их изучении еще не достигла необходимых высот. Здесь, наряду с работами маститых зарубежных и отечественных авторов (У.Аги, Э.Бернейз, С.Блэк, Дж. Грюнинг, Д.Доти, С.М. Катлип, Г. Кэмерон, Ю. Марлоу, А. Мюррей, Р. Рейли, Е.А.Блажнов, А.Ф.Векслер, Э.А. Капитонов, Е.Ф. Коханов, Т.Ю. Лебедева, Э.Ф. Макаревич, Д.В. Ольшанский, И.Е. Поверинов, Г.Г. Почепцов, О.Н. Савинова, Г.Л. Тульчинский, А.Н. Чумиков, М.А. Шишкина и др.), следует отметить и тех, кто в научных кругах еще не занял такого места, но уже твердо заявил о своих научных притязаниях в этой области (А.В. Берестовский, М.А. Газизов, Э.А. Каспарова, К.С. Колесник, Р.К. Кулаковский, Г.В. Лысов, А.М. Максимов, С.Ю. Мироненко, А.В. Хаванов).
Исключительно важную роль в раскрытии проблемы исследования сыграли работы об имидже и личностном факторе в деятельности органов внутренних дел (Ю.В. Быба, И.Ю. Глинская, М.А. Жидков, Э.М. Зиятдинова, И.Ф. Колонтаевская, Р.К. Кулаковский, М.А. Лобанов, С.Ю. Миронченко, С.И. Окс, Т.А. Папура, И.В. Северенков и др.)
Еще одна группа отечественных авторов показывает воздействие Интернет-коммуникаций на общественное сознание и их роль в формировании общественного мнения относительно органов исполнительной власти (И.А. Бронников, Е.И. Давыдова-Мартынова, Д.А. Лурье, М.А. Щенников). В общем итоге можно констатировать, что в социальном отношении формирование имиджа правоохранительных органов - это сложная политологическая проблема, связанная с анализом становления нового типа отношений силовых институтов и общества в условиях становления и укрепления демократии в постсоветской России. Между тем, далеко не всегда в специализированных исследованиях им дается верная оценка. Все это в теоретическом и практическом отношениях предполагает объективную необходимость политологической рефлексии процессов формирования позитивного имиджа органов внутренних дел, протекающих в очень непростых внутренних условиях взаимодействия институтов государства и гражданского общества.
Научная проблема диссертации заключается в политологическом анализе феномена и системы формирования имиджа органов внутренних дел, сущности и содержания его политической составляющей, теоретических основ и практики деятельности служб по связям с общественностью органов охраны правопорядка по его поддержанию.
Объектом исследования является деятельность органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению внутренней безопасности государства, общества и личности; предметом – формирование их позитивного имиджа как функция подведомственных служб по связям с общественностью.
Гипотеза исследования. Уровень организации связей с общественностью органов внутренних дел оказывает непосредственное влияние на эффективность деятельности всех структурных подразделений МВД. В этом отношении деятельность служб по связям с общественностью должна быть одним из основных инструментов трансформации имиджа органов внутренних дел как института поддержки политического режима в имидж силовой структуры действенной социальной помощи, гарантирующей защиту прав, интересов и безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств. Основной задачей PR-служб должна стать детерминация областей взаимной ответственности и сотрудничества с населением, выработка действенных методов, форм и технологий включения общественности и общественных инициатив в сферу правоохранительной деятельности.
Цель исследования состоит в политологическом анализе содержания, основных направлений и тенденций деятельности служб по связям с общественностью по формированию и поддержанию позитивного имиджа правоохранительных органов в условиях расширяющейся демократизации всех сфер общественной жизни постсоветской России.
Учитывая, что политическая наука - это область научного знания, связанная с интересами людей, понимание ими политического бытия и самих себя в социальной действительности, автор представляет политологический анализ темы через раскрытие содержания следующих функций политической науки:
а) методологической (выявление наиболее общих подходов, принципов и методов изучения феномена имиджа органов внутренних дел в отечественных и зарубежных исследованиях);
в) интеграции и синтеза социально-политического знания (установление зависимости формирования имиджа органов внутренних дел от условий социального бытия больших социальных групп в российском обществе);
г) мировоззренческой (анализ мировоззренческих принципов и установок в отношении органов внутренних дел, свойственных, с одной стороны, для основной массы населения современного российского общества, с другой – характерных для сотрудников правоохранительных органов в условиях реформирования МВД);
д) аксиологической (анализ отражения в индивидуальном и общественном сознании россиян образа представителей органов охраны правопорядка, призванных обеспечить безопасность личности, общества и государства);
е) социальной (раскрытие социальных связей и отношений, формирующих специфическую субкультуру представителей органов внутренних дел, способствующую как позитивным тенденциям, так и негативным деформациям в деле формирования позитивного имиджа правоохранительных органов в российском обществе);
ж) гуманистической (определение основных направлений деятельности государства и гражданского общества по осуществлению совместных усилий в реформировании органов внутренних дел в соответствии с объективными требованиям к функционированию силового института, стоящего на страже внутренних интересов государства, совокупных интересов общества и каждого гражданина).
Задачи исследования:
а) выявить место и роль органов внутренних дел в современной политической системе российского общества в условиях их реформирования;
б) раскрыть политическую составляющую феномена имиджа органов внутренних дел в современной России;
в) охарактеризовать систему формирования в общественном сознании позитивного имиджа органов охраны правопорядка в стране;
г) проанализировать субъектно-объектные аспекты и принципы деятельности служб по связям с общественностью по формированию позитивного образа органов внутренних дел;
д) осуществить политологическую рефлексию «проблемного поля» функционирования служб по связям с общественностью по формированию позитивного имиджа органов внутренних дел;
д) раскрыть особенности формирования позитивного имиджа органов внутренних дел в деятельности служб по связям с общественностью;
е) обосновать необходимость взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества как условия повышения эффективности их профессиональной деятельности.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, предполагающий всесторонний анализ отношений в системе «органы внутренних дел – внутренняя безопасность государства, общества и личности» в их развитии через противоречивые взаимосвязи сторон, единство качественных и количественных характеристик на основе логического, структурно-содержательного и системного подходов. Роль объяснительного принципа в исследовании выполняет деятельностный подход, позволяющий не только соединить в единое целое многообразие проявлений отношений в указанной системе, но и исследовать динамичные взаимосвязи между самой системой и деятельностью государства, институтов гражданского общества по формирования позитивного образа органов внутренних дел в общественном сознании россиян.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, материалы научных дискуссий, в которых содержатся принципиальные положения и оценки деятельности государственных и общественных организаций в общей системе обеспечения совокупной безопасности личности, общества и государства от криминальных и иных угроз. Важным источником идей и выдвигаемых в диссертации положений явились материалы периодической печати.
Эмпирическую базу диссертации составляют результаты конкретных социологических исследований, проведенных ВЦИОМ, РОМИР, ФОМ, самим автором в период с 2004 по 2012 гг., а также результаты анализа и обобщения конкретных социальных фактов, печатных и электронных средств массовой информации, контент-анализ документов, касающихся вопросов профессиональной деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в современной России.
Научная новизна исследования состоит:
а) в результатах политологического анализа места и роли органов внутренних дел в современной политической системе российского общества в условиях их реформирования;
б) в характеристике особенностей отношения и степени адекватности реагирования российской общественности на функционирование органов охраны правопорядка в условиях нарастания демократических преобразований и активности политического самосознания населения;
в) в политологической рефлексии «проблемного поля», определении социально-политических факторов, негативно влияющих на формирование позитивного имиджа органов внутренних дел, и обосновании принципов деятельности служб по связям с общественностью по формированию позитивного имиджа органов внутренних дел в общественном сознании россиян;
г) в раскрытии особенностей формирования положительного образа органов внутренних дел в деятельности служб по связям с общественностью;
д) в обосновании необходимости выработки теоретико-концептуальных взглядов, конкретных организационных принципов и положений в интересах эффективного взаимодействия служб по связям с общественностью системы МВД, как силового института государства, со средствами массовой информации, а также с Общественными советами при МВД и аналогичными советами при всех органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, как институтами гражданского общества, в деле формирования позитивного отношения населения к органам внутренних дел.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Место и роль органов внутренних дел в политической системе современного российского общества конституционно определены. Однако эффективность их деятельности на благо общества, государства и личности, как главный критерий формирования имиджа, сегодня всецело зависит от результатов проведения реформы МВД, нацеленной на обновление и совршенствование кадрового потенциала. Это – длительный процесс, первоначально ошибочно представленный устроителями реформы в форме очередной кампания «борьбы за чистоту рядов» посредством аттестации (переаттестации) служащих органов внутренних дел, неизбежно заканчивающейся только сокращением численности их личного состава.
2. Одной из основных задач, которые призваны решать службы по связям с общественностью, является принципиальное изменение характера взаимоотношений органов внутренних дел с гражданами, социальными группами и институтами на основе перехода от прямого давления и использования силовых методов в правоохранительной деятельности к управлению в рамках гражданско-правовых механизмов и созданию условий для свободного и эффективного развития взаимодействия органов охраны правопорядка и гражданского общества.
3. Деятельность служб по связям с общественностью значительно осложняется современным состоянием массового сознания и общественного мнения, приобретшими в переломный момент социально-политического развития нашей страны ряд «проблемных», специфических, характерных для переходного периода стереотипов, качеств и свойств. Их учет крайне сложен в силу их дифференциации и стихийности проявления, что неизбежно влияет на работу служб по связям с общественностью по формированию имиджа органов внутренних дел в целом.
4. Комплекс коммуникативных проблем в современной системе «органы внутренних дел – население» обусловлен недостаточной эффективностью взаимодействия служб по связям с общественностью со средствами массовой информации. Такие взаимодействия, главным образом, связаны с имеющими высокий общественный резонанс криминальными событиями, а также негативными действиями отдельных сотрудников органов внутренних дел. В результате каждодневная профессиональная деятельность МВД по укреплению законности и правопорядка нивелируется, и основным итогом, как правило, остается недоверие общественности к правоохранительным органам в целом.
5. Усиление гражданского контроля деятельности органов внутренних дел в период нарастания демократических преобразований и активности политического самосознания населения является необходимой предпосылкой, условием и закономерностью повышения эффективности функционирования служб по связям с общественностью правоохранительных органов - главной детерминанты формирования и поддержания их позитивного имиджа. Наделение Общественных советов при органах внутренних дел новыми полномочиями знаменует реальный переход федеральной власти к усилению общественного контроля деятельности силовых структур государства. При этом чрезвычайно важно, чтобы контрольные полномочия Общественных советов не превратились в откровенную их имитацию.
Феномен имиджа органов внутренних дел и его политическая составляющая в современной России
Политическая система общества - понятие емкое. В институциональном измерении она включает в себя комплекс государственных институтов и институтов гражданского общества, политических и правовых норм и отношений, обеспечивающий управление обществом с помощью политической власти. Автор останавливает свое внимание на институциональном подходе потому, что, с одной стороны, он позволяет рассматривать политическую систему как реальный механизм формирования и функционирования власти в обществе, с другой — служит методологической основой понимания ее динамики.
С начала нового столетия политическая система в России претерпела значительные сущностные изменения в сфере государственного управления и социальных отношений. В качестве теоретической основы протекающих во всех сферах общественной жизни процессов была принята парадигма политической модернизации, базирующейся на сбалансированном взаимодействии центра и регионов. В этом отношении можно констатировать, что все первое десятилетие нового столетия проходило под знаком усиления власти федерального центра, который во многом определял и продолжает определять основные векторы социально-политического развития страны. В этих условиях регионы могли модернизировать свои политические системы лишь через формирование и развитие механизмов управления, что, впрочем, не умаляло их значения как активного и важного звена в общей системе управления процессами политической модернизации общества и государства.
Произошли заметные изменения, касающиеся вертикали власти и порядка формирования некоторых органов власти. Так, в структуру центральных органов встроился Государственный совет, одной из важнейших функций которого стало обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма. По- новому стало осуществляться формирование некоторых органов власти, в частности, Совета Федерации и института губернаторов, появились новые структуры - федеральные округа и новые субъекты в вертикали власти - полномочные представители Президента РФ. Новые отношения сложились между федеральным центром и субъектами Федерации, ознаменовавшие резкое ограничение договорной практики и предоставившие право вышестоящему руководству отстранять от занимаемых должностей нижестоящих в случае нарушений федерального законодательства. Были проведены - с разной степенью успешности и завершенности - судебная, административная, паспортная реформы, реформа образования и некоторые другие.
Известно, что исполнительная власть в любой стране - и Российская Федерация здесь не составляет исключения - более всего подвержена воздействию негативных факторов как внутреннего, так и внешнего характера, последствия функционирования которых непосредственно сказываются на деятельности органов внутренних дел. На уровне внутренней деятельности исполнительной власти можно выделить две группы таких факторов. К первым относится группа взаимодействий, характеризующая деятельность бюрократического аппарата органов исполнительной власти, опосредствованную структурой института исполнительной власти. Ко вторым отнесены взаимодействия нормативных структур института исполнительной власти (министерства, комитеты, отделы и т. п). К этой же группе отнесены правила и нормы функционирования. Отметим, что помимо внутренней деятельности и ее факторов выделяется и внешняя деятельность организации исполнительной власти, которая подразделяется на уровни, связанные с различными сферами общественной деятельности.
На первом уровне, подразумевающим взаимодействие с «вне исполнительными организациями государственной власти», на особенности внешней деятельности исполнительной власти влияет такой фактор как форма государственного правления, форма административного устройства и задачи поддержания государственного режима.
Второй уровень характеризуется взаимозависимостью институтов гражданского общества и государства, деятельности исполнительной власти в рамках правового гражданского общества и его институтов. Принцип подвластности негосударственных общественных акторов государству в идеальном случае компенсируется принципом правового государства, означающим подвластность государства гражданскому обществу. Поэтому вполне целесообразно указать на существование правовых институтов гражданского общества - нормативных механизмов, обеспечивающие господство гражданского общества, — и негосударственных политических организаций - эти организации как раз государству формально подвластны. Основу третьего уровня составляют взаимодействия органов исполнительной власти с негосударственными политическими организациями .
К числу факторов, оказывающих определяющее воздействие на функционирование системы органов государственной власти, необходимо отнести единство политической основы государственных органов и учреждений; наличие официальной идеологии в стране; наличие общих принципов построения и функционирования системы государственных органов, общих целей и задач, стоящих перед органами государственной власти .
В ходе проведенного политологического анализа автором был выявлен ряд факторов, подрывающих эффективность функционирования органов исполнительной власти. К ним относятся:
Несовершенство действующего российского законодательства, не устанавливающего четкие нормы разграничения сфер деятельности и компетенции органов государственной власти.
Бездействие контролирующих структур, практически полное отсутствие возможности контроля за деятельностью органов исполнительной власти со стороны общества и его гражданских институтов, отсутствие механизма контроля за принятием и реализацией управленческих решений, а также отказ граждан от обращения за защитой своих прав, нарушенных в ходе их взаимодействия с органами исполнительной власти и представляющих эти органы государственными служащими 3.
Исторический опыт, политико-правовое обеспечение функционирования служб по связям с общественностью в социально-политической сфере
Основную нагрузку в обеспечении внутренней безопасности и правопорядка в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации несет полиция. Смысл и основное содержание деятельности такого структурного элемента органов внутренних дел как полиция мало чем отличается от функций предшествовавшей ей милиции, обозначенных в законе «О милиции», принятом в 1991 году, однако, прошедшие два десятилетия знаменовали собой значительные изменения во всех сферах государственной и общественной жизни, связанные с внутри- и внешнеполитическими процессами. И это - не простая смена «вывесок», связанная с переходом экономики на рыночные рельсы, а глубинные изменения во всей совокупности социальных отношений меняющейся политической системы общества. Разумеется, это еще не значит, что для современной российской экономики характерно абсолютное доминирование рыночных отношений, но это уже значит, что новые условия функционирования органов внутренних дел привели к изменению приоритетных задач, которые им предстоит сегодня решать. Как отмечает
А.А. Бабанов , исторически сложившаяся политическая практика позволяет выделить следующие основные виды возможного (потенциального) практического участия органов внутренних дел в механизме политической власти: а) инструментальный, при котором органы внутренних дел (полностью или частично) обеспечивают политические интересы государственной власти, не претендуя на сколько-нибудь самостоятельный политический статус; б) инструментально-субъектный, когда они имеют возможность проявлять свою «волю» (действовать или бездействовать) по отношению к официальной власти, оппозиционным силам и их лидерам; в) субъектный, способствующий их превращению в самостоятельный субъект политики (органы внутренних дел во взаимодействии с другими силовыми институтами включаются в политическую борьбу и действуют для достижения собственных интересов или интересов политических сил, позиции которых они разделяют).
В первом случае органы внутренних дел выступают как консервативная структура, исполняющая роль устранения факторов и условий, приведших к кризисному состоянию общества. Именно так обстояли дела в советский период и первые постсоветские годы: органы внутренних дел фактически полностью подчинялись политической власти.
Во втором случае органы внутренних дел занимают нейтральновыжидательную позицию, «предпочитая» не вмешиваться в ход политических событий, быть «вне политики». Нужно подчеркнуть, что такая позиция зачастую бывает более вредна, чем первая, поскольку позволяет политическим силам, вызвавшим кризис, действовать решительно, не опасаясь силового вмешательства органов внутренних дел, одновременно сокращая возможности властям действовать обдуманно и адекватно создавшейся ситуации.
В третьем случае органы внутренних дел непосредственно становятся актором политических событий, способствуя разрушению старой системы общественных отношений или ее части и тем самым принимая на себя ответственность за разрешение кризисной ситуации в ту или иную сторону.
Для «силовой модели» взаимодействия органов внутренних дел с политической властью характерны: преимущественное использование силовых средств в осуществлении политической власти (насилия); слабое влияние на официальную политику представительной (законодательной) власти и общественных институтов; высокая степень самостоятельности и автономности функционирования всех, реальная возможность участия в политической борьбе; повышенное внимание исполнительной власти к развитию в силовых структурах специальных частей и подразделений «быстрого реагирования», «особого назначения» и т.д. в целях их использования при разрешении внутриполитических конфликтов и кризисных ситуаций.
Разумеется, что в системе политической власти нельзя допускать усиления роли «силовиков» ни во внутренней, ни во внешней политике. Поэтому официальная власть, с одной стороны, стремится поднять их имидж в общественном сознании (главным образом, посредством политической фразеологии), с другой стороны, боясь их чрезмерного усиления в политической жизни общества, проводит периодические кадровые «перетряски», «чистки», реформы.
В то же время в демократическом правовом государстве должны существовать гарантии конституционного использования органов внутренних дел исполнительной властью. Для этого необходимы: правовая регламентация использования данного силового института; правовой режим их функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций (введения военного положения); правовые нормы освобождения от ответственности военнослужащих и сотрудников МВД за отказ выполнять приказы, противоречащие конституционным положениям; запрещение сотрудникам полиции членства в политических партиях, материальной их поддержки и участия в их деятельности (беспристрастность сотрудников полиции при осуществлении своей служебной деятельности исключает их связанность решениями политических партий, религиозных и иных общественных организаций); формирование действенных механизмов социального обеспечения и социальной защиты военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и членов их семей.
В повседневной общественной жизни существуют объективные обстоятельства, заставляющие исполнительную власть уделять должное внимание развитию и совершенствованию силовых структур. Так, девяностые годы прошлого века были временем перехода к рыночным отношениям, в ходе которого преодолевался стереотип детерминирующей роли государственной собственности на средства производства и различные формы хозяйствования. Нарождающиеся рыночные отношения нуждались в специальной защите и требовали создания адекватных условий для их стабильного воспроизводства. Особенно это касалось федеральной и муниципальной собственности, а также мелкого и среднего бизнеса, не имевшего возможности противостоять монопольному давлению крупных субъектов хозяйствования. Одних нормативно-правовых актов для обеспечения такой защиты недостаточно - нужны реальные механизмы их реализации, в которой весьма существенную роль играют органы внутренних дел. Но и в обществе с развитой рыночной экономикой, как и в любой социальной системе, развитие идет через противоречия, связанные с наличием различных социальных групп, интересы которых могут совпадать или, наоборот, сталкиваться.
Общественное мнение и общественность как основной объект воздействия РЯ-служб органов внутренних дел
В нормативно-правовой подсистеме общественное мнение проявляется, прежде всего, через законодательно закрепленные механизмы волеизъявления. Кроме того, оно обеспечивает трансляцию правовых норм, традиций и ценностей, а также реализует воспроизводство стереотипов.
Общественное мнение обладает потенциалом нормирования и регулирования общественных отношений в сфере экономики и политики. По характеру включения в процессы социальной регуляции общественное мнение близко к социальным институтам, действующим в духовной сфере.
Функционируя в духовно-идеологической сфере, общественное мнение оказывает воздействие на процесс восприятия, трансляции духовных традиций и ценностей. В этом отношении результатами функционирования общественного мнения могут быть: 1) изменения в культурной политике государства; 2) изменения в деятельности культурных институтов, СМИ; 3) возникновение и исчезновение культурных и эстетических традиций, школ, стилей; 4) изменение в сознании и поведении людей в сфере культуры.
В информационной сфере общественное мнение служит, прежде всего, в качестве источника информации для представителей политической власти, средства обратной связи между ними и общественностью. В этом отношении общественное мнение непосредственно связано с процессами обеспечения прогнозирования, экономического, социального планирования. в) единство чувственного и рационального в содержании общественного мнения (усиление эмоциональной стороны общественного мнения увеличивает возможность манипулирования им со стороны политических сил); г) ограниченность познавательных возможностей.
Логические границы способности суждения общественного мнения совпадают с объективными познавательными возможностями массового или группового сознания (например, мерой его компетентности в отношении того или иного вопроса). Логические границы содержания суждений общественного мнения задаются, прежде всего, объемом и широтой циркулирующей в обществе открытой, доступной информации . выполнение роли «социальной власти» (детерминирование политического поведения субъектов социального взаимодействия); обусловленность феноменами «спирали молчания», «авторитета власти» и «всеобщего безразличия».
Деятельность служб по связям с общественностью объективно осложнена тем обстоятельством, что общественность, то есть субъект общественного мнения, - неоднородна, а общественное мнение объединяет совокупность позиций различных групп и общностей. Однако, с другой стороны, общественное мнение социальной группы обычно составляет мнение большинства этой группы. Это означает, что деятельность служб по связям с общественностью должна быть нацелена именно на целевую аудиторию большинства. Следует учитывать и наличие феномена унификации мнений, получивший название «спираль молчания» (Э. Ноэль-Нойман) . Люди для преодоления изоляции выясняют «климат мнений», т.е. узнают, что одобряется и поддерживается большинством. Те же, кто остался в меньшинстве, скрывают взгляды, отмалчиваются. Так возникает «спираль молчания», усиливающая видимый перевес большинства.
Вместе с тем, если рассматривать деятельность служб по связям с общественностью как инструмент демократизации российского общества, а именно эту функцию следует считать основной, следует подвергать сомнению, что страх изоляции универсален, тотален, а также достаточность его для сплочения воедино мнений и оценок множества людей. Службы по связям с общественностью одной из своих задач должны считать формирование плюрализма и демократической толерантности. Поэтому в РК- коммуникации следует избегать манипуляции фактором авторитета власти, который в российском обществе усиливает эффект «спирали молчания». Фактор авторитета государства был замечен еще Н.Макиавелли, писавшим: «... и даже эти немногие не смеют выступить против мнения толпы, на стороне которой величие государства» .
При анализе «феномена большинства» правомерным оказывается также выделение так называемого «внутреннего фактора». Сущность действия внутреннего фактора сводится к тому, что, следуя за большинством, человек преодолевает собственную неуверенность, избавляется от необходимости делать собственный выбор.
Службы по связям с общественностью должны иметь в виду и феномен «безразличия», связанный с недостаточной информированностью социальной группы о событии или явлении. Общественное мнение формируется только тогда, когда доля «незнающих», неинформированных в социальной группе невелика. Если же неосведомленная часть субъекта общественного мнения доминирует, то в данной группе общественное мнение по данному вопросу отсутствует.
Ставя себе цель - воздействие на содержание общественного мнения, - службы по связям с общественностью должны иметь в виду, что существует целый ряд разнопорядковых социальных явлений, каждое из которых могут стать основой (источниками) его содержания. По мнению Б. Грушина, ведущего отечественного специалиста в области изучения общественного мнения, выделяются следующие источники содержания общественного мнения: 1) молва, слухи, сплетни; 2) совокупный личный опыт индивида, накапливающийся в процессе непосредственной практической деятельности людей; 3) совокупный коллективный опыт, опыт других людей, который поступает к индивиду в виде разного рода сведений .
Большинство исследователей отмечают, что совокупный коллективный опыт, - источник, который образует самый устойчивый компонент общественного мнения. Однако научные знания, информация и сведения, поступающие общественности от служб по связям с общественностью, средств массовой информации также оказывают значительное влияние . При анализе содержания общественного мнения следует также учитывать обстоятельство, отмеченное Б. Грушиным: возможности влияния на общественное мнение различных источников в значительной степени ограничены культурными стереотипами . Понятие стереотипа ввел У.
Липпман, показав в работе «Общественное мнение» (1922), что массовое сознание оценивает действительность через упрощенные модели - стереотипы, которые имеют дуалистическую природу: они образуются на основе слухов, вместе с тем, могут быть продуктом целенаправленной РЯ- деятельности и пропаганды .
Роль СМИ в деятельности служб по связям с общественностью по формированию имиджа органов внутренних дел
В первом случае он обличен авторитетом власти, которую и использует, находясь в контакте с различными категориями граждан и воздействуя на их сознание и поведение, во втором случае он сам испытывает соответствующее воздействие со стороны взаимодействующих с ним граждан. Однако сотрудник, осознавая себя представителем правоохранительных органов, нередко воспринимает людей как подозреваемых в совершении противоправных действий, не имея к этому каких-либо достаточных доказательств. Такая предвзятая позиция основана на банальном тезисе виновности человека уже в силу того, что «случайно попасть в полицию человек не может». Если к этому прибавить излишнее рвение в скорейшем раскрытии правонарушения или преступления, нежелание глубоко вникать в суть дела при наличии косвенных улик, желание быстро продвигаться по служебной лестнице, то потенциальная профессионально-нравственная деформация станет реальной.
Важным элементом, подвергающимся воздействию профессиональнонравственной деформации, является моральное сознание сотрудников правоохранительных органов. Здесь следует иметь в виду, что подобного рода изменения могут относиться к интеллектуальной, эмоциональной и волевой сферам сознания личности и проявляться в низкой профессиональной культуре, деформировании чувств, потребностей, мотивов и идеалов. Особенно важны изменения в интеллектуальной сфере, когда происходит постепенная утрата способности мыслить самостоятельно, формируется доминирование исполнительной составляющей, усиливается желание не принимать на себя ответственные решения, что однозначно ведет к снижению интеллектуальной активности, нежеланию самостоятельно учиться, повышать свой профессиональный уровень. Не секрет, что многие нарушения законности объясняются, прежде всего, неумением решить профессиональную задачу в соответствии с буквой и духом правового предписания. Так, неоднократные замеры уровня правовых знаний у сотрудников первичного и среднего звена свидетельствуют о том, что в среднем у 30-35 процентов сотрудников знания названным требованиям не отвечают полностью или частично. Одновременно в эмоциональной сфере происходит «огрубление» чувств, развивается черствость, конфликтность, раздражительность, теряется способность управлять своими чувствами и эмоциями, нарастает внутренняя неуравновешенность, дискомфорт, немотивированная тревожность. Финальный итог - утрата способности к адекватной самооценке.
Выделим отдельные категории сотрудников органов внутренних дел, для которых имеется повышенная (объективная) опасность профессиональной нравственной деформации. К ним следует отнести сотрудников: по роду своей службы регулярно «взаимодействующих» с представителями криминальной среды, аморальными личностями и испытывающими мощное влияние с их стороны; работающих преимущественно в одиночку, в отрыве от своих коллег, коллектива (или работающих в составе малой группы); часто испытывающих большие физические и эмоциональнопсихологические перегрузки, стрессы и пр.; только начинающих службу в органах внутренних дел (в том числе, молодых сотрудников, испытывающих сильное негативное влияние ложного «наставничества», недостойного «кураторства»); вступающих в новую, более ответственную должность, особенно — руководящую; имеющих неблагополучные семьи.
Таким образом, любая профессиональная деформация - это, прежде всего, деформация нравственная. Нравственная «опустошенность» может привести к злоупотреблению служебным положением, нарушению законности. Получая различного рода информацию, такой сотрудник может использовать ее в личных целях, поэтому нравственная надежность играет важную роль.
Как противодействовать профессионально-нравственной деформации и укреплению позитивного имиджа сотрудников органов внутренних дел? «Рецепты» здесь, безусловно, большей частью индивидуальные, однако, можно в качестве профилактических выделить а) общие меры (действительная, а не мнимая автономия органов внутренних дел, подчинение их только закону и высокая ответственность перед законом); б) непосредственные меры (качественное улучшение профессиональной подготовки, совершенствование организации и управления, создание здорового морально-психологического климата в коллективах). Разрешению этой проблемы может способствовать совершенствование системы воспитания и обучения сотрудников правоохранительных органов, создание реальной перспективы продвижения по службе, формирование и поддержание чувства защищенности, уверенности в полезности и справедливости своего дела.
Профилактика и преодоление проявлений правового нигилизма. Сегодня особенность правового нигилизма состоит в том, что он имеет не только «классическую форму» неприятия, игнорирования и пренебрежения законом, а напрямую выходит на убежденность, что не только личные, но даже и профессиональные проблемы наиболее эффективно решаются «вне правового поля». Рассмотрим предпосылки появления и развития правого нигилизма у тех, кто обязан стоять на страже законности и правопорядка. Ряд исследователей оправданно считают, что корни любого негативного явления лежат, прежде всего, в социально- экономической сфере, обусловливающей наличие противоречий в социальной и профессиональной практике. Это - объективные предпосылки, связанные с особенностями перехода российского общества к рыночным отношениям, формированию демократических основ государственного строительства и демократизации всех сфер общественной жизни. Общие противоречия неизбежно рождают противоречия частные. Нас, однако, в контексте исследовательской парадигмы интересуют более субъективные предпосылки формирования правового нигилизма, негативно влияющего на имидж органов внутренних дел.
В первую очередь, это наличие негативных воздействий, обусловленных спецификой службы в органах внутренних дел: «встраивание» в такую силовую структуру не проходит безболезненно - необходимо осмыслить практику правоохранительной деятельности в целом, соотнести ее с практикой старших коллег, сопоставить с собственной практикой и сделать правильные выводы. Последнее, к сожалению, удается далеко не всегда.
Не менее важной проблемой является то, что сотрудники порой бывают недостаточно обучены конкретным механизмам, методам, приемам профессиональной деятельности «в правовом поле», сориентированным именно на наши сегодняшние непростые условия. Практика показывает, что отклонение от норм права в служебной деятельности в ряде случаев вызвано тем, что сотрудник не представляет себе конкретную цепочку правомерных профессиональных действий в сложной и неоднозначной ситуации, и, пытаясь поступить с точки зрения «интересов дела», «здравого смысла», преступает закон. Несомненно, интересы дела и здравый смысл должны играть серьезную роль в деятельности сотрудника, но нельзя допускать, чтобы их субъективное понимание выходило за рамки «правового поля».
