Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Связи с общественностью (PR): теория и история вопроса 13
1. PR: понятие, генезис и эволюция 13
2. Связь с общественностью как механизм обратной связи в системе власти и управления 32
Глава II. Связь с общественностью как целостная организованная система: новая парадигма и проблемы в реформируемой России 50
1. Система взаимодействия государственной власти и общества понятие и особенности функционирования в России 50
2. Служба по связям с общественностью как один из компонентов демократизации государственного управления и государственной службы . 59
3. Институты гражданского общества и их развитие в системе взаимодействия с государственными органами власти и управления 80
Глава III. Условия и технологии включенности службы по связям с общественностью в управленческий процесс..".-. 106
1. Взаимодействие власти с обществом - смена главной парадигмы 106
2. Зрелость гражданского общества как важный фактор развития PR 118
3. Правовое обеспечение демократизации власти, управленческого процесса и новых функций PR 136
4. Кадровая составляющая нового типа службы PR 159
Заключение 182
Список использованных источников и литературы 195
- Связь с общественностью как механизм обратной связи в системе власти и управления
- Служба по связям с общественностью как один из компонентов демократизации государственного управления и государственной службы
- Институты гражданского общества и их развитие в системе взаимодействия с государственными органами власти и управления
- Зрелость гражданского общества как важный фактор развития PR
Связь с общественностью как механизм обратной связи в системе власти и управления
Любая практика основывается на теории, и особенности public relations (PR) в сфере государственной службы невозможно понять без анализа сущности PR как таковой. Поэтому в данной работе представлен ряд разделов, которые на первый взгляд не имеют прямого отношения к PR в сфере государственной деятельности, однако они помогают рассмотреть проблему с теоретической, фундаментальной точки зрения.
Прежде всего, необходимо рассмотреть, что представляет собой связь с общественностью как научная проблема, изучить понятие public relations. Следует отметить, что понятие отражает сущностную характеристику объекта исследования, создавая его модель. Исследование понятия дает возможность не только изучить сущность объекта, но и определить степень его развития, увидеть грань между моделью, созданной понятием (т.е. идеалом) и реально существующим порядком вещей.
По подсчетам специалистов, существует около пятисот дефиниций, характеризующих сущность public relations. Многозначность этого термина свидетельствует о богатстве содержательных сторон public relations и о незавершенности процесса развития этого явления и его научного обоснования.
Итак, что же такое public relations? Приведем несколько тезисов, сущность которых позволит не только увидеть различия в понимании самого явления, но и обнаружить нечто общее, обеспечивающее согласованность трактовок public relations.
Институт общественных отношений (IPR), созданный в Великобритании в феврале 1948 года, принял действующее и поныне, хотя и с некоторыми дополнениями, внесенными в ноябре 1987 года, определение PR. Оно звучит так: "Public relations — это планируемые, продолжительные усилия, направленные на создание и поддержание доброжелательных отношений и взаимопонимания между организацией и ее общественностью, где под "общественностью организации" понимаются работники, партнеры и потребители (как местные, так и зарубежные)» .
Представители более чем 30 национальных и региональных ассоциаций PR 2 августа 1978 года в Мехико выступили с Мексиканским заявлением. В нем говорится: "PR — это искусство и наука анализа тенденций, предсказания их последствий, выдачи рекомендаций руководству организаций и осуществления программ действий в интересах и организаций, и общественности."
Ряд определений PR был дан отечественными учеными: Public relations - управленческая деятельность, направленная на установление взаимовыгодных, гармоничных отношений между организацией и общественностью, от которой зависит успех -г функционирования этой организации.
Public relations побуждает людей верить в сердечные, добропорядочные цели корпорации, показывает, как корпорации ищут доверия и доверительных отношений с публикой, с общественностью.
Наиболее известный на территории СНГ специалист, автор книги по PR Сэм Блэк, предлагает следующее определение: «Public relations -установление двустороннего общения для выявления общих представлений или общих интересов и достижения взаимопонимания, основанного на правде, знании и полной информированности».5
Эдвард Бернейс, один из первых профессионалов PR в Америке, определяет PR как «область действий, которая призвана заниматься взаимодействиями между личностью, группой, идеей или другой единицей общественности, от которой она зависит» .
Д-р Рекс Харлоу, старейший специалист по PR из Сан-Франциско, изучил 472 различных определения PR и на их основе разработал собственное, которое основывается на том, что PR - это одна из функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и ее общественностью. Она включает в себя решение различных проблем: обеспечивает руководство организации информацией об общественном мнении и оказывает ему помощь в выработке ответных мер: обеспечивает деятельность руководства в интересах общественности; поддерживает его в состоянии готовности к различным переменам путем заблаговременного предвидения тенденций; использует исследование и открытое общение в качестве основных средств деятельности . Таким образом, различные авторы сходятся в одном: природа public relations состоит в создании благоприятных условий для деятельности организаций.
Констатация этого факта важна, но она недостаточна для понимания явления в целом, во всем многообразии сущностных отношений, присущих public relations. Более того, в трактовке этого явления обнаруживается очевидное смещение смыслов: ведь "установление взаимовыгодных, гармоничных отношений", "установление двустороннего общения", создание "доверительных отношений с публикой" - только средство, причем средство не специфическое только для public relations (подобное присутствует в воспитании, в труде, в искусстве и т. д.).
Служба по связям с общественностью как один из компонентов демократизации государственного управления и государственной службы
Макроуровень, когда анализируются отношения органов власти с институтами гражданского общества, гражданами, социальными группами.
Именно на макроуровне запечатлены обобщенные алгоритмы деятельности PR-служб, позволяющие говорить о внутрисистемной методологии связей с общественностью в органах государственного и муниципального управления. Эти основные принципы были подробно описаны в работе B.C. Комаровского «Связь с общественностью - public relations - государственной власти и управления»1. Конкретно они выражаются в следующем:
Принцип демократии. Субъекты общественных отношений реализуют свои права, в том числе и путем гражданской инициативы, опирающейся на экономическую, политическую, духовную свободу. Обладая равными правами (и равными обязанностями), они строят функциональные взаимосвязи с партнёрами по бизнесу, политике, культуре как взаимосвязи общественного договора, согласованных интересов. В тоталитарных или авторитарных политических системах средства воздействия государства или государствующей партии на сообщества людей, на отдельные организации или учреждения лишь отдаленно напоминают средства public relations, будучи на самом деле пропагандой или духовным принуждением. Только в условиях демократии, провозглашенных и реализованных прав человека, прав гражданских, политических, экономических институтов, действующих на правовом поле совершенно свободно, может возникнуть такая форма самоорганизации общественных отношений как public relations. Управление здесь органично сочетается с самоуправлением, когда та или иная организация создает вокруг себя целую систему общественных связей, вовлекает в орбиту своих интересов множество лиц и учреждений, стимулирует осознание общности интересов.
Другой принцип, вытекающий из демократических основ существования public relations - это принцип альтернативизма. Многосубъектность общественных отношений порождает неисчерпаемость управленческих альтернатив: в постановке целей, в выборе партнеров по совместной деятельности, в применении различных технологий управления и т. д. Если существует жесткая принудительная регламентация, если "правила игры" подстроены под узкокорпоративный или клановый интерес, если энергия мысли и дела "запирается" в русло дозволенных демонстраций верноподданнических чувств, нужды в public relations просто не возникает.
Принцип альтернативизма чрезвычайно существен не только с точки зрения субъектов общественных отношений (свободная игра интересов позволяет конструировать общественные связи с практически неограниченным числом партнеров). Этот принцип воспроизводит родовые черты открытого общества, способного адаптироваться к постоянно меняющимся условиям жизни, находить во "взаимодействии субъектов общественных отношений дополнительные силы, а порой, и побуждать к преобразованиям самой экономической или политической системы.
В основе деятельности public relations лежит также принцип гражданского консенсуса, гражданского согласия. Природа этой деятельности такова, что она строится как достижение взаимопонимания. Конечно, представить себе PR-агентство некой "башней из слоновой кости", в которой царят всеобщая благодать, непротивление злу и дух благолепия, просто невозможно. Однако организации public relations, осмысливая существующие противоречия, даже вступая в зону конфликта, прогнозируя их, формируют программу своей деятельности как программу согласия, которая опирается на максимально широкое использование конструктивного потенциала сторон, на поиск реально существующих или создаваемых - с обоюдного согласия - взаимоприемлемых требований. Иными словами, принцип гражданского консенсуса восходит к порождающей его философской доктрине эволюционизма, идее саморазвития, исключающей насилие, диктат, дезинформацию. Компромисс, переговоры, солидарное разрешение конфликта -неотъемлемые атрибуты public relations.
Отметим, наконец, еще один принцип public relations - принцип технологичности. В отличие от доктринальных умозрительных построений, характерных для сугубо теоретических изысканий, public relations представляет собой вполне прагматичную сферу деятельности. Исторически она возникла из описания и систематизации конкретных форм, методов, способов, процедур, с помощью которых организации налаживали контакты с общественностью. Эти специфические технологии не просто умножались с развитием общества; по закону обратной связи они оказывали воздействие на саму природу public relations, на предмет и цели деятельности. В этом смысле можно говорить о своеобразном преломлении законов "гибкой технологии", когда возможности технологии решающим образом влияют на качество изготовляемого продукта, на изменение его сущностных признаков.
Чем разнообразней технологические приемы, тем шире осваиваемый public relations предмет, тем больше возможностей в постановке целей. Технологический ресурс, таким образом, - важнейшая составляющая public relations.
Принцип коммуникативной достаточности: информированность, установление и поддержание двустороннего общения. Этот принцип предполагает предотвращение конфликтов, содействие взаимному уважению и социальной ответственности, гармонизацию общественных и личных интересов, формирование доброжелательных отношений.
В свою очередь внутрисистемные связи public relations сформировали производные принципы деятельности, определяющие степень эффективности в сфере установления, поддержания, и развития контактов с общественностью. К ним относятся:
Системность: деятельность PR-работников - не набор механически связанных друг с другом приемов, методов, процедур взаимодействия с общественностью, хотя технологическая сторона вопроса очень важна, а именно система. Рассогласование целей и средств, связанное, в частности, с асинхронностью действий PR-структур, с одной стороны, и управленческих решений органов власти - с другой, мешает достичь желаемого результата.
Адекватность: речь идет о соответствии целей, предмета и средств public relations, о ситуативной целесообразности действий, о непротиворечивом соотношении избранных технологий, о самой организационной структуре служб по связям с общественностью.
«Гибкая технология»: поскольку вероятность изменений во взаимодействии с общественностью весьма высока, в самой структуре PR-служб должна быть заложена возможность технологической переналадки связей с общественностью (кадры, организация, финансы, материальные и производственные ресурсы и т.д.). Технологическая переналадка готовится поэтапно, но запускается синхронно, в четко определенной последовательности операций. Успех деятельности служб по связям с общественностью в органах государственного и муниципального управления зависит прежде всего от того, насколько точно осознаны закономерности public relations в сфере управления. И насколько полно «идеальная модель» служб по связям с общественностью воспроизведена в организационной структуре.
Институты гражданского общества и их развитие в системе взаимодействия с государственными органами власти и управления
Управляющая система - это, прежде всего, государство как определяющий и совокупный (консолидированный) субъект управления.
Управляющую систему можно рассматривать двояко: в широком смысле это управление всем обществом, реализация государственной власти федерального уровня (федеральная горизонталь государственной власти) со всеми тремя ветвями власти, в узком смысле это управление делами государства, реализация государственно-административной, исполнительной власти от центра до власти на местах, т.е. госадминистративная вертикаль власти. Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве подсистем относительно самостоятельные социальные системы: А - система управления делами общества в целом, Б - система госадминистративного управления делами государства.
Как уже говорилось выше, важнейшим системообразующим фактором систем является их взаимодействие с окружающей средой. Главной специфической чертой системы государственного управления является то, что основной целью управляющей системы является обеспечение параметров надлежащего состояния и развития управляемой системы -общества, удовлетворение его потребностей, интересов и ожиданий. Достижение этой основной цели невозможно без взаимодействия управляющей системы с управляемой, т.е. необходим постоянный непрерывный диалог этих двух систем.
Важнейшим моментом, без которого невозможен этот диалог, является открытость управляющей системы, когда она функционирует по признаку «вход-выход» и каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Открытость управляющей системы следует рассматривать как условие эффективности управления, как способ его оптимизации, и как единственную возможность достичь основной цели управляющего воздействия.
Таким образом, в управляющей системе должны существовать структуры, институты, которые в совокупности составляли бы механизм взаимодействия, которые можно было бы условно назвать «приводным ремнем» между государством и обществом. Основной задачей этих служб, структур в системе госорганов является налаживание партнерских отношений между обществом и государством, ведение диалога, взаимодействие. Большую роль в развитии партнерства государственных органов власти с гражданским обществом играют департаменты по связям с общественностью, которые с одной стороны являются частью управляющей системы, а с другой - одним из компонентов системы взаимодействия государственной власти и общества.
Исторически предопределен тот факт, что, к сожалению, до сих пор связи с общественностью иногда понимаются в духе старых «агитпроповских» представлений, используются не как механизм согласования интересов, а как средство одностороннего воздействия на целевую аудиторию. Однако следует отметить, что такой подход имеет не только субъективные истоки. Дело еще и в том, что органы государственного и муниципального управления в диалоге с общественностью обладают несомненным преимуществом, у них несоизмеримо больший ресурс влияния, огромные полномочия, властный потенциал. Все это сказывается на характере диалога с общественностью, нередко ставит обе стороны de-facto в неравноправные отношения.
Именно поэтому развитие служб по связям с общественностью в органах власти происходит под влиянием двух разнонаправленных векторов: один воспроизводит пропагандистский (в крайнем выражении -манипулятивный) тип связей с общественностью, другой ориентирован на глубокое согласование интересов и формирование паритетных принципов управления, включение граждан в управленческий процесс. Следование именно этому типу взаимоотношений между государством и обществом, появление цели налаживания диалога между государством и обществом, диктует новый смысл деятельности департаментов по связям с общественностью, их новые функции.
Поскольку государственное управление осуществляется ныне на четырех основных уровнях: федеральном, федерально-окружном, региональном и местном, постольку службы по связям с общественностью существуют на каждом из этих уровней, т.е. можно обозначить службы PR центрального, правительственного уровня; службы PR среднего уровня (уровня органов управления субъектов PR); и службы PR органов местного самоуправления.
На каждом из обозначенных уровней службы PR имеют свои типические организационные модели, задачи, названия (например, департаменты, комитеты, управления, отделы по общественным связям, службы информации, пресс-центры, аналитические отделы и т.д.).
Следует отметить, что существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR: в региональных и муниципальных органах власти наиболее последовательно реализуется коммуникативная функция, общение с гражданами постоянно и организованно. В федеральных органах власти больший акцент делается на взаимодействии со средствами массовой информации, на аналитическую и прогностическую работу. Технологии PR также существенно видоизменяются в зависимости от уровня управления. Наиболее отчетливо и прямо связь с населением осуществляется в регионах, в муниципальной сфере. Однако это не означает, что такая связь отсутствует в федеральных органах власти. Здесь эта связь модифицируется, в известной мере рационализируется, облекается в обобщенные и более укороченные формы.
Здесь необходимо отметить, что хотя особенности работы служб по связям с общественностью и зависят от уровня власти (федеральный, региональный или местный), а также от специфики конкретного государственного органа, в котором они существуют, необходимо, чтобы все департаменты по связям с общественностью планировали свою работу и действовали с учетом общей генеральной линии, взаимно увязывали свои планы. Особенно это касается деятельности департаментов по связям с общественностью, относящихся к одной ветви власти.
Зрелость гражданского общества как важный фактор развития PR
Демократическим следует признавать такое государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Источником власти и легитимности деятельности органов государства является суверенитет народа.
Конституция РФ прямо указывает на принадлежность народу всей государственной власти. Об этом свидетельствуют конституционные формулировки о народе как единственном источнике власти в России (ч. 1 ст. 3), о том, что народ осуществляет ее именно как власть государственную, т.е. непосредственно и через соответствующие органы государственной власти (ч. 2 ст. 3).
Демократичность государства выражается в частности и в том, что сама его организация позволяет гражданам влиять на содержание управленческих государственных решений, участвовать в управлении делами государства, создает условия для реализации в них интересов общества.
В этой связи целесообразно уточнить, что следует понимать под термином «управление делами государства».
Управление в обществе подразделяется на два вида: государственное (управление делами государства) и негосударственное (управление частными организациями и общественными объединениями). Государственное управление, в свою очередь, можно рассматривать в широком и узком значении. В первом случае его осуществляют в совокупности все органы государства, и оно проявляется в форме законодательной и исполнительной деятельности, а также правосудия .
В своем узком значении термин «государственное управление» означает исполнительно-распорядительную деятельность, госаппарат.
В современных условиях существует потребность расширения возможности граждан участвовать в управлении делами государства, в т.ч. законодательной, исполнительной и судебной сфере его деятельности.
Службы по связям с общественностью, являясь институтом, обеспечивающим диалог органов государства и общества, способствуют вовлечению граждан в управление государством. В этом проявляются новые цели, функции и новый статус служб по связям собщественностью госорганов. Однако этот новый статус служб по связям с общественностью должен быть подкреплен законодательно, т.е. в тематическом законодательстве государства должно быть урегулировано право граждан на участие в управлении государством, которое давало бы им реальную возможность влиять не только на формирование, но и на деятельность государственных органов власти и управления.
Указанные выше элементы сконцентрированы в таком субъективном конституционном праве, как право на участие граждан в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ). Это конституционное право выступает как элемент механизма реализации народовластия в нашем государстве, оно является частью системы политических прав и свобод и способствует формированию в России демократического правового государства. Право граждан на участие в управлении государственными делами можно и следует также рассматривать в качестве основополагающего принципа взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами по поводу государственного управления. Данный принцип реализуется в первую очередь посредством осуществления политических прав и свобод граждан, в особенности такой категории как «права на участие».
В отечественной юридической науке существуют достаточно разнообразные воззрения на сущность политических прав и свобод граждан. Так, автор монографии о свободе слова В.Л. Поляков определяет, в частности, политические свободы как «политическое отношение между гражданином и государством в связи с осуществлением власти, которое неизбежно имеет классовое содержание, с одной стороны, или же как способ привлечения народа к управлению государством, то есть форму проявления и осуществления демократии на деле, с другой стороны»1. М.С. Строгович оценивал исследуемую категорию как свободу выражать свои мнения и убеждения по вопросам политической и общественной жизни страны и иным вопросам, а также как право отстаивать их законными средствами.2
В свою очередь Ф.А. Хоменок рассматривает данную категорию через совокупность юридических и фактических возможностей для участия граждан в общественно-политической и государственной деятельности, развития их инициативы и самодеятельности.
Бесспорно, одним из определяющих моментов для данной категории субъективных прав являются характер и природа взаимоотношения между человеком и государством. Сущность политических прав и свобод во многом зависит от специфики указанных взаимоотношений. Политические права и свободы, в свою очередь, включают две основные системы связей между государством и его гражданами: во-первых, права на участие, предоставляющие гражданину возможность формировать не только государственные органы, но и волю государства, во-вторых, права на свободу, сущность которых определяется существованием в «сфере невмешательства», а, следовательно, и возможностью для индивида воздействовать на общественные отношения (в законных пределах), находясь «под защитой» этой сферы. Л. Д. Воеводин все политические права и свободы разделил на две группы. Первую образуют те из них, которые действуют в сфере государственной власти и местного самоуправления, вторую - права и свободы в сфере общественно-политической жизни и деятельности граждан.
Таким образом, систему политических прав и свобод граждан можно представить в виде двух взаимодействующих подсистем. Первая из них охватывает права граждан, которые содержат полномочия по участию в организации и деятельности государства и его органов, а вторая обеспечивает возможность самой политической деятельности. Так можно определить место «права на участие» в системе политических прав граждан, оно составляют всю совокупность прав, включенных в первую подсистему.
