Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Ответственность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления перед гражданами: понятие, виды, правовое регулирование 13
Раздел 1.1. Ответственность как политическая и правовая категория в современном государстве 13
Раздел 1.2. Правовой механизм политической и юридической (конституционной) ответственности должностных лиц публичной власти 32
Глава 2. Реализация социальной роли и ответственности политических институтов власти и администрации перед обществом и гражданином 62
Раздел 2.1. Реализация ответственности при принятии политических и административных решений 62
Раздел 2.2. Формы ответственности при принятии и реализации политических и административных решений 92
Глава 3. Совершенствование критериев и системы показателей для оценки эффективности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления ПО
Раздел 3.1. Методологические подходы оценки эффективности работы публичной власти 110
Раздел 3.2. Способы оценки эффективности власти и уровня развития территории, применяемые в Российской Федерации 146
Раздел 3.3. Разработка системы и критериев оценки эффективности для территориальных администраций 153
Заключение 166
- Ответственность как политическая и правовая категория в современном государстве
- Реализация ответственности при принятии политических и административных решений
- Методологические подходы оценки эффективности работы публичной власти
Введение к работе
Актуальность представленного к защите диссертационного исследования определяется, прежде всего, необходимостью объективного анализа всей совокупности проблем, касающихся ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, а также эффективности их деятельности.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что механизмы юридической ответственности (например, за совершение должностным лицом правонарушения или принятия органом власти правового акта, противоречащего законодательству или правам и свободам граждан) достаточно четко прописаны в законодательстве, однако механизмы социально-политической ответственности власти перед гражданами практически отсутствуют. Ответственность власти перед обществом нуждается в четком юридическом закреплении, а имеющиеся правовые нормы, регулирующие ответственность, - в систематизации, упорядочении и приведении в соответствие друг другу.
Вместе с тем в результате перехода от императивного депутатского мандата (существовавшего в России в период советской власти) к свободному практически нарушилась связь депутатов с избирателями. Кроме того, следует отметить, что у общества нет действенных механизмов оценки деятельности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Поэтому ответственность публичной власти1 следует рассматривать в тесной связи с эффективностью ее деятельности, а это затруднено отсутствием единой методологии оценки этой деятельности.
Проблема ответственности и эффективности публичной власти всегда являлась предметом острых общественных и научных дискуссий. Обилие различных точек зрения и относительная ограниченность отечественного опыта создает определенные трудности при изучении ответственности как
1 Под публичной властью нами понимается власть государственная и муниципальная.
процесса и системы. В то же время достигнутый отечественной политологией уровень исследования политических процессов дает возможность для объективного анализа всей совокупности проблем, касающихся ответственности лиц, принимающих и осуществляющих политические решения, разработки критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти и управления.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема ответственности и эффективности публичной власти и ее должностных лиц разрабатывалась многими исследователями в рамках различных общественных дисциплин.
В европейской политической мысли подходы к проблеме ответственности встречаются в трудах Т. Гоббса, Дж. Локка1. Ответственность, считает Дж. Ст. Милль, обусловливается границами власти, контроля и принуждения по отношению к индивиду2.
С конца XIX века в связи с развитием менеджмента как теории эффективного руководства людьми, проблема ответственности является одной из основных в разработках всех ведущих направлений и школ управленческой мысли. Следует отметить, что ответственность стала предметом все более активного интереса в рамках исследований взаимоотношений предпринимательства с государством. Рассмотрение проблемы ответственности с этой точки зрения представлено в трудах таких зарубежных авторов, как М. Альберт, М.Х. Мескон, Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, Ф. Хедоури3 и др.
Политическая ответственность как вид социальной, ее взаимосвязь с другими видами ответственности, ее имманентность как категории политико-властных отношений в политическом руководстве и государственном
1 Гоббс Т. О гражданине // соч.: В 2 т. М, 1989 г. Т. 1.; Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч.: В 3 т. М.,
1988 г. Т. 3.
2 См.: Милль Дж.Ст. О свободе/Антология мировой политической мысли, T.2
3 См.: Альберт М., Мескон М.Х., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. - M.: Дело, 1992г.; Саймон Г.,
Смитбург Д., Томпсон В. и др. Менеджмент в организациях. Пер. с англ. - М.: Экономика, 1995г.
управлении исследуется в работах В.Г. Афанасьева, Н.А. Минкиной , А.К. Агапонова и других.
Проблемы взаимодействия государства и гражданского общества, реализации политической ответственности на основе конституционных положений и другие юридические аспекты ответственности, в том числе конституционной, рассматриваются С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, В.А. Виноградовым, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафиным, Н.М. Колосовой, Д.А. Липинским, Л.С. Мамутом, В.Е. Чиркиным и др2. Исследователи единодушны в мнении, что недостаточная развитость институтов гражданского общества, низкая политическая активность граждан в России оказывают негативное влияние на ответственность государственной власти.
Вопросы статуса депутатов различных уровней власти и их ответственности перед избирателями рассматривались в работах С.А. Авакьяна, О.О. Миронова и др3.
Проблемам ответственности в функционировании власти, эффективности государственной службы посвящены научные труды Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, В.Г. Игнатова, В.В. Лобанова, X. Дж. Рейни, О.Ф. Шаброва, Б.М. Штульберга, А.И. Яковлева и др4.
См.: Минкина Н.А. Воспитание ответственностью. М.: Высшая школа, 1990г.
2 См.: Алексеев С.С. Теории права. M.: 1994г.; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс
лекций. - М.: Юридическая литература, 1997г. и др.; Виноградов В.А. Конституционная ответственность:
вопросы теории и правовое регулирование. M.: 2000г. и др.; Колосова Н.М. Конституционная ответственность
в российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за
нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: 2000г.; Липинский Д.А.
Регулятивная функция конституционной ответственности. Тольятти, 1996г.; Чиркин В.Е. Публичная власть.
М.: Юристь, 2005г.
3 См.: Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М.: 1991г.; Авакьян С.А. Федеральное Собрание -
парламент России. М.: 1999г. и др.; Миронов О.О. Конституционный статус депутатов парламентов // Журнал
российского права. - 1997г., №4
4 См.: Атаманчук Г.В. Критерии социальной эффективности управления. / Сб.: «проблемы повышения
эффективности государственного и муниципального управления в современной России». -Ростов н/Д., 1998г.;
Игнатов В.Г. Повышение эффективности государственной власти и управления - жизненно важная проблема
российской государственности. / проблемы повышения эффективности государственной власти и управления
в современной России. Вып.1. Ростов н/Д., 1998г.; Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России. Ростов н/Д., 1997г.; Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. С.-Пб., 2004г.; Рейни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях. M., 2002г.; Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: 1997г.; Штульберг Б.М., Введенский В.Г. региональная политика России. Теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000г.; Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. М., 1998г.
Как считает известный современный исследователь Г.В. Атаманчук, принципиально важное место для всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. С точки зрения ученого, сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим и содержать в себе не только результат, но и источник и средства для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни1.
По мнению Н.И. Глазуновой, большинство государственных служащих не думают о том, как повысить качество услуг. Расплывчатость целей в управлении означает отсутствие целей как таковых. Подобный модус поведения исполнителей наносит государственному учреждению значительный вред и подрывает имидж государственной службы .
Эффективность государственной и муниципальной власти с точки зрения повышения качества жизни населения и уровня развития территории рассматривалась С.А. Айвазяном, A.M. Брячихиным, М.Дж. Бурке, Г.В. Осиповым, С. Ревайкиным и др .
В последние годы защищен ряд кандидатских и докторских диссертаций, посвященных вопросам ответственности и эффективности органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти. Среди них: докторская диссертация А.К. Агапонова («Проблемы ответственности региональной политической власти в России»), кандидатские диссертации
1 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990г.
2 См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление. М.: TK Велби, Изд-во Проспект,
2004г.
3 См.: Айвазян С.А. Интегральные показатели качества жизни населения: их построение и использование в
социально-экономическом управлении и межрегиональных сопоставлениях. М: ЦЭМИ РАН, 2000г.; Брячихин
A.M. Россия - Город - Власть (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). М.: 1995г.; Брячихин A.M.
Власть в городе. М.: 1995г.; Burke M.J., Pearlman К. Recruiting, Selecting, and Matching people with Jobs I
Campbell J.P., et. al. (Eds.), productivity in Organizations: New Perspectives from Industrial and Organizational
Psychology. Jossey-Bass: San Francisco, 1988.; Г.В. Осипов. Социальное мифотворчество и социальная
практика. М., 2000г.; Ревайкин С. О интегральном показателе социально-экономического развития региона.
Петрозаводск, 2004г.; Уткин В., Захаров 10., Поляков А., Смирнов М. Индекс развития человеческого
потенциала как интегральный показатель качества жизни населения Санкт-Петербурга// Телескоп, 2000г., №6.
М.М. Мокеева («Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»), A.M. Татарова («Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект») и ряд других.
Авторы указанных работ определяют ответственность политической власти как один из факторов эффективности политико-административного управления: С этой точки зрения ответственность должна реализовываться «более эффективным использованием действующих законов и разработкой новых, более совершенных, усилением демократического контроля за деятельностью органов региональной власти, сочетанием демократических и административных методов управления и более свободным их выбором в принятии политических решений»1.
Появились первые работы, посвященные исследованию механизмов конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая выделяется, таким образом, в отдельный вид ответственности власти. Этот подход основывается авторами на базе анализа ряда федеральных и региональных правовых актов, содержащих нормы конституционно-правовой ответственности.
Для настоящего исследования важное значение имеют работы, исследующие проблему эффективности исполнительной власти. Одним из первых таких исследований является диссертационная работа A.M. Татарова. В ней автор предлагает математический метод определения величины эффективности политической организации, основывающийся на принципе учёта результатов достижения целей.
Отмечая появление ряда исследований, посвященных ответственности и эффективности органов и должностных лиц публичной власти, следует, тем не менее, сделать вывод, что изучение данной проблематики находится в самом
1 Агапонов A.K. Проблемы ответственности региональной политической власти в современной России». Диссертация на соискание ученой степени д-ра полит, наук. Ростов н/Д., 2003г.
начале, остается нерешенным ряд проблем:
Отсутствует единая методология оценки эффективности органов и должностных лиц публичной власти;
Недостаточно исследованы механизмы конституционной ответственности лиц, принимающих политические решения на всех уровнях власти;
В большинстве работ ответственность публичной власти рассматривается вне связи с эффективностью работы ее органов и должностных лиц.
Объект исследования, - институт политической ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в его связи с эффективностью власти.
Предмет исследования, - механизмы ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, основанные на оценке эффективности их деятельности.
Цель исследования - на основании комплексного изучения механизмов ответственности органов и должностных лиц в системе публичной власти обосновать принципы и конкретные меры совершенствования института политической ответственности, которая должна быть напрямую связана с эффективностью деятельности власти.
Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования решаются следующие задачи:
Уточнить и дать научное определение понятию ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления перед гражданами как публично-правового института;
Исследовать и сравнить правовое регулирование ответственности на трех уровнях публичной власти;
Изучить механизмы ответственности органов и
должностных лиц публичной власти перед гражданами; Разработать систему критериев эффективности публичной власти на муниципальном и региональном уровне. Научная гипотеза. Ответственность публичной власти непосредственно связана с ее эффективностью. В демократическом обществе одно невозможно без другого: эффективная власть есть власть, отвечающая перед обществом за свою деятельность, а ответственная власть стремится к большей эффективности в силу того, что отвечает перед народом.
Оценка эффективности власти должна учитывать как экономическую, так и социальную эффективность проводимой политики, как количественные, так и качественные составляющие эффективности. Положения, выносимые на защиту:
Ответственность органов и должностных лиц публичной власти -понятие сложное и включает не только юридическую, но и политическую, социальную и моральную ответственность. В связи с этим представляется возможным ввести в законодательном порядке в существующий перечень видов ответственности конституционную ответственность для всех субъектов политики (т.е. субъектов, принимающих государственно-политические решения), а именно: Президента РФ, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, Правительства РФ и федеральных министров, глав субъектов РФ, депутатов представительных органов субъектов РФ, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Чем выше уровень власти, тем менее четко прописана в нормативно-правовых актах ее ответственность перед гражданами. Необходимо формализовать механизм конституционной ответственности на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном.
Необходимо разработать механизм ответственности выборных органов и должностных лиц за принятие политических решений перед
избирателями, в том числе за те решения, которые не противоречат букве закона, но противоречат интересам граждан.
Следует разработать четкие механизмы общественного, парламентского и служебного контроля исполнения политических решений. Представляется своевременным разработка и принятие модельного закона о парламентском контроле, в котором были бы прописаны основные формы парламентского контроля, а также механизмы их реализации.
Оценивая эффективность публичной власти, необходимо связывать ее с ответственностью власти перед обществом. Хотя современная наука разработала различные варианты расчета эффективности государственного управления, в реальной практике отсутствует единая методология и система критериев оценки такой эффективности. Очень важно при разработке системы оценки эффективности власти учитывать как зарубежный опыт, так и российские научные разработки.
Оценка работы органов власти не должна проводиться по тем же критериям, по которым оценивается социально-экономическое развитие данной территории (страны, региона, муниципального образования). Не следует сводить оценку эффективности публичной власти только к экономической эффективности, как это делается в большинстве случаев.
Система критериев оценки эффективности публичной власти должна быть сбалансирована по числу экономических, экологических и социальных (количественных и качественных) показателей. Показатели должны быть привязаны к конкретной деятельности власти, а их число не должно быть избыточным. Необходимо учитывать вес каждого показателя в отраслевой группе.
Научная новизна.
1. Ответственность публичной власти перед гражданами рассматривается в комплексе: с политической, юридической и моральной
точки зрения. Впервые ставится вопрос о разработке конституционной ответственности для всех субъектов политики всех уровней публичной власти.
2. Исследованы существующие институты конституционной
ответственности: отзыв выборного должностного лица избирателями,
отрешение должностных лиц от должности вышестоящими органами или
должностными лицами государственной власти, регулярные отчеты выборных
должностных лиц всех уровней перед избирателями и отмечены их
позитивные и негативные стороны.
3. Автором поставлен вопрос об ответственности выборных органов и
должностных лиц перед избирателями за принятые политические решения.
Предлагается использовать опыт Федерального Закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3, в
частности: введение практики регулярных отчетов перед избирателями,
совершенствование процедуры отзыва выборных должностных лиц.
4. Автором предлагается решение проблемы малоэффективное
контрольных полномочий представительных органов власти путем разработки
модельного закона о парламентском контроле. Это позволит более четко
прописать механизмы парламентского контроля как формы ответственности
исполнительной власти за реализацию принятых политических решений.
В работе проведен сравнительный анализ зарубежного опыта оценки эффективности власти и отечественных теоретических подходов и практических разработок.
Впервые проведен анализ методик оценки эффективности работы администрации, применяемых в различных субъектах РФ, выявлены сильные и слабые стороны этих методик, сформулированы требования к подобного рода системам оценки.
7. Автором разработана сбалансированная система показателей
эффективности работы администрации территории. Предлагается
концептуальный подход к оценке эффективности публичной власти - путем
использования как количественных, так и качественных показателей, сведенных в систему.
Методологической основой исследования явились современные методы познания, включая диалектический, системный, сравнительно-правовой, историко-юридический подходы к анализу проблем реализации ответственности органов и должностных лиц публичной власти перед гражданами.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ и местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется возможностью их использования при оценке эффективности деятельности администрации субъектов Федерации и муниципальных образований, при разработке учебных лекций и подготовке семинарских занятий по системе государственного управления, политологии, исследованию социально-экономических и политических процессов.
В диссертации содержатся рекомендации по совершенствованию и упорядочению механизмов ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры государственного управления и политики ГУУ. Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Ответственность как политическая и правовая категория в современном государстве
Понятие ответственности в различных теориях присутствует относительно недавно, хотя практические его выражения существуют в человеческом обществе с момента его возникновения.
Рассмотрим разнообразные трактовки ответственности.
В толковом словаре В.И. Даля поясняется: «Ответствие (ср. ответственность) же ответ в значении обязательного ручательства, под страхом ответа, взысканья»1.
Здесь «ответственность» выступает аналогией «ответствия», обязательного реагирования определенного лица на ранее взятые им обязательства, готовность выполнить поставленные перед ним условия и понести наказание в случае невыполнения.
Это дает повод нам интерпретировать ответственность как обратное действие человека, вступившего во властно-управленческие отношения, регламентированные определенными, жесткими, обязательно выполнимыми правилами, непременными действиями, невыполнение которых повлечет за собой его наказание, некоторую ущемленность, ущербность. Вместе с тем такое действие человека можно рассматривать двояко: с одной стороны, это его обязательное реагирование на управленческий импульс или напротив как воздействие на него, применение санкций к нему за недостаточное реагирование или отсутствие такового, то есть его безответственность. Очевидно, что в этой трактовке больше принудительного, взыскательного действия, подразумевающего моральные или материальные издержки ответчика. В русском языке слово «ответственность», как и другие отвлеченные имена существительные с суффиксами -ость, -ство, -изна, являются производными от имени прилагательного, в данном случае «ответственный», имеет значение качества и свойства в широком смысле.
В словаре СИ. Ожегова приводятся 3 значения этого слова: 1. «Ответственный - облеченный правами и обязанностями в осуществлении какой-то деятельности, в руководстве делами»; 2. О человеке: с высокоразвитым чувством долга, ревниво относящийся к своим обязанностям»; 3. Существенно важный, очень серьезный»1.
Здесь же ответственность означает следующее:
«Необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них; чувство ответственности; нести ответственность перед кем-нибудь; привлечь к ответственности (заставить отвечать за плохой ход дела, за проступки); возложить на кого-нибудь ответственность. Под чью-то ответственность».
Философский подход издавна рассматривает эту категорию в соотношении со свободой и необходимостью.
В общепринятом социально-философском значении ответственность определяется как «категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм» . Данная категория охватывает философско-социологическую проблему соотношения способности и возможности человека выступать в качестве субъекта (актора) своих действий, а также более конкретные вопросы: способности человека сознательно (намеренно, добровольно) выполнять определённые требования и осуществлять стоящие перед ним задачи; совершать правильный моральный выбор, а также вопросы правоты или виновности человека, возможности одобрения или осуждения его поступков, вознаграждения или наказания .
Несмотря на достаточную обоснованность и фундаментальность этого философского термина, выскажем некоторые соображения по поводу его содержания.
Во-первых, философская категория адресуется этике и праву.
Во-вторых, эта категория подчеркивает «особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу». В чем заключается эта особенность?
По-видимому, в соотношении способности и возможности, которое может быть представлено как соизмеримость регуляции поведения человека с его деятельностным потенциалом.
Реализация ответственности при принятии политических и административных решений
Ключевым моментом в данной главе, на наш взгляд, должен стать анализ «лаборатории» управленческого решения. Это обусловлено тем, что именно в принятии и реализации политических и административно-управленческих решений, в конечном итоге, и состоит социальная роль политических институтов власти и администрации. Именно в процессе принятия политических и административно-управленческих решений должна проявляться ответственность должностного лица, как перед гражданами, так и перед государством. В данной главе предполагается рассмотреть само понятие и механизм принятия решений, факторы, влияющие на принятие решения, а также формы и механизмы ответственности органов власти и должностных лиц при принятии решения.
Цель - «предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлено действие»1. Очень важно предвидеть, как субъективное формулирование цели будет понято, принято другими субъектами, гражданами, которым эта цель адресуется. Лишь будучи осознанной, цель как выражение объективных общественных интересов получает свою определенность и выступает как непосредственная положительная задача.
Принятие решений - функция, наличие которой является отличительным признаком процесса управления в политической системе. Политическое управление начинается с момента, когда принимается решение, осуществляется выбор между имеющимися возможностями. Именно выработка и принятие политического решения рассматривается как «ядро» и специфическая прерогатива деятельности политического управления, ее основная и наиболее сложная задача.
Таким образом, процессы принятия решений занимают в структуре управленческой политической деятельности центральное, иерархически главное место. Они в наибольшей мере определяют как ее результативные параметры, так и ее процессуальный контекст1.
Управленческое решение - это основной момент, ключ управления, -считает Н.И. Глазунова.
Политологи рассматривают «управленческое решение» в контексте понятия «власть». Если власть - это способность субъекта (отдельной личности или группы лиц) определять поведение, действия других личностей или группы лиц, значит, управленческое решение - это средство осуществления власти.
Если государственная власть - это право, возможность и способность государства (его органов и должностных лиц) оказывать управляющее воздействие на общество, регулировать общественные отношения и процессы посредством законов, законоустановленных правил, норм, то управленческое решение - это и есть установление (закон или иной нормативно-правовой акт), обязательное к исполнению.
Если закон или иные нормативно-правовые акты содержат определенную программу, условия жизнедеятельности общества, его отдельных социальных групп, значит, управленческое решение - это и есть форма выражения необходимых целей и задач .
Для административного работника, менеджера важно определить управленческое решение как результат осознанного выбора между несколькими альтернативными линиями поведений и действий, именно в силу этого оно становится предписанием, обязательным к исполнению установлением; как типичную задачу, постоянно решаемую в процессе управления и направленную на определение наилучшего способа действий для достижения поставленных целей1.
Таким образом, Н.И. Глазунова делает вывод, что управленческое решение - это средство, процесс и результат выбора цели и способа ее достижения, связующее звено между познанием управленческой ситуации и тем или иным вариантом поведения, действий человека. В заключение к сказанному ею приводится определение управленческого решения в широком его толковании как «социального акта, подготовленного на основе вариантного анализа и оценки информации, принятого в установленном порядке, имеющего директивное значение, общеобязательный характер, содержащего постановку целей и обоснование средств их осуществления, организующего практическую деятельность субъектов и объектов управления»2.
Методологические подходы оценки эффективности работы публичной власти
Как уже было сказано в предыдущих главах, ответственность публичной власти непосредственно влияет на эффективность ее работы. Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие замечания Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. По существу, материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ, начиная с 2001 года, содержат постановку задач в этой области.
В частности в Послания 2002 и 2003 гг. непосредственно указывается на необходимость повышения эффективности государственного управления, без чего трудно добиваться общей эффективности власти1. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год2 чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.
В данных суждениях содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
Анализ эффективности государственного управления ведется в рамках современной теории управления, преломляя его к условиям деятельности государства как управляющей системы. В современной теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «...действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.»1.
Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «...результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического блага»2. При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкерта и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора1.
Однако концепции понимания эффективности, существующие в экономике и менеджменте, гораздо труднее применимы в государственном управлении.
