Содержание к диссертации
Введение
Глава I Политико-правовое обеспечение взаимодействия федеральных и региональных институтов власти в контексте совершенствования федеративных отношений: теоретико-методологические аспекты с. 24
1.1 Политико-правовой механизм взаимодействия федеральных и региональных институтов государственной власти РФ: проблемы и противоречия с. 25
1.2 Распределение регулятивных и исполнительных функций федеральных и региональных органов власти РФ в условиях меняющегося законодательства с. 66
1.3. Совершенствование правовых норм и институтов для обеспечения эффективного взаимодействия между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ с. 93
Глава II Политические и правовые механизмы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в экономической и финансово-бюджетной сферах с. 109
II. 1 Совершенствование политико-правовых механизмов в меж бюджетных отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти : полномочия и ресурс с.111
II.2 Разграничение полномочий между Центром и субъектами РФ в области природопользования с. 139
II.3. Роль субъекта РФ в совершенствовании взаимодействия с Федерацией в политической, правовой и социально-экономической сферах с. 169
Заключение с. 197
Список использованных источников и литературы
- Политико-правовой механизм взаимодействия федеральных и региональных институтов государственной власти РФ: проблемы и противоречия
- Совершенствование правовых норм и институтов для обеспечения эффективного взаимодействия между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ
- Совершенствование политико-правовых механизмов в меж бюджетных отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти : полномочия и ресурс
Введение к работе
Актуальность темы исследования и современное состояние проблемы определяется необходимостью расширения согласованных действий органов публичной власти в политико-правовой сфере. Исследуемая проблема «Совершенствование механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти России в современных условиях» актуальна и значима, поскольку является востребованной не только условиями нового, специфического этапа развития федерализма, но и необходимостью ускорения процесса реформирования многих сторон социально-политической, экономической и финансовой жизни России.
Это особенно важно, если учитывать существование в стране многоуровневой системы организации государственного устройства Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством. После продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений в 1990-е годы Россия вступила в период относительно стабильного государственного строительства и общественного развития. В стране сформированы и функционируют государственные институты власти, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие федеративного государства невозможно без совершенствования политико-правовых форм и методов взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях.
Накопленный после принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации (1990) опыт взаимодействия органов публичной власти различного уровня, входит в противоречие с рядом положений Конституции РФ о государственном устройстве, формами и методами государственного управления в единой системе федеральных и региональных органов государственной власти. Разрешение возникаю-
щих противоречий требует учета принципов построения и функционирования федеративного государства, обеспечения широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ и федеральными законами предметов ведения и полномочий. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно принципы федерализма призваны определять и быть базой стратегии дальнейшего развития и совершенствования российской госурадственности.
В условиях административной реформы широко обсуждаются проблемы совершенствования политико-правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, суть которых состоит, в основном, в адаптации функций существующих управленческих структур к изменившимся политическим, правовым, экономическим и социальным условиям. Реализация этих предложений и рекомендаций является важной составной частью решения более общей проблемы - воссоздания, как подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, «свободной, процветающей, богатой, сильной, цивилизованной» страны.1
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, эффективность власти в государстве во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и, одновременно, насколько конструктивно организовано согласование интересов и политико-правовое взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Как свидетельствует опыт, федеративное государство отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом совместной сферы деятельности между органами власти разных уровней. При наличии множества установленных Конституцией и законодательством РФ сфер деятельности,
1 Инаугурационная Речь Президента Российской Федерации в день вступления в должность, произнесенная в Кремле 7 мая 2004 года. См.: httn / kolokol I nl/president/n63920 html.
где предусмотрено политико-правовое взаимодействие органов власти разных уровней, в современных условиях практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического оформления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких политико-правовых механизмов приводит к малоэффективным и юридически небезупречным отношениям Центра и регионов, не позволяет своевременно решать социально-экономические проблемы, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, крайне негативно сказывается на политическом климате и социально-экономическом положении страны и ее граждан.
Существенные изменения в процессе разграничения полномочий произошли с принятием в 1999 году федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».1
Указом Президента Российской Федерации для разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти при Администрации Президента страны была сформирована Комиссия во главе с Д.Н. Козаком. Комиссия и ее рабочие группы провели гигантскую работу по анализу текущего федерального законодательства и выработали соответствующие рекомендации. Данные рекомендации и внесенные в кратчайпше сроки Правительством дополнения, изменения и поправки к федеральным законам стали основополагающими в процессе развернувшейся в стране административной реформы. Надо, вместе с тем, отметить, что в этой работе также участвовали специально сформированные для этой цели рабочие группы
1 Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».// Российская газета. - 30.06.1999, № 121.
экспертов, представлявшие как федеральные органы власти (Государственная Дума, Совет Федерации, Администрация Президента России), так и регионы России. Именно процесс совместной комплексной работы над данными законопроектами может служить примером эффективности политико-правового механизма практического взаимодействия между органами власти различного уровня.1
Следующим этапом развития федеративных отношений в России стало принятие в 2003 году федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и нового федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти.2
Для определения наиболее общих и типичных проблем взаимодействия региональных и федеральных органов государственной власти рабочей группой президиума Государственного совета РФ по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации под руководством Н.В. Виноградова еще до принятия вьппеупомянутых законов был подготовлен и направлен в 22 субъекта России вопросник. Опрос проводился в феврале-марте 2003 г. В рабочую группу поступили материалы из ряда регионов, которые позволили выявить некоторые общие оценки и тенденции, сложившиеся в системе взаимодействия органов государственной власти РФ. Полученный материал в полном объеме с кратким анализом представлен в Предложениях субъектов РФ и широко используется в настоящем исследовании. Данный опрос является конкретным примером эффективного взаимодействия органов государственной власти различного уровня в сфере законопроектной работы.
2 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ("Российская газета" от 8 июля 2003 г. N 131, "Парламентская газета" от 8 июля 2003 г. N 123; Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709), Федеральный закон от б октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ("Российская газета" от 8 октября 2003 г. N 202; Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40 ст. 3822).
Важным вкладом в процесс совершенствования политико-правового механизма взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти стал принятый в 2004 году после долгих парламентских дискуссий Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».1 Этим законодательным актом были отменены выборы глав субъектов РФ и введен новый порядок наделения их полномочиями региональными законодательными собраниями.
Проблемы создания политико-правовых механизмов, соответствующих уровню государственного развития, различные аспекты федерализма, как наиболее противоречивого политического феномена современной России активно разрабатываются в научной литературе. Но масштабность, глубина, противоречивость политико-правового развития страны в последние годы требуют выхода на новое крупное направление научных исследований.
Таким образом, выбор темы диссертационной работы обуславливается необходимостью исследования процесса комплексного совершенствования системы российского федерализма, выявления перспектив и возможной динамики развития основных институтов государственной власти, определения базовых политических и правовых механизмов в государственном устройстве Российской Федерации с целью оптимизации его институционального строительства. В России сложилась историче-
1 Федеральный закон ФЗ-159 от 15 декабря 2004 года «О внесении изменений и дополнений в фаедеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Российская газета от 16 декабря 2004 года.
екая ситуация, связанная с затянувшимся переходным периодом в целом и административной реформой органов государственной власти всех уровней, в частности.
Степень научной разработанности темы.
Проблема системного взаимодействия публичной власти различного уровня, регулирование властных отношений в обществе, ответственность управляющих перед управляемыми, избранных органов власти перед избирателями уже в далеком прошлом привлекали исследовательский интерес Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж., а также известных федералистов Э. Дюркгейма, А. Лийпхарта А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея, Д. Токвиля, Дж. Душачека, В, Острома, Д. Элазара и др.1
Вопросы государственного строительства и проблемы федерализации многонационального государства всегда были в центре внимания российских исследователей и политиков. Значительный вклад в развитие теории федерализма в России в прошлом внесли виднейшие российские ученые и государственные деятели Н.А.Бердяев, Л.А.Велихов, Г.В.Плеханов, Б.Н.Чичерин, А.С.Ященко и многие другие.2
Многие аспекты развития политической власти, вопросы государственного строительства и управления, проблемы совершенствования
Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991. С. 25. Lijphart A. Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. London. 1977, Hamilton A., Madison J, Jay J. Le Federaliste Paris, L.G.DJ. , 1957., Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. / Под обгц.ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. - М.: Изд-во «Весь мир», 2000. - 592 с.,Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992, Duchachek J.D. Perforated souvereignities: Tawards a typology of New Actors in Intrnational Relations II Federalism and International Relsations/ The Role of Subnational Units. - L., Clarendon Press, 1990, Остром В. Смысл американского федерализма, Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993, Elazar D. Federalism 2-7, 16 and Daniel Elazar,ed. Federal Systems of the World, 2-nd ed. Harlow: LongmanGroup Limited. 1994.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1998.; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909.; Чичерин Б.Н. Философия права. -СПб., 1998.; Ященко А. Теория федерализм. Опыт синтетической теории права.-Юрьев, 1912.
федеративных отношений получили комплексное отражение в материалах ряда международных конференций и симпозиумов. Важный вклад в этот процесс внесли конференции, проводившиеся Институтом комплексных социальных исследований в рамках общей темы «Обновление России: трудный поиск решений» и Международным академическим центром социальных наук (Интерцентр) под руководством академика Т.И. Заславской в научных поисках ответа на вопрос «Куда идет Россия?».
Современные проблемы государственного строительства и федеративных отношений подробно рассматриваются в работах ряда известных политиков и ученых: М.Н. Афанасьева, В.И. Буренко, А.И. Ефименкова, В.Г. Лебедева, В.Г. Ледяева, Ю.М. Лужкова, Д. С. Львова С.Н., В А. Рыжкова, Хурсевича, А.И. Татаркина, Л.М. Энтина, В.Ф. Шаброва, и др.2
Аналитический обзор публикаций свидетельствует, что общие проблемы федеративных отношений достаточно широко и детально отражены в научной литературе.
Вместе с тем, вопрос о политико-правовых механизмах взаимодей-
1 Обновление России: трудный поиск решений. Выпуски 1-8. М., 1993-2000; Куда идет Россия? // Власть, общество, личность. Материалы международного симпозиума 17-18 января 2000 г. Под общей редакцией академика Т.И. Заславской. М. 2000; Материалы Международного симпозиума, прошедшего 18-19 января 2002 года. М., 2002.
2Афанасьев М.Н. Региональное измерение российской политики // Политические исследования. 1998, № 2; Буренко В.И. Социальное регулирование политической власти: история идей и современные подходы. М., 2001, Буренко В.И. Политическая власть как объект социального регулирования // Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук, - М. 2000; Лебедев В.Г. Власть: Концептуальные подходы. М., 2001; Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ // Полис. - 2000., № ; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. М. 2002; Львов Д. С. Развитие экономики России и задачи экономической науки Доклад на Президиуме РАН 12 01 99г. М.: Экономика 1999 г. - С. 56-60. Львов Д. С. Экономический манифест. Будущее российской экономики. М., 2000., Татаркин А.И., Ефименков А.И. Действующие методологические основы искажают оценки развития регионов // Федерализм, №1, Москва, 2002г., стр.5-24; Рыжков В.А. Четвертая республика. Очерк политической истории современной России. М. 2000; Хурсевич С.Н. Как оптимизировать финансовую поддержку регионов. Федерализм. - № 2/98. - С. 119-136; Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995; Шабров О.Ф. Политическое управление: проблемы стабильности и развития. М., 1997.
ствия между органами публичной власти различного уровня недостаточно исследован, а нормативное обеспечение этих механизмов в виде федеральных законов и законов субъектов сформировано не в полной мере.
Незавершенность процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов создает трудности в реализации принципов федерализма. Эти проблемы и противоречия проявляются особенно очевидно в экономической и финансово-бюджетной сфере, а также в федеральной налоговой политике, в области земельной собственности, в использовании природных ресурсов страны.
Вышеназванные проблемы ставят на повестку дня в качестве первоочередной задачи совершенствование политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти различного уровня в указанных областях, на наш взгляд, в научной литературе разработана недостаточно.
В российской науке при изучении властных структур регионального уровня превалирующим является государственно-правовой подход, который рассматривает региональные политические институты как органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи достаточно разработанными являются проблемы функционирования как системы органов государственной власти субъектов Федерации в целом, так и отдельных ветвей власти.1
Многие аспекты и проблемы государственного строительства и федеративных отношений в России исследовались и продолжают исследо-
1 См. следующие работы: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. - М., 2003; Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - М.: Городец-издат, 2001; Гранкин И.В. Законодательные органы власти в субъектах Российской Федерации. - М., 1998; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2002. № 10; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000.
ваться такими отечественными учеными, как Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентен, Г.А. Гаджиев, В.Н.Губогло, А.Ф.Дашдамиров, Л.М. Дробижева, А.Е. Жарников, Б.С. Крылов, К.В. Калинина, В.Г. Ледяев, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, Г.И. Марченко, В.А. Михайлов, В.А. Печенев, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров, И.А.Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е.Чиркин, и многими другими.1 Однако в указанных работах не анализируются проблемы трансформации институтов политической власти с момента их появления в политической системе России с точки зрения их политико-правового
Абдулатипов Р.Г., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. - М., 1997; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М., 1997.; Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. / Под ред. Дробижевой Л.М. - М., ИС РАН. - 1998.; Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней. / Под. ред. Абдулатипова Р.Г. - М., 2002.; Дробижева Л.М. Раздел властных полномочий - взгляд из Центра и российских республик. // Релятивистская теория нации: новый подход к исследованию этнополитической динамики России. - М., 1998.; Болтенкова Л.Ф., Гаджиев Г.А., Крылов Б.С. и др. Федеративный Договор. Документы. Комментарий. - М., 1992.; Дробижева Л.М. Куда идет Россия? Социальная трансформация постсоветского пространства. - М., 1996; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос. // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1998.; Ледяев В.Г. Власть - концептуальный анализ. М. 2002.; Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. - 2002. - №3.; Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России. - М., 1998.; Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. - М., 1995; Печенев В.А. О национальной и региональной политике в федеративной России. // Этнополитический вестник. - №№ 1, 2. — М. 1995.Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. - Казань, 1998.; Столяров М.В. Федерализм и державносте: российский вариант. - М., 2001.; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. -М., 2001.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998.; Тихомиров Ю.А, Барганджия Б.А., Теребилина Т.А., Высоцкий П.А. Федерализм в России: правовая основа. -М., 2001.; ТумановВ.А., Баглай М.В.,Малеин Н.С. и др.; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996.; Хабриева Т.Я. Толкование 'Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М., 1998.; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. // Государство и право. - 2002. - №5.; Юриспруденция: Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации. / Под общей редакцией В.М. Герасимова, Б.П. Елисеева, А.Г. Шорникова. - М. 2002.
взаимодействия. Используя общие положения проанализированных работ, автор попытался в данном диссертационном исследовании, применяя политологический подход, проанализировать процессы институциональных трансформаций с целью совершенствования политико-правового взаимодействия властных структур всех уровней.
Особенности государственного строительства и федеративного и регионального развития в ходе трансформационных изменений российского федерализма после избрания Президентом РФ В.В. Путина, рассматриваются многими исследователями в контексте политико-властных процессов и правовых механизмов в контексте совершенствования межвластных отношений в условиях противоречивого законодательного процесса, развивавшегося в России в начале нового десятилетия.
На всех этапах государственного федеративного развития тема бюджетных отношений между органами публичной власти привлекала внимание специалистов и ученых, стремившихся найти оптимальную формулу бюджетного федерализма. Эта тема, как социально-значимая область в процессе развития федерализма в России, получила широкое освещение в работах Е.М. Бухвальда, Игудина А.Г. С.Д. Валентея, В. П. Горегляда, Г. Ковалевой, СИ. Каспэ, Пешиной Э.В., М. Шестакова, А. Шеховцева, О. Юня .1
По мнению диссертанта, в Российской Федерации в последние го-
1 Бухвальд Е. М., Игудин А.Г.. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм, №2 , -М, 2002. - С. 143-152.; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М. Ин-т экономики РАН, 1998; Горегляд В. Финансовые проблемы региональной политики в России // Федерализм 2002/3. - С. 6; Горегляд В. П. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм, 2002 / . - С. 64-65.; Ковалева Г.А., Каспэ СИ. Российская Федерация: строительство без проекта. ПОЛИС № 5/2000; Пешина Э.В. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России. Федерализм - 4/2001. - С 117; Шестаков М., Ше-ховцев А. Федеральные округа России: социально-экономическое развитие в 1996-1999 гг.//Вопросы экономики. 2001. № 10.; Юнь О. Экономические исследования Института итоги и перспективы. Материалы «Круглых столов», М.: Институт экономики РАН, 2000.
ды, все меньше и меньше внимания уделяется проблемам защиты интересов отдельных этносов, населяющих геополитическое пространство России. Вместе с тем автор учитывает, что рассмотрению многих специфических черт собственно российского федерализма (этнофедерализм, регионализм, политико-правовые аспекты федерализма, проблемы асимметрии) посвятили свои труды ученые-исследователи Карапетян Л.М., Крылов Б.С, Медведев Н.П., Мириханов Н.М.1
Автором исследованы и критически осмыслены политико-правовые механизмы взаимодействия между различными уровнями власти в зарубежных федерациях и децентрализованных государствах. Политика и практика ряда зарубежных стран в области государственного федеративного строительства, решении проблем национальных и федеративных отношений, применяемый в качестве модели в условиях Российской Федерации, вопросы межбюджетных отношений рассматриваются на основе ряда работ российских и зарубежных исследователей, в частности Д.Е. Дымова и Д.А. Ковачева, Р. Уильямсона и Р. Саквы, X. Шультца и Г. Зенлауба, Ж. Бешлера, П. Бурдье, Н. Лумана, Д. Тарбера а также материалов Совета Европы.2 При исследовании работ зарубежных ученых ав-
Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М. 1996.; Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. -Москва, 1995.; Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993.; Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. - Москва: ООО Арба Т- XXI», 2002.
2 Дымов Д.Е., Ковачев Д.А., Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах /- М.: ИНИОН РАН, 1995; Зеннлауб Г. Финансирование регионов в Германии Предварительные замечания // сборник докладов «круглого стола» в Берлине. - М. 2001 г. - С. 27. Уильямсон Р. Российский федерализм: возможное применение американского опыта // Серия «Федерализм», выпуск 1. - М. 2002; Саква Р. Российская политика и российское общество (Б.Н. Новоселов) // Россия и современный мир. 1995. № 1., Бешлер Ж. Демократия, Аналитический очерк,. М., 1994, Бурдье П. Социология политики. - М., 1993, Луман Н. Власть. М., 2001, Тарбер Д. Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом. М. 1991. Sixth session Congres of Local and Regional Authorities of Europe (Strasbourg, 15 - 17 June 99) .Recommendation 64 (1999) on the situation of local finances in the Federal Republic of Germany.
тор исходил из положения, что не все методы и механизмы политико-правового обеспечения взаимодействия институтов власти различного уровня, используемые за рубежом, в полной мере могут удовлетворять запросам государственников в России.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационного исследования раскрыть сущность политических и правовых механизмов взаимодействия различных уровней публичной власти и всего процесса государственной институционализации федерализма в России.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
раскрыть сущность понятия «политико-правовой механизм взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти России» в современных условиях. Выявить критерии и теоретико-методологические аспекты, раскрывающие сущность и понятие «взаимодействие и компетенция органов власти, разграничение предметов ведения и полномочий».
определить существующие уровни взаимодействия органов государственной власти, исследовать особенности проявления федеративных отношений в свете изменений в законодательстве Российской Федерации.
выявить факторы, детерминирующие процесс совершенствования федеративных отношений, и предложить оптимальные варианты и способы совершенствования механизмов и институтов взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
- проанализировать социально-экономические и финансово-
бюджетные проблемы регионов РФ, в частности, вопросы финансовой
стабилизации субъектов Федерации и финансового выравнивания через
совершенствование межбюджетных отношений;
Объектом диссертационного исследования выступает федеративная форма государственного устройства и управления в Российской Федерации.
Предметом исследования является процесс совершенствования политико-правовых механизмов управления федеративными отношениями и функционирование политических институтов федерализма в современных условиях России. Указанные цели и задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:
важным ресурсом становления и совершенствования механизмов управления федеративными отношениями является формирование и принятие комплекса законодательных актов, в рамках которых регламентируется федеративная форма государственного устройства и управления, определяются пределы компетенции федеральной и региональной властей, пути развития взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти различного уровня.
разграничение предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, а также установленный федеральным законодательством институт федерального вмешательства, представляют собой наиболее значимые политические и правовые механизмы взаимодействия органов власти российского федеративного государства на современном этапе. Механизм федерального вмешательства, как показывает практика регулирования общественно-политических процессов в стране, способствует сохранению единства и целостности федерации в целом и ее экономического и правового пространства, в частности.
происходящая в стране реформа законодательства, хотя и находится в рамках действующей Конституции РФ и имеет целью, как это объявлено, децентрализацию полномочий, тем не менее, в какой-то мере тормозит развитие федерации и препятствует укреплению федеративных государственных начал.
процесс совершенствования механизмов управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях осложняется отсутствием в России развитого гражданского общества и демократической политической культуры. Во многом это обусловлено тем, что движение в сторону
реформы федеративных отношений в стране, совершенствование процедур разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти не всегда согласуется с интересами конкретных субъектов Российской Федерации. Их участие в федеральном законотворчестве, по мнению диссертанта, сведено к минимуму и, как показывает практика, принятые федеральные законы (например, федеральный закон, касающийся «монетизации» льгот населения) не только не отражают мнения региональной элиты, но и во многом не отвечает коренным интересам населения, проживающего на территориях.
процесс совершенствования системы управления федеративными отношениями в стране, реформирование законодательства в области организации представительной (законодательной), исполнительной власти в субъектах Российской Федерации позволяет изменить систему формирования Федерального Собрания (Государственная Дума, Совет Федерации) на партийной основе. Что касается Совета Федерации, то процесс реформирования органов власти в субъектах Федерации позволяет приступить к новому порядку формирования Совета Федерации с учетом крупномасштабных задач, стоящих перед Советом Федерации и необходимости создать преемственность и последовательность в функциональной деятельности постоянных членов Совета Федерации.
необходимо изменить господствующую в стране рентную модель развития народного хозяйства на производительную, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки развития регионов. Осуществление данной цели предполагает разработку национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. Эта стратегия должна быть сориентирована на повышение доли чистой продукции в ВВП до 70—80% путем роста темпов производительных доходов, достижения полной занятости, минимизация инфляции и справедливого распределения доходов.
Таким образом, данное исследование позволяет сформулировать задачи формирования действенных политико-правовых механизмов преобразующих энергию межбюджетных федеративных отношений в реальные финансовые потоки, способные вывести ряд регионов из состояния депрессии и экономической стагнации в новое качественное состояние эффективного партнерства и взаимодействия.
Методология исследования. Отношение власти к проблемам государственного строительства нашло отражение в классических трудах Г.В.Ф. Гегеля, Н. Макиавелли, Ш. Монтекскье, П.Бурдье, Э.Дюркгейма, Р.Мерторна, П. Сорокина, М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, П.Н. Нов-городцева, Н. Лумана, в частности, основные теории о государстве, политике, гражданском обществе и др. Базовые подходы этих авторов к проблемам взаимодействия властей во многом предопределили теоретико-методологическую базу диссертационного исследования
Исходным методологическим подходом является использование принципов институционального и системного анализа. В диссертации использована система аналитических методов, составивших общую основу для реализации поставленных задач.
Системный метод позволил проанализировать особенности и принципы федеративного устройства в Российской Федерации, выработать управленческие принципы и пути институционализации государственных структур в условиях меняющегося законодательства.
Исторический метод позволил выявить истоки становления систем управления в Российской Федерации и эволюции российского федерализма в постсоветский период.
Сравнительный метод дал возможность соотнести и сопоставить нормы и правила, проявившиеся в последние годы в российском законодательстве с практикой государственного строительства последних лет, отразившего особенности административных и в какой-то мере автори-
тарных методов, используемых центральной властью для выстраивания системы отношений с субъектами РФ и муниципалитетами.
В работе с политико-правовыми документами автором использовался нормативный метод, без которого было бы невозможно выявить тенденции и закономерности государственного строительства и развития федеративных отношений в современных условиях России.
Динамичный, но достаточно противоречивый характер рассматриваемой проблемы усугубляется социально-экономическими условиями переходного периода, переживаемого Россией. В связи с этим используемый в диссертации сравнительный метод выступает наиболее адекватным инструментом в достижении поставленных целей. Применение, наряду с компаративистикой, методов статистического и системного анализа позволяют высветить проблемы межбюджетных отношений в наиболее важных его измерениях, дают возможность проследить эволюцию взаимоотношений между различными уровнями институтов власти, как по вертикали, так и по горизонтали.
В основе теоретико-методологического анализа исследуемых в диссертации проблем лежат также данные, имеющиеся в распоряжений Правительства РФ, Республики Татарстан, существующие экспертные оценки, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, публикации в печати, выполненные при участии диссертанта.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
в работе дана авторская интерпретация сущности современных государственных преобразования и реформ в области федеративных отношений, выявлены политико-правовые механизмы управления и институты (инструменты) федерализации, изучены особенности выстраивания государственной властной вертикали, инициированной Президентом В.Путиным и закрепленной в федеральном законодательстве;
уточнен научно-понятийный аппарат, позволяющий представить описание процессов совершенствования механизмов и технологии
управления федеративными отношениями и институтов федерализма, происходящих в модернизируемой России;
представлена характеристика региональной политики федерального Центра и в частности, ее проявлений в областях: бюджетного федерализма и природопользования. Выявлены правовые и политические противоречия и препятствия, затрудняющие процесс совершенствования механизмов управления федеративными процессами на уровне регионов;
впервые в новом десятилетии проведен уникальный сравнительный анализ основных тенденций происходящей в стране масштабной реформы законодательства в области государственного строительства, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в финансовой сфере.
сформулированы и критически осмыслены новейшие противоречия, порождаемые проблемами переходности и незавершенностью процесса формирования финансово-бюджетного законодательства.
на основе обобщения позитивного опыта и практики взаимодействия Федерации и субъектов РФ в выстраивании финансовых потоков, обеспечении финансового выравнивания регионов в 1990-е годы автором сформулированы и методологически обоснованы механизмы и модельные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере. Данные механизмы и принципы введены в научный политологический оборот как в республике Татарстан (Госсовет РТ), так и в законотворчестве на федеральном уровне.
в диссертации впервые предпринята попытка систематизировано и последовательно с политологической точки зрения проанализировать процесс институциональной трансформации в период становления российского федерализма, а именно с начала 90-х годов и до настоящего времени. В работе поставлена и решена проблема выявления качественных характеристик трансформации федеральных и региональных институтов власти, описания основных причин, условий, тенденций и послед-
ствий институциональных преобразований на уровне субъекта РФ как в федеративных отношениях, так и в экономике и финансах.
в работе автором учтены и осмыслены последние преобразования взаимодействия системы власти, связанные с президентской инициативой отмены выборов глав регионов и введения процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица. Кроме того, с учетом основных положений последней реформы институтов власти в субъектах РФ, в работе ставится проблема построения в России демократической системы в условиях федерализма. Рассматривается вопрос соответствия административных реформ на региональном уровне и их последствия основным нормам и принципам демократии.
Основные научные результаты, полученные соискателем в процессе работы над темой, служат расширению теоретических представлений и аналитических возможностей в изучении политико-правовых механизмов совершенствования федеративных отношений, межбюджетных процессов, места и роли органов власти всех уровней в гармонизации финансово-бюджетной системы страны. Авторские подходы и выводы будут способствовать преодолению теоретических и практических разночтений и противоречий между Центром и субъектами Федерации в подходах к разграничению полномочий в финансовой сфере.
Полученные результаты могут найти реализацию в практике совершенствования федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экс-пертно-аналитического изучения программ и проектов широкого социально-экономического реформирования механизмов и институтов взаимодействия внутри федеративной системы. Предложения и выводы востребованы в программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, совершенствования законотворческой деятельности, повышения эффективности взаимодействия органов власти. Внедрение результатов исследования также будет содействовать снятию противоречий и социальной напряженности в обществе, принятию управленческих
решений в финансовой сфере, проведению устойчивой политики в социальной сфере.
Документально-эмпирическая база. В исследовании, кроме значительного объема научной литературы, использована обширная документальная и нормативно-правовая база:
а) Конституция Российской Федерации, Федеративный договор «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и орга
нами государственной власти субъектов Российской Федерации».
б) конституции и уставы ряда субъектов РФ;
в) Налоговый кодекс РФ от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (часть вто
рая) с изменениями, внесенными федеральными законами;
г) Федеральный закон ФЗ от 31.07.98 № 145-ФЗ «Бюджетный ко
декс Российской Федерации»; Часть 1 от 31.07.98 № 146-ФЗ, часть 2 от
05.08.2000 № 117-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации»;
д) Федеральный закон N 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении из
менений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах орга
низации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", Федераль
ный закон 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организа
ции местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный
закон ФЗ-159 от 15 декабря 2004 года «О внесении изменений и дополне
ний в федеральный закон «Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об ос
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации». Российская газета от 16 декабря 2004
года; Федеральный закон ФЗ-122 от 22 августа 20004 года «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с при
нятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
д) двусторонние договоры и соглашения между органами государ
ственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
е) Материалы общественной экспертизы «Конституционное обуст
ройство России» - 2000, информационно справочные материалы Госду
мы и Совета Федерации РФ, результаты опросов населения по проблемам
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Фе
дерацией и ее субъектами;
ж) Зарубежные документы.
Практическая значимость диссертации, по мнению автора, состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные отношения в России, в лекциях и практических занятиях по проблемам федерализма. Содержание диссертационного исследования, фактический и аналитический материал об особенностях разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации может быть использован в учебных программах и спецкурсах ряда учебных заведений.
Исследование принципов и механизмов взаимодействия федерального центра и субъекта Федерации (на примере Республики Татарстан), выработка предложений, направленных на снятие возникающих социальных противоречий, как на федеральном, так и на региональном уровнях будет содействовать совершенствованию федеративных отношений в целом, осуществлению политики реформ в социально-экономической сфере. Выводы и предложения, сделанные автором по отдельным, наиболее
острым социально-экономическим проблемам, активно будут использоваться (а в ряде случаев уже используются) в виде проектов конкретных документов в исполнительных органах власти Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социальной и политической философии МосГУ.
Некоторые ее положения использованы как материал для академического курса лекций в Академии госслужбы при Президенте РФ (РАГС). Диссертант активно участвовал в заседаниях рабочих групп Госсовета РТ по рассмотрению вопросов разграничения предметов ведения и полномочий. Вопросы, связанные с политико-правовыми механизмами взаимодействия институтов власти не только вносились в Госсовет РТ, но и были предложены депутатам Федерального Собрания РФ для использования в практической законотворческой деятельности. Диссертант неоднократно выступал с лекциями в рамках бизнес сообщества в Татарстане (Альметьевск) по проблемам межбюджетных отношений и разграничения компетенции в сфере природопользования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных статьях.
Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных статьях.
Политико-правовой механизм взаимодействия федеральных и региональных институтов государственной власти РФ: проблемы и противоречия
В характеристике федеративного государства, изложенной в энциклопедическом словаре «Федерализм», в качестве главной черты отмечается его внутреннее строение, основанное не на административно-территориальном делении, а на объединении государств, либо территориальных образований с чертами ограниченной государственности. В составе федеративного государства могут находиться и федеративные территории и автономные образования и унитарные части с правом на самоуправление, управляющиеся по-разному.2
Обратим внимание на это утверждение экспертов - составителей словаря, поскольку данная формулировка еще раз свидетельствует о возможности существования федерации с разностатусными субъектами и соответственно о возможности существования асимметрии субъектов федерации.
Федерации отличаются друг от друга не только по времени образования (США существует с 1776 года, а Россия, как новая Федерация, ведет свой отсчет с момента подписания Федеративного договора в 1991 году), но и по способу образования федеративного государства. Некоторые федерации формировались путем присоединения к «ядру» новых территорий, которые не всегда сразу получали статус равноправного субъекта. В отдельных федерациях и сегодня имеет место асимметрия субъектов.1
Число субъектов федерации обычно не превышает 30. Исключение составляют - Россия - 89, США - 50 и Аргентина - 32.
В абсолютном большинстве федераций их субъекты чувствуют себя защищенными политически, экономически, социально, физически, юридически. Перечень условий стабильности федерации будет не полным, если не сказать о развитой инфраструктуре, цементирующей федеративные отношения (транспорт, связь, коммуникационные и информационные системы и др.).
М.В. Столяров в своей книге «Россия в пути: новая федерация и Западная Европа» дает описание типологических черт федеративных систем, что представляется важным для методологии нашего исследования. В частности, М.В. Столяров пишет: «Концептуальная модель федерализма имеет особенности и типологические черты. Центристская концепция исходит из того, что вся политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов. Административная концепция представляет собой сочетание исполнительных и кооперативных начал. Координационная концепция характеризуется постоянной борьбой и сотрудничеством двух правительственных систем из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости и определенной самостоятельности членов федерации в конституционно установленных пределах. Договорная концепция рассматривает федерацию в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству. Дуалистическая концепция предполагает обеспечение и развитие каждого культурно-этнического элемента федерации. Концепция глобального федерализма предполагает создание всемирного правительства, основанного на принципах кооперации, интеграции и субсидиарное».
Веками государства внедряли принципы федерализма в различной форме. В результате эволюционным путем меняется внутренняя сущность государства. Именно такой, исторически сформировавшейся федерацией является Россия.
Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не оформленное конституцией объединение разнородных членов, а нечто целое, способное по своему потенциалу обеспечить существующее в реальности многообразие и самобытность субъектов Федерации. Тесное государственное единство субъектов РФ обеспечивается не только Конституцией страны и федеральным законодательством но и естественным взаимным тяготением народов, проживающих на бескрайних просторах России.
Федеративное устройство России, состоящее из территориальных и национальных образований, служит сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства. Именно федерация дает возможность рационально распределить компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией в целом и ее субъектами. Причем само это деление может осуществляться таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов федерации, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости.
Совершенствование правовых норм и институтов для обеспечения эффективного взаимодействия между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ
На современном этапе развития федеративных отношений, совпавшем по времени с периодом проведения социальных реформ, как никогда ранее, важно проведение согласованной политики РФ и ее субъектов, основанное на паритетном диалоге и на законных формах учета взаимных интересов. В этих условиях эффективность государственной власти в равной степени зависит от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции, и от того, насколько четко работают политико-правовые механизмы, способствующие согласованию интересов и конструктивному взаимодействию между ветвями и уровнями власти.
Федеративная природа Российского государства предполагает возможность возникновения разногласий (споров) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Изучение норм Конституции РФ, действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ показывает, что в настоящее время в основном создана нормативно-правовая база, в целом позволяющая эффективно рассматривать и разрешать разногласия (споры), возникающие во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.1 Тем не менее, на наш взгляд, существует необходимость уточнения некоторых механизмов подготовки и реализации нормативно правовых актов в контексте совершенствования взаимодействия федерального Центра и субъектов РФ.
Исследователи института системного анализа РАН сформулировали смысл ключевых понятий, характеризующих согласительные и совместные действия сторон федеративных отношений: 1) интересы органов власти различных уровней - отношение органов власти к закрепленным за ними на законных основаниях различным (по объему и содержанию) правам, компетенциям, предметам ведения, полномочиями и ресурсам (различной собственности, финансам и т.д.) как к абсолютной ценности и системному условию достижения целей функционирования государства и его территориальных единиц; 2) согласование интересов - установленные законом (иным нормативным актом , обязательным для сторон федеративных отношений и органов местного самоуправления) механизмы, позволяющие принять требуемое законом или инициированное одной из сторон совместное решение, обличенное в форму акта, обязательного для выполнения каждой стороной; 3) взаимодействия - устанавливаемые между органами федеральной, региональной или местной власти пра-вообеспеченные отношения, приводящие к совместному решению какого либо вопроса на основе согласованного перечня действий (мер) каждой стороны, осуществляемых индивидуально или совместно; 4) организация взаимодействий - установленные законом (иным нормативным актом , обязательным для сторон федеративных отношений и органов местного самоуправления) механизмы, обеспечивающие проведение совместных действий и принятие по этому поводу совместных решений, облеченных в форму акта, обязательного для выполнения всеми сторонами указанных взаимодействий.
Проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов власти не менее масштабна, чем проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Широкую зону таких, взаимодействий определяет Конституция Российской Федерации. Более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами. Более 80% законов и нормативных актов субъектов РФ предусматривают те или иные взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления.
Анализ показывает, что споры, как правило, возникают на следующих стадиях правового регулирования общественных отношений: при подготовке проекта нормативного правового акта (в дальнейшем по тексту - НПА). Предметом разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, как правило, являются споры о компетенции, а также вопросы неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующими органами государственной власти законов, иных нормативно-правовых актов. Анализ показывает, что в настоящее время существуют определенные пробелы в нормативном регулировании разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти при подготовке федеральных нормативно-правовых актов.
Совершенствование политико-правовых механизмов в меж бюджетных отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти : полномочия и ресурс
Реформирование межбюджетных отношений, начатое Правительством РФ, предполагает необходимость выработки политико-правовых механизмов, учитывающих принципы и основные подходы к разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений с целью финансового обеспечения деятельности всех уровней публичной власти в стране.
Высказываясь о системе управления институциональными преобразованиями, Ю.М. Лужков отмечал следующее: «незавершенность институциональных преобразований в сфере экономики и государственных финансов, «размытость» и неопределенность отношений собственности не позволяет вычленить сферу непосредственного «присутствия» государства в экономике, ясно очертить сферу государственных интересов, сформировать устойчивую ресурсную базу функционирования органов государственной власти, что крайне негативно сказывается на всей системе государственного управления».1
Особенно остро воспринимаются субъектами РФ проблемы согласования интересов в бюджетной сфере. Эти проблемы чрезвычайно разнообразны и имеют серьезное влияние на социально-экономическое развитие страны. Например, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов. Как, не имея данных по сбору налогов по предприятиям и организациям региона, можно качественно сформировать бюджет и управлять процессом бюджетного финансирования? Предоставление информации о динамике поступлений налогов является конфиденциальной информацией МНС РФ. Налоговая система РФ чрезмерно централизована, вследствие чего субъекты РФ практически не имеют полномочий в сфере налогообложения, имея в виду, что эти полномочия связаны с регулированием региональных налогов, список которых весьма невелик.
Осуществляемая в первые годы нового десятилетия реформа межбюджетных отношений находится в русле долгосрочной стратегии развития страны, которая предполагает: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности всех уровней государственной власти.
Эффективное выполнение органами власти разных уровней возложенных на них функций невозможно без установления механизмов и инструментов их финансового обеспечения и определения финансовой ответственности. Необходимо четкое и исчерпывающее разграничение расходных полномочий по всем предметам совместного ведения, например, при распределении доходов между уровнями бюджетной системы и осуществлении выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Основной массив федерального правового регулирования по предметам совместного ведения должен осуществляться в форме федеральных законов. По общему правилу, невозможно разграничение полномочий подзаконными федеральными актами. В то же время, могут быть приняты стандарты, нормативы, порядки и регламенты, более детально, чем законы, регламентирующие осуществление исполнительно-распорядительных полномочий.
Стандарты (нормативы) должны устанавливать объем действий исполнительной власти в отношении населения, в том числе объем предоставления тех или иных льгот в соответствии с федеральными законами. Федеральные стандарты устанавливаются Правительством РФ и в ряде случаев передаются в субъекты Федерации на исполнение с предоставлением соответствующего объема финансирования. Отсутствие четкого установления объема льгот фактически делает соответствующее полномочие декларативным. Исключением является случай, если социальное благо должно быть предоставлено всем лицам определенной категории, которые за ним обратятся. Вместе с тем, Правительство, регулируя социально-экономические права граждан, может и должно учитывать все правовые последствия ошибок, которые могут случиться при таком регулировании. Ярчайшим примером такой ошибки служит уже упоминавшийся федеральный закон, касающийся монетизации льгот.1
Субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные, повышающие объем благ, предусмотренных федеральными стандартами, региональные стандарты (а местное самоуправление - муниципальные стандарты), реализуемые ими при наличии собственных ресурсов и под их ответственность. Они могут также устанавливать стандарты в сферах, не урегулированных федеральными актами (в порядке опережающего регулирования).
