Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 13
1.1. Политико-правовая специфика государственной власти и местного самоуправления 13
1.2 Органы государственной власти и местного самоуправления в реализации публичной власти 48
ГЛАВА П. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ 69
2.1. Характерные черты организации и деятельности государственной власти в субъектах федерации 69
2.2. Местное самоуправление в условиях совершенствования государствеішого устройства 95
ГЛАВА III. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 124
3.1. Нормативно-правовое обеспечение отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах федерации 124
3.2. Основные направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти 141
Заключение 166
Библиография 172
- Политико-правовая специфика государственной власти и местного самоуправления
- Характерные черты организации и деятельности государственной власти в субъектах федерации
- Нормативно-правовое обеспечение отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования и решаемой в диссертации научной задачи обусловлена тем, что в процессе реформирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления возникло противоречие между объективной необходимостью введения кардинальных изменений в отношения органов государственной и местной власти, влекущих повышения эффективности их функционирования, укрепление российской государственности, и малоподвижным и несовершенным законодательным регулированием взаимодействия рассматриваемых органов.
Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению формирования органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия муниципальных органов наряду с государственными органами власти в обеспечении конституциоііньїх прав граждан на жилье, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на общедоступное образовшше в муниципальных учреждениях.
Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о содержании и модели этих отношений, необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными властными органами. Требуется уточнить распределение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) и местной власти. Отсутствие этого препятствует решению вопросов собственно местного значения и реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. Нуждается в норма-
тивно-правовой конкретизации конституционная установка об исключении местного самоуправления из системы органов государственной власти, в частности — установление принципов взаимоотношений первичного уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а также отсутствует сформированный правовой институт, который наиболее полно регулировал бы политико-правовые отношения в этой приоритетной для общества сфере.
Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения единства трех уровней публичной власти. Объектом управляющего воздействия каждого из них являются те или иные стороны жизнедеятельности общества. Разобщенность в деятельности властей различных уровней, прежде всего, вредна для местного самоуправления, потому что порождает межведомственную конкуренцию чиновников и блокирует возможности рационального управления местными делами. Опасна такая разобщенность и для государства, поскольку несет тенденцию раскола в обществе, вызывает неуправляемые процессы, подрывает общегосударственную систему власти и управления.
В связи с этим, объективно возникла необходимость в разрешении противоречия между существующим правовым регулированием взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением, с другой.
Исследование вышеуказанных направлений и проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целом определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В основу теоретико-методологической базы исследования легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов правового и политического взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, изложенные в трудах ученых политологов и правоведов.
Проблемам сущностного определения власти как явления, а также публичной власти в правовом и политическом аспектах посвящены классические исследования ученых М. Вебера, Е.Вятра, А.Д. Градовского, В.О.Ключевского, Н. Смелзера, Б.Н. Чичерина.'
Вопросы политической и правовой природы и организации государственной власти в России изучены в работах М.В. Баглая, М.В. Ильина, ЛМКарапетяна, Н.М. Кейзерова, С.І I. Кожевникова, Б.И. Краснова, Р.Х.Макуева, А.Ю. Мельвиля, В.И. Са-вина, Ю.А. Тихомирова, И.А.Умновой, В.Е. Чиркина.
Природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах Т.М. Бял-
киной, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева,
О.Е.Кутафина, Н.И. Соломка, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной.
Значительный вклад в решение проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления внесли исследователи: О.В. Берг, С.К. Дряхлов, З.М. Зотова, Т.Н. Михеева, Э.А. Нехвядович, А.А. Уваров, Е.І ШДендригин.4
1 См.: Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс. -1990; Вятр Е. Социология политических отношений.
- М. - 1979; Градовский А.Д. Проект губернской реформы. // Собрание сочинений. Т.9. - СПб, 1903. - 507 с;
Ключевский В.О. Собрание сочинений. T.4. - М., 1990.; Смелзер Н. Социология. М., 1992.; Чичерин Б.Н. Курс
государственной науки. 4.1 // Общее государственное право. - М., 1894.
2 См.: Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства. // Вест
ник РАН. - 2000. - №9. - С. 771-778.; Ильин М.В., Мельвиль А.Ю. Власть. - Полис. - 1997. - №6. - С. 146 -
163с; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства: Монография. - М.: Норма, 2001. —
352 с; Кейзеров H.M. Государственная власть в период реформирования экономики. // Социально-
политический журнал. 1996. - №2.; Кожевников С.Н. Государственная власть и правовая политика. // Государ
ственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 1. - С. 35-40.; Краснов Б.И. Теория власти и властных
отношений // Социально-политический журнал. - 1994. - №3-6.; Макуев Р.Х. Вопросы теории права: - Орел:
Изд-во ОРАГС, 2001. - 232 с; Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной вла
сти/Под общ.ред. В.И. Савина. - Орел, 2001. - 532 с; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: ди
намика сфер и методов. // Журнал российского права. - 2001. - №5. - С. 3-12.; Умнова И.А. Конституционные
основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 2000. — 304 с; Чир-
кин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации. // Государство и право. - 2000. - №10. - С. 9.
3 См.: Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления. // Журнал рос
сийского права. — 2002. - №4. - С. 36-43; Васильев В.И. Местное самоуправление. // Журнал российского права.
- 2001. - №8. - С. 7-16; Васютин Ю.С, Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М.,
1998. - 153 с; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Монография. - М., 1998. -
493с; Замотаев А., Лабезная Н. От имени населения. // Муниципальная власть. - 2000. - №3. - С. 33-37.; Кута-
фин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. - М.: Юрист, 1997; Соломка Н.И. Наделе
ние органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. // Российский юридиче
ский журнал. - 1999. -№1. -С. 103-109.; Шурина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.
4 См.: Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и терри
ториальные аспекты. // Журнал российского права. 2001. - №4. - С. 21-25.; Дряхлов С. К. Разграничение полно
мочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленин
градской области): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - С-Пб. - 2000. - 23 с; Зотова З.М. Государственная власть
и местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: РАГС, 2001; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и госу
дарственная власть. — Йошкар-Ола, 2000; Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправ
ление: проблемы соотношения и взаимодействия: Автореф. дисс. .. канд.юрид.наук. - Санкт- Петербург. 2000. -
В процессе подготовки диссертации соискатель опирался на работы и других отечественных и зарубежных авторов.1
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования правового и политического аспектов взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне, которое не получило обобщающего концептуального освещения в российской науке. Имеющиеся исследования взаимодействия государственных и местных органов власти в основном направлены на определение их предметов ведения и наделение соответствующими полномочиями, что, безусловно, представляет собой лишь одну часть рассматриваемой проблемы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.
Объектом исследования является система взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Предмет исследования: политические и правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Научная задача состоит в том, что в условиях реформирования публичной власти в России следует разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, у которых единая политико-правовая природа, но различный конституционный статус.
Существо противоречий состоит в следующем:
1. Недостаточно четко в законодательстве о местном самоуправлении отражена сущность проводимых реформ публичной власти в политико-правовом
25 с; Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти. // Журнал Российского права. - 2002. - №1 - С. 43-52.; Щендригин Е.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: Монография. - СПб: СПб академия МВД России, 1997. - 225 с.
1 См., напр.: Тоффлер О. Проблемы власти на пороге XXI века .//Свободная мысль. - 1992. - №2. - С. 13-19.; Цветкова Г.А. Местное самоуправление: социальная сущность и содержание (теоретические парадигмы и практический опыт России): Монография. — Орел: ОРАГС, 2000. — 224 с; Etzioni F. A comparative analysis of complex organizations. N.Y., 1961. - P. 6.
пространстве российского государства.
Отсутствие информации о последствиях невыполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий приводит к снижению эффективности обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, что неблагоприятно сказывается на отношении индивидуума к органам власти.
Органами государственной власти не всегда выполняется гарантированное законодательством ресурсное обеспечение переданных местному самоуправлению государственных полномочий.
Несоответствие собственных полномочий местного самоуправления их финансовому обеспечению со стороны органов государственной власти.
Несмотря на конституционный запрет вмешательства в собственные полномочия местного самоуправления со стороны государственной власти, в ряде субъектов такие прецеденты просматриваются.
Цель исследования состоит в проведении комплексного правового и политического анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении его сущности и специфики, а также исследовании проблем, возникающих в реализации публичной власти на уровне субъектов Федерации и приоритетных направлений оптимизации данного процесса.
Поставленная цель достигается путем решения основных исследовательских задач:
рассмотреть различные подходы к понятию власти как политико-правовой категории; проанализировать теоретико-правовые основы публичной власти;
выявить сущностные характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления как политико-правовых институтов публичной власти;
проанализировать основные закономерности организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации; определить значе-
ниє нормотворческой деятельности субъектов Федерации во взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления;
исследовать политико-правовые основы осуществления местного самоуправления;
определить значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями во внутригосударственной политике;
выявить направления и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
сформулировать предложения по оптимизации процесса реализации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция. Они использовались для определения понятийно-категориального аппарата, последовательной аргументации теоретических положений. Были применены специальные методы политической и юридической наук:
Системный метод — для раскрытия целостности объекта исследования и выявления различных типов связей в изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены: публичная власть в Российской Федерации, государственная власть в субъектах Федерации, местное самоуправление на территории субъектов, государственный аппарат, система органов местного самоуправления и другие.
Функциональный метод — для выяснения функций государственных органов и органов местного самоуправления по отношению друг к другу с целью определения направлений взаимодействия.
Сравнительный метод — для осуществления сравнительно-правового анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Количественный метод — для выявления некоторые закономерностей и общих тенденций развития законодательства субъектов Федерации в Центральном федеральном округе.
Эмпирическая база исследования. Для комплексного освещения проблемы использовались нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, уставы (конституции) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления; данные периодической печати; материалы научно-практических конференций; статистические данные.
Научная новизна исследования. В диссертации осуществлен политико-правовой анализ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в единой системе публичной власти; выявлены проблемы, возникающие в политико-правовых отношениях органов публичной власти, а также теоретически осмыслены механизмы интенсификации и оптимизации осуществления публичной власти на уровне субъектов Федерации.
Полученные результаты исследования сформулированы в положениях, выносимых на защиту, обладающих научной значимостью и новизной.
На основе анализа различных теоретико-методологических подходов к определению категории политической власти и ее составляющей — публичной власти выделены характерные черты публичной власти: 1. публичный интерес как выражение общесоциальных потребностей и стремлений; 2. особые субъекты публичной власти (народ - источник публичной власти; государство формирует внутреннюю политику страны; местное самоуправление выражает интересы социальных общностей); 3. наличие властных полномочий на установление общеобязательных норм поведения у субъектов публичной власти.
Автор исходит из того, что публичная власть в субъектах Федерации реализуется посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления. Категория «органы публичной власти» объединяет органы государственной власти и органы местного самоуправления на том основании, что, с политической точки зрения, они осуществляют политическую власть и управление в государстве, это обеспечивает единство системы управления государственной и общественной жизнью страны; в правовом аспекте общими
признаками органов государственной и местной власти являются: определенный порядок создания и деятельности; нормативно закрепленные компетенция и полномочия, необходимые для осуществления властных функций; ответственность за принимаемые решения.
3. Исходя из обобщения и анализа научных разработок по проблеме ре
гионального законодательства, определено значение нормотворческой деятель
ности субъекта Федерации как одного из способов взаимодействия органов
публичной власти на уровне субъекта, состоящее в том, что с одной стороны, в
результате деятельности органов государственной власти создается норматив
но-правовая база системы местного самоуправления в субъекте Федерации, с
другой стороны, органы местного самоуправления могут выступать с законода
тельной инициативой в представительные орган государственной власти субъ
екта по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований.
Установлено, что в политическом аспекте местное самоуправление представляет элемент государственного политического устройства и систему организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами в преломлении их потребностям и условиям местного сообщества; в качестве правовой основы выступает нормативная база, формирующаяся на трех уровнях публичной власти: федеральном, субъекта Федерации и местном.
Результатом анализа механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является вывод о том, что значение наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости политической системы российского общества и укреплении вертикали государственной власти.
Сущность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит в поддержании политических, правовых, экономических и других отношений между органами публичной власти как постоянными носителями качественно различных субъектов власти, что обусловливает сущест-
11 вование двух групп проблем: во-первых, проблемы по обеспечению государством необходимых политических, нормативно-правовых, организационных условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти в государстве; во-вторых, проблем, связанных с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти, его ответственность перед государством и населением территорий.
7. Для оптимизации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо:
принять Федеральный закон «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в котором закрепить принципы; механизм наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок расчета материально-финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий;
создать на постоянной основе при органах исполнительной власти субъектов Федерации структурные подразделения по координации совместных действий с органами местного самоуправления;
с целью укрепления финансовой основы местного самоуправления принять Федеральный закон «О порядке расчета минимальных бюджетов муниципальных образований». В качестве параметров расчета предлагается: тип муниципального образования (городское, сельское), количество населения, территориальное расположение, объем полномочий;
активно включать нижний уровень публичной власти (местное самоуправление) в процесс нормотворчества путем создания условий для реализации права законодательной инициативы;
повышать уровень правовой и политической культуры и профессиональной подготовки лиц, осуществляющих власть в органах государственной власти и органах местного самоуправления на базе высших учебных заведений соответствующего профиля.
Практическая значимость исследования обусловлена тем, что его выводы могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретиче-
ских исследований различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Результаты анализа путей совершенствования процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, при выработке ими управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества.
Теоретические положения работы могут служить основой для методических разработок учебных программ на курсах повышения квалификации служащих государственного и муниципального аппарата, для аспирантов и слушателей вузов, а также быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» и других.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде публикаций автора общим объемом 1,8 п.л., обсуждались на проблемных группах и совместных заседаниях кафедры политологии, государственного и муниципального управления и кафедры государственного строительства и конституционного права Орловской региональной академии государственной службы, были рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве старшего преподавателя кафедры административного и уголовного права Орловской региональной академии государственной службы, а также изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Политико-правовая специфика государственной власти и местного самоуправления
Проблема сущностного определения основных аспектов самого понятия «власть» в настоящее время является одной из дискуссионных. Несмотря на то, что попытки содержательного определения феномена власти предпринимались на протяжении всей истории политической и правовой мысли, проблема не только не становится менее спорной, но напротив, обретает все новые и новые стороны.
Этимология слова «власть» сложна и многообразна. В греческом языке для обозначения власти используется слово «Архэ», имеющее два значения: «суверенитет» и «начало». Глагол «архейн» употребляется также в двух смыслах: «править» и «начинать». В русском языке слово «власть» является одноко-ренным со словом «владеть» (властитель, владыка, владычествовать), которое имеет значение «собственник», «хозяин», «обладающий собственностью».1
И в политической, и в обыденной речи слово «власть» не имеет какого-то одного значения. Показательно, что почти все политические мыслители прошлого, говоря о власти, не дают ей четких дефиниций. И только на современном этапе развития политической науки появляются разнообразные трактовки самого понятия власти. Так, В.Г. Атаманчук отмечает, что «в самом общем виде можно сказать, что власть представляет собой общественное отношение, в процессе которого люди в силу разных причин — материальных, социальных, интеллектуальных, информационных, родственных и др. — добровольно или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь». С.Ы. Кожевников власть в общем смысле определяет как «соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в способности и возможности определенной инстанции (структуры) осуществлять свою волю, оказывая решающее воздействие на сознание и деятельность индивидов, их объединений посредством использования авторитета, убеждения, принуждения.1
М. Вебер первым раскрыл сущность власти как возможность проводить свою волю. Г. Саймон считает, что власть — это способность или потенциальная возможность принимать и приводить в исполнение решения, оказывающие воздействие на поведение и действия людей. С точки зрения философского подхода власть определяется как способность и возможность субъекта (личности, партии, класса, государства и т.д.) осуществлять свою волю, оказывать определенное воздействие на деятельность людей с помощью авторитета, права, насилия и других средств.2
Понятие политической власти является одним из центральных в политологии. Определение понятия «политическая власть» необходимо для понимания политики, политических отношений, политического процесса. Политическая власть отличается способностью и возможностью определенных структурных образований (субъектов политики) отстаивать и претворять в жизнь определенные политические взгляды, установки, интересы и цели на основе норм, обеспечиваемых организационными и иными санкциями.
Политическая власть — это власть определенной группы над обществом, характеризуемая использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств. Осуществляется политическая власть посредством ряда политических институтов, регулируемых обычно в той или иной мере конституционным правом. Ряд исследователей-политологов придерживаются мнения, что власть, осуществляемая государством, его институтами и должност Кожевников С.Н. Государственная власть и правовая политика. // Государственная власть и местное самоуправлениеными лицами, является основной формой политической власти, ее концентрированным выражением.1 Ее отличает совершенство внутренней организации и высокая степень подчинения себе управляемых. Государство — главный носитель политической власти. Государственная власть — разновидность политической власти, центральный институт политической системы.
Характерные черты организации и деятельности государственной власти в субъектах федерации
Построение государственной власти в субъектах Российской Федерации основано на федеральной модели организации государства, что обуславливает ряд особенностей. К ним относятся как общепризнанные черты всех федеративных государств, так и характерные исключительно для России.
Федерализм, как государственно-правовое явление, создаёт такую платформу государственного устройства, при которой власть распределяется по вертикали (федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления), с чётко определёнными предметами ведения и полномочиями, позволяющими наиболее полно реализовать специфические основы составляющих её частей для удовлетворения национальных потребностей и интересов каждого гражданина, его прав и свобод при сохранении единства и целостности государства.
Федеративное устройство государства в государственно-правовом отношении представляет уникальную возможность так организовать общественную жизнь, чтобы в ней единичное (личное), особенное (коллективное, региональное) и общее (общегосударственное) свободно сочетались, дополняя и усиливая друг друга, сохраняя и укрепляя сложную целостность, отмечает В.Н. Савин.1
Как указывает Л.М. Карапетян2, федеративное государство (в том числе и Россия) базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов кооперации, интеграции и субсидарности. Оно предполагает де легирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических и других функций, которые они не могут эффективной выполнять сами. Тем самым изначально создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации, бюрократической диктатуры или всеобщего безвластия.
Следовательно, федеративное устройство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. В то же время она строится на определенной подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархии государственной власти. Этим обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и самостоятельности каждого субъекта.
Отличительные черты российского федерализма заключаются в форме взаимодействия федерации с ее субъектами и организационной структуре государственной власти в субъектах Российской Федерации. Однако, по мнению Л.М. Карапетяна, это не означает существование особой «российской» модели федерализма: «Особенности отдельных сфер внутренней организации и регулирования не меняют качественного определения федерализма. Федерализм един с основными принципами своей организации».1
Базовой категорией, характеризующей все субъекты Российской Федерации, является их правовой статус. В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права. Некоторые ученые включают в статусы также гарантии реализации прав, интересы. Эти понятия так или иначе охватываются общей формулировкой «права и обязанности». Данная позиция получила обоснование у С.Л. Сергевнина.2 Считаем важным включить в характеристику статуса ответственность субъектов права, поскольку без ответственности невозможно представить реализацию прав и выполнение обязанностей.
Статусы территориальных образований — это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования. Таким образом, статус субъекта Федерации включает правообязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, принятие законов, на формирование собственных органов власти и т.д.), и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).1
Понятие «субъект Российской Федерации» впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., и подчеркивает определенную общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эта общность подтверждается положением Конституции о равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1,4 ст. 5). Субъект Федерации характеризуется: 1. наименованием, определяемым самостоятельно; 2. территорией; 3. системой собственных органов государственной власти; 4. обладает полномочиями по предметам ведения, закрепленным за ним федеральным законодательством.
В юридической литературе характеристика конституционно-правового статуса субъектов Федерации вызывает многочисленные дискуссии. Во многом это определяется противоречивостью положений, заложенных в Конституцию Российской Федерации. В ч. 1 ст. 5 Конституции правовой статус субъектов Федерации унифицирован: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». Одновременно, в ч.2 ст.5 статус республик определен как государств. Подводя итог, ч. 4 той же статьи вновь подчеркивает равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой. Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания, а также в порядке формирования Государственного совета Российской Федерации. Равноправие субъектов Федерации проявляется и в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты Федерации не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе — всех субъектов Федерации.
Нормативно-правовое обеспечение отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах федерации
Одна из важнейших проблем становления российской государственности - определение отношений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории. Осуществление реформ, обеспечение основных жизненных потребностей населения переместились на уровень органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это естественный процесс в условиях федерального государства, позволяющий проводить реформы с учетом особенностей конкретной территории.
Для осуществления функций государства, обусловленных необходимостью решения стоящих перед ним задач, требуется единая и согласованная работа всего государственного механизма. А это в свою очередь предполагает взаимодействие органов государственной власти, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов с органами местного самоуправления.
Категория «взаимодействие» выражает характер и содержание отношений между субъектами, вступающими во взаимоотношения. Объективная сторона взаимодействия — это связи, не зависящие от отдельных личностей, но опосредствующие и контролирующие характер взаимодействия. Субъективная сторона — это сознательное отношение субъектов взаимодействия друг к другу, основанное на взаимных ожиданиях соответствующего поведения. Механизм взаимодействия включает: субъектов, совершающих те или иные действия, изменения во внешнем мире, вызываемые этими действиями; влияние этих изменений на других членов общества; их обратную реакцию.1
Механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления можно анализировать в политико-правовом, финансово-экономическом, организационном, информационном и иных аспектах. Рассматривая политико-правовые основы отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами, необходимо отметить, что они регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. В то же время эти отношения могут регулироваться и договорами (соглашениями), о чем наглядно свидетельствует современная российская практика.
Основными принципами взаимодействия государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления на его территории являются:
- рациональное сочетание государственных интересов субъекта Федерации и общественных интересов населения муниципального образования;
- согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнической и научно-технической политики;
- подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;
- обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации.
- функционирование местного самоуправления в рамках закона; наделение органов местного самоуправления собственными полномочиями, в пределах которых они самостоятельны, наличие собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий; обязательность выборных органов в системе органов местного самоуправления.
От правильного решение вопроса о том, как соотносится местное самоуправление и система государственной власти, зависит эффективность всей системы управления государственными и общественными делами.
В целом государственная власть тесно взаимосвязана с местным самоуправлением, однако это не означает, что первая поглощает второе. Как показывает опыт зарубежных стран, в отношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует три основных модели взаимоотношений.1
1. Модель относительной автономии.
Эта модель предоставляет независимость органам местного самоуправления, не снижая в то же время роли общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и местным самоуправлением в значительной степени определяются законодательством. Контроль Центра носит ограниченный характер. Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы местного самоуправления могут проводить политику, аналогичную или отличающуюся от политики центрального правительства.
2. Модель агентств.
По этой модели, органы местного самоуправления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.
Модели достаточно абстрактны, носят полярный характер, и поэтому практически ни в одном современном европейском государстве взаимоотношения центральных и местных властей нельзя описать лишь с точки зрения какой-либо одной модели, в различных сферах эти взаимоотношения неодинаковы. А потому приближенной к реальной жизни представляется модель взаимодействий.
В основе этой модели лежит идея взаимозависимости и сотрудничества. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны (как, например, во Франции - через систему совмещения мандатов), проблемы часто решаются в процессе взаимных дискуссий, чиновники всех уровней участвуют в обсуждении проектов и планов. В этой модели трудно провести разграничение ответственности между центром и местным самоуправлением, так как акцент в основном делается на совместную деятельность. Финансовая база органов местного самоуправления включает в себя как местные налоги, так и субсидии центра, при этом налоги могут быть разделены между центром и местными властями, а уровень субсидий защищен. Применение процедур согласования действий позволяет восстановить интеграционные связи во всей полноте их параметров — экономических, социально-политических, духовно-культурных, информационных и иных, требующих концептуально выстроенной политики.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации в России не вписываются в рамки какой-либо одной модели. Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях. Для России это, скорее всего, модель взаимодействия. В то же время необходимо учитывать особенности российского законодательства, особенности становления новой российской государственности. Определенные проблемы в взаимодействии отношениях рассматриваемых органов власти связаны, как было показано, с отсутствием определенности в компетенции, ответственности, финансировании муниципальных образований, которая характерна для модели взаимодействий. Представляется, что умеренный уклон к модели агентств благоприятно скажется на функционировании, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъекта Федерации, так как поспособствует укреплению вертикали власти и управляемости российского общества и, следовательно, стабилизации политической системы в целом.
Установление сферы взаимодействия государственных и муниципальных органов производится на основе анализа действующего законодательства путём выделения тех областей, в рамках которых осуществляют свои функции и государственные, и муниципальные органы, где деятельность первых имеет существенные последствия для последних.
