Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследовании взаимодействия государственной власти и местного самоуправления 18-63
1.1. Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти 18-27
1.2. Основные теории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления 27-38
1.3. Модели взаимодействия государства и местного самоуправления в зарубежных странах 38-63
Глава 2. Основные этапы развития отношений государственной власти и местного самоуправления в России 64-110
2.1. Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционный период истории России 64-78
2.2. Местное самоуправление и государственная власть в современной истории России 78-87
2.3. Влияние муниципальной реформы и реализации Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» 2003 года на взаимодействие государственной власти и местного самоуправления 87-110
Глава 3. Модель взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации н органов местного самоуправления в Ивановской области 111-165
3.1. Основные этапы развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области 111-117
3.2. Институциональные возможности и стратегии взаимодействия органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления 118-128
3.3. Потенциал и ресурсы муниципальной автономии в Ивановской области 128-134
3.4. Финансово-экономическая основа взаимоотношений органов государственной власти Ивановской области и местного самоуправления 134-145
3.5. Роль «партийного» и «командного» факторов во взаимодействии органов
государственной власти Ивановской области и местного самоуправления 145-151
3.6. Региональная модель в контексте мировых тенденций развития и формирования новой российской модели местного самоуправления...152-161
Заключение 166-170
Библиографический список
- Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти
- Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционный период истории России
- Основные этапы развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения. Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства.
Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью. Другой причиной является нежелание органов государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий. Конституционная установка на исключение местного самоуправления из системы органов
5 государственной власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями.
Поле взаимодействия государственной власти и местного самоуправления очень широкое. Оно охватывает совместную деятельность по формированию органов местного самоуправления и созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с участием муниципальных органов наряду с государственными органами власти в реализации общегосударственной политики в области здравоохранения, образования, культуры, экологии, в социальной сфере и многих других. Причем, если взаимодействие с федеральными органами государственной власти осуществляется на уровне формирования общих принципов функционирования системы местного самоуправления, то на субъекты федерации возлагаются полномочия по реализации реформы, созданию новой структуры муниципальных образований, оказанию финансовой помощи местным органам власти.
Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения автономии местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти. Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями развития всего общества; поэтому на местный уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного значения, переданных муниципалитетам. Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в разрешении противоречия между существующими конституционными принципами взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и
органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой их осуществления, с другой.
Данные вопросы составляют проблемное поле диссертационной работы, а комплекс вышеуказанных проблем взаимоотношений органов
государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления обуславливает актуальность исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы,
затронутые в диссертации, стали предметом исследования многих отечественных и зарубежных политологов и правоведов. Концептуальному и общетеоретическому исследованию феномена власти, понятиям политической и государственной власти посвящены работы Т. Гоббса, М. Вебера, X. Лассуэлла, Э. Кэплэна, Р. Даля, Д. Картрайта, С. Лукса, Э. Гидденса, Т. Парсонса, X. Арендт, М. Фуко, А. Берна, Е. Вятра.' Природа, власти и государства исследовалась в трудах многих отечественных политологов (В.Г. Ледяев, Р.А. Хомелева, В.И. Буренко, К.С. Гаджиев, В.Н. Амелин, Г.И. Мусихин, Г.Г. Филиппов, А.А. Дегтярев).
Природа местного самоуправления специально изучалась такими учеными как Г. Еллинек, И. Редлих, П. Ашлей, А. де Токвиль,
См.: ГоббсТ. Левиафан II Избранные произведения в 2-х томах. Т.2.- М.: Мысль, 1991; Weber М. The Theory of Social and Economic Organization,- New York, Oxford: University Press, 1947; Scott J. General Commentary I! Power: Critical concepts I Ed. by J.Scott.Vol.I.London: Routlcdge, 1994; Dahl R. Power as the Control of Behavior II Power / Ed. by S.Lukes-Oxford; Blackwell, 1986; Birch A. The Concepts and theories of modern democracy- L., 1999; ВятрЕ. Социология политических отношений- М., 1979.
2 Хомелева Р.А. К построению онтологической концепции власти: теорегико-методологический подход //Журнал социологии и социальной антропологии, 2000,- Т. 3-№ 1.-С. 54-63; Гаджиев К.С. Политическая наука-М: Международные отношения, 1995; Амелин В.Н. Власть как общественное явление // Политика: Проблемы теории и практики: В 2 ч. Часть 1 / Огв. ред. СВ. Братчиков СВ.- М, 1990; Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть.- М.: Мысль, 1985; Дегтярев А.А. Принятие политических решений-М.: Книжный дом Университет, 2004; Мусихин Г.И. Власть перед вызовом современности: сравнительный анализ российского и немецкого опыта конца XVIII - начала XX веков- СПб.: Алетейя, 2004; БуренкоВ.И. Социальное регулирование политической власти: история идей и современные подходы-М., 2001; Ледяев В.Г. Власть: Концептуальный анализ- М.: РОССПЭН, 2001.
7
Н. Лазаревский, К.А. Пажитнов, М.И. Свешников, А.Д. Градовский,
Л.А. Велихов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, В.П. Безобразов,
А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков.1
В последние десятилетия интерес к проблематике местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р. Драго, Р. Граверт, Г.В.Барабашев, С.И.Кулиева, В.В. Шинкаренко А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой, А.И. Черкасов).2
Среди работ, посвященных исследованиям взаимоотношений региональных и местных органов власти в современной России, следует, прежде всего, выделить монографию В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белокуровой, Н. Борисовой «Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001», предлагающую комплексный анализ политики институционального строительства в сфере местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне.3
См.: Безобразов В,П. Земские учреждения и самоуправление- М.Д874, Чичерин Б.Н. О народном правительстве- М.,1866; ТоквильА, Демократия в Америке- М,: Прогресс, 1992; ЛазаревскийН.И. Лекции по русскому государственному праву- СПб., 1910; Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т.- СПб.; 1903; Коркунов Н.М. Русское государственное право- СПб., 1909; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление- СПб.: 1913; РедлихР. Английское местное управление- СПб., 1908; Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по положению 1 января 1864 года- М., 1865; Васильчиков А.И. О самоуправлении- СПб., 1869-1871.-ВЗ-Х томах.
2 См.: Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право- М., 1996; Кулиева СИ. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования-М..І994; Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве // Правительство - люди. Самоуправление в Москве: Материалы научно-практической конференции. 21 мая 1996 г.- М., 1996; В.В. Барабашев Г.В. Местное самоуправление- М., 1996; Коваленко А.И. Конституционное право России- М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. -М.,1999; Постовой Н.В. Муниципальное право России-М.,2000; ГравертР. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ//Государство и право, 1992-№>10. -С.96-107; Драго Р, Административная паука-М.: Прогресс, 1982.
См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, П. Борисова- СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002.
Анализу перспектив развития местного самоуправления в России после вступления в силу нового федерального закона посвящены работы В.И. Васильева, Н.Б. Косаревой, Е. Житковой, М.Ю. Каверзина, А.В. Кружкова, В.Я. Гельмана, О.Л. Савранской, С. Михеева1; проблемам финансовой автономии муниципальных органов власти в новых условиях -труды В.Д. Нечаева, А. Деменковой, О. Роя, Л. Парцикова.2
В 2006-2007 гг. были опубликованы результаты исследований, посвященных оценке процесса реформирования местного самоуправления в России, в которых подводятся первые итоги проводимой реформы и формулируются рекомендации по преодолению выявленных практикой недостатков в практике внедрения Федерального Закона №131.3, Эти работы основаны на фактических данных о состоянии местного самоуправления в
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского
права, 2004,- №1.-с.5-14; Е.Житкова. К вопросу о согласовании интересов органов
местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации //
Муниципальная власть, 2006- №2- С.76-79; Каверзнії М.Ю. Государство и местное
самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы
народов- Сер.: Политология, 2003- №4- С. 13-19; Кружков А,В. Местное
самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис, 2004.- №6- С.55-61;
Гельман В.Я. Возвращение Левиафана, Политика рецеитрализации в современной России
// Полис, 2006- №2.- С.90-107; Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и
эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через
призму теории эффективной децентрализации // Полис,-. 2003- №3- С.92-101;
Савранская О.Л. Решает ли проект закона «Об общих принципах местного
самоуправления» задачу реализации прав граждан и создания эффективной системы
управления России // ; Михеев С.
Тихая реформа, чреватая коллапсом // ;.
Косарева Н.Б. Реформа или конец местного самоуправления //
.
2 См.: Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного
самоуправления // Полис, 2004.- №6.- С.36-54; Деменкова А. О содержании
конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного
самоуправления // Муниципальная экономика, 2006.-№1,- С.14-18; Рой О. К вопросу о
критериях муниципального зонирования в Российской Федерации.- Муниципальная
власть, 2005. - №2. - С.28-31; ПарциковЛ. Что новый кодекс нам готовит? //
Муниципальная экономика, 2004.-№1.-С.28-30.
3 См.: Рагозина Л. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого
этапа внедрения // http;//;
Глазычев В.Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации //
.
9 различных регионах Российской федерации, полученных до и после вступления в силу на их территории изменений в законодательстве.
Признавая важность вклада вышеперечисленных трудов в разработку темы диссертационной работы, нельзя не признать необходимости проведения всестороннего исследования всей совокупности форм и проявлений взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне. Имеющиеся труды носят в основном юридический характер, ограничиваясь анализом сферы муниципального права (формального разграничения предметов ведения, прав, обязанностей и полномочий), и не затрагивают других важных сторон взаимодействия государства и местного самоуправления, в том числе практических трудностей и проблем, возникающих в процессе осуществления муниципальной реформы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить имеющийся пробел путем комплексного анализа правового, политического, экономического аспектов взаимодействия региональной и муниципальной власти.
Необходимость проведения исследования обусловлена и тем обстоятельством, что начавшаяся в 2003 году реформа местного самоуправления привела к существенным изменениям в отношениях муниципальных и государственных органов власти. Сегодня требуется дать оценку процессу реформирования местного самоуправления, определить направления оптимизации взаимодействия государственных и муниципальных властей и пути преодоления недостатков как в законодательстве, так и в реальной практике.
При этом акцент следует сделать на анализе региональных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Государственное устройство России предполагает наличие двух уровней государственной власти - федерального и регионального (субъекты федерации). В настоящее время федеральная политика, как правило, не имеет
10 специфического характера по отношению к конкретным муниципальным образованиям; федеральная власть строит взаимодействие с регионами, а по отношению к местному самоуправлению выступает как создатель правовых рамок, основ для его деятельности, одинаковых для всех регионов. Власти отдельного субъекта федерации, напротив, непосредственно выстраивают свои отношения с конкретными муниципальными образованиями и местными политическими акторами и определяют институциональные особенности модели местного самоуправления в регионе. Несмотря на наличие единого для всех субъектов РФ федерального законодательства в каждом регионе вопросы бюджетной и налоговой политики, организации местного самоуправления и, наконец, степени муниципальной автономии могут решаться по-разному, что обусловлено не только различием «стартовых» политических и экономических возможностей регионов, но и индивидуальными характеристиками акторов региональной политики.
Поэтому в диссертации предлагается комплексный анализ взаимоотношений органов власти субъекта федерации и местного самоуправления в конкретном российском регионе (Ивановской области). Выбор данного региона был обусловлен многими обстоятельствами, в том числе и тем, что реформа местного самоуправления по срокам реализации в нем совпала с изменениями в составе правящей региональной элиты, которые мы можем рассматривать в рамках тенденции развития политической элиты России в целом.
Указанные моменты обусловливают актуальность темы диссертации, а также во многом определяют объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования является система взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти в регионе.
Предметом исследования выступают институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами
государственной власти субъекта Федерации, финансово-экономическая сторона взаимодействия и реальная практика их взаимоотношений в политической сфере.
Цель исследования состоит в проведении комплексного политологического анализа системы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении проблем, возникающих в реализации публичной власти на местном уровне и поиске оптимальных направлений их решения.
Поставленная цель достигается путем решения следующих исследовательских задач:
уточнение базовых понятий исследования (политическая власть, публичная власть, государственная власть, местное самоуправление);
критический анализ основных теоретических подходов к объяснению взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;
рассмотрение основных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, сложившихся в мировой практике;
выявление специфики и особенностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России;
анализ системы взаимоотношений органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в одном из регионов России (кейс-стади);
выработка рекомендаций по оптимизации процесса взаимодействия государственной и муниципальной публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
12 Теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют следующие методы:
метод системного анализа (раскрытие целостности
объекта исследования и выявление различных типов связей в
изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены
публичная власть в Российской Федерации, система органов
государственной власти, система органов местного самоуправления
и др.);
метод институционального анализа (рассмотрение местного самоуправления как политического института, его взаимосвязей с другими институтами политической системы);
функциональный метод (объяснение функций государственных органов и органов местного самоуправления в их взаимодействии);
сравнительный метод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных государствах и различных регионах России);
исторический метод (объяснение становления системы управления в России и эволюции отношений местного самоуправления и государства);
метод экспертных оценок.
Анализ взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления основывается на двух базовых характеристиках -муниципальной автономии и муниципальной интеграции. Под
13 муниципальной автономией мы понимаем возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти. Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти.1 Муниципальная интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством.2 Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.
Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны - социально-экономическую и политико-правовую (данная классификация предложена Т.Р. Гарром и Д. Кингом).3 Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами. Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент - институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти (то, что закрепляется в федеральном, региональном и местном законодательстве и определяет принципы формирования и объем полномочий органов местного самоуправления, порядок делегирования им государственных полномочий,
1 См.: Clark G. Theory of local autonomy//Annals of the association of American Geographers,
1984.-Vol.74.-№2.-P.198.
2 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001/
В.Гельман, С. Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова- СПб.; М: Европейский
университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002.-С.103.
5 См.: Gurr T.R., King D. The State and the City.- Basingstoke: Macmillan, 1987.- P. 43-73.
14 возможности вмешательства государственной власти в их деятельность и т.д.) и политическую составляющую - реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти. Последняя зависит не только от нормативной стороны вопроса, но и от политической ситуации, сложившейся в государстве/регионе, конфигурации ресурсов, возможностей конкретных политических акторов и может существенно варьироваться даже в условиях аналогичного институционального дизайна.
Эмпирическая база исследования. Для комплексного освещения проблемы использовались:
международное, федеральное и региональное законодательство в области местного самоуправления, местные нормативно-правовые акты;
материалы судебной практики в области защиты прав местного самоуправления и прав граждан на местное самоуправление;
глубинные интервью (более 20) с региональными экспертами, в том числе с главами исполнительных и представительных органов муниципальных образований, руководителями структурных подразделений в органах власти регионального и муниципального уровней;
отчеты органов государственной и муниципальной власти о текущем состоянии реформы местного самоуправления;
материалы центральной и региональной прессы, Интернет-сайтов и кейсы, полученные из реальной практики организации местного самоуправления;
работы отечественных и зарубежных ученых, материалы научно-практических конференций, посвященных проблемам местного самоуправления;
данные социологических исследований, проведенных в разных регионах России.
Научная новизна исследования.
Подведены первые итоги реформы местного самоуправления, дан прогноз развития ситуации после осуществления всех запланированных преобразований. Показано, что во многих случаях изменения не только снижают эффективность управления в муниципальных образованиях, но и приводят к возникновению кризисных ситуаций и острых конфликтов.
Дан комплексный анализ политики региональных органов власти в России по отношению к органам местного самоуправления. Его результаты свидетельствуют о том, что в отсутствии возможности влиять на нормативно-правовую основу организации органов местного самоуправления, органы государственной власти многих субъектов Федерации целенаправленно осуществляют политику по ограничению местной автономии, используя бюджетные механизмы, партийное влияние и широкий спектр неформальных практик осуществления власти.
Доказывается, что местное самоуправление не выполняет в полной мере функций самостоятельного уровня публичной власти, основанного на самоорганизации территориальных сообществ в силу его фактического слияния с системой органов государствеиной
власти. Это обусловлено как отсутствием необходимого ресурсного обеспечения работы муниципальных органов власти, так и пассивным отношением самих жителей к решению вопросов местного значения.
Выявлены возмоокности косвенного влияния органов региональной власти на местное самоуправление, существенно усилившиеся в последнее время (через систему межмуниципального сотрудничества, партийную систему). Обоснована тенденция возрастания роли неформальных практик в отношениях региональной и муниципальной власти.
Определена специфика взаимодействия органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления в Ивановской области; раскрыт характер имеющихся противоречий в сфере бюджетных и имущественных отношений (распределение налоговых поступлений, государственных дотаций, право распоряжения земельными участками и т.д.) выявлена существенная роль «партийного фактора» и неформальных практик во взаимодействии двух уровней публичной власти. На основании эмпирического исследования показано, что объем ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления в регионе, не достаточен для обеспечения муниципальной автономии, а политика органов государственной власти субъекта федерации направлена на усиление существующей зависимости муниципалитетов.
На основе обобщения опыта России и зарубежных странах сформулированы предложения по корректировке системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в направлении предотвращения дальнейшего «огосударствления» муниципальных структур и повышения их эффективности в решении местных вопросов (изменение существующей системы распределения налогов, отмена строгой регламентации
17 структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, исключение передачи на муниципальный уровень нефинансируемых государственных полномочий, разработка механизма защиты (в т.ч. и судебной), прав местного самоуправления).
Практическая значимость диссертационного исследования.
Результаты анализа процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, учтены при выработке управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Выводы диссертации могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических разработок различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Фрагменты диссертации целесообразно использовать в вузовских курсах политологии, политической регионалистики, государственного и муниципального управления, а также в подготовке спецкурсов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования представлены в выступлениях автора на следующих научных и научно-практических конференциях:
1. Пятая общая международная конференция Евразийской Сети политических исследований "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах постсоветской Евразии" (Москва, 2007);
Международная научная ассамблея молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2007);
III Международная межвузовская научная конференция «Россия и современный мир: проблемы политического развития (Москва, 2007);
Международная научная конференция «Новая Россия: проблема доверия в современном российском политическом сообществе. (Москва, 2007);
III Всероссийская научно-практическая конференция «Экономическое и социальное развитие регионов России». (Пенза, 2007);
Всероссийская научная конференция студентов и молодых ученых «проблемы становления гражданского общества в России» (Йошкар-Ола, 2007);
Международная научно-практическая конференция «Проблемы экономики, политики и управления в Российской Федерации» (Иваново, 2007).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.
Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти
Любое исследование начинается с уточнения базовых понятий. В данной диссертации центральными понятиями являются «государственная власть» и «местное самоуправление», которые вместе с понятиями «политическая власть», «публичная власть» и «управление» образуют концептуальную основу изучения взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. При этом наиболее широким понятием «дискурса самоуправления» выступает «политическая власть», которое, как и большинство других понятий политической науки, является дискуссионным.1
Понятие «политическая власть» тесно связано с понятием «государство». Как отмечает К.С. Гаджиев, государство, «являясь основной формой политической интеграции общества, выступает стержневым элементом, вокруг которого объединяются все остальные составляющие общественной организации». Однако политическая власть не исчерпывается властью государства, его структур и носителей. На наш взгляд, понятие политической власти охватывает и многообразные формы власти, где субъектами выступают группы и индивиды, не наделенные государственными полномочиями. В этом смысле мы говорим о (политической) власти олигархов, духовных лидеров, мощных общественно-политических организаций и др.
Э. Берч предложил следующую классификацию форм политической Ї власти: вдасть в форме силы и принуждения, которая осуществляется государственными служащими и/или структурными подразделениями государства в случае неповиновения объекта;
власть в форме легального авторитета, где источником добровольного подчинения объекта выступает вера в то, что субъект обладает легальным правом командовать, а объект обязан ему подчиняться; политическое слияние, представляющее собой способность политических субъектов оказывать целенаправлен кое влияние (прямое или косвенное) на деятельность государственных служащих и принимаемые ими государственные решения. Субъектами политического влияния могут быть как государственные, так и негосударственные акторы; при этом властные отношения возни кают1 не только в процессе принятия политических решений, но и в ситуациях, когда субъекту удается не допустить включения «опасных» тем и проблем в повестку дня («непринятие решений»);"
формирование политического сознания. Этой властью обладают публичные политики, политологи, пропагандисты, религиозные деятели и др. Как и в случае с политическим влиянием, ее субъектами могут быть и обычные граждане, группы, организации, и государственные структуры, служащие, обладающие легальными полномочиями, но государство не обязательно наделяет последних правом осуществлять данную форму власти.
Только первые две формы политической власти относятся к государственной власти.
Другая типология форм политической власти включает публичную и непубличную власть.
Публичная власть представляет собой институционализированную легальную политическую власть, реализующую артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащую цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением. Публичная власть - это власть, выделенная из общества и осуществляемая специальными органами (институтами, организациями).
Непубличная власть (власть общественных объединений, групп давления, духовных лидеров и т.д.) действует лишь в рамках определенных социальных групп, и, в отличие от публичной власти, не опирается на правовые нормы, не действует в рамках формальных институтов и, следовательно, может иметь скрытый характер.
Государственная власть является одной из форм публичной власти. Хотя в современной политической науке существует относительное единство в понимании отличительных признаков государства, понятие "государственная атасть" также требует уточнения.
Государственную власть отличают следующие обязательные признаки:
1. Публичность.
2. Суверенитет Власть государства стоит над всеми другими конкретными формами и проявлениями власти на соответствующей территории, ее решения обязательны для любого социального субъекта. Суверенная власть не может быть ограничена какой-либо иной властью, наоборот, все остальные виды власти получают свою легитимность от власти государства. Приоритет в разработке идеи государственного суверенитета принадлежит Ж. Бодену, который считал, что суверенитет является основополагающим признаком государства: «Государство образуется тогда, когда разрозненные члены сообщества объединяются под единой высшей властью, то есть суверенитетом».1
3, Монополия па нормотворчество (т.е. на издание велений, имеющих обязательную силу для всего населения, проживающего на территории государства).
Местное самоуправление и государственная власть в дореволюционный период истории России
Общественное самоуправление в период, предшествовавший возникновению государственности, проявлялось на уровне производственных и территориальных общий в форме непосредственной демократии. Исторически сформировавшиеся территориальные единицы (общины) уже по своему определению были самоуправляющимися и самодостаточными, поскольку оппозиция в лице государства, ограничивающая их самостоятельность в тот период отсутствовала. Каждая древнерусская земля представляла собой многоступенчатую, иерархически выстроенную территориальную организацию общинного типа - союз соподчиненных общин разного уровня. Вече являлось представительным органом самоуправления, состоящим из членов производственных общин. Исполнительную власть возглавляли должностные лица, избираемые соответствующим вече (старосты общин, улиц, сельские, волостные старосты, должность князя также была первоначально выборной).
На этапе возникновения древнерусской государственности институты непосредственной демократии и самоуправления получили дальнейшее развитие. Компетенция местного самоуправления в этот период носит уже достаточно определенный характер. Вече каждой территориальной единицы и избираемые им должностные лица выполняли свои функции. Например, к компетенции города Пскова были отнесены вопросы вооружения установленного количества войск, строительства городских стен, участия при заключении договоров с соседними государствами, а также управление пригородами, сбор налогов, строительство мостовых в городах, организация производства по различным направлениям,1
Становление принципиально иных общественных отношений должно было привести к определенным социальным противоречиям в древнерусском обществе - между территориальными общинами и княжеской властью. По сути, можно говорить об образовании некоего политического двоевластия, сочетавшего в себе государственную (княжескую) власть и местное (вечевое, общинное) самоуправление/ Однако важнейшим звеном системы публичной власти по-прежнему выступало вече, осуществлявшее всю полноту верховной законодательной и судебной власти. Тем самым городская община, являясь институтом самоуправления, древнерусского государства, воплощала в себе государственное начало и была носителем государственных отношений и носителем власти. Местное самоуправление в зі от период можно рассматривать только в совокупности с общим государственным механизмом, я состав которого оно входило как органическая часть единого целого.
Местное самоуправление и государство є России XIV-XVIII ее.
Существенные изменения во взаимоотношениях местного самоуправления и государственной власти произошли после монголо-татарского нашествия. Порядки, установленные завоевателями, упразднили представительскую власть и нанесли серьезный удар по общинному устройству. Общины потеряли статус самоуправляющихся единиц: основная часть их доходов изымалась в виде дани, а земля перешла в собственность центральной власти. В итоге местное самоуправление на большей части страны утратило свое значение, сохранив его лишь на севере (в Новгороде и Пскове), где влияние монголо-татарского нашествия было значительно слабее.
После свержения монголо-татарского ига Русское государство, объединенное вокруг Москвы, стало на путь самостоятельного развития. Местное самоуправление (земщина) попадает под полное влияние органов власти сформировавшегося централизованного государства. Причиной ослабления его роли стало сосредоточение в руках московских князей огромных земельных владений и влияния. В XIV- XV вв. земщина настолько лишается своего значения, что за ней остается лишь функция сбора налогов. В вопросах управлений князья действовали единолично, не советуясь с местным сообществом. С присоединением к Московскому государству новых территорий, взамен удельных князей назначались наместники (в городах) и волостели {в волостях). Наместники, являясь представителям государя, обладали одновременно всей полнотой административной и судебной власти.
Однако по мере укрепления верховной власти в Московском государстве, система наместничества постепенно превратилась в «паразитический нарост» как на теле государства, так и местных (волостных, посадских, сельских) сообществ. Наместники зачастую просто грабили население в городах и волостях, подрывая влияние центральной власти и не проводя на местах ее решения. В такой ситуации государственная власть осознала необходимость упразднения этой системы и возрождения институтов самоуправления. Именно на это была нацелена реформа местного самоуправления, проведенная Иваном Грозным. Как подчеркнул М.Я.Геллер, «парадоксальность реформы - централизация через самоуправление -раскрывала ее главную цель: включение всего населения в строящуюся государственную самодержавную машину».1 Губная реформа, а затем земская реформа привели к повсеместному учреждению земских властей.
Важно отметить, что самоуправление было делегировано центральной властью и рассматривалось как государственная служба. Государство и местное самоуправление не отделяли себя друг от друга и были частями единого целого. Местным властям в первую очередь вменялось решение общегосударственных задач. Вместе с тем, многие историки считают, что подобное несоответствие задач местного самоуправления его сути не могло обеспечить его достаточную эффективность. Так, Н.Л. Максимова отмечает, что «отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, затруднявшее осуществление некоторых решений, влекло более частые обращения к посредничеству власти и, способствуя втягиванию последней в область местных дел, подрывало самоуправляемость земских учреждений».
Основные этапы развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области
В истории развития системы местного самоуправления на территории Ивановской области можно условно выделить четыре этапа, соответствующих как общероссийской муниципальной истории, так и региональным политическим событиям:
1. Городские думы и земские учреждения, работавшие в рамках системы управления Российской империи.
2. Местные органы власти в советский период,
3. Организация местного самоуправления, на основании Конституции России 1993 и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года.
4. Муниципальная реформа в современной России (реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года).
После принятия Конституции РФ 1993 года, в Ивановской области, как и в других регионах России, начался процесс формирования новых выборных органов государственной и муниципальной власти. Весной 1994 состоялись первые выборы в представительные органы обоих уровней власти, 1 декабря 1996 года - выборы Главы Администрации (Губернатора) области и глав многих муниципальных образований, в том числе и города Иванова. В это же время постепенно оформляется и институциональный дизайн местного самоуправления в регионе: в течение 1996 гола были разработаны и приняты
Устав Ивановской области (с отдельной главой о местном самоуправлении), Закон Ивановской области о местном самоуправлении, Устав города Иванова (Положение о городском самоуправлении), в 1997 - уставы большинства муниципальных образований региона.
Несмотря на многочисленные нарушения федерального законодательства, допущенные в регионах при формировании органов местного самоуправления (см. гл. 2), политика региональных властей в сфере муниципального законодательства в этот период в целом сводилась к формальному соблюдению норм, установленных федеральным законодательством. Так, на протяжении всей новейшей истории области главы городов и районов никогда не назначались решениями государственных органов власти, будучи избранными либо непосредственно населением, ибо из числа депутатов представительного органа.
При этом область сохранила унаследованную от советского времени районно-городскую структуру: в ее состав входили 27 муниципальных образований (21 район и 6 городов). Юридически независимость органов местного самоуправления от государственной администрации была обеспечена, однако механизмы взаимодействия региона с муниципалитетами, порядок делегирования государственных полномочий и их финансирования также как и на федеральном уровне не были разработаны.
Вместе с тем, начавшееся развитие системы местного самоуправления совпало с глубочайшим экономическим и социальным кризисом, охватившим область в 90-е годы. Затронув всю страну в целом, в Ивановской области он приобрел наиболее масштабный характер, приведя к разрухе и в сфере муниципального хозяйства (ЖКХ, общественный транспорт, энергетика).1 На этом фоне муниципальные власти не могли предпринять каких существенных шагов по улучшению ситуации в силу отсутствия у них необходимых ресурсов.
Таким образом» на этом этапе развития можно выделить две тенденции: (1J развитие демократических институтов в государстве привело к формированию всенародно избранных исполнительных и представительных органов местного самоуправления, (2) неспособность местных органов власти выполнять возложенные на них обязанности в силу отсутствия необходимых ресурсов, что создало предпосылки роста их зависимости от субъекта Федерации.
Экономический кризис, сделавший Ивановскую область дотационным регионом, не способствовал развитию муниципальной автономии, но одновременно привел и к слабости политических акторов областного уровня. Власти региона не могли (и не стали) пользоваться дотационностью муниципалитетов с целью ущемления их автономии, из-за ограниченности собственных политических и экономических ресурсов. Скорее, мы можем констатировать тот факт, что в рамках системы отношений «регион -муниципалитеты» ни одна из сторон не вела сколько-нибудь активную борьбу за расширение своего влияния, что выразилось, в том числе, в отсутствии противостояния между губернатором и мэром областного центра, характерного для многих регионов России.
Однако ситуация резко поменялась после выборов 2001 года, результаты которых были достаточно противоречивыми. К власти области и в областном центре пришли представители различных, противоборствующих политических групп. При этом новый губернатор (В. Тихонов, кандидат от КПРФ), обладал значительным влиянием в районах, в некоторых при его поддержке местные выборы выиграли представители КПРФ. Мэром областного центра, напротив, был избран представитель «Единства», А. Грошев.
На этом этапе мы уже можем выделить обозначившийся раскол между органами власти области и ее центра в борьбе за контроль над ресурсами. Руководство области, обладая поддержкой финансово зависимых сельских районов, пыталось одновременно ограничить самостоятельность регионального центра, имевшего достаточный экономический потенциал, чтобы заявлять о своей собственной позиции перед властями субъекта федерации.
