Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ В КОНТЕКСТЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ КУЛЬТУР СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 14
1.1. Региональный политический режим: понятие и основные тенденции трансформации 14
1.2. Типологизация российских регионов 25
1.3. Влияние политической культуры на развитие региональных политических режимов в субъектах РФ 32
ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 42
2.1 Основные полномочия и принципы деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации 42
2.2 Проблемы формирования региональных законодательных органов власти 56
2.3. Проблемы представительного характера состава законодательного органа власти субъекта РФ 88
2.4. Место законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном и региональном законодательном процессе 99
ГЛАВА 3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ 116
3.1. Участие политических партий в законодательных органах власти субъектов РФ 116
3.2. Некоторые особенности деятельности Политических партий в Законодательном Собрание Нижегородской области 128
3.3 Обратные связи с обществом в деятельности регионального парламента 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 151
- Региональный политический режим: понятие и основные тенденции трансформации
- Основные полномочия и принципы деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации
- Участие политических партий в законодательных органах власти субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Процессы политической и общественной трансформации, происходящие в современной России, отличаются сложностью, противоречивостью, неопределенностью. Российская политика все больше начинает зависеть от положения в регионах - субъектах Федерации. В свою очередь, федеративные отношения, являются достаточно важным фактором для определения траектории политического развития российских регионов и страны в целом.
После появления в 2000 году новых надрегиональных центров власти в лице полномочных представителей Президента России, а также после проведения реформы избирательного права в 2001-2003 г.г., региональные политические режимы в Российской Федерации подверглись трансформации. Существенной особенностью этой трансформации является централизация государственного управления и сокращение административных, экономических и прочих ресурсов региональной исполнительной власти. В этих условиях возрастает конкуренция в борьбе за власть между различными группами местной элиты, а региональные легистратуры становятся в субъектах Федерации единственным официальным органом средоточия представителей действующей власти и оппозиции.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года явилось важной вехой на пути становления регионального парламентаризма. Для законодательного органа власти субъекта российской Федерации характерны такой признак парламентаризма, как представительный характер состава.
Парламент призван агрегировать в ходе дискуссий народную волю, общий интерес и выражать их в соответствующих законах. Законодательная или представительная власть, даже будучи подкрепленной некоторыми
'Авакьян С.А. Федеральное Собрание-парламент России. - М., 1999. - С.98-99
5 формами, например, референдумом, остается сегодня базовой формой реализации идеи народного суверенитета.1
Во многих регионах уже нет односторонней зависимости региональной законодательной власти от исполнительной. К тому же, законодательная власть обретает большую самостоятельность за счет пополнения депутатского корпуса представителями бизнес - сообщества и развития многопартийности в регионах. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, динамично развиваясь, реагируют на требования жизни, на изменения политического процесса, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Региональные парламенты испытывают также сильное влияние изменяющегося федерального законодательства, в особенности - в области государственного устройства и управления.
Реформа избирательного права существенным образом изменила форму избрания депутатов региональных парламентов, а, следовательно, изменились структура и состав законодательных органов власти регионов.
Трансформировались и основные принципы взаимодействия депутатского корпуса с органами исполнительной власти. В связи с изменением процедуры выбора руководителей исполнительной власти на местах, региональные парламенты субъектов РФ фактически превращаются в коллегии выборщиков глав администрации краев, республик и областей. Поэтому растет зависимость региональной исполнительной власти от законодательной.
Все вышеуказанные тенденции, в сочетании с разнообразием региональных практик в области формирования и деятельности областных парламентов до реформы избирательного законодательства, возводят вопросы о роли законодательных органов власти субъектов Российской Федерации в разряд наиболее актуальных на данном этапе развития политической регионалистики.
'История парламентаризма в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. - М, 1996. - С 12.
Степень разработанности темы в научных исследованиях.
В отечественной историографии вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами политической регионалистики, нашли отражение в работах Р.Ф.Турковского, Г.В.Голосова, В.Я. Гельмана, Е.Ю. Мелешкиной, Д.В.Орешкина, В.О. Рукавишникова, В.Н.Лескина, А.Н.Швецова, В.Д. Смыкова, Л.В. Смирнягина, О.А. Колобова, Н.П. Распопова, А.Н. Дахина, М.А. Казакова, А.А. Сергунина, А.С. Макарычева и др.1
В зарубежной историографии (Алмонд Г., Верба С, Хенкс Ф, Хипкспурс Ф., Халман Л., Майнгейм Дж., Рич Р., Таагепера Р., Шугарт С, Эстер П., Доббин М.) вопросам регионального развития также уделено достаточно много внимания.
Следует отметить, что большинство работ ориентировано на исследование проблем развития региональных политических процессов, в которых недостаточно отражена роль законодательных органов власти в государственном регулировании на региональном уровне.
В литературе, посвященной тематике исследования, прослеживаются три концептуальных направления: 1. Традиционное направление. Основоположники данного направления Г. Алмонд и С. Верба считали, что чрезвычайно важно соблюдать баланс активных и пассивных форм участия
'См.: Туровский, Р.Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов //Второй электоральный цикл в России (1999-2000) / Р.Ф. Туровский, В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, Е. Ю. Мелешкина, - М.: Весь мир, 2002. - 216 с; Туровский, Р.Ф. Политическая география / Р.Ф. Туровский - М, 1999. - 294 с; Орешкин Д. География электоральной культуры и цельность России / Д. Орешкин // Полис. - 2001. - №1. -С. 23-33.; Лексин В. Программные методы территориального развития / В. Лексин, А. Швецов // РЭЖ. - 1996. - №2. - С. 62-70.;С.мыков,В.Д. «Парад суверенитетов» и кризис российской государственности / В.Д. Смыков //Политические перемены в современной России.-М., 1999.-С. 45-81.; Смирнягин, Л.В. Общественная география. Федерализм. Регионализм/Л.В. Смирнягин- М., 2005. - 356 с; Колобов, О.А. Регионализм в России: проблема определения понятия/ О.А. Колобов, А.С. Макарычев // Регионология. -1999. -№ 2. - С. 140-172.; Казаков М.А. Постсоветский транзит региональных элит: к результатам исследования/ М.А. Казаков // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского: Сер.:Межлунар. отношения. Политология. Регионоведение. - Н.Новгород, 2004. -Вып. 1 (2). - С. 296-302.; Распопов, Н.П. Проблемы стабильного развития региональных политических систем / Н.П. Распопов // Ученые записки/ Волго-Вят. акад. гос. службы. - Н.Новгород, 1999. -Том. 2. - С. 151-160.; Сергунин, А.А. Регионы против центра/ А.А. Сергунин // Internationale politik. -2000. -№ 5. - С. 58-67.
2 См.: Almond, Q. The Civil Culture: Political Attitudes and democracy in Five Nations IG. Almond, S. Verba. - Boston little brown, 1965 (ориг. изд. - Princeton: University press, 1963). - 315 p.; Heunks, F. Political cultures 1960-1990. In rued de moor (ed). Values in western societies. IF. Heunks, F. Hikspoors. - Tilburg: Tilburg University press, 1996. - p.74; Мангейм, Дж. Политология. Методы исследования / Дж. Мангейм -М., 1999. - 345 с; Таагепера, Р. Описание избирательных систем // сб. современная сравнительная политология / Р. Таагепера, М.С. Шугарт. - М.: МОНФ, 1997. -143 с; Dobbin М. The Myth of The Good Corporate Citizen IM. Dobbin -Toronto, 2003. - 234 p.
3 Almond, G. The Civil Culture: Political Attitudes and democracy in Five Nations IG. Almond, S. Verba - Boston little brown, 1965 (ориг. изд. -Princeton: University press, 1963). - 315 p.
7 в политических процессах, который позволяет обществу стабильно развиваться в условиях демократии. Для этого политическая активность или «вовлеченность» в политику должны уравновешиваться пассивностью, традиционностью и охраной локальных ценностей.
2. Системное направление.
Авторы данного направления Ф. Хёнкс и Ф. Хикспурс1 исходили из того, что, во-первых, субъективный политический интерес можно интерпретировать как отношение к политической системе в целом (про - или антисистемной ориентации). Во-вторых, политическое доверие к государственным институтам и чиновникам является индикатором эффективности прямых и обратных связей в системе. В-третьих, оценка возможностей личного участия в политической жизни и воздействие на политику является индикатором индивидуальной политической активности и самоориентации на действие.
3. Направление политической идентификации.
Авторы этого направления Оуэн Н., Сниклер Дж., Фадеева Л.И. подчеркивают, что современный политический режим носит фрагментарный характер, и политическая идентификация превалирует над идеологией. Во многих регионах обнаруживаются такие черты, как установка на отстраненность общества от власти, высокая степень персонификации политики и признание особой роли личности.
Несмотря на обширный объем документов официального характера, государственных программных документов: Указов Президента Российской Федерации, Федеральных законов, законов субъектов Федерации, постановлений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов, посвященных исследуемым проблемам, отмечается явный недостаток нормативно-правовой базы.
Объект исследования - региональные политические режимы и их трансформация в связи с проводимыми реформами.
^——-—^^^^^^————^^^— ч
1 Heunks, F. Political cultures 1960-1990. In rued de moor (ed). Values in western societies. / F. Heunks, F. Hikspoors. - Tilburg: Tilburg University press, 1996. - p.74
Предмет исследования - законодательные органы власти субъектов Российской Федерации в системе региональных политических режимов.
Цель диссертационного исследования - выявить основные тенденции трансформации законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, определить их роль и место в системе региональных политических режимов.
Региональный политический режим можно охарактеризовать как совокупность технологий (средств, форм и методов управления) и механизмов функционирования основных институтов региональной власти, используемых ими ресурсов, с помощью которых оформляется и структурируется реальный процесс взаимодействия правительства и оппозиции, власти и общества. Региональный политический режим, таким образом, представляет собой широкий спектр взаимодействия политических субъектов, особенности которых определяются спецификой региональных культур, традициями, мировоззрением и системой ценностей, конфессиональными различиями, спецификой исторического развития, а также этническими особенностями.
Для реализации цели ставятся следующие задачи:
Проанализировать теоретико-методологические и концептуальные основы региональных политических режимов;
Определить роль и место, принципы и основные направления деятельности региональных парламентов в федеральном законотворческом процессе;
Систематизировать проблемы формирования и функционирования законодательных органов власти субъектов Российской Федерации;
Изучить основные средства и методы взаимодействия и взаимовлияния региональных парламентов и институтов гражданского общества;
Проанализировать эффективность деятельности политических партий в региональных законодательных органах власти;
Сформулировать пути оптимизации взаимодействия законодательных органов власти субъектов Российской Федерации с областными
9 правительствами в рамках региональных политических режимов. Теоретические основания исследования.
Основные теоретические ориентиры диссертационного исследования в контексте определения роли и места региональных парламентов в системе региональных политических режимов базируются на парадигме демократизации и, в особенности, на трудах сторонников плюрализма (Г. Ласки, Д. Трумэн, Р. Даль), чьи идеи в последствии были развиты в трудах отечественных и зарубежных исследователей (Мельвиль А.Ю., Пляйс Я.А., Алексеева Т.А., Соловьев А.И., Гаман-Галутвина О.В., Комаровский B.C., Сморгунов Л.В., Капто А.С., Пшеворский А., Равец Ю.).1
Методология исследования.
Многогранность объекта исследования определила основные подходы к его изучению. В ходе исследования для сопоставления результатов региональных выборов, итоги которых являются отражением политических режимов и культур, сложившихся в субъектах РФ, использован сравнительно -политологический метод. В процессе анализа основных форм взаимодействия регионального парламента с гражданским обществом был применен системный метод. При изучении проблем развития законодательных органов власти субъектов РФ, их взаимодействия с исполнительной властью, а также при рассмотрении и уточнении полномочий региональных парламентов и их функциональной нагрузки, был использован институциональный метод. Метод формализации был использован при рассмотрении вопроса о роли
1 СМ.: Мельвиль, А.Ю. Сравнительная политология, мировая политика, международные отношения: развитие предметных областей / А.Ю. Мельвиль // Полис. -1999. - №4. - С. 35-43.; Пляйс, Я.А. Партии и партийные системы в современной России. / Я.А. Пляйс - М., 2004. - 104 с; Алексеева, Т. А. Современные политические теории / Т.А. Алексеева - М., 2000. - 190 с; Комаровский, B.C. Госслужба и СМИ / B.C. Комаровский - М., 2004. - 243 с; Сморгунов, Л. В.. Сравнительная политология / Л.В. Сморгунов - М.,2002. - 415 с; Даль, Р. Демократия и ее критики / Р. Даль - М., 2003. - 342 с; Пшеворский А. Демократия и рынок / А. Пшеворский - М., 2002. - 342 с; Ravetz J. Scientific knowledge and social problems I J. Ravetz - Oxforb, 1971. - 165 p.; Капто, A.C. На перекрестках жизни I КС. Капто - M., 2003. - 390 с.
10 региональных парламентов в системе региональных политических режимов, на примере Законодательного Собрания Нижегородской области.
Эти методы дают возможность анализировать явления политической действительности в регионах с учетом противоречивости региональных политических процессов, взаимосвязи компонентов региональной и общенациональной политической жизни, а также рассматривать региональную политику как целостную, формирующуюся через взаимодействие всех ее частей и находящуюся в многообразных связях с внешней средой.
При подготовке диссертационной работы автор руководствовался принципами, позволяющими сочетать возможности логического и исторического методов, количественного и качественного анализа.
Эмпирическая база исследования состоит из законодательных актов, постановлений и иных государственных программных документов Российской Федерации,1 а также информации, содержащейся в официальных документах, научной, справочной и периодической литературе по исследуемой теме, в материалах центральных и региональных законодательных органов власти. Особое внимание уделялось нормативным документам Законодательного Собрания Нижегородской области, а также результатам избирательных кампаний в регионах России, опубликованным на официальном сайте Государственной автоматизированной системы «Выборы».
Хронологические рамки исследования.
Работа охватывает современный этап развития России с начала 90-х годов и до наших дней. В конце 1993 года была принята Конституция Российской Федерации. После чего в 1994 году приняты Федеральные законы, регулирующие общие принципы формирования и организации
'СМ.: Конституция Российской Федерации / Известия. М., 1993.; Декларация прав и свобод человека и гражданина // Принята верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года. / Сборник законодательных актов Российской Федерации. - М.: Известия, 1992. - С. 15-21.; Федеральный закон №184 - ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 21. -Ст. 321.; Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях" / Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 10. - Ст. 392.; Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - Л» 9. - Ст. 306.
законодательных органов власти субъектов РФ. Нормативная база за последние десятилетие постоянно модернизировалась, и в соответствии с ней изменялась система организации и функциональная нагрузка региональных легистратур.
Поставленные хронологические рамки, позволяют отразить динамику развития областных парламентов в рамках трансформации региональных политических режимов.
Научная новизна диссертации.
Разработана оригинальная классификация формирования региональных парламентов. В современной России имеют место три типа формирования законодательных (представительных) органов власти: конформистский, левый и либеральный. Конформистский тип формирования наиболее характерен для этнической периферии, а также, частично, в некоторых территориях на востоке страны. Левый тип представлен в районах сельской периферии на юге Центральной России, Западной Сибири и Южного Урала, а также в малых и средних промышленных центрах Юга и Востока России. Либеральный тип наиболее развит в крупных городах (Москве и Санкт-Петербурге), а также в крупных административных центрах Европейской части России.
В диссертации доказано, что тот или иной тип формирования региональных парламентов влияет на состав, структуру, выполняемые функции и эффективность деятельности легистратур.
Установлено, что новые принципы избрания региональных парламентов усиливают тенденции к единообразию региональных политических режимов.
Определено, что принципы организации органов законодательной власти в регионах Российской Федерации в соответствии с изменениями в законодательстве, создают ряд трудноразрешимых проблем, которые могут отразиться на основополагающем принципе легитимности региональных парламентов и эффективности их деятельности.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. Стремление федерального центра к централизации политической власти
в рамках региональной политики создает угрозу развитию демократических
институтов в субъектах Российской федерации. Требуется привлечение
региональной элиты к разработке законопроектов, связанных с реформами на
местах.
Законодательным органам власти субъектов Российской федерации необходимо качественным образом изменить и интенсифицировать процесс коммуникации в целях наиболее эффективного использования права законодательной инициативы.
Возрастание регулирующей роли политических партий в системе обеспечения регионального развития страны следует рассматривать в контексте ужесточения формальной и юридической ответственности политических организаций за принятие жизненно-важных решений.
4. Парламенты и Правительства субъектов РФ должны стать одними из
основных акторов разработки федерального законодательства России,
посвященного региональному развитию в политической и социально-
экономической сферах.
Теоретическая значимость результатов исследования.
Решение задач, поставленных в рамках диссертационной работы, способствует развитию перспективного научного направления, уточнению её предметного поля и понятийно-категориального арсенала. Комбинированное использование возможностей политического анализа позволяет значительно расширить горизонты политической науки.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы в целях совершенствования деятельности и повышения эффективности управления законодательных органов власти в регионах России, а также в вопросах, связанных с определением наиболее эффективной формы организации и деятельности как федеральных, так и региональных легистратур.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на
13 кафедре политологии ННГУ им Н.И. Лобачевского и рекомендована к защите. Основные положения и выводы исследования представлены автором в 15 научных работах. Результаты проведенного исследования были отражены в докладах и сообщениях автора на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах: «PR-технологии в информационном обществе» (Санкт-Петербург, ноябрь 2004 года, Санкт-Петербург, февраль 2006 г), «Коммуникативные технологии в образовании, бизнесе, политике и праве» (Волгоград, май 2005 года), «Динамика научных исследований - 2005» (Днепропетровск, Украина, апрель 2005 года), «Современная Россия и мир: альтернативы развития (национальная, региональная идентичность и международные отношения)» (Барнаул, июль 2005 года), «Восьмые Вавиловские чтения. Мировоззрение современного общества в фокусе научного знания и практики» (Йошкар-Ола, ноябрь 2004 года), «Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика» (Москва, май 2005 года), «Социальная работа, реклама и связи с общественностью в новом коммуникативном пространстве» (Томск, март 2005 года), «Социально-экономические отношения в современных экономических условиях» (Пенза, апрель 2005 года), «Коммуникационный процесс в вузе» (Челябинск, декабрь 2004 года).
Структура диссертационной работы. В соответствии с поставленными исследовательскими задачами, была разработана следующая структура диссертации: введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.
Региональный политический режим: понятие и основные тенденции трансформации
Важнейшей характеристикой политической системы является политический режим. В науке конкурируют в основном два подхода в трактовке режима: юридический, делающий акцент на формальные нормы и правила отправления власти институтами государства, и социологический, опирающийся на анализе тех способов и средств, с помощью которых осуществляется реальная публичная власть и который, в той или иной мере, обусловлен социокультурными традициями, системой разделения труда, характером коммуникаций и т.д.
Как показал практический опыт, наиболее адекватным способом отображения политического режима является второй подход, дающий возможность сопоставлять официальные и реальные нормы поведения субъектов в сфере власти, отражать реальное состояние дел в области прав и свобод, выяснять, какие группы контролируют процесс принятия решений. При социологическом подходе в качестве агентов власти рассматриваются, в том числе и неправительственные структуры, которые, тем не менее, влияют на принятие политических решений.
Такое понимание политического режима показывает, что он формируется и развивается под влиянием значительно более широкого круга факторов, нежели политическая система. Политический режим - более подвижное и динамичное явление, чем система власти. В этом смысле эволюция одной политической системы может осуществляться по мере смены нескольких политических режимов. Именно режимы проводят и одновременно олицетворяют собой определенную государственную политику, вырабатывают и осуществляют тот или иной политический курс, целенаправленно проводят конкретную линию поведения государства во внутри- и внешне - политических сферах.1
Важнейшее обстоятельство, с которым приходится сталкиваться исследователям политических процессов в постсоветской России, является несоответствие формального и реального контекстов функционирования центров влияния политического режима.
Для того чтобы анализировать трансформацию региональных политических режимов в России и центров влияния в них необходимо определиться с целым рядом устоявшихся в мировой политической науке представлений о демократическом политическом режиме.
Понятие демократического режима со времен Аристотеля чаще всего трактуется как форма государства, противоположная авторитаризму в любых его проявлениях. Между тем, государственный режим власти - понятие более узкое, включающее в себя лишь методы осуществления политической власти государственным аппаратом. Понятие демократического политического режима шире: оно включает в себя не только государственный режим, но и такие политические субъекты общества, как деятельность политических и общественных организаций, политическое мировоззрение как отраженное сознание граждан самого содержания демократии.
Можно выделить общие принципы демократического режима:
1) Признание народа источником власти, сувереном в государстве.
2) Участие граждан в формировании органов власти, принятии политических решений и осуществлении контроля за органами власти (в современных демократических странах принцип участия граждан реализуется через принцип их представительства).
3) Приоритет прав и свобод человека и гражданина над правами государства.
4) Граждане обладают большим объемом прав и свобод, которые не только провозглашаются, но и юридически закреплены за ними ("все, что не запрещено - разрешено").
5) Политическое равенство всех граждан. Свободное волеизъявление народа на выборах, выборность органов государственной власти.
6) Верховенство закона во всех сферах жизни общества.
7) Четкое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.
8) Сформировались и свободно, без вмешательства государства действуют институты и организации гражданского общества, развито гражданское самоуправление.
9) Политический плюрализм, многопартийность.
10) Политический плюрализм дополняется идеологическим плюрализмом.
11) Свобода слова, обеспечивающая возможность выражать свое мнение, включая и критику правительства, правящие режимы, господствующую идеологию.
12) Полиция, спецслужбы и армия - важные части государственного аппарата - выполняют функции обеспечения внутренней и внешней безопасности государства и общества. Их действия регулируются и ограничиваются действием закона. Основные функции по поддержанию правопорядка принадлежат не армии и спецслужбам, а полиции и судам.
13) Власть в государстве в большей мере основана на убеждении, чем на принуждении. При принятии политических решений преобладают процедуры по поиску компромисса и консенсуса. Органы публичной власти прибегают к силовым методам лишь в исключительных случаях.
Основные полномочия и принципы деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации
Для Российской Федерации как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней власти - федерального, регионального и местного. Система государственной власти в России имеет два уровня -федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 71) и исключительные полномочия региональных органов государственной власти (ст.73), так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти.
По определению Н.А Михалевой, «система органов государственной власти - необходимый атрибут любого государственного образования ... Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием - незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам». В соответствии с конституцией РФ (п.2 ст. 11) «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». В п.1 ст. 77 Конституции России подчеркивается, что система государственной власти регионов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» определяет систему органов государственной власти регионов, состоящую из законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего исполнительного органа государственной власти региона и иных органов государственной власти региона, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.1
Основой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, являются принципы, отраженные в Конституции России: принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности внепартийности.
К принципам, на основе которых строятся взаимоотношения органов власти, следует отнести: принцип конституционности; равноправия законодательных и исполнительных органов в процессе осуществления государственной власти; действия с учетом общегосударственных интересов; согласования взаимных интересов органов государственной власти; отказа от действий, ущемляющих компетенцию другого государственного органа; недопущения и предотвращения конфликтов и противоречий.
Добившись закрепления в Конституции обширных президентских полномочий и, одновременно, сделав упор на усиление исполнительной власти, новая политическая элита фактически реализовала в России идею президентской формы правления. Всё это, несомненно, повлияло на:
становление и функционирование парламентаризма в России;
сложившееся «разделение властей».
При принятии новой Конституции в декабре 1993 года произошло усиление исполнительной власти, а парламент был лишен ряда необходимых функций. Однако, несмотря на это, в России все-таки начала складываться и развиваться система парламентаризма.
В Основах конституционного строя установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом равноправия законодательной и исполнительной власти, который базируется на конституционном принципе разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны.
Признавая фундаментальный характер принципа разделения власти для становления системы парламентаризма, не следует упускать из виду, что само разделение не является абсолютным, напротив, оно носит скорее относительный и релятивистский характер. Ветви власти по своему функциональному назначению всегда должны взаимодействовать между собой таким образом, чтобы сохранять генетическое единство и цельность самой власти. Однако, это достижимо только при сбалансированном разделении властных полномочий. Конституция устанавливает, что парламент Российской Федерации является законодательным государственным органом, сформированным в результате всеобщих демократических выборов. Это означает, что верховная власть принадлежит народу, но не парламенту, а парламентская власть выступает как власть, уполномоченная народом. Именно в силу этого парламент олицетворяет народный суверенитет.
Парламент призван агрегировать в ходе дискуссий народную волю, общий интерес и выражать их в соответствующих законах. Законодательная или представительная власть, даже будучи подкрепленной некоторыми формами, например, референдумом, остается сегодня базовой формой реализации идеи народного суверенитета.
Участие политических партий в законодательных органах власти субъектов РФ
В современном региональном политическом процессе в последние несколько лет все большую роль играют политические партии. С одной стороны - это объективный процесс, связанный с развитием демократических институтов в Российской Федерации. С другой, - процесс усиления региональных отделений политических партий вызван реформой законодательства, расширяющей права политических партий, в том числе, и на региональном уровне.
Одним из направлений политических реформ, начатых после прихода к власти в РФ В.В. Путина, стали попытки упорядочения системы политических партий и стремление унифицировать правила политического процесса в российских регионах. Главными из этих попыток стали два закона - новый Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (2002 год) и Закон «О политических партиях» (2001 год), пытающиеся в большей степени, чем ранее, унифицировать избирательный процесс в регионах и региональные избирательные системы. Главным отличием норм новых законов от периода 1993-2002 годов является превращение практически в обязательную норму принципа избрания не менее 50% депутатов законодательных органов власти субъектов Федерации по пропорциональной системе, а также запрет на создание региональных политических партий - в выборах теперь могут принимать участие только региональные отделения федеральных партий. Столь радикальное изменение правил политической игры в абсолютном большинстве российских регионов, лишь в четырех регионах РФ сейчас используется смешанная избирательная система на выборах региональных законодательных собраний, еще 5 регионов пытались с ней экспериментировать, но затем ее отменили дает все основания судить о завершении целой фазы регионального политического процесса в РФ, что делает актуальным вопрос о подведении определенных его итогов.
Региональное разнообразие России дает прекрасную возможность для формирования в ее различных частях своеобразных партийных систем, творческого подхода к формированию политических институтов, апробирования в отдельных регионах новых механизмов и схем, которые в случае успеха могут использоваться и в масштабе страны.1 Это мощный творческий потенциал развития как избирательной, так и политической системы страны в целом, К сожалению, этот потенциал используется в минимальной степени, более того, вместо изучения разнообразия и попыток осмыслить причины различий, имеется обратное желание всех загнать в общие рамки, максимально унифицировать.
Особого внимания заслуживает вопрос об участии избирательных объединений в избирательных кампаниях по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти. Здесь обращает на себя внимание тот факт, что, несмотря на предоставление федеральным законом избирательным объединениям дополнительных возможностей участия в формировании избирательных комиссий, выдвижении кандидатов, создании избирательных фондов, проведении предвыборной агитации, осуществлении общественного контроля за ходом голосования и подведением его итогов, тем не менее, в большинстве регионов, наблюдалась недостаточно высокая их активность.
Обратимся к статистическим сведениям. Правом выдвижения кандидатов в 1998 году обладали 139 общероссийских политических общественных объединений в 17 регионах. Наибольшую активность они проявили при выдвижении кандидатов в депутаты в городе Санкт-Петербурге (19 объединений), Краснодарском крае (14), Республике Тыва и Свердловской области (по 13), Чувашской Республике (10). В остальных случаях этот показатель незначителен
А какова же результативность «предвыборных хлопот» избирательных объединений? На 717 депутатских мандатов в 1998 году выдвигались более 5,2 тыс. кандидатов, в их числе только 22,5 процента представляли избирательные объединения и блоки. Два года спустя этот показатель сократился, чуть ли не вдвое. Только каждое десятое общественное объединение из 907 воспользовалось правом выдвижения и зарегистрировало своих кандидатов в депутаты. Причем лишь половина этих кандидатов указала свою принадлежность к соответствующим общественным объединениям. С избирательными блоками картина несколько иная, но тоже весьма неустойчивая. В 1998 году в 9 субъектах Российской Федерации было образовано 16 избирательных блоков, в состав которых вошли 44 избирательных объединения. А из числа представлявших избирательные объединения и блоки кандидатов, депутатские мандаты получили лишь 15 процентов соискателей парламентских мест. Через два года зарегистрировались 13 избирательных блоков в составе 34 избирательных объединений. Активная деятельность избирательных объединений и блоков позволила 23,5 процента их кандидатов стать депутатами.
