Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа публичной власти в субъектах Российской Федерации
1.1. Принципы и формы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации С.27 — 49
1.2. Местное самоуправление: природа, территориальные и организационные формы С.50 — 68
1.3. Механизм и формы взаимодействия субъектов Федерации с федеральным центром. С.69 — 94
1.4. Характер изменений в системе публичной власти субъектов Федерации на современном этапе федеративных отношений.. С.95 — 125
Глава 2. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: характерные черты и особенности деятельности
2.1. Электоральный процесс в субъектах Федерации С. 127 - 162
2.2. Институционализация законодательной власти в регионах С. 163 — 185
2.3. Особенности организации системы исполнительной власти в субъектах Федерации С.186 - 210
2.4. Взаимодействие субъектов Федерации с федеральными органами законодательной и исполнительной власти на современном этапе С.211-242
Глава 3. Особенности системы местного самоуправления в Уральском регионе
3.1. Основные приоритеты в выборе модели местного самоуправления в муниципальных образованиях Уральского региона С.244 - 263
3.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Уральском регионе С.264 - 291
3.3. Проблемы и противоречия в деятельности органов местного самоуправления Уральского региона. С.292 - 320
Заключение С.321 -331
Список литературы и источников С.332 - 363
- Принципы и формы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Электоральный процесс в субъектах Федерации
- Основные приоритеты в выборе модели местного самоуправления в муниципальных образованиях Уральского региона
Введение к работе
Модель федерации, закрепленная в действующей Конституции России, является заявленной целью развития современной российской государственности. Сегодня очевидно, что процесс формирования подлинной федерации потребует длительного периода совершенствования всех институтов политической власти и общества в целом. За годы, прошедшие с момента обретения Россией в 1991 году государственного суверенитета, только были созданы предпосылки для формирования подлинного федерализма. Президент России В.В. Путин условно разделил этот период на три этапа: первый был связан с демонтажем прежней экономической системы, второй - с расчисткой «завалов», образовавшихся от разрушения «старого здания». И только недавно, по его мнению, мы фактически подошли к третьему этапу в развитии современного российского государства - «к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач»1.
Новый этап в развитии российского федерализма начался в 2000 году. В качестве его приоритетных задач ставится повышение эффективности власти и ее ответственности перед обществом. Дальнейшая модернизация системы публичной власти - государственной и муниципальной - в субъектах Федерации является важнейшей составляющей этого процесса.
Актуальность проблемы становления органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации обусловлена рядом факторов. Существующая в настоящее время система публичной власти в субъектах Российской Федерации накопила определенный опыт за период своего функционирования. На современном этапе реформ его изучение имеет не только познавательное, но и практическое значение.
Исследование специфики организации государственной и муниципальной власти в субъектах Федерации, механизма взаимодействия
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Рос. газ. 2004.27 мая.
регионов с федеральным центром сегодня необходимо для выявления соответствия избранной модели федерализма интересам и возможностям российского общества.
В условиях проходящей в России модернизации все процессы носят транзитный характер. В этой связи научный анализ промежуточных итогов политических реформ важен, прежде всего, в качестве основы для корректировки политического курса, проводимого на федеральном и региональном уровнях. Административная и муниципальная реформы, идущие сегодня в Российской Федерации, выявили ряд ключевых задач теоретического и прикладного характера, требующих научного анализа:
определение оптимальной модели взаимодействия субъектов Федерации и федерального центра в вертикальной системе разделения властей;
модернизация механизма сдержек и противовесов в системе государственной власти субъектов Федерации;
поиск эффективного варианта организации местного самоуправления;
- выявление путей и методов усиления влияния институтов
гражданского общества на государственную власть в регионах.
Вышеперечисленными факторами определена научная актуальность и практическая значимость рассматриваемой в диссертации проблемы.
Степень разработанности проблемы организации системы органов государственнрй и муниципальной власти в субъектах Российской Федерации недостаточна по ряду причин. Во-первых, это следствие того, что современная модель федерации выстраивалась «сверху», федеральным центром, при ограниченном влиянии региональных политических элит. Поэтому большинство политологов, политиков-практиков, историков, юристов, социологов делают акцент на изучении самой российской государственности и косвенно - на ее региональном компоненте.
Во-вторых, тема, избранная в качестве предмета исследования, носит междисциплинарный характер, так как затрагивает кроме сугубо
политологических проблем правовые, социальные, экономические и этнические вопросы.
В-третьих, в настоящее время завершился первый десятилетний цикл, в течение которого субъекты Российской Федерации, особенно области и края, самостоятельно формировали свою систему органов государственной власти, поэтому его научный анализ только начинается.
Существенный вклад в развитие общетеоретических аспектов современного российского федерализма внесли российские ученые Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, В.Н. Иванов, СИ. Каспэ, К.Т. Курашвили, В.Н. Лысенко, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин1. В их работах исследована специфика российского федерализма, состав и политико-правовая природа субъектов Федерации, характер федеративных связей в Российской Федерации. Как и большинство исследователей, они, считают, что федерализм является органичной формой реализации российской государственности. Однако наряду с этим ими отстаиваются различные подходы в оценке конкретных аспектов российского федерализма, таких, как природа Федерации, государственный суверенитет, механизм разграничения полномочий между центром и регионами.
Из зарубежных специалистов по проблемам федералистики можно выделить труды П. Кинга, В. Рикера, К. Росса, Д. Элейзера и др. В них
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Вопросы национальных и федеративных отношений. М.: Изд-во РАГС, 2000; Аринин А. Н. Российский федерализм и гражданское общество. М.: Гос. Дума , 1999; Он же. Уроки и проблемы становления российского федерализма / А.Н. Аринин, Г.В. Марченко. М.: Интелтех, 1999; Он же. К новой стратегии развития России: Федерализм и гражданское общество: идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: Соверо-Принт, 2000; Валентей СД. Проблемы и перспективы развития российского федерализма. М., 1998; Иванов В.Н. Социология федерализма. М.: РИЦИСПИ РАН, 2004; Каспэ СИ. Конструировать Федерацию - renovatio imperii как метод социальной инженерии // Полис. 2000. №5; Курашвили K.T. Федеративная организация государства. М.: Компания спутник, 2000; Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни: Становление нового российского федерализма. М., 1995; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000; Она же. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец; Формула права, 2004; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1998; Он же. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристъ, 2004; Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001; Он же. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9.
рассматриваются теоретические основы федерализма, особенности федеративных государств, включая Российскую Федерацию1.
Для исследования системы органов исполнительной и законодательной власти в субъектах РФ в диссертации изучены работы специалистов в области конституционного права, в которых содержатся оценки правовой основы системы разделения властей в России. В частности, это публикации Н.В. Варламовой, Д.Н. Козака, А.Н. Кокотова, Ю.А. Тихомирова, И. А. Умновой и др. В целом оценивая положительно механизм разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, они обращают внимание на деформации в правовом регулировании таких вопросов, как равный статус субъектов Российской Федерации, участие регионов в осуществлении предметов совместного с Федерацией ведения, предусмотренное ст. 72 Конституции России.
Важное значение для объективного изучения процесса становления органов государственной и муниципальной власти в субъектах Российской Федерации имеют исследования по вопросам политической модернизации и демократизации.
1 См.: Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. №5; Riker W.H. The development of American
federalism. Boston etc.: Kluwer acad. publ., Cop. 1987; Росс К. Федерализм и демократизация в России //
Полис. 1999. №3; Он же. Putin's federal reforms and the consolidation of federalism in Russia: one step forward,
two steps back! II Commun. a. post-communist studies. Los Angeles, 2003. Vol. 36, №1; Элейзер Д. Дж.
Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5; Он же. The American constitutional tradition Daniel J. Elazar
Lincoln. London: Univ. of Nebraska press, Cop. 1988; Он же. Federalism and the way to peace. Ontario, Canada,
1994; Он же. New trends in federalism // Intern, polit. science rev. Rev. intern, de science polit: IPSR/RISP.
Guildford, 1996. Vol. 17, №4; Beer S.H. To make a nation: The rediscovery of Amer. federalism Cambridge
(Mass.); London: Belenap press of Harvard univ. press, 1993; Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами
Федерации о структуре нового российского государства, 1990 - 1995 // Полис. 1995. №6; Soderlund P.J. The
significance of structural power resources in the Russian bilateral treaty process 1994 - 1998 II Commun. a post-
communist studies. Los Angeles, 2003. Vol. 36, № 3.
2 См.: Варламова Н.В. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность //
Конституционно-правовая реформа в РФ: Сб. ст. / ИНИОН РАН. М., 2000; Она же. Современный
российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001; Козак Д.Н.
Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. 2002. № 5; Кокотов А.Н.
Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов
государственной власти // Журн. рос. права. 2002. № 8; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001;
Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма и проблемы ее
совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11; Чертков А.Н. Договоры
между органами власти Российской Федерации и ее субъектов // Журн. рос. права. 2004. № 8.
Проблемы политической модернизации анализируются
отечественными и зарубежными учеными: М.В. Ильиным, СИ. Каспэ, В.И. Пантиным, С. Хантингтоном, Ш. Эйзенштадтом и др.1
Различные аспекты демократизации как процесса перехода от недемократических режимов к демократическим обстоятельно рассматриваются в трудах западных исследователей К. Джовитта, Г. Доннелла, Т. Карла, А. Пшеворского, Д. Ростоу, Ф. Шмиттера и других2, а также российских специалистов В.Я. Гельмана, А.Ю. Мельвиля3. Предложенные этими учеными исследовательские модели являются эффективным средством в изучении политических режимов в России и ее регионах.
Вопросы формирования и функционирования политических институтов в транзитных политических системах, активно разрабатываемые западными политологами4, получили развитие ив трудах российских исследователей. Институционализация публичной власти в субъектах
См.: Ильин М.В. Идеальная модель политической модернизации и пределы ее применимости. М., 2000; Каспэ СИ. Империя и модернизация: общая модель и российская специфика. М.: РОССПЭН, 2001; Пантин В.И. Циклы и волны модернизации как феномен социального развития. М:, 1997; Huntington S.P. The third wave: Democratization in the Late. Twentieth Century. Norman, L., 1991; Он же. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс - традиция, 2004; Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ: сравнительное изучение цивилизаций. М., 1999.
2 См.: Jowitt К. New world disorder: The Leninist extinction. Berkeley etc.: Univ. of California press, Cop._1992;
Доннелл Г. Делегативная демократия II Век XX и мир. 1996. №2 — 3; O'Donnell G., Schmitter Ph. Transition
from Authoritarian Rule. Tentative conclusion about uncertain democracies. Baltimore, 1986; Пшеворский A.
Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке /
Пер. с англ. Ю. Г. Алексеева и др.; Под ред. В. А. Бажанова. М.: РОССПЭН , 1999; Ростоу Д. Переходы к
демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. №5; Карл Т.Л., Шмиттер Ф. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы // Полис. 2004. №4; Whitehead L. Democratization: Theory a. experience. Oxford: Oxford univ. press, 2003.
3 См.: Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая позиция. М., 1999;
Он же. Постсоветские политические трансформации. Наброски к теории // Полис. 2001. №1; Мельвиль А.Ю.
Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999.
4 См.: Лэйн Я.-Э. Демократия и конституционализм // Полис. 1998. №6; Лейпхарт А. Конституционные
альтернативы для новых демократий // Полис. 1995. №2; Он же. Patterns of democracy : Government forms a.
performance in 36 countries. New Haven; L.: Yale univ. press, 1999; Меркель В., Круассан А. Формальные и
неформальные институты // Полис. 2002. №1, 2; Норт Д. Институты, институциональные измерения и
функционирование экономики. М., 1997; Шабо Ж.-А. Государственная власть: институциональные пределы
и порядок осуществления // Полис. 1993. №3; Pennings, P.Beyond dichotomous explanations: explaining
constitutional control of the executive with fuzzy-sets II Europ. j. of polit. research. Dordrecht etc., 2003. Vol. 42,
№ 4; Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: constitutional design a. electoral dynamic. Cambridge
univ. press, 1992; Таагепера П., Шугарт M.C. Описание избирательных систем // Полис. 1997. №3.
Федерации рассматривается ими с позиций как политологического , так и политико-правового анализа2.
Характер электорального процесса в субъектах Федерации раскрыт в работах В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, А.Ю. Глубоцкого, В.А. Колосова, А.В. Кынева, Р.Ф. Туровского, Н. Петрова и других3. В них отражено влияние на процесс формирования публичной власти таких факторов, как уровень консолидации региональной элиты, тип избирательной системы, уровень политической конкуренции.
Проблемы элит, выступающих в качестве акторов политического процесса на федеральном и региональном уровнях, характер влияния внутриэлитных процессов на систему публичной власти в субъектах Федерации анализируются в работах Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской и др.4
См.: Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты современной российской политики // Полис. 2003. №4; Заславский С. Е. Российский бикамерализм в региональном измерении // Бестн. Моск. ун-та. Сер.12. Полит, науки. 2000. №3; Лапина Н., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы становления // Общество и экономика. 1999. № 5; Панов П.В. Изменения электоральных институтов в России: Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2004. №6; Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Обществ, науки и современность. 2003. № 6; Чирикова А.Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные // Обществ, науки и современность. 2004. № 3.
2 См.: Гранкин И. В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов
Федерации // Журн. рос. права. 1998. № 4 - 5; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности
законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. M.: Изд-во Моск. ун-та,
2000; Курманов M.M. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. №
10; Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журн. рос. права. 1998. № 8;
Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10;
Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и
мировая практика // Журн. рос. права. 2004. № 1;
3 См.: Гельман В Л., Голосов Г.В. Политические партии в Свердловской области // Мировая экономика и
междунар. отношения. 1998. №5; Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем
// Полис. 2001. №4; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в российских регионах //
Полис. 2003. №2; Глубоцкий А.Ю. Партийная составляющая законодательных собраний российских
регионов // Полис. 2003. №6; Колосов В.А., Бородулина Н.А. Электоральные предпочтения избирателей
крупных городов России: типы и устойчивость // Полис. 2004. № 4; Колосов В.А., Туровский Р.Ф. Осенне-
зимние выборы глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен // Полис. 1997. №1; Петров Н.
Выборы представительных органов власти регионов // Мировая экономика и междунар. отношения. 1995.
№3 - 4; Воробьев Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах
Российской Федерации и на муниципальном уровне // Журн. рос. права. 2004. № 1; Третий электоральный
цикл в России: Заочный «круглый стол» // Полис. 2004. № 1.
4 См.: Ашин Г.К. Наука об элитах и элитном // Власть. 2004. № 1; Гаман-Голутвина О.В. Региональные
элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // Полис. 2004. №2; Она же. Региональные элиты
России в зеркале экспертного опроса // Власть. 2004. № 5; Она же. Региональные элиты России:
персональный состав и тенденции эволюции // Полис. 2004. № 2 - 3; Голосов В.В. Элиты, общероссийские
партии, местные избирательные системы: (О причинах развития политических партий в регионах России) //
Обществ, науки и современность. 2000. №3; Коргунюк Ю.Г. Политическая элита современной России с
Базовые характеристики политических режимов, сформировавшихся в российских регионах до реформы В.В. Путина, получили свое отражение в публикациях, вышедших в 1994 - 2004 гг. в России и за рубежом1.
Концепция местного самоуправления, реализованная в Российской Федерации, и характер ее трансформации в настоящее время анализируются отечественными учеными Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, И.В. Выдриным и др.2.
В последние годы существенно возросло количество исследований, посвященных анализу современного этапа политических реформ, включая реорганизацию системы публичной власти на федеральном и региональном уровнях3.
точки зрения социального представительства // Полис. 2001. №1 - 2; Крыштановская O.B. Политические реформы Путина и элита // Общество и экономика. 2003. №4 - 5; Она же. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005; Moses J.C. Political-economic elites and Russian regional elections 1999 - 2000: democratic tendencies in Kaliningrad, Perm and Volgograd II Europe - Asia studies. Glasgow, 2002. Vol. 54, № 6.
1 См.: Гельман В.Я. Региональные режимы: завершение трансформации? // Свободная мысль. 1996. №9; Он
же. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. №1;
Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов
Российской Федерации. М.: Янус-К, 2000; Easter, G.M. Redefining centre-regional relations in the Russian
Federation: Sverdlovsk oblast II Europe - Asia studies. Glasgow, 1997. Vol. 49, № 4; Кузьмин A.C.,
Мельвин. Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт
типологизации // Полис. 2002. №3; Лысенко В.Н. Разделение властей и опыт Российской Федерации:
особенности российского федерализма // Федерализм власти и власть федерации / А. Н. Аринин и др. М.,
1997; McFaul, М. Democracy unfolds in Russia II Current history. Philadelphia, 1997. Vol. 96, № 612; Mendelson
S.E. Democracy assistance and political transition in Russia: Between success and failure II Intern. Security.
Cambridge (Mass.), 2001. Vol. 25, № 4; Regional politics in Russia I Ed. by Ross С Manchester; N.Y.:
Manchester univ. press, 2002.
2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996; Выдрин И.В. Местное самоуправление в
Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Моногр. Екатеринбург:
Изд-во УрГЮА,1998; Он же. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы и
перспективы развития // 10 лет законодательной власти Свердловской области: проблемы, опыт,
перспективы: Сб. докладов и статей науч. - практ. конф. Екатеринбург, 2005; Васильев В.И. Местное
самоуправление: закон четвертый // Журн. рос. права. 2004. № 1; Автономия или контроль? Реформа
местной власти в городах России, 1991 - 2001/ В.Я. Гельман, СИ. Рыженков и др. СПб.: Летний сад, 2002;
Великая Н.М., Шишкин В.В. Местное самоуправление: еще одна попытка реформы // Свободная мысль -
XXI. 2003. № 6; Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России:
Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // Полис. 2004. № 2; Соловьев С.Г. Проблемы
функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного
представительного органа в системе муниципальной власти 7/ Государство и право. 2004. № 3;
Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного
самоуправления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 4; Тихонов Д.А. Об эволюции политико-
правового статуса местного самоуправления в постсоветской России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Полит,
науки. 2001. №44; Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского
местного самоуправления: «Круглый стол» // Государство и право. 2004. №3.
3 См.: Бальзер X. Управляемый плюрализм: формирующий режим В.В. Путина // Обществ, науки и
современность. 2004. №2; Бразилов С. Провинция: плоды реформ // Свободная мысль - XXI. 2002. №4;
Галкин А.А. Возможные общественные последствия политических реформ в России в краткой и
долгосрочной перспективе // Военно-гражданские отношения и гражданственность: Материалы науч.
семинара. М.: Науч. эксперт, 2004. Вып.4; Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации:
анализ и перспективы развития. М.: Финансы и статистика, 2002; McGrath Т. Russia reassessed: The devil of
Степень изученности проблемы определила объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объект исследования. Объектом диссертационной работы является система органов публичной власти (государственных и муниципальных) субъектов Российской Федерации, имеющих различную политико - правовую природу.
Предметом исследования являются отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам организации и осуществления публичной (государственной и муниципальной) власти в регионах, политика субъектов Российской Федерации по институционализации государственной и муниципальной власти.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации - на основе анализа процесса становления органов публичной власти в Уральском регионе раскрыть содержание политики по институционализации государственной и муниципальной власти в субъектах Российской Федерации, показать итоги ее реализации и тенденции развития в настоящее время.
Исходя из заявленной цели, в настоящей работе автор ставит перед собой следующие задачи:
рассмотреть теоретические и методологические основы анализа организации системы органов законодательной и исполнительной государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации;
исследовать электоральный процесс в субъектах Федерации, его характерные черты и особенности;
- раскрыть особенности процесса институционализации
законодательной власти в субъектах Федерации и характер ее деятельности;
democratization is in the details II Harriman rev. N.Y., 2002. Vol. 13, № 4; Кистанов B.B. Федеральные округа России: важный путь в укреплении государства. М.: Экономика, 2000; Рыжков В. Модернизация государства как национальная задача / В. Рыжков, А. Салмин // Свободная мысль - XXI. 2003. № 9; Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в России в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. 2004. № 1; Сулакшин С.С. У политических реформ есть внутренняя, логика // Воєнно- гражданские отношения и гражданственность: Материалы науч. семинара. М.: Науч. эксперт, 2004. Вып.4.
изучить место и роль исполнительной власти в системе разделения властей в субъектах Российской Федерации;
показать механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с федеральным центром в рамках кооперативной модели федерализма, определить возможные меры повышения его эффективности;
— провести анализ системы местного самоуправления в Уральском
регионе с позиции выбора вариантов организации власти в муниципальных
образованиях, проблем и противоречий, возникших в процессе развития
местной власти, форм взаимодействия муниципальных и государственных
органов власти.
Территориальные рамки исследования охватывают Уральский
регион. Понятие Уральский регион включает политико-географическую и
экономическую составляющие. В его состав входят республики
Башкортостан, Удмуртия, а также Курганская, Оренбургская, Свердловская,
Челябинская области и Пермский край (до 2004 г. - Пермская область и
Коми-Пермяцкий автономный округ). Эти субъекты Российской Федерации
интегрированы и образуют Уральский экономический район. В
географическом плане они подразделены на Южный, Средний и Северный
Урал. Политические связи между республиками и областями региона
развиваются в рамках Ассоциации экономического взаимодействия и
сотрудничества «Большой Урал».
Такой выбор территориальных границ обусловлен рядом причин:
1. Регион образуют субъекты Российской Федерации с разной
политико-правовой природой: две республики, 5 областей и один
автономный округ. Таким образом, здесь представлен практически полный
срез состава Российской Федерации по типу образующих ее субъектов. Это
позволяет дать объективную характеристику организации системы
государственной власти на региональном уровне. В существующих
исследованиях территориальные рамки ограничиваются субъектом Российской Федерации одного типа, как правило республикой.
2. Субъекты Российской Федерации, входящие в Уральский регион, имеют различные ресурсный потенциал и структуру экономики, демографический и этнический состав. Это, безусловно, оказывает влияние на характер отношений с федеральным центром и процесс формирования всех уровней публичной власти, что также представляет значительный интерес.
В границах Уральского региона в начале 1990-х годов проходило становление новых экономических и политических отношений областей и республик, накоплен опыт такого взаимодействия. Организационной формой, в рамках которой шли эти процессы, стала Ассоциация экономического взаимодействия и сотрудничества «Большой Урал», созданная в 1991 году.
Уральский федеральный округ создан только в 2000 году и включает лишь часть территории Урала: Курганскую, Свердловскую и Челябинскую области (Тюменская область с входящими в нее автономными округами экономически и географически относится к Сибири).
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют система общеметодологических принципов диалектического познания социальной действительности и общенаучные методы (логического анализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и другие).
При изучении системы публичной власти в субъектах Федерации
применялся институциональный подход, исторический, компаративный
методы и метод описательно-индуктивного анализа формально-правовых
институтов. В диссертации использовались также количественный и
качественный методы. Они представлены в виде результатов
социологических опросов, анализа данных электоральной статистики по
выборам в органы государственной власти и местного самоуправления в
регионах.
Кроме того, при работе над темой учитывалось воздействие на политический процесс на федеральном и региональном уровнях социальных и социокультурных факторов, их влияние на структурные характеристики политической системы.
При анализе современного состояния органов государственной и муниципальной власти в субъектах Российской Федерации и разработке конкретных рекомендаций в диссертации делается акцент на комплексный подход, его теоретико-методологическую составляющую.
Эмпирическая база исследования включает в себя официальные документы и материалы органов государственной власти и местного самоуправления: отчеты, официальную информацию региональных правительств и парламентов, материалы семинаров и совещаний с участием представителей органов местного самоуправления. В работе использованы электоральная статистика за период 1993 - 2004 годов, аналитическая информация Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов Федерации, материалы рабочих групп Госсовета России по вопросам реформирования государственной и муниципальной власти (1999,2003 гг.).
В процессе исследования изучались материалы периодических
изданий, в той или иной мере касающиеся проблем российского
федерализма, процессов институционализации органов государственной и
муниципальной власти в субъектах Федерации. В диссертации
проанализированы концептуальные положения, содержащиеся в трудах
российских ученых, специализирующихся на проблемах российского
федерализма и политического процесса в регионах.
Кроме того, в диссертации отражены научные материалы, статьи,
выступления самого автора за последние 10 лет, посвященные в целом или
частично теме диссертационного исследования, монографии «Местное
самоуправление на Урале (1994-2001 гг.)» (Челябинск, 2002), «Становление
органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на материалах Уральского региона)» (Челябинск, 2004).
Основные научные результаты, полученные автором, и научная новизна работы. В рамках темы диссертации автором изучен следующий круг проблем, не получивших до этого достаточной научной интерпретации, и предложены пути их решения:
- в области современных теорий и моделей федерализма:
1) уточнены основные деформации в механизме разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами в российской модели федерации, показаны возможные способы
их устранения;
2) впервые дано определение президентской вертикали власти и раскрыт
характер ее влияния на систему государственной власти субъектов
Федерации;
3) выделены новые тенденции современного этапа развития
федеративных отношений и характер их влияния на публичную власть в
субъектах Федерации;
- в вопросах эффективности власти:
4) сделан анализ эффективности участия субъектов Федерации в
деятельности федеральных органов власти, рассмотрены пути ее повышения,
в том числе предложена новая процедура формирования Совета Федерации;
5) определена модель организации исполнительной власти в субъектах
Федерации, обеспечивающая контроль со стороны региональных
парламентов и населения за деятельностью глав регионов и правительств
(администраций) субъектов Федерации;
- в сфере политических режимов:
6) показана роль институциональной политики федеральной власти по
ограничению развития авторитарной тенденции в политических режимах
субъектов Федерации;
- по проблемам политических партий и общественных движений России:
7) уточнены эффекты деятельности «партии власти» в системе
законодательной власти субъектов Федерации;
- по видам избирательных систем:
8) выявлены негативные эффекты применения пропорционально-
мажоритарной избирательной системы при формировании законодательных
органов государственной власти в субъектах Федерации, определены пути
их устранения и перспективы ее дальнейшего использования;
по вопросам централизации и децентрализации управления (центральные и местные правительства):
9) представлен свой вариант трансформации федеральных округов в
новое звено единой системы исполнительной власти, обеспечивающее
взаимодействие субъектов Федерации с федеральным центром;
10) изложена авторская интерпретация реформы исполнительной власти
в субъектах Федерации, идущей в настоящее время, и выявлены ее
возможные эффекты;
- по политическим аспектам местного самоуправления:
дана новая классификация моделей организации местного самоуправления, реализация которых возможна в ходе муниципальной реформы, с выделением наиболее приоритетных вариантов;
определен вариант оптимизации базовой двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления;
13) проанализированы особенности форм осуществления
государственной власти на территории муниципальных образований,
включая базовую - наделение муниципалитетов отдельными
государственными полномочиями;
14) предложены варианты организации муниципальной власти в
городах, являющихся административными центрами субъектов Федерации.
На основе полученных результатов автором разработана модель взаимодействия различных уровней и видов публичной власти. С ее помощью предлагается решить задачу создания эффективного механизма взаимодействия федерального и регионального (субъектов Федерации) уровней публичной власти в рамках действующей модели федерации.
Положения, выносимые на защиту:
Модель кооперативного федерализма, реализуемая в России, предусматривает взаимодействие органов государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. В настоящее время отсутствует механизм осуществления предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это затрудняет использование принципа субсидиарности в отношениях федерального центра и регионов. Решение этих проблем требует разграничения полномочий между федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по каждому из предметов ведения, уточнения и дополнения их перечня, определения механизма осуществления и источников финансирования.
Использование двухсторонних договоров в качестве способа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней привело к двойственному результату. С одной стороны, договоры позволили сохранить целостность страны, компенсировать несовершенство действующей Конституции России, с другой - деформировали единое правовое пространство и усилили асимметрию Федерации. Оправданным в этой ситуации является переход к заключению договоров в тех случаях, когда это обусловлено спецификой субъекта Федерации, а также объективными проблемами, затрудняющими реализацию функций органами государственной власти федерального или субъектного уровня.
3. Снижение политического веса палаты регионов - Совета Федерации после замены в нем руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации на их представителей может быть нивелировано путем перехода к прямым выборам членов СФ. При этом органы государственной власти субъектов Федерации могут сохранить право выдвижения кандидатур и отзыва действующих членов СФ.
4. Создание федеральных округов усилило контроль Президента России за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации. Однако это не повысило эффективность взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации. Дальнейшее развитие федеральных округов будет иметь перспективу в случае перехода к формированию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу и передачи округам ряда функций Правительства РФ и федеральных министерств. Достижение этой цели возможно путем интеграции президентской и исполнительной вертикали федеральной власти.
Введение федеральным центром единой для всех субъектов Федерации системы формирования законодательных и исполнительных органов власти и типа разделения властей, близкого к президентско-парламентскому, завершило процесс унификации власти в регионах. Это ослабило позиции региональных элит в отношениях с федеральным центром и уменьшило степень влияния неформальных политических институтов на принятие политических решений на местах.
Деятельность законодательных и исполнительных органов власти республик и областей базируется не только на вопросах совместной компетенции с федеральным центром, но и на предметах ведения собственно субъектов Российской Федерации. Отсутствие их конкретного перечня в
Конституции России и федеральных законах создает трудности в определении границ самостоятельности и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации. Ликвидация этого недостатка возможна через определение федеральным центром в законодательстве минимального перечня такого рода предметов ведения.
7. Применение мажоритарно-пропорциональной системы
формирования региональных парламентов помимо позитивных выявило и ряд негативных эффектов, а именно: сократилось число депутатов от мажоритарных округов; применение высокого, более 5%, ограничительного барьера искусственно снизило доступ в легислатуры представителей значительной части федеральных партий; использование закрытых партийных списков вывело из-под контроля избирателей электоральную политику партийных лидеров. Мерами по оптимизации избирательной системы могут быть сохранение существующего уровня представительства от мажоритарных округов с пропорциональным увеличением мест для политических партий, установление предельного ограничительного барьера в пределах 5%, переход к открытым партийным спискам.
В регионах, где внедрена модель исполнительной власти, включающая помимо главы субъекта Федерации институт председателя правительства, должна быть законодательно закреплена персональная ответственность президента/губернатора за деятельность правительства, что предусмотрено федеральными правовыми нормами.
Наличие в партийной системе России «партии власти», выражающей интересы федеральной президентской и исполнительной власти, наряду с ее позитивной ролью в обеспечении политической стабильности закрепляет незрелость партийной системы, так как исключает возможность равной политической конкуренции. Выступая в качестве инструмента политической борьбы, «партия власти» позволяет путем
завоевания парламентского большинства в центре и регионах установить контроль президентской и исполнительной федеральных властей над законодательной властью и тем самым сводит к минимуму эффект реализации принципа разделения властей.
10. Переход к новой системе замещения должности главы субъекта Федерации (наделение региональными парламентами полномочиями главы субъекта Федерации кандидатуры, внесенной Президентом России) существенно меняет систему государственной власти на местах. Федеральная президентская власть становится ключевым элементом в системе разделения властей в субъектах Федерации. Исполнительная власть субъекта Федерации практически интегрируется в систему федеральной президентской власти. Поэтому номинальный рост влияния региональных парламентов должен быть дополнен расширением их функций контроля за деятельностью правительств субъектов Федерации, а также реальным участием в формировании последних.
11. Новый порядок замещения должности главы субъекта Федерации нарушает баланс интересов региональной и федеральной политических элит. Его восстановление возможно путем изменения вектора взаимодействия центра и регионов в рамках данной процедуры, а именно через выборы на альтернативной основе региональными парламентами кандидатуры из своего составах последующим утверждением ее Президентом России как высшего должностного лица субъекта Федерации, входящего в единую систему исполнительной власти страны.
12. Формирование авторитарных режимов в субъектах Федерации потенциально ослабляет позиции федеральной власти и угрожает целостности государства. В условиях отсутствия контроля гражданского общества за системой государственной власти «снизу» институциональная
политика федерального центра является основным средством демократизации политических режимов в регионах.
13. Первые результаты реализации новой концепции местного
самоуправления позволяют выделить приоритеты в выборе организационной
модели муниципальной власти. Большинство муниципалитетов избрало
модель, предусматривающую прямые выборы представительного органа и
главы муниципального образования, возглавляющего местную
администрацию. В городах - административных центрах субъектов
Федерации, где существовала монополия на власть мэров, предпочтение
было отдано модели муниципальной власти, в которой глава
муниципального образования избирается населением и возглавляет
представительный орган, а главы местных администраций избираются по
контракту.
14. Предусмотренный федеральным центром переход до 2006 года к
единой двухуровневой системе местного самоуправления предполагает
поиск вариантов взаимодействия муниципальных районов с
муниципальными образованиями поселений, находящихся на их территории.
В этой связи, взаимодействие районной администрации и администраций
поселений по вопросам межрайонного характера, отдельным
государственным полномочиям и вопросам местного значения, переданным
сельскими муниципалитетами району, должно содержать элементы
соподчиненности субъектов муниципальной связи.
15. Новая концепция местного самоуправления предусматривает
единый способ осуществления государственной власти на территории
муниципальных образований, а именно наделение отдельными
государственными полномочиями муниципальных районов и городских
округов. В этой связи глава местной администрации должен одновременно
получить статус представителя государственной власти на территории
муниципального образования в части осуществляемых государственных полномочий. На практике это обеспечит более тесное взаимодействие государственной и муниципальной исполнительной властей, а также приведет к переходу к иберийской модели местного самоуправления в данных типах муниципальных образований.
16. Основными очагами муниципальной автономии в России являются административные центры субъектов Федерации. Предлагается определить особый порядок организации муниципальной власти в таких муниципальных образованиях, позволяющий обеспечить муниципальную автономию, но исключить автономию мэров. Здесь возможны два варианта:
установление государственного управления на уровне города и формирование органов местного самоуправления в районах города;
формирование городского округа, что предусмотрено концепцией муниципальной реформы, но с жесткими критериями формирования органов муниципальной власти, позволяющими местному сообществу реально контролировать ее. К ним относятся прямые выборы населением главы местной администрации и формирование представительного органа по мажоритарно-пропорциональной системе, с закреплением не менее половины депутатских мандатов за представителями политических партий и политических объединений.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором обоснованы теоретические аспекты и перспективы развития публичной власти в субъектах РФ с учетом содержания современного этапа политической модернизации в России.
В работе выявлены деформации в системе разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и степень эффективности механизма их осуществления. Разработанная с учетом этих данных модель оптимизации взаимодействия между существующими
уровнями публичной власти в Российской Федерации развивает теоретические основы реализуемой в России модели кооперативной федерации.
В диссертации дано определение вертикали президентской власти, обосновано ее место в системе разделения властей российского федеративного государства.
Определенное теоретико-прикладное значение имеют положения работы, касающиеся анализа системы разделения властей в субъектах Федерации, причин, обусловивших доминирование исполнительной власти над законодательной (представительной) властью, путей и способов усиления роли региональных парламентов. Полученные результаты могут являться теоретическим основанием для формирования действенной системы сдержек и противовесов в системе государственной власти субъектов Федерации, повышения ее эффективности.
Политологический анализ проводимой в настоящее время муниципальной реформы, выводы и предложения по нивелированию недостатков, обнаруженных в ходе исследования практики применения базовой двухуровневой территориальной модели местного самоуправления, а также механизма осуществления муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий, пополняют теоретическую и методологическую основу для дальнейшей модернизации этого уровня публичной власти.
Практическая значимость исследования состоит в том, что научные результаты, изложенные в диссертации, методические подходы, точка зрения автора могут являться основой для дальнейшего изучения проблем федеративных отношений, организации государственной власти и местного самоуправления в регионах.
Результаты работы в части предложений по оптимизации системы государственной и муниципальной власти в субъектах Российской Федерации могут быть использованы в практической деятельности региональных институтов власти при подготовке официальных документов по вопросам государственного строительства (законопроектов, целевых программ и т.д.).
Сформулированные в процессе научного исследования выводы и предложения, а также политико-управленческие рекомендации могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, специальных и лекционных курсов по дисциплинам «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Теория и практика политической модернизации», «Политические процессы в современной России».
Теоретические обобщения и выводы могут быть применены в учебном процессе, в системе подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, в высших учебных заведениях, при изучении общественных дисциплин.
Апробация основных положений диссертации. Полученные результаты и выводы диссертации получили отражение в публикациях автора, в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях различного уровня1, на семинарах в системе повышения квалификации
Региональная научно-практическая конференция «Россия на пути реформ: экономические и социально-культурные факторы модернизации социальной структуры общества», 28 - 29 апреля 1997 г. (г. Челябинск); Региональная научно-теоретическая конференция «Россия на пути реформ: основные парадигмы развития общества», 25 - 26 мая 1998 г. (г. Челябинск); Республиканская научно-практическая конференция «Россия на пути реформ: механизмы интеграции современного общества», 21-22 апреля 1999 г. (г. Челябинск); Всероссийская научно-практическая конференция «Россия на пути реформ: XXI век - камо грядеши?», 17 -18 мая 2000 г. (г. Челябинск); Всероссийская научно-практическая конференция «Россия на пути реформ: подводя итоги XX столетия», 17 - 18 апреля 2001 г. (г. Челябинск); Всероссийская научно-практическая конференция «Россия и регионы: новая парадигма развития», 4-5 апреля 2002 г. (г. Челябинск); Международная научно-практическая конференция «Россия и регионы: социальные ориентиры политического и экономического развития», 17-18 апреля 2003 г. (г. Челябинск); Международная научно-практическая конференция «Россия и регионы: взаимодействие гражданского общества, бизнеса и власти», 15 - 16 апреля 2004 г. (г. Челябинск); Международная научно-практическая конференция «Демократия и местная власть», 11-12 ноября 2004г. (г. Уфа).
государственных и муниципальных служащих Челябинской и Свердловской областей.
Основные положения диссертации были отражены в трех монографиях: «КПСС и власть: департизація органов государственной власти и управления на Южном Урале». Челябинск: ЧелГУ, 1999 (И п.л.), «Местное самоуправление на Урале (1994 - 2001 гг.)». Челябинск: ЧелГУ, 2002 (11,3 п.л.); «Становление государственной власти в субъектах Российской Федерации (на материалах Уральского региона)». Челябинск: ЧелГУ, 2004 (19,6 п.л.) и в ряде публикаций общим объемом 45,4 п.л. Результаты исследования были использованы в учебном процессе Уральского социально-экономического института Академии труда и социальных отношений при подготовке и чтении лекционных курсов «Политология», «Политическая модернизация российского общества».
Диссертация дважды обсуждена на заседании кафедры философии и политологии Академии труда и социальных отношений и рекомендована к защите.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.
В первой главе рассматриваются теоретические и методологические
основы изучения процесса становления публичной власти в субъектах
Федерации. Во второй главе излагаются особенности формирования и
функционирования системы исполнительных и законодательных органов
государственной власти в республиках и областях Урала. Третья глава
посвящена анализу становления местного самоуправления в регионе. На
основе результатов исследования выявлены положительные и
отрицательные стороны в системе организации публичной власти на уровне субъекта Федерации, предложены пути ее оптимизации.
Принципы и формы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
По Конституции России система органов государственной власти в субъектах Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (п. 1 ст. 77).
На практике это означает, что формирование системы государственной власти в регионах происходит путем реализации институциональной политики, осуществляемой федеральным центром и субъектами Федерации.
На федеральном уровне определяются и законодательно
закрепляются обязательные для субъекта Федерации общие принципы, нормы и правила организации, власти, т.е. «формальные институты»1. Субъекты Федерации конкретизируют их в своих конституциях, уставах, законах и реализуют в политической практике, создавая органы и механизмы власти.
На формирование и деятельность органов государственной власти субъектов Федерации оказывают влияние не только формальные, но и неформальные политические институты. Они возникают эволюционно, «на основе регулярных воздействий между индивидуальными коллективными и корпоративными акторами без обязательного формально-правового предписания . К неформальным институтам относятся традиции, моральные ценности, религиозные убеждения и нормы общения долгосрочного характера3. При формировании системы государственной власти в субъекте Федерации формальные институты детерминируют конкретные формы организации и механизмы власти. В свою очередь, неформальные институты влияют на характер взаимодействий между основными акторами политического процесса, являясь важным дополнением формальных институтов.
Федерация и ее субъекты, взаимодействуя в процессе институционализации власти на региональном уровне, преследуют свои цели. Федеральный центр стремится сохранить целостность государства и обеспечить эффективность его деятельности. Субъекты Федерации в рамках принципов, норм, определенных федеральной властью, пытаются выстроить систему власти, отвечающую интересам региональных элит и сообществ. Для этого они используют собственные конституции, уставы, которые теоретически дают им возможность «экспериментировать с различными формами правления»1. Однако на практике это может привести к противоречиям между системами государственной власти и управления федерального и субрегионального уровней. Поэтому принципиально важно во взаимоотношениях между центром и субъектами Федерации «достижение оптимального сочетания власти федерального центра и свободы субъектов федерации», что является важной необходимостью для всех федеративных государств2.
В этой связи особое значение имеет содержание общих принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, определяющих рамки институциональной политики регионов. Федеральным центром в качестве одного из них определены:
- государственная территориальная целостность РФ;
- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России;
- единство системы государственной власти;
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
- разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерации;
- самостоятельное осуществление субъектами Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
- самостоятельное осуществление органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий1.
Опора на эти базовые идеи в институциональной политике субъекта Федерации является обязательным условием, поскольку они лежат в основе организации публичной власти государства в целом.
Электоральный процесс в субъектах Федерации
Формирование органов законодательной и исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях на основе норм действующей Конституции России осуществляется уже более десяти лет. В научной литературе этот процесс рассматривается в рамках электоральных циклов, за начало отсчета которых берутся выборы в Государственную Думу России1. Избирательные кампании в регионах по времени разведены с федеральными выборами. Поэтому применительно к субъектам Федерации выделяют три следующих электоральных цикла: 1) 1993 — 1996 гг.; 2) 1996 — 2000 гг.; 3)2000 -2004 гг.2
За этот период законодательные органы власти в областях Урала избирались трижды: в 1994 году - на двухгодичный переходный период, в 1995-1998 годах ив 1999-2003 годах - на полный четырехлетний срок. В субъектах РФ, образующих регион, дважды, а в Курганской, Оренбургской, Свердловской областях и Башкортостане трижды прошли выборы глав исполнительной власти. В 2004 году начался четвертый избирательный цикл в регионах, идущий в настоящее время.
Анализ содержания электорального процесса позволяет выявить специфику формирования органов государственной власти в субъектах Федерации, характер и степень участия в нем основных политических акторов.
В первом электоральном цикле законодательные органы формировались в областях на переходный период. Их нельзя назвать в полной мере легитимными в части правовой основы. Выборы проходили в отсутствие необходимой законодательной базы в субъектах РФ, как это предполагает Конституция России, а сам избирательный процесс регулировался нормами указов Президента России и временных положений о выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Последние документы принимались администрациями с формальным участием областных Советов.
В данных нормативно-правовых актах исполнительная власть попыталась максимально обезопасить себя от появления сильных и самостоятельных легислатур. Для этого численность законодательных (представительных) органов была ограничена в пределах от 15 до 50 депутатов. Малая численность позволяла исполнительной власти оказывать реальное влияние на депутатский корпус как на стадии выборов, так и после них. Этому также способствовала мажоритарная система выборов, которая применялась в данный период во всех субъектах Федерации.
Однако в целом первая избирательная кампания выполнила одну из важнейших задач - восстановила представительную (законодательную) власть в субъектах Федерации1. При этом ее положение в институциональной структуре регионов, по оценке Г.В. Голосова, было своеобразным: с одной стороны, она формировалась в условиях доминирования исполнительной власти, с другой - законодательная власть нередко была единственным политическим институтом получившим демократическую легитимизацию2.
Региональные парламенты первого созыва покончили с монополией на власть глав субъектов Федерации. Особый вес им придавал их учредительный статус. Именно они разрабатывали и принимали уставы и конституции субъектов Федерации.
Во втором электоральном цикле выборы в законодательные органы власти в субъектах Федерации на Урале проводились в разные сроки, что было обусловлено главным образом субъективным фактором -соотношением политических сил на федеральном и региональном уровнях.
В 1994-1995 годах парламенты субъектов РФ активно добивались проведения выборов губернаторов областей. В свою очередь, Президент России Б. Ельцин выдвинул свою кандидатуру на второй срок, блокировал проведение выборов глав регионов, справедливо полагая, что без опоры на губернаторов-назначенцев достичь этого будет невозможно. Своим Указом №951 от 17 сентября 1995 года он установил мораторий на губернаторские выборы до конца 1996 года, а законодательным собраниям субъектов РФ было рекомендовано продлить свои полномочия до конца. 1997 года.
В Уральском регионе правом продления полномочий воспользовались депутаты Оренбургской и Пермской областей (всего по России такое решение приняли 47 региональных парламентов, то есть в большей половине субъектов Федерации). Объективную оценку этого политического решения дал В. Гельман, который считает, что это был перевод в плоскость практических мер «неформального контракта между центром, главами регионов и парламентов субъектов РФ по взаимному страхованию столичной и региональных политико-административных элит от утраты статусных позиций в случае неизбрания их на федеральных или региональных выборах»1.
Основные приоритеты в выборе модели местного самоуправления в муниципальных образованиях Уральского региона
Полномасштабное формирование существующей в настоящее время в Российской Федерации системы местного самоуправления началось после принятия в декабре 1993 года новой Конституции России. Конституционная норма о том, что граждане осуществляют свое право на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, получила развитие в федеральном законодательстве и законах субъектов Федерации1. Тем самым регулирование этого процесса стало сферой федеральной и региональной (субъектов Федерации) институциональной политики.
Процесс становления муниципальной власти в регионе включал выбор типа избирательной системы территориальной и организационной моделей местного самоуправления и прошел три электоральных цикла. В первом электоральном цикле федеральная институциональная политика распространялась в полном объеме только на области. Здесь вместо распущенных местных Советов в 1994 году прошли выборы в представительные органы местного самоуправления на переходный период сроком на 2 года. Этот этап развития местного самоуправления имел две особенности: 1) наряду с выборами активно использовалось формирование представительных органов путем назначения3; 2) значительная часть представительных органов муниципальной власти, сформированных по итогам выборов, получила легитимность, в то время как главы местных администраций по-прежнему входили в вертикаль исполнительной государственной власти и назначались вышестоящими органами1. При этом положение глав местных администраций было усилено. Глава получил право вносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, быть главой администрации и одновременно членом соответствующего представительного органа муниципального образования, председательствовать на его заседаниях2.
Таким образом, федеральная президентская власть изначально отвела ключевую роль в формирующейся системе местного самоуправления исполнительным органам в лице глав местных администраций. Данная позиция в дальнейшем оказала существенное влияние на выбор модели местного самоуправления в регионах.
Республики Башкортостан и Удмуртия, используя статус государств в составе России, фактически самостоятельно регулировали процесс формирования местного самоуправления на своей территории. Вследствие этого здесь органы местного самоуправления были сформированы сразу на полный четырехлетний срок и не были строго привязаны к федеральным институциональным нормам.
Полная легитимизация органов местного самоуправления в регионе была достигнута в ходе второго электорального цикла. К этому времени было завершено создание всей необходимой законодательной базы на федеральном уровне и в субъектах Федерации, определены границы муниципалитетов и приняты уставы муниципальных образований.
По итогам выборов 1995 - 1997 годов в Уральском регионе на основе мажоритарной (плюральной) избирательной системы были сформированы представительные органы в 2 478 из 2 492 муниципальных образований. Их численный состав насчитывал 23 630 депутатов1.
Кроме того, во втором электоральном цикле впервые выбирались главы местных администраций, высшие должностные лица муниципальных образований. Анализ итогов выборов позволяет выделить определенные предпочтения в подходах к решению этого вопроса в субъектах Федерации.
В целом корпус глав муниципальных образований в регионе насчитывал. 2 342 человека. Большинство из них, а именно 1 217 человек, или 48,83% от их общего числа, были избраны населением по мажоритарной системе простого большинства путем всеобщего, прямого, тайного и равного голосования. Представительными органами местного самоуправления были избраны 282 главы, а 5 - сходами граждан. Главы 23 районных администраций в Удмуртии были назначены на должность по контракту с представительными органами самоуправления.
В Башкирии все 824 главы местного самоуправления поселков и сел были назначены руководителями районных и городских администраций- в территориальных границах которых эти населенные пункты находились. Такая практика существовала в республике вплоть до следующих выборов в органы местного самоуправления в марте 1999 года. Всего в Уральском регионе путем назначения свой пост заняли 847 глав местного самоуправления, или 36% от их общего числа .
